Incarto n. 52.2017.277
Lugano 17 agosto 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 22 maggio 2017 di
RI 1 e RI 2
contro
la decisione del 10 maggio 2017 (n. 2121) del Consiglio di Stato che ha respinto il gravame di RI 1 contro la risoluzione del 28 giugno 2016 con cui il Municipio di CO 1 ha posto a suo carico una tassa di cancelleria di fr. 450.-;
ritenuto, in fatto
A. a. Il Municipio del Comune di CO 1 è stato a più riprese sollecitato da RI 1 a trasmettere informazioni e documenti relativi al condominio Residenza __________, all'interno del quale possiede, in comproprietà con la moglie RI 2, un appartamento (PPP __________ del fondo base __________ di CO 1). A tali richieste, l'Esecutivo comunale ha dato seguito, tra le altre occasioni, con scritto del 24 febbraio 2016, trasmettendo a RI 1 una serie di documenti e avvertendolo che i costi di cancelleria generati per soddisfare le sue domande in futuro sarebbero stati fatturati.
b. Con lettera del 16 marzo 2016 RI 1 ha rilevato l'incompletezza della documentazione trasmessagli dal Municipio e ha chiesto di fornire un'indicazione più dettagliata su diversi aspetti. L'Esecutivo comunale ha dato seguito a questa ulteriore richiesta il 28 giugno 2016 trasmettendo a RI 1 un rapporto di nove pagine al quale ha allegato documentazione relativa alla Residenza __________ (licenze edilizie, certificati di abitabilità, certificati di collaudo delle misure antincendio, certificati di controllo della combustione e piano delle canalizzazioni). Contestualmente, ha emesso a carico di RI 1 una tassa di cancelleria di fr. 450.-.
c. Con scritto del 4 luglio 2016 RI 1 ha inoltrato delle osservazioni circa la documentazione trasmessagli, evidenziando in particolare la sua incompletezza. Ha inoltre contestato l'accollo a suo carico della tassa di fr. 450.-.
d. Il Municipio, con scritto del 12 luglio 2016 ha confermato la correttezza del suo operato. In particolare, ha osservato che l'emissione della tassa è avvenuta sulla base della tariffa prevista per lavori amministrativi e di ricerca particolari dall'art. 1 dell'ordinanza municipale concernente il prelievo delle tasse di cancelleria.
B. Con gravame del 25 luglio 2016 RI 1 è insorto dinanzi al Consiglio di Stato contro la decisione con cui il 28 giugno 2016 il Municipio ha emesso a suo carico la tassa di cancelleria di fr. 450.-. Il Governo ha respinto il gravame ritenendo che la risoluzione municipale poggiasse su una sufficiente base legale e che l'ampiezza del lavoro svolto (rapporto di nove pagine) giustificasse l'importo della tassa. Più precisamente, ha considerato verosimile un dispendio di tempo di un'ora per pagina redatta e proporzionata la relativa fatturazione di fr. 50.- per ogni ora, conformemente a quanto previsto dall'ordinanza municipale applicabile.
C. Avverso quest'ultima decisione sono insorti dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo RI 1 e RI 2 chiedendone l'annullamento. A mente dei ricorrenti la tassa non sarebbe giustificata: innanzitutto poiché non avrebbero mai richiesto al Municipio delle spiegazioni minuziose ma semplicemente il rilascio di certificati, per cui potrebbe tuttalpiù essere prelevato un contributo per il costo delle fotocopie. Inoltre, la prestazione svolta dal Municipio nel caso concreto non potrebbe essere qualificata di semplice attività di cancelleria.
D. All'accoglimento del gravame si sono opposti il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni, e il Municipio di CO 1, difendendo la legittimità della propria decisione con motivi di cui si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
E. Delle successive prese di posizione dei ricorrenti si dirà, ove occorra, in appresso.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Gli elementi fattuali emergono con sufficiente chiarezza dalla documentazione allegata dalle parti. Non è necessario procedere all'accertamento, sollecitato dai ricorrenti, "dei contenuti dei verbali (…) per verificare l'esistenza della documentazione compiegata dai coniugi __________" poiché tale richiesta non appare utile a far luce su alcuna circostanza suscettibile di influire sul giudizio.
Per quanto attiene alla presente vertenza, il giudizio di questo Tribunale è limitato al quesito di sapere se il Consiglio di Stato ha a torto o a ragione respinto il gravame dell'insorgente contro la decisione con cui il Municipio ha posto a suo carico una tassa di cancelleria di fr. 450.-. Ogni altra questione addotta esula dall'oggetto del contendere e sfugge all'esame di questa Corte.
3.1. Il principio della legalità, sancito in termini generali dall'art. 5 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101), prevede che un atto amministrativo debba fondarsi su una base legale materiale, sufficientemente determinata e adottata dall'autorità competente secondo le regole del diritto costituzionale. Ciò serve, da una parte, a garantire dal punto di vista democratico il rispetto della ripartizione costituzionale delle competenze e, dall'altra parte, ad assicurare la prevedibilità e l'uguaglianza di trattamento dell'azione statale (DTF 128 I 113 consid. 3/c, 123 I 1 consid. 2/b e rinvii; STA 52.2009.270 del 15 marzo 2013 consid. 3.2). In ambito tributario, il principio della legalità, concretizzato all'art. 127 cpv. 1 Cost., è un diritto costituzionale indipendente che si applica a tutti i tributi pubblici, quindi anche alle tasse causali. La norma citata prescrive che il regime fiscale dev'essere disciplinato dalla legge medesima. Se la legge delega all'organo esecutivo la competenza di fissare il contributo è necessario che la legge stessa indichi, nelle linee essenziali, la cerchia dei contribuenti, l'imponibile e la base di calcolo (esigenza della densità normativa), di modo che l'autorità esecutiva non disponga di un margine di manovra eccessivo e che il cittadino possa identificare il tributo che potrà essere prelevato su questa base. La giurisprudenza ha tuttavia alleggerito le esigenze della base legale per quanto concerne il metodo di calcolo del tributo per alcuni tipi di tasse. Quando la percezione di una tassa è limitata da principi costituzionali specifici, quali quello della copertura dei costi e quello dell'equivalenza, la giurisprudenza riconosce infatti che la fissazione dell'ammontare possa essere delegata più facilmente anche all'esecutivo (DTF 143 I 227 consid. 4.2 e 4.3; STF 2C_226/2012 del 10 giugno 2013 consid. 4.2; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Ginevra 2011, n. 256 e 484). La portata del principio della legalità dipende in definitiva dalla natura del tributo in discussione. Se non deve essere svuotato della sua sostanza, questo principio non può nemmeno essere applicato in maniera troppo rigida, al punto da entrare in contrasto con la realtà giuridica e le esigenze della pratica (DTF 135 I 130 consid. 7.2; STF 2P.233/2003 del 15 gennaio 2004 consid. 3.2, 2C_116/2014 del 16 agosto 2016 consid. 5.3, 2C_512/2015 del 17 marzo 2017 consid. 4.2).
3.2. L'art. 116 cpv. 1 LOC prevede che per il rilascio di atti, documenti, estratti, duplicati e certificati, il Municipio incassa tasse di cancelleria, fissandone in via di ordinanza l'ammontare e le modalità di pagamento. Le tasse di cancelleria fanno parte delle tasse amministrative, che costituiscono la remunerazione di un'attività statale di per sé sprovvista di valore patrimoniale. Le tasse di cancelleria si distinguono per la semplicità della prestazione e per la modicità del loro ammontare (DTF 125 I 173 consid. 9b; Adelio Scolari, Tasse e contributi di miglioria, Lugano 2005, pag. 44). Una simile tassa è prelevata, ad esempio, per richieste del cittadino per ricerche di archivio, per rilievi a carattere statistico, per fotocopie di documenti storici ecc.: prestazioni che la cancelleria comunale è in grado di assolvere senza particolare impegno e responsabilità (Eros Ratti, Il Comune, Vol. III, Losone 1990, pag. 1739). Le tasse di cancelleria devono obbedire al principio dell'equivalenza, secondo il quale tra l'ammontare della tassa e il valore economico della prestazione fornita vi deve essere un rapporto perlomeno ragionevole, e al principio della copertura dei costi (DTF 135 I 130 consid. 2; STF 2C_521/2015 del 17 marzo 2017 consid. 4.2.2; Adelio Scolari, op. cit., pag. 44 e 51).
3.3. Per l'art. 116 cpv. 2 LOC il regolamento comunale fissa l'ammontare delle indennità per prestazioni e interventi del Comune richiesti da privati e che esulano dai normali compiti. Rientrano in quest'ottica, ad esempio, le richieste di sopralluoghi o visite, le constatazioni, la redazione di verbali, l'allestimento di perizie o di pareri (Eros Ratti, Il Comune, Vol. II, Losone 1988, pag. 972). Il legislatore cantonale ha pertanto imposto l'adozione di una base legale formale per la definizione dell'ammontare di simili indennità, mentre il cpv. 1 permette all'esecutivo comunale di fissare in via d'ordinanza importo e modalità di pagamento delle tasse di cancelleria (cfr. in proposito: DTF 143 I 227 consid. 4.2 e 4.3; STF 2C_226/2012 del 10 giugno 2013 consid. 4.2; Tanquerel, op. cit., Ginevra 2011, n. 256 e 484).
3.4. Il Municipio di CO 1, nel 2015, ha emanato l'ordinanza concernente il prelievo delle tasse di cancelleria. All'art. 1 ha fissato l'ammontare delle stesse per quanto attiene, segnatamente, al rilascio di "estratto o copia di un atto, processi verbali, risoluzioni, lettere ecc." (fr. 20.- per la prima pagina, fr. 10.- per ogni pagina supplementare), a "lavori amministrativi e di ricerca particolari" (fr./ora 50.-, ritenuto un minimo di fr. 20.-), nonché al rilascio di fotocopie (da fr. 0.10 a fr. 0.50 a dipendenza del formato).
4.1. Come accennato in narrativa, in seguito allo scritto del 24 febbraio 2016 del Municipio, RI 1 con lettera del 16 marzo 2016 ha domandato di inviargli la documentazione mancante e di fornire un'indicazione più dettagliata su una serie di argomenti in merito ai quali il Municipio non sarebbe stato esaustivo. Più precisamente, il ricorrente ha segnalato l'incompletezza dei certificati di abitabilità del condominio e del suo appartamento. Ha inoltre richiesto un certificato di omologazione e controllo dei fumi, nonché quello di collaudo del rifugio anti aereo e antincendio. In merito al predetto rifugio, ha pure chiesto "l'autorizzazione di conformità del sistema di chiusura del cunicolo". RI 1 ha altresì sollecitato un certificato aggiornato di omologazione e controllo per la sicurezza del fuoco e ha chiesto indicazioni circa l'obbligo, all'interno del Comune di CO 1, di ottenere un "certificato di controllo da fonti inquinanti radon". Il medesimo, facendo riferimento a interventi realizzati sul fondo su cui è situato il condominio e alle relative licenze edilizie, ha interpellato il Municipio circa l'utilità di inserire tali cambiamenti nella planimetria del mappale. Segnalando l'incompletezza della rappresentazione grafica del piano delle canalizzazioni trasmessagli, ha sollecitato un aggiornamento dello stesso. Infine, ha chiesto se il piano delle acque sanitare dovesse "essere incluso nella domanda di costruzione per scarico di responsabilità ai fini assicurativi".
4.2. Il Municipio ha dato seguito a queste richieste di RI 1 con lo scritto del 28 giugno 2016 di cui si è accennato in narrativa, al quale ha allegato una copiosa documentazione. L'Esecutivo comunale ha premesso di aver incaricato l'Ufficio tecnico di raccogliere le informazioni necessarie per fornire una risposta il più possibile completa a tutte le richieste, con la collaborazione di consulenti esterni e, per gli aspetti di loro competenza, di funzionari cantonali. Il Municipio ha pertanto esaminato una dopo l'altra le domande dell'insorgente ripercorrendo le procedure che negli anni hanno interessato la Residenza __________ (sopralluoghi, rilascio di certificati di abitabilità, licenze e interventi edilizi ecc.). Esso ha quindi fornito spiegazioni dettagliate in merito agli argomenti interessanti il ricorrente. Ha in particolare motivato con dovizia di particolari perché non fosse necessario rilasciare un certificato di abitabilità aggiornato, ha esposto i risultati delle verifiche esperite in merito agli impianti di riscaldamento e dei camini ad uso domestico nonché del rifugio anti aereo, ha illustrato le condizioni per ottenere un nuovo certificato di collaudo delle misure antincendio e ha indicato la procedura da seguire per ottenere informazioni relative alle misurazioni del radon. Oltre a ciò, si è pronunciato circa la conformità tra interventi di edificazione e di sistemazione esterna e le relative autorizzazioni in via di notifica. Il Municipio ha pure riassunto le risultanze del sopralluogo esperito da un consulente esterno in merito all'aggiornamento del piano canalizzazioni del condominio. Infine, dopo aver evocato le norme applicabili, ha confermato al ricorrente che "il piano di approvvigionamento idrico non fa parte dei documenti che, ai sensi degli art. 8-16 RLE, devono essere inclusi nell'incarto di domanda di costruzione da presentare al Municipio".
4.3. La stesura del predetto rapporto di nove pagine ha senz'altro richiesto un lavoro di un certo impegno. Sono infatti state fornite spiegazioni di dettaglio su argomenti diversi ed evase domande del ricorrente previo un esame approfondito della fattispecie, nonché delle procedure e delle norme applicabili, con l'appoggio, per taluni aspetti, di consulenti esterni. In questi termini, le predette prestazioni vanno senz'altro al di là della semplice attività di cancelleria. Di conseguenza, contrariamente a quanto considerato dal Consiglio di Stato, in assenza di una valida delega legislativa adottata dal legislatore comunale, l'art. 1 dell'ordinanza municipale concernente il prelievo delle tasse di cancelleria non costituisce una base legale sufficiente per il prelievo di un contributo a copertura di simili servizi. Delega legislativa che non può essere ravvisata, a non averne dubbio, nell'art. 46 cpv. 1 del regolamento comunale del 26 marzo 2012 che si limita a prescrivere - tra le altre cose e in maniera del tutto generica - che le indennità per prestazioni e interventi richiesti da privati sono disciplinati da regolamenti speciali.
5.2. Il Municipio ha inviato copiosa documentazione al ricorrente. Parte di questi atti erano tuttavia già in suo possesso, in quanto inoltratigli nella precedente occasione. I documenti effettivamente sollecitati dall'insorgente a complemento della precedente domanda sono: il certificato di abitabilità del 13 aprile 2016 (una pagina), i tre rapporti di controllo del 24 marzo 2016 (una pagina ciascuno), il verbale di sopralluogo del 6 giugno 2016 (due pagine), nonché il piano di canalizzazione del 22 aprile 2016 (una pagina). In totale si tratta quindi di sei prime pagine e di una pagina supplementare. La tassa che il Municipio poteva accollare a carico dell'insorgente per la prestazione eseguita ammonta pertanto a fr. 130.- (6x20+10). Importo che non appare eccessivo o altrimenti sproporzionato, ma che, anzi, si situa in un rapporto ragionevole con il servizio effettivamente prestato. Il Consiglio di Stato avrebbe pertanto dovuto accogliere parzialmente il ricorso e annullare la decisione municipale riducendo a fr. 130.- l'importo della contestata tassa di cancelleria.
Visto quanto precede il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, deve essere parzialmente accolto. La decisione del Consiglio di Stato va annullata e riformata ai sensi del precedente considerando, modificando di conseguenza la ripartizione degli oneri processuali.
La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti e del Comune di CO 1, intervenuto a tutela dei propri interessi pecuniari, proporzionalmente al reciproco grado di soccombenza, determinato anche dal giudizio di irricevibilità dell'impugnativa nella misura in cui interposta da RI 2 (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza, la decisione del 10 maggio 2017 (n. 2121) del Consiglio di Stato (disp. n. 1 e 2) è annullata e riformata come segue:
Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza, la decisione del 28 giugno 2016 con cui il Municipio di CO 1 ha posto a carico di RI 1 una tassa di cancelleria di fr. 450.- è annullata e riformata nel senso che l'importo della tassa è ridotto a fr. 130.-.
La tassa di giustizia di fr. 400.- è posta a carico del Comune di CO 1 in ragione di fr. 300.- e di RI 1 in ragione di fr. 100.-.
La tassa di giustizia di complessivi fr. 800.- è posta a carico dei ricorrenti in ragione di fr. 300.- con vincolo di solidarietà e del Comune di CO 1 in ragione di fr. 500.-. Ai ricorrenti sarà restituito l'importo di fr. 500.- anticipato in eccesso.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera