Incarto n. 52.2014.450
Lugano 25 agosto 2015
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 15 dicembre 2014 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 11 novembre 2014 (n. 5042) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 29 aprile 2014 (n. 2) con cui il Dipartimento del territorio ha statuito sulla ripartizione delle spese relative al risanamento del sito contaminato ubicato al mapp. 1256 del comune di CO 1;
ritenuto, in fatto
A. a. La RI 1 era proprietaria del mapp. 1256 di CO 1 sul quale dal 1960 al 1972 vi aveva insediato una discarica per il deposito dei residui derivanti dalla sua attività di raffinazione di oli lubrificanti e di sottoprodotti del petrolio. Il 7 gennaio 1988 il fondo è stato ceduto a Y 1 e a, il quale il 17 luglio 2002 ne è divenuto proprietario unico. A X 1, deceduto il 20 febbraio 2007, è subentrata Z 1, fino al 27 giugno 2011, data della sua morte.
b. Con risoluzione 8 aprile 2008 (n. 1846), il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato dalla RI 1 contro la risoluzione 29 gennaio 2007 (n. 2201) con cui il Dipartimento del territorio aveva statuito sulla ripartizione delle spese d'indagine, di progettazione e di risanamento del mapp. 1256 di CO 1. In particolare, il dispositivo n. 3 della risoluzione dipartimentale ha posto le spese a carico della RI 1 nella misura del 95% e di X 1 per la differenza (5%, dedotti i costi d'indagine da lui sostenuti), con conseguente obbligo di rifusione al Cantone (n. 3.1). Il Dipartimento ha inoltre ordinato alla RI 1 di pagare fr. 1'000'000.- a titolo di anticipo delle spese d'esecuzione dei lavori di risanamento e fr. 228'403.- come rifusione delle spese di progettazione sostenute. Esso ha poi incaricato la Sezione della protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) di chiedere il versamento di ulteriori acconti alle scadenze dei pagamenti parziali e ha operato inoltre la compensazione parziale fra la partecipazione alle spese a carico di X 1 e i costi d'indagine da lui sostenuti.
c. Adito dalla RI 1, questo Tribunale ha annullato sia la risoluzione governativa, sia il dispositivo n. 3 di quella dipartimentale (cfr. STA 52.2008.159 del 23 aprile 2012, nota alle parti). Tenuto conto del fatto che i lavori di risanamento si erano conclusi nel mese di settembre 2010, la Corte ha rinviato gli atti al Dipartimento affinché stabilisse
"(…) in base ai considerandi (…) ed ai consuntivi le quote di partecipazione ai costi d'indagine, ai costi di progettazione ed ai costi dell'intervento di risanamento da addebitare alla ricorrente ed allo Stato stesso in quanto perturbatori per comportamento, rispettivamente a chi è subentrato a Z 1 quale proprietario del fondo, in quanto perturbatore per situazione".
d. Con decisione 1C_289/2012 del 20 giugno 2012, il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile il ricorso interposto dalla RI 1 contro la sentenza di questa Corte, siccome rivolto contro una decisione incidentale.
B. a. In esecuzione della sentenza di rinvio, con risoluzione 29 aprile 2014 (n. 2), il Dipartimento del territorio ha posto le spese d'indagine, di progettazione, di risanamento e di monitoraggio del mapp. 1256, anticipate dal Cantone per un totale di fr. 9'924'776.-, a carico della RI 1 in ragione dell'80%. La stessa è stata di conseguenza condannata a rifondere allo Stato l'importo di fr. 7'939'820.80 entro 30 giorni dalla crescita in giudicato. Per quanto riguarda le spese di monitoraggio dal 2012 al 2015, preventivate in fr. 87'895.-, queste sarebbero invece state poste a carico della RI 1, sempre in ragione dell'80% e sulla base del consuntivo, mediante decisione separata. I successori in diritto di Z 1 sono stati inoltre oggetto di un analogo separato provvedimento dal parte del Dipartimento, per la quota di partecipazione ai costi a loro carico (5%).
b. Contro la decisione appena descritta, con ricorso 30 maggio 2014 la RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato chiedendo che venisse integralmente annullata. Criticandone la legalità sotto svariati profili, essa ha censurato in particolare una violazione del suo diritto di essere sentita con riferimento al fatto che il Dipartimento, prima di emanare la decisione, non le aveva sottoposto il consuntivo. Di conseguenza, essa ha contestato cautelativamente questo documento e ha altresì richiesto, in parallelo, l'edizione di tutti i documenti a esso riferiti, nonché l'allestimento di una perizia contabile atta a verificarne la correttezza.
C. Senza esperire alcun complemento istruttorio né dar seguito alle richieste della RI 1, con risoluzione 11 novembre 2014 il Governo ha confermato integralmente la decisione del Dipartimento, respingendo nella misura in cui ricevibile l'impugnativa.
D. Con ricorso 15 dicembre 2014 la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la risoluzione del Consiglio di Stato appena descritta. La ricorrente, tuttavia, non ne domanda l'annullamento, chiedendo invece che questa sorte tocchi alla decisione dipartimentale da essa tutelata e che sia accertato che nessun onere può essere posto a suo carico. L'insorgente ripropone in sostanza le censure disattese dal Governo, in particolare quella della violazione del diritto di essere sentita. La ricorrente postula l'assunzione delle prove già indicate in prima istanza.
E. Il Consiglio di Stato chiede che il ricorso sia respinto, senza formulare osservazioni. A identica conclusione perviene il Dipartimento, che ritiene superfluo l'allestimento della perizia richiesta dalla ricorrente. Il comune di CO 1 non si è determinato.
Considerato, in diritto
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza assumere ulteriori prove (art. 25 cpv. 1 LPamm).
2.1. La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) - e in precedenza dall'art. 4 Costituzione federale del 29 maggio 1874 (vCost.; RU 1, 1) - il diritto dell'interessato di esprimersi prima che una decisione che lo concerne sia presa, di fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul procedimento, di consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (DTF 132 V 368 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Tali diritti sono ora ancorati nel titolo II° della LPAmm, entrata in vigore il 1° marzo 2014. Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale di natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 con rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il vizio nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso disponga dello stesso potere di esame di quella decidente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione, segnatamente in presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid. 3c con rinvii). Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo se la persona interessata non subisca un pregiudizio dalla concessione successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere ammesso che l'autorità pervenga, attraverso una violazione del diritto di essere sentito, ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto (DTF 135 I 279 consid. 2.6.1 con rinvii).
2.2. 2.2.1. Nel caso concreto, il Dipartimento del territorio ha stabilito l'importo da porre a carico della ricorrente in base al consuntivo 13 agosto 2012 che riassume in forma tabellaria gli esborsi per rapporto ai crediti concessi man mano che procedevano i lavori di risanamento e che quantifica il costo complessivo dell'opera in fr. 9'780'531.96 con un attivo residuo di fr. 219'468.04 (doc. 92 del Consiglio di Stato, pag. 4). Da notare che sussiste una discrepanza tra il costo complessivo del risanamento indicato nel consuntivo e l'importo riportato nel dispositivo della decisione dipartimentale. In ogni caso, esso si situa al limite superiore di quello previsto dal progetto di risanamento ai sensi dell'ordinanza sul risanamento dei siti inquinati del 26 agosto 1998 (Ordinanza sui siti inquinati; OSiti; RS 814.680), allestito il 29 novembre 2004 dall'__________ su mandato del Governo, che stimava il costo totale dell'opera tra i 6.4 e i 10 mio di franchi. (cfr. doc. 78, pag. 66, prodotto dal Consiglio di Stato). Alla ricorrente è quindi stato ordinato di rifondere al Cantone fr. 7'939'820.80, pari all'80% delle spese anticipate (complessivamente fr. 9'924'776.-), entro 30 giorni dalla crescita in giudicato della decisione. Questa decisione, come visto in narrativa, è stata presa dal Dipartimento senza sottoporre la documentazione relativa ai costi alla ricorrente, la quale non ha quindi avuto modo di esprimersi in merito all'importo che le veniva caricato. Non essendo giustificato da motivi d'urgenza, un simile agire costituisce una lesione del diritto di essere sentiti.
2.2.2. Nella decisione impugnata, a fronte della precisa contestazione sollevata dalla ricorrente a questo proposito, il Consiglio di Stato ha osservato preliminarmente che (pag. 15):
"(…) l'eventuale violazione del diritto di essere sentita della ricorrente (…), ammesso e non concesso sia effettivamente sussistita nell'odierna circostanza a fronte dei precedenti sviluppi della vertenza, non preclude la possibilità di sanatoria, per costanti dottrina e giurisprudenza, dinanzi a questa autorità, dotata di pieno potere cognitivo (…)".
Sennonché, il Governo ha poi però omesso di sanare questo vizio, concedendo alla ricorrente la possibilità di esprimersi in merito al costo complessivo del risanamento, rinunciando a richiamare le relative pezze giustificative, espressamente richieste dall'insorgente. Richiamo che s'imponeva alla luce del carattere riassuntivo e impreciso del consuntivo 13 agosto 2012. L'Esecutivo cantonale, infatti, si è limitato a considerare che (ibidem):
"(…) se da un lato la ricorrente, che non ha replicato, ha avuto pieno accesso agli atti con conseguente possibilità di prendere conoscenza dei consuntivi di spesa (art. 32 LPAmm), d'altro canto la richiesta di verifica, affatto generica, dell'esattezza dei consuntivi di spesa appare così come formulata irricevibile, nella misura in cui prescinde dalla formulazione di qualsivoglia concreta censura e relativa motivazione (…)".
Ora, tale argomentazione non può essere assolutamente condivisa. L'eventuale rinuncia di una parte a far uso del diritto di replica non sollevava di certo il Consiglio di Stato dall'affrontare la censura, invece di dichiararla irricevibile. Non assumendo agli atti i documenti necessari e non fornendo poi alla ricorrente la possibilità di esprimersi in merito, non solo il Governo non ha sanato la violazione del diritto di essere sentito operata dal Dipartimento, ma ha a sua volta disatteso questa garanzia. Non si poteva infatti ragionevolmente pretendere che la ricorrente si esprimesse in sede di replica su un consuntivo impreciso e sommario, allestito sulla base di documenti che nemmeno erano all'incarto.
2.3. La lesione appena accertata non può essere sanata dal Tribunale, nemmeno a titolo eccezionale. Intanto, esso non dispone in concreto di pieno potere cognitivo (art. 69 cpv. 2 LPAmm). In secondo luogo, non spetta a questa Corte porre rimedio alle carenze istruttorie e alle violazioni di norme essenziali di procedura poste in essere dalle istanze inferiori (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, dev'essere parzialmente accolto, annullando la risoluzione governativa impugnata e quella 29 aprile 2014 del Dipartimento del territorio (n. 2), nella misura in cui pone a carico della RI 1 in ragione dell'80% le spese di indagine, di progettazione, di risanamento e di monitoraggio del mapp. 1256, anticipate dal Cantone, condannandola a rifondere allo Stato l'importo di fr. 7'939'820.80 entro 30 giorni dalla crescita in giudicato (dispositivo n. 1). Alla luce dell'imprecisione degli atti posti alla base della decisione contestata, avuto anche riguardo degli elevati importi in gioco, essi sono retrocessi nuovamente al Dipartimento del territorio affinché, completata l'istruttoria e concesso alla ricorrente la facoltà di esprimersi in merito al consuntivo, emetta una nuova decisione.
Dato l'esito, il Tribunale prescinde dal prelevare una tassa di giustizia (art. 47 LPAmm). Si giustifica inoltre l'assegnazione di ripetibili alla ricorrente, patrocinata; esse - posta a carico dello Stato - sono comunque ridotte in considerazione del successo solo parziale dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Alla ricorrente deve poi essere restituito quanto versato a titolo di anticipo per le presunte spese processuali.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 11 novembre 2014 (n. 5042) del Consiglio di Stato e il dispositivo n. 1 della risoluzione 29 aprile 2014 (n. 2) del Dipartimento del territorio sono annullati, come al consid. 2.5.;
1.2. gli atti sono retrocessi al Dipartimento, affinché, concesso alla RI 1 la facoltà di esprimersi in merito al consuntivo, emetta una nuova decisione.
Lo Stato verserà alla RI 1 fr. 1'000.- a titolo di ripetibili. Alla ricorrente deve essere retrocesso l'importo di fr. 2'000.- versato a titolo di anticipo per le presunte spese processuali.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario