Incarto n. 52.2016.193
Lugano 15 ottobre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Mariano Morgani
statuendo sul ricorso dell'8 aprile 2016 dell'
RI 1
contro
la decisione dell'8 marzo 2016 (n. 1043) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dalla ricorrente avverso la decisione del 3 luglio 2015 con cui il Municipio di Biasca le ha negato la licenza edilizia per la sistemazione del terreno e per la posa di un capannone per il deposito di materiale museale ai mapp. __________ e __________ di quel Comune;
ritenuto, in fatto
A. a. L'RI 1 (Associazione), qui ricorrente, nei cui scopi rientra la salvaguardia a futura memoria del patrimonio ticinese e svizzero delle fortificazioni e costruzioni militari di tutte le epoche nonché l'acquisto, l'affitto e la gestione di opere fortificate e costruzioni militari (cfr. art. 2 degli statuti), è proprietaria del mapp. __________ di Biasca, situato in località Mondaccia, fuori della zona edificabile. Sul fondo sorgono diversi edifici militari dismessi, facenti attualmente parte del Museo __________
b. Il 20 gennaio 2015, l'RI 1 ha chiesto al Municipio il permesso di sistemare il terreno davanti all'edificio di cui al sub. D e di posare un capannone (tipo tunnel) agricolo per il ricovero di materiale militare declassato destinato al Museo. Il capannone, privo di fondazioni e composto da un struttura tubolare metallica ancorata al terreno e ricoperta da un telone plastificato di colore verde, insiste per un'esigua parte anche sul confinante mapp. __________, di proprietà del Cantone Ticino e delle Ferrovie federali svizzere in ragione di metà ciascuno.
c. La domanda, pubblicata dal 23 gennaio al 6 febbraio 2015, ha suscitato l'opposizione cautelativa delle __________, proprietarie di una sovrastante linea elettrica. Alla stessa si sono opposti pure i Servizi generali del Dipartimento del territorio (avviso n. 91792), i quali hanno ritenuto che facesse difetto il requisito dell'ubicazione vincolata previsto dall'art. 24 lett. a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), "in quanto i manufatti adibiti ad uso a deposito e simili non si giustifica(no) fuori zona edificabile".
Preso atto dell'avviso negativo vincolante del Dipartimento del territorio, il 3 luglio 2015 il Municipio ha negato la licenza richiesta.
B. Con giudizio dell'8 marzo 2016, il Consiglio di Stato ha respinto il gravame presentato dall'RI 1 avverso il provvedimento municipale.
Respinta la richiesta di procedere ad un sopralluogo e ad un tentativo di conciliazione, stante la natura essenzialmente giuridica della vertenza, il Governo ha anzitutto escluso che il controverso intervento potesse beneficiare di un permesso ordinario giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, mentre, con riferimento all'analogo manufatto andato distrutto nel 2006, ha negato che l'opera potesse essere approvata in base all'art. 24c LPT, la precedente costruzione non essendo stata costruita legalmente prima che il fondo diventasse parte della zona non edificabile. Di seguito, rilevato come l'asserita provvisorietà del manufatto non potesse portare a diversa conclusione, l'Esecutivo cantonale ha escluso che il capannone potesse conseguire un permesso eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT, posto che non sarebbe dato il requisito dell'ubicazione vincolata.
C. Contro il predetto giudizio governativo, l'RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme al diniego del permesso.
Rilevato che l'Ufficio centrale per il materiale storico dell'esercito (UCMSEs) abbia assegnato la categoria A al Museo __________, la ricorrente evidenzia come quest'ultimo e le sue attività siano forzatamente legate alla part. __________. Avendo ricevuto in donazione dei carri cingolati alla condizione che siano esposti, ritiene che il loro stoccaggio in zona edificabile, lontano dal Museo, sia escluso, stante la difficoltà pratica e giuridica di spostarli. Eccepisce quindi la carente motivazione del giudizio impugnato, avendo il Governo omesso di spiegare perché la postulata infrastruttura sarebbe contraria al concetto di ubicazione vincolata, rispettivamente di ponderare i contrapposti interessi in gioco. Sotto quest'ultimo profilo, l'insorgente evidenzia come il Museo, per sua natura situato fuori della zona edificabile, avrebbe la necessità funzionale di disporre delle necessarie infrastrutture a supporto della sua riconosciuta attività. Non avendone tenuto conto, le autorità inferiori avrebbero violato il principio di proporzionalità ed il divieto d'arbitrio.
D. a. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) ed il Municipio, il quale si dichiara comunque disponibile, qualora necessario, a partecipare ad un eventuale esperimento di conciliazione.
b. Con lettera del 23 giugno 2016 la ricorrente produce uno scritto del Direttore del Dipartimento del territorio che conferma la disponibilità dei servizi dipartimentali a partecipare ad un eventuale sopralluogo con udienza di conciliazione.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). La legittimazione attiva dell'insorgente, già istante in licenza, è certa (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può inoltre essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge sufficientemente dalle carte processuali. Considerata altresì la natura essenzialmente giuridica della questione posta dall'impugnativa, il sopralluogo sollecitato non appare dunque atto a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Per gli stessi motivi si può prescindere da un'udienza di conciliazione.
2.1. Natura e limiti del diritto di essere sentiti sono determinati, innanzitutto, dalla normativa procedurale cantonale. Secondo l'art. 46 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Questa norma non pone esigenze troppo severe. Scopo dell'obbligo di motivazione è sostanzialmente quello di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e, se del caso, di deferirla con piena cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un controllo effettivo (cfr. DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro (cfr. DTF 136 I 229 consid. 5.2). Essa è tenuta ad esprimersi unicamente sulle circostanze significative, atte ad influire in qualche maniera sul giudizio di merito, e non su ogni asserzione delle parti (cfr. STA 52.2012.494 del 7 agosto 2015 consid. 2.2 con rinvii).
2.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha spiegato perché l'opera realizzata non può essere approvata a posteriori, ponendosi segnatamente in contrasto con le norme che disciplinano l'edificazione fuori delle zone edificabili. In particolare, ha escluso che il controverso manufatto adempisse al requisito (positivo o negativo) dell'ubicazione vincolata, posto che, pur avendo riguardo alle finalità perseguite, nessuna ragione giustificherebbe la sua edificazione fuori del comparto fabbricabile.
Ora, seppur succinta, la motivazione addotta va considerata sufficiente. Essa contiene infatti i motivi che hanno spinto l'Esecutivo cantonale a tutelare l'opposizione cantonale ed il diniego della licenza. La portata della sua decisione è stata peraltro recepita dall'interessata, che ha potuto insorgere in questa sede con piena cognizione di causa, indicando segnatamente le ragioni per cui il capannone-deposito in questione sarebbe realizzabile fuori della zona edificabile. La pretesa violazione dell'obbligo di motivazione va pertanto disattesa.
Di principio, il permesso di costruire o trasformare edifici o impianti può essere rilasciato soltanto se essi sono conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione (principio di conformità di zona, cfr. art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
3.2. In concreto, il fondo della ricorrente è situato in un comparto fuori della zona edificabile. Manifestamente, la posa di un capannone adibito a deposito configura un intervento che non ha alcuna connessione con la funzione assegnata alla zona. Neppure la ricorrente pretende il contrario. Di conseguenza, non rispondendo alle finalità della zona di situazione, l'intervento in contestazione non può beneficiare di un permesso ordinario.
Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo e alla sua realizzazione devono essere poste esigenze severe. Occorre infatti che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto fuori dal territorio edificabile per motivi di ordine tecnico, inerenti al suo esercizio o alla natura del terreno. Non sono sufficienti motivi finanziari, personali o di comodità (DTF 129 II 63 consid. 3.1; 124 II 252 consid. 4a; 123 II 256 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 24 n. 8 segg.). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare quando un edificio o impianto a causa delle immissioni generate non può essere realizzato all'interno delle zone edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 24 n. 8 segg.).
L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000; OPT; RS 700.1; DTF 129 II 63 consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012 consid. 4.1).
4.2. Nel caso concreto, le precedenti istanze hanno negato a giusta ragione che il manufatto realizzato soddisfi il requisito dell'ubicazione vincolata ai sensi dell'art. 24 lett. a LPT. L'opera non è infatti sorretta da motivi oggettivi, d'ordine tecnico o inerenti al suo esercizio o alla natura dei terreni, che ne impongano la realizzazione al di fuori della zona fabbricabile. Non porta ad altra conclusione la circostanza ch'essa sia destinata al ricovero di materiale militare declassato e che, in quanto tale, presenti una connessione con l'attuale destinazione museale degli edifici militari dismessi esistenti sul fondo. Nulla impone infatti di ricoverare tale materiale sulle part. __________ e __________, anziché all'interno della zona edificabile. Si tratta invece di una scelta (soggettiva) della ricorrente, volta ad incrementare e migliorare l'offerta museale, che, ancorché comprensibile, non consente di prescindere dai vincoli pianificatori. La possibilità di creare nuove strutture a sostegno dell'attività in questione non può essere risolta mediante la concessione di un permesso eccezionale fondato sull'art. 24 LPT, di cui non sono dati requisiti, ma va risolta, semmai, qualora vi fosse un interesse pubblico in tal senso, mediante un'adeguata pianificazione. Già per questo motivo, non essendo ad ubicazione vincolata, l'opera in discussione non può dunque essere autorizzata giusta l'art. 24 LPT, senza che occorra esaminare se vi si oppongano pure interessi pubblici preponderanti.
5.2. L'art. 24c LPT è concretizzato dagli art. 41 e 42 OPT.
5.2.1. In particolare, l'art. 41 cpv. 1 OPT precisa che l'art. 24c LPT è applicabile a edifici e impianti costruiti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale (edifici e impianti secondo il diritto anteriore). La garanzia delle situazioni acquisite concerne dunque le costruzioni realizzate a suo tempo in conformità con il diritto materiale e che sono divenute non conformi alla destinazione della zona in seguito ad un cambiamento di regolamentazione, rispettivamente, per quanto concerne gli edifici abitativi agricoli, che non lo sono più a seguito della dismissione dell'attività (cfr. art. 24c cpv. 3 LPT; STF 1C_187/2011 del 15 marzo 2012 consid. 3.3, parz. pubbl. in: ZBl 113/2012 pag. 610 segg.; cfr. pure ZBl 113/2012 pag. 307 segg. con nota redazionale alla STF 1C_382/2010 del 13 aprile 2011). Con la nozione "a suo tempo" s'intende, di regola, il 1° luglio 1972, data che coincide con l'entrata in vigore della legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LIA; RU 1972, 1120). Di principio, nel campo di applicazione dell'art. 24c LPT rientrano pure le costruzioni e gli impianti militari che, prima del cambiamento di regolamentazione determinante (cioè, di regola, prima del 1° luglio 1972), sono stati eretti in base alle speciali normative federali. In questo casi va tuttavia valutato se e in che misura la loro riconversione a scopi civili, che non può comunque comportare un totale cambiamento di destinazione, esaurisca il potenziale di cambiamento insito nella norma (cfr. USTE, Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Commenti relativi all'ordinanza sulla pianificazione del territorio, Berna 2001, pag. 44). L'art. 24c LPT non dovrebbe per contro essere applicabile alle costruzioni ed agli impianti militari edificati dopo il 1° luglio 1972 (Rudolf Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra 2017, ad art. 24c n. 19).
5.2.2. Dal canto suo, l'art. 42 cpv. 1 OPT sancisce che una trasformazione è considerata parziale e un ampliamento è considerato moderato se l'identità dell'edificio o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti essenziali; sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l'aspetto esterno. Stato di riferimento determinante per la valutazione dell'identità, precisa il cpv. 2, è quello in cui si trovava l'edificio o l'impianto al momento dell'assegnazione a una zona non edificabile. Il quesito se l'identità dell'edificio o dell'impianto rimanga sostanzialmente immutata, dispone ancora il cpv. 3, va valutato tenendo conto di tutte le circostanze. Essa, in ogni caso, non è più garantita se la superficie utilizzata in modo non conforme alla destinazione della zona è ampliata oltre i limiti assoluti previsti dal cpv. 3 lett. a e b. Decisivo è dunque l'approccio complessivo. Occorre segnatamente considerare gli aumenti della superficie utile lorda, ma anche le modifiche di tutti gli altri aspetti determinanti dal punto di vista dell'identità sostanziale, quali volume, aspetto esteriore, cambiamenti di utilizzazione, estensione dell'urbanizzazione, accrescimento del comfort, ecc. (cfr. DTF 132 II 21 consid. 7.1.2; Muggli, op. cit. ad art. 24c n. 28 seg.). Decisivi non sono pertanto soltanto aspetti quantitativi, ma anche qualitativi. Di principio, inoltre, ogni ampliamento della struttura deve essere collegato, da un punto di vista architettonico, all'edificio esistente. Deve cioè sussistere una relazione materiale concreta tra il progetto di ampliamento e l'edificio esistente. Solamente in circostanze eccezionali, per esempio quando la topografia del terreno o la forma del fondo non permettono di aggregare l'aggiunta all'edificio principale, si potrà quindi autorizzarne la costruzione (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, pag. 281 e segg.; USTE, Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Autorizzazioni in virtù dell'art. 24c LPT, Berna 2001, pag. 35; STA 52.2005.366 del 7 agosto 2006 consid. 4.).
5.3. Nel caso concreto, le autorità inferiori non si sono confrontate con l'art. 24c LPT. Neppure la ricorrente ne ha invero invocato l'applicazione. Ora, benché non sia chiaro quando le costruzioni militari presenti sul mapp. __________ siano state costruite e se, di con-
seguenza, possano beneficiare della tutela (allargata) delle situazioni acquisite, l'applicazione dell'art. 24c LPT alla fattispecie non sembrerebbe a priori esclusa, posto che, come detto, Forte __________ risale al periodo della seconda guerra mondiale. Nell'evenienza concreta, non si giustifica tuttavia di rinviare gli atti all'autorità comunale o cantonale al fine di porre rimedio al difetto, poiché, anche se i limiti quantitativi posti agli ampliamenti fossero rispettati, è evidente che, a prescindere dall'assenza di un collegamento tra gli edifici esistenti e la struttura in discussione, quest'ultima sovverte completamente l'identità delle costruzioni preesistenti e dei loro immediati dintorni. Quand'anche dal punto di vista meramente quantitativo il capannone fosse immune da critiche, è certo che da quello qualitativo non potrebbe essere approvato. Il manufatto (tunnel) agricolo installato, composto da un struttura tubolare metallica ricoperta da un telone plastificato di colore verde, configura infatti un corpo estraneo, che, sia dal profilo della forma sia da quello dei materiali impiegati, non si integra minimamente nelle preesistenze (cfr. materiale fotografico agli atti). Per i medesimi motivi, il controverso manufatto risulta inoltre incompatibile con le importanti esigenze della pianificazione, in quanto lesivo del precetto di integrare gli edifici nel paesaggio previsto dall'art. 3 cpv. 2 lett. b LPT, concretizzato del principio dell'inserimento ordinato ed armonioso sancito dall'art. 104 cpv. 2 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) e dall'art. 100 del relativo regolamento di applicazione del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110).
6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili al Comune di Biasca, non patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta a carico della ricorrente. Non si assegnano ripetibili.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere