Incarto n. 52.2016.402
Lugano 10 dicembre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 9 agosto 2016 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione del 6 luglio 2016 (n. 3017) del Consiglio di Stato che, accogliendo parzialmente l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione del 26 ottobre 2015 dell'Ufficio del veterinario cantonale (UVC), ha confermato le misure d'ordine gestionale imposte dall'autorità;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietaria di un cane maschio di razza Border collie di nome Nill nato il 18 aprile 2010 e contrassegnato con il microchip n. 756098100445991. Il 22 ottobre 2015 tre funzionari dell'UVC e due agenti di polizia cantonale hanno effettuato un controllo relativo al rispetto delle prescrizioni federali in materia di protezione degli animali presso l'azienda agricola della figlia della ricorrente. Nel corso del sopralluogo il cane di RI 1, presente per la maggior parte del tempo presso l'azienda, detenuto anche dalla figlia dell'insorgente, ha aggredito un ispettore dell'UVC provocando lesioni che hanno richiesto cure mediche.
B. A seguito di tale episodio di morsicatura, il 26 ottobre 2015, sulla base degli art. 78 e 79 dell'ordinanza sulla protezione degli animali del 23 aprile 2008 (OPAn; RS 455.1), l'UVC ha emesso una "Decisione amministrativa per cani pericolosi" e ha ordinato a RI 1 delle misure tese ad evitare il ripetersi di tale evento e meglio ha imposto che il cane Nill possa essere condotto sull'insieme del suolo pubblico esclusivamente legato al guinzaglio e che non possa essere lasciato incustodito, nonché di tenerlo sempre sotto costante sorveglianza in presenza di estranei rispettivamente quando la presenza di terze persone non può essere esclusa. L'UVC ha altresì stabilito che le spese della decisione dovessero essere accollate alla proprietaria del cane.
C. Con giudizio del 6 luglio 2016 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il ricorso inoltrato dall'insorgente avverso la decisione dell'UVC. L'Esecutivo cantonale, dopo aver ritenuto sanata un'eventuale violazione del diritto di essere sentito, ha stabilito che, in assenza di una specifica perizia, il cane della ricorrente non può essere qualificato pericoloso ai sensi dell'art. 15 della legge sui cani del 19 febbraio 2008 (LCani; RL 482.300) e della OPAn, nonostante questi abbia effettivamente morso senza ragione una persona. Ha tuttavia confermato le misure ordinate rilevando che le stesse configurano di fatto obblighi generali che la legislazione sui cani impone a tutti i detentori e che l'eccezione all'obbligo del guinzaglio per i cani da lavoro di cui all'art. 7 del regolamento sui cani dell'11 febbraio 2009 (RCani; RL 482.310) non fosse in specie applicabile. Il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso di RI 1 unicamente per quanto concerne l'accollamento delle spese derivanti dalla decisione sostenendo che nessun costo è stato cagionato in specie dall'esperimento di una perizia o dall'adozione di misure di polizia secondo l'art. 18 LCani. L'autorità precedente, visto l'esito sostanzialmente negativo del ricorso, ha fissato le spese processuali proporzionalmente alla soccombenza e ha ritenuto di non assegnare indennità a titolo di ripetibili.
D. Avverso quest'ultima pronuncia, RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo l'annullamento dell'intero dispositivo della decisione dell'UVC. La ricorrente sostiene anzitutto che il Consiglio di Stato si sia basato su di un accertamento errato dei fatti giuridicamente rilevanti e, rifiutando le prove offerte dall'insorgente, avrebbe violato il divieto di arbitrio e il diritto della ricorrente di essere sentita. Contesta poi che le misure ordinate si fondino su di una valida base legale e ritiene la decisione lesiva del principio di proporzionalità. L'insorgente lamenta infine la mancata assegnazione di ripetibili e l'accollamento a suo carico delle spese della procedura di ricorso.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni. A identica conclusione perviene l'UVC con argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
F. In sede di replica e di duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle loro contrapposte tesi di giudizio.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). In particolare non è necessario procedere all'assunzione delle prove richiamate dalla ricorrente, in quanto insuscettibili di apportare la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio per le ragioni che verranno esposte in seguito.
Giusta l'art. 1 LCani, la legislazione sui cani ha lo scopo di assicurare l'identificazione della popolazione canina conformemente alla legislazione federale, di promuovere una corretta tenuta dei cani, di gestire il problema dei cani pericolosi e di riscuotere la tassa annuale. L'art. 7 cpv. 1 LCani prevede che ogni detentore debba provvedere ad una corretta socializzazione ed educazione del proprio cane; è altresì tenuto ad adottare le precauzioni necessarie affinché l'animale non possa sfuggirgli o nuocere alle persone o ad altri animali (cpv. 2). In particolare, soggiunge il cpv. 4 della medesima norma, nei luoghi frequentati dal pubblico o da altri animali, i cani vanno sempre tenuti al guinzaglio e, se richiesto dalle circostanze, muniti di museruola. Il Consiglio di Stato disciplina le eccezioni per i cani di utilità, precisandone le categorie (cpv. 4). Il capitolo III della LCani contiene delle disposizioni supplementari applicabili ai cani pericolosi. Oltre ad una lista di razze soggette a restrizioni (stabilita dall'Esecutivo cantonale all'art. 11 RCani), sono da considerare pericolosi i cani che, non provocati, hanno leso o minacciato di ledere l'integrità fisica di una persona o di altri animali attraverso indizi di un comportamento aggressivo (art. 15 LCani); questi cani devono sempre essere tenuti al guinzaglio e muniti di museruola. L'art. 18 LCani stabilisce una serie di misure di polizia che l'UVC può adottare in questi casi, provvedimenti di natura diversa che vanno dall'imposizione di misure d'ordine gestionale sino all'eutanasia dell'animale o al divieto di detenere animali. L'UVC ordina una perizia quando occorre valutare la pericolosità dell'animale e le attitudini del proprietario o del detentore al fine di adottare le relative misure (art. 17 cpv. 1 LCani).
3.1. Come accennato in narrativa, nel caso in esame la ricorrente contesta in primo luogo i fatti alla base della risoluzione del Consiglio di Stato e della decisione dipartimentale da essa tutelata. RI 1 sostiene che l'autorità precedente abbia erroneamente tenuto in considerazione il rapporto della polizia cantonale del 15 febbraio 2016, secondo il quale l'aggressione sarebbe avvenuta senza spiegazione, mentre l'insorgente ritiene che il morso sia stato causato da una provocazione della vittima e ha proposto l'assunzione di prove in questo senso che il Consiglio di Stato ha ritenuto ininfluenti ai fini del giudizio. Tale valutazione anticipata delle prove sarebbe pertanto arbitraria e violerebbe il suo diritto di essere sentita. La ricorrente ripropone anche in questa sede l'assunzione di alcune prove, in particolare l'esperimento di un sopralluogo e la testimonianza dei due agenti di polizia al fine di constatare che i poliziotti non possono aver assistito all'aggressione dalla posizione in cui si trovavano, nonché la testimonianza della figlia della ricorrente, unica presente al momento del morso.
3.2. Nel caso in esame va anzitutto detto che il Consiglio di Stato, rilevata la divergenza tra le versioni fornite dalle parti, ha ritenuto certo che il cane Nill avesse morso il funzionario cantonale ad un braccio, come documentato dalle prove fotografiche, e che l'aggressione fosse avvenuta senza motivo poiché, anche seguendo la dinamica fattuale proposta da RI 1, il comportamento dell'animale non poteva essere giustificato.
In effetti, secondo le dichiarazioni scritte rilasciate dalla figlia della ricorrente, la vittima avrebbe avuto uno scontro verbale con la detentrice del cane e avrebbe allungato un braccio verso la testa dell'animale, il quale si sarebbe spaventato e, sentendosi aggredito, avrebbe reagito. Orbene, anche ritenendo i fatti così come riportati dalla ricorrente, l'aggressione non è giustificabile e non si può considerare che con il suo comportamento la vittima abbia provocato o addirittura aizzato l'animale: il cane si trovava infatti in un luogo che conosce, a fianco della figlia della sua padrona (con cui passa molto tempo visto come l'animale sarebbe presente nell'azienda agricola fin dal 2010), aveva molto spazio e la possibilità di allontanarsi e infine aveva già incontrato altre volte l'ispettore dell'UVC in occasione di altri controlli. Il solo fatto che quest'ultimo avesse usato "toni vivaci" (così come indicato nella suddetta dichiarazione scritta) e avesse allungato un braccio verso l'animale, non è sufficiente a giustificare la sua reazione aggressiva.
In simili circostanze, la valutazione operata dall'Esecutivo cantonale non presta il fianco a critica poiché, stabilito come i fatti giuridicamente rilevanti emergessero dalla ricostruzione proposta dalla ricorrente stessa, le prove offerte non avrebbero cambiato le conclusioni a cui l'autorità di ricorso è giunta. Lo stesso discorso vale per la richiesta di prove avanzata in questa sede: l'esecuzione di un sopralluogo e l'audizione dei poliziotti e della figlia della ricorrente (di cui in realtà la dichiarazione è già agli atti), non permetterebbero ad ogni modo di negare che il cane Nill ha morso una persona senza essere provocato.
4.2. Il Consiglio di Stato ha considerato che Nill non possa sulla base di un singolo - seppur grave - episodio essere considerato un cane pericoloso nel senso dell'art. 15 LCani né che denoti un comportamento oltremodo aggressivo secondo l'art. 79 cpv. 3 OPAn. Il Governo ha quindi concluso che nel caso concreto l'adozione delle misure previste dall'art. 18 LCani in assenza di una perizia che accerti il presunto disturbo comportamentale non possa entrare in considerazione. A torto, tuttavia.
4.2.1. Il Tribunale federale ha già avuto modo di considerare che i cantoni sono competenti a adottare le norme di polizia in relazione alla detenzione di animali a tutela della sicurezza pubblica, ovvero a protezione diretta delle persone da cani pericolosi; alla Confederazione spetta infatti unicamente il compito di emanare norme a tutela dell'animale stesso (DTF 136 I 1 consid. 3; cfr. anche STF 2C_49/2010 dell'8 ottobre 2010 consid. 4). Stante lo scopo del provvedimento in esame, la sua fondatezza deve essere dunque esaminata in funzione della legge cantonale. Ora, l'art. 15 LCani prevede che sono considerasti pericolosi i cani che, non provocati, hanno leso o minacciano di ledere l'integrità di una persona o di altri animali attraverso indizi di un comportamento aggressivo. La formulazione di questa norma deriva dalla proposta contenuta nel rapporto del 7 novembre 2007 (n. 5847) della maggioranza della Commissione della gestione, la quale ha inteso stabilire una definizione più incisiva della nozione di cane pericoloso, nell'ottica dello spirito preventivo della LCani (cfr. RVGC, Anno parlamentare 2007/2008, vol. 6, pag. 2996 segg., commento all'art. 15), discostandosi dalla proposta contenuta nel relativo messaggio governativo che prevedeva che "sono considerati pericolosi i cani che hanno ferito delle persone, hanno ferito gravemente o ripetutamente degli animali oppure presentano un comportamento molto aggressivo". La norma in parola, pertanto, considera già sufficiente la presenza di semplici indizi di un comportamento aggressivo per ritenere il cane una minaccia per l'integrità fisica di persone o animali, dunque pericoloso. Alla luce dei fatti in esame, la decisione del Governo si rivela dunque errata. Infatti, Nill non solo ha fornito seri indizi di un comportamento aggressivo che permetta di considerare concreta la minaccia di lesioni, ma addirittura ha leso in modo tutt'altro che trascurabile (cfr. fotografia agli atti) l'integrità fisica di una persona, senza che questi l'avesse provocato. Non è necessario, pertanto, esperire una perizia in merito.
4.2.2. Secondo l'art. 17 cpv. 1 LCani l'UVC ordina una perizia quando occorre valutare la pericolosità dell'animale e le attitudini del proprietario o del detentore al fine di adottare le relative misure. Tale possibilità è volta innanzitutto a permettere il rispetto del principio di proporzionalità, ai fini di individuare la misura di polizia più adeguata nel caso concreto (cfr. in merito il rapporto di maggioranza citato, pag. 3822 seg. e il relativo messaggio, RVGC cit., pag. 2996 segg., 3004 seg.). Ora, alla luce delle misure adottate l'esperimento di una perizia è inutile. Infatti, in quanto cane pericoloso, l'obbligo del guinzaglio indicato nel provvedimento impugnato deriva già ex lege dall'art. 15 cpv. 2 LCani. Per il resto i provvedimenti ordinati, che si iscrivono nel novero delle misure di ordine gestionale, sono sorretti da una base legale in senso formale (art. 18 cpv. 1 lett. a LCani) e appiano del tutto proporzionati già solo per il fatto che non è dato di vedere misure ancora meno incisive di quelle disposte, tutto sommato blande e che stante il comportamento tenuto dall'animale, dovrebbero già essere adottate spontaneamente dal detentore quale precauzione (minima) affinché Nill non possa nuocere alle persone o altri animali, come stabilito dall'art. 7 cpv. 2 LCani.
4.2.3. Sia soggiunto per completezza che nel caso di cani pericolosi appare dubbio che possa entrare in linea di conto l'eccezione all'obbligo del guinzaglio previsto dall'art. 7 cpv. 4 L Cani e 7 RCani. Non è tuttavia necessario approfondire la questione nel caso concreto, già solo per il fatto che l'aggressione non è avvenuta durante l'impiego nello specifico ramo di utilità. In ogni caso, Nill non risultava iscritto quale cane da lavoro (art. 17b cpv. 3 lett. b OFE, nella versione in vigore prima della modifica del 1° marzo 2018 [RU 2018 721], ora registrati giusta i combinati art. 10quater cpv. 4 dell'ordinanza sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici [OCP; RS 922.01] e art. 30 cpv. 2 della legge sulle epizoozie [LFE; RS 916.40]).
4.2.4. Pur dipartendosi da premesse errate, il Governo ha comunque in sostanza confermato la decisione dell'UVC per quanto concerne i dispositivi 1 e 2, di modo che nel risultato la decisione impugnata può comunque essere tutelata. Il ricorso è su questo punto respinto.
5.2. Giusta l'art. 47 cpv. 1 LPAmm, l'autorità amministrativa può applicare alle proprie decisioni una tassa di giustizia, che viene stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. La tassa di giustizia va posta di regola a carico della parte soccombente e deve rispettare i principi di copertura dei costi e di equivalenza (messaggio concernente la revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 [n. 6645], in: RVGC anno parlamentare 2013/2014, pag. 1947 segg., pag. 1971; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio
di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 ad art. 28). Per l'art. 49 cpv. 1 LPAmm, le autorità di ricorso hanno l'obbligo di condannare la parte soccombente al pagamento di un'indennità alla controparte per le spese necessarie causate dalla controversia (principio già sancito dall'art. 31 della previgente legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 [LPamm; BU 1966, 181]; cfr. relazione della Commissione speciale per la riforma nel settore della giurisdizione e della procedura amministrativa, in: RVGC, Sessione ordinaria primaverile 1966, pag. 188 e segg., in particolare pag. 247 lett. c). In entrambi i casi, per quanto riguarda la fissazione degli importi riferiti a queste spese, l'autorità amministrativa gode di un certo potere di apprezzamento, censurabile davanti al Tribunale soltanto nella misura in cui integra gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere; in altri termini, soltanto quando appare insostenibile (STA 52.2015.18 del 29 aprile 2015, 52.2008.77 del 7 aprile 2008). Soccombente, ai sensi delle citate disposizioni, è la parte che propone un ricorso infondato o che resiste senza successo a un ricorso fondato (RDAT 1986 n. 23; Borghi/Corti, op. cit., n. 2 ad art. 31); ininfluente al riguardo è che i motivi alla base della decisione siano di natura formale o materiale (STA 52.2015.18 del 29 aprile 2015; Marcel Maillard in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar VwVG, Zurigo/ Basilea/Ginevra 2009, n. 14 ad art. 63). Dottrina e prassi riconoscono inoltre all'autorità giudicante la possibilità di derogare in parte o addirittura totalmente al cosiddetto "principio della soccombenza" (Unterliegerprinzip), negando o riducendo l'indennità per ripetibili alla parte vincente, qualora il comportamento di quest'ultima o particolari circostanze lo giustifichino (STA 52.2008.77 del 7 aprile 2008; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berna 2015, pag. 465 e segg. con riferimenti giurisprudenziali; esplicito in tal senso l'art. 108 cpv. 3 della legge di procedura amministrativa del Canton Berna del 23 maggio 1989).
5.3. In concreto, per quanto attiene alle spese processuali, il Consiglio di Stato non le ha poste interamente a carico della ricorrente ma ha specificato di averle fissate tenendo conto del parziale grado di soccombenza della ricorrente. Il Governo ha quindi semplicemente esentato l'UVC per la sua parte, in applicazione dell'art. 47 cpv. 6 LPAmm. Su questo punto il giudizio impugnato merita dunque conferma. Per quanto riguarda poi la mancata assegnazione di un'indennità per ripetibili, occorre considerare che il parziale accoglimento del ricorso da parte del Consiglio di Stato concerne unicamente l'annullamento della disposizione adottata dall'UVC di porre a carico della ricorrente le spese - peraltro nemmeno quantificate - derivanti dalla procedura dinanzi all'UVC e si fonda su motivi ben diversi da quelli alquanto generici avanzati dalla ricorrente. In simili circostanze, ritenuto come per il resto la precedente autorità di giudizio abbia sostanzialmente confermato le misure ordinate dall'UVC, si deve riconoscere che la decisione di non assegnare all'insorgente le ripetibili sfugge ad ogni critica, non procedendo da un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento che il Consiglio di Stato possiede in questo ambito. Anche su questo punto il gravame si rivela pertanto infondato.
6.2. La tassa di giustizia segue la soccombenza della ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia, di complessivi fr. 1'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera