Incarto n. 52.2013.147
Lugano 8 novembre 2013
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Flavia Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 9 aprile 2013 di
RI 1 RI 2 patrocinati da: PA 1
contro
la decisione 20 marzo 2013 del Consiglio di Stato (n. 1465) che accoglie parzialmente l'impugnativa inoltrata dagli insorgenti avverso la decisione 23 gennaio 2013 con cui il municipio di CO 1 ha approvato la "Lista indicativa degli eventi con possibile utilizzo di impianti elettroacustici, previsti o ipotizzati per l'anno 2013 in centro città";
ritenuto, in fatto
A. a. Con decisione 6 giugno 2012 (ris. mun. n. 523), emanata dopo vicissitudini note alle parti, che non occorre qui riassumere, il municipio di CO 1 ha approvato la "Lista indicativa degli eventi con possibile utilizzo di impianti elettroacustici, previsti o ipotizzati durante il periodo giugno-dicembre 2012 in centro città", che sostituiva un'analoga lista, del 16 gennaio precedente, annullata dal Consiglio di Stato in accoglimento del ricorso contro di essa inoltrato dall'RI 1 e RI 2, qui ricorrenti. La nuova lista conteneva una breve descrizione di ogni singolo evento e i dettagli dello svolgimento (luogo, data, orari di inizio e fine attività, chiusura mescite e limite fonico massimo previsto), oltre a un commento riassuntivo sulle ripercussioni ambientali.
b. Con risoluzione 29 agosto 2012 (n. 4530), il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'ulteriore impugnativa, interposta dagli stessi insorgenti, contro la nuova lista degli eventi, confermandola, ma precisandone le condizioni. Dopo aver esaminato la conformità di ogni singolo evento e averli valutati in modo globale, il Governo ha disatteso la richiesta di contingentarli preventivamente sull'arco di un anno, ritenendo che (…) il loro numero non è determinante bensì le loro emissioni/immissioni che possono addirittura portare ad escludere alcuni tipi di eventi, indipendentemente dal numero di eventi precedenti o posteriori (ris. gov. pag. 9). L'Esecutivo cantonale ha nondimeno stabilito che la valutazione del complesso delle manifestazioni avrebbe dovuto essere fatta annualmente, preferibilmente a inizio autunno dell'anno precedente, per permettere l'evasione tempestiva di eventuali contestazioni (pag. 17).
c. RI 1 e RI 2 hanno dedotto questo giudizio governativo davanti al Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza 3 luglio 2013 (n. 52.12.345) ha accolto l'impugnativa, annullandolo assieme alla decisione con cui il municipio aveva approvato la lista degli eventi. Esaminata la natura dell'atto impugnato (consid. 2) ed evase le censure sollevate dai ricorrenti con particolare riferimento alla conformità dell'uso della Piazza __________ previsto per le manifestazioni annoverate dalla lista impugnata (consid. 3), questa Corte ha concentrato la sua attenzione sulle problematiche di natura ambientale poste dalle manifestazioni (consid. 4), illustrando il quadro normativo ed evidenziando, in conclusione, che sebbene la limitazione delle emissioni dei singoli eventi debba essere fissata caso per caso, occorre comunque tenere adeguatamente conto anche delle altre manifestazioni organizzate durante l'anno nello stesso luogo (omissis). Il giudizio sull'ammissibilità del singolo evento dal profilo delle immissioni, ha in particolare rilevato, non può invero essere disgiunto da una valutazione della sostenibilità dell'impatto derivante dall'insieme degli eventi per la popolazione locale, effettuata per rapporto alla quantità di rumore cumulata durante l'anno.
d. Con sentenza __________ 2013 (n. __________), il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile il ricorso in materia di diritto pubblico, interposto dal comune di CO 1 contro il predetto giudizio di questo Tribunale, al quale ha in particolare rimproverato di aver violato l'autonomia comunale.
B. a. Mentre era pendente il procedimento di ricorso sopra descritto, il 23 gennaio 2013, il municipio di CO 1 ha approvato la lista indicativa degli eventi con possibile utilizzo di impianti elettroacustici, previsti o ipotizzati per l'anno 2013 in Centro città. L'elenco contemplava 17 manifestazioni di vario genere (ricreative, sportive, ludiche, canore ecc.) per un totale di 86 giorni. Nove di queste manifestazioni erano focalizzate sulla Piazza __________ per un totale di 63 giorni distribuiti in modo eterogeneo sull'arco dell'anno.
b. Contro la decisione di approvare questa nuova lista, l'RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, chiedendogli in sostanza di ridurre il numero delle serate a 17/18 giorni, onde tener adeguatamente conto delle esigenze di quiete, tranquillità e riposo degli abitanti della zona del centro storico.
c. Con giudizio 20 marzo 2013 (n. 1465), il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'impugnativa, confermando con alcune restrizioni supplementari tutte le manifestazioni previste dall'elenco censurato. Riprese le considerazioni di carattere generale sviluppate nel precedente giudizio del 29 agosto 2012, il Governo ha in seguito esaminato le singole manifestazioni, valutandone l'impatto ambientale e assoggettando alcune di esse a correttivi o condizioni particolari, quali ad esempio la riduzione degli orari o l'intervento degli esperti della Sezione per la protezione dell'acqua dell'aria e del suolo (SPAAS), incaricati di vigilare sull'uso degli altoparlanti. In conclusione, il Governo ha ritenuto che con le modifiche imposte le ripercussioni ambientali derivanti dall'insieme delle manifestazioni (120 giorni/anno), previsto dalla lista censurata rientrasse ancora nei limiti del tollerabile.
C. Contro questo nuovo giudizio governativo, RI 2 e l'RI 1 sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che sia accertata l'illiceità degli eventi con possibile utilizzo di impianti elettroacustici in centro città (subordinatamente in Piazza __________) per un numero di serate superiore a 17/18 sull'arco dell'anno. Domanda, questa, che hanno ulteriormente precisato con richieste di cui si dirà nei considerandi di diritto. Richiamati gli incarti del precedente procedimento di ricorso e quelli relativi ai ricorsi inoltrati contro le autorizzazioni rilasciate per singole manifestazioni, gli insorgenti sostengono che, fatta astrazione per il carnevale, la serata del 1° agosto e quella dell'ultimo dell'anno, l'interesse pubblico giustifica al massimo 17/18 serate all'anno a condizione che la musica cessi alle 22.00 e le mescite chiudano alle 22.30. Un maggior numero di serate, allegano, non sarebbe nemmeno conforme alla destinazione d'uso della Piazza , pedonalizzata nel 1999. L'organizzazione regolare di concerti con limiti fonici superiori a 93 dB(A), proseguono, sarebbe inconciliabile con le zone confinanti con Piazza , che non ammettono attività moleste. L'occupazione della piazza per cinque mesi all'anno con eventi di natura commerciale costituirebbe inoltre un uso accresciuto incompatibile con la sua natura di bene amministrativo. Tutte le manifestazioni, soggiungono i ricorrenti, comportano immissioni foniche superiori ai valori d'allarme, oltre i quali gli impianti devono essere risanati. In ogni caso, l'interesse alla quiete e al riposo dei residenti sarebbe prevalente. Parimenti inammissibile, in quanto contrario alla direttiva Cercle bruit, sarebbe il rumore derivante dalle grandi tensostrutture adibite a esercizi pubblici, che vengono regolarmente installate in occasione delle manifestazioni "E " e "B ". Contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato, continuano i ricorrenti, occorrerebbe considerare le ripercussioni derivanti dalle manifestazioni nella loro globalità e non singolarmente. Censurati alcuni aspetti di singoli eventi, i ricorrenti contestano in particolare il limite di 93 dB(A) imposto in modo indiscriminato per tutte le manifestazioni, ritenendolo esagerato per l'insopportabile disturbo che arreca agli abitanti della zona del centro storico. Passate in rassegna e criticate in dettaglio le singole manifestazioni elencate dalla lista, gli insorgenti chiedono infine che alcune di esse vengano dislocate in luoghi maggiormente adatti.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene il municipio, contestando partitamente le tesi degli insorgenti con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi. La SPAAS si rimette al giudizio del Tribunale.
Considerato, in diritto
1.2. RI 2, cittadino attivo di CO 1 e proprietario di stabili situati in prossimità della Piazza , è di principio legittimato, giusta l'art. 209 lett. a e b LOC, a impugnare il giudizio 20 marzo 2013 (n. 1465) con cui il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il ricorso inoltrato assieme all'RI 1 contro la risoluzione 23 gennaio 2013 mediante la quale il municipio ha approvato la lista indicativa degli eventi con possibile utilizza di impianti elettroacustici previsti o ipotizzati per l'anno 2013 nel centro città. Abilitata ad agire in giudizio contro la predetta decisione governativa è pure l'RI 1, associazione di diritto privato, che per statuto (art. 3) raggruppa i proprietari di immobili, gli abitanti domiciliati o residenti del centro storico, prefiggendosi (art. 1) di salvaguardare e promuovere uno sviluppo armonioso del Centro storico, tutelando l'uomo ed il suo ambiente dagli effetti nocivi e molesti e da ogni tipo di emissioni/immissioni, in particolare per promuovere l'ordine e la pulizia sul suolo pubblico, combattere l'inquinamento fonico, in particolare quello generato da schiamazzi, impianti musicali e rumore in genere. La maggior parte delle manifestazioni previste dalla lista censurata ha avuto luogo. Il requisito dell'attualità dell'interesse a ricorrere non è tuttavia venuto meno per quel che concerne la manifestazione, organizzata direttamente dalla città, ancora in cartellone per il mese di dicembre (""), la cui ammissibilità non può peraltro essere esaminata facendo astrazione da quelle che si sono già svolte.
1.3. Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Anche da questo profilo è dunque ricevibile in ordine.
1.4. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza procedere a complementi istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm). Le parti non hanno d'altronde sollecitato l'assunzione di particolari mezzi di prova.
2.2. Con la decisione 23 gennaio 2013, oggetto del presente giudizio, il municipio ha in concreto approvato una lista degli eventi con possibile utilizzo di impianti elettroacustici previsti o prevedibili che si sarebbero tenuti nel centro storico cittadino a durante il 2013. L'elenco contempla 17 manifestazioni, della durata di uno o più giorni, di natura ricreativa o aggregativa (""; ""), ludico-sportiva ("", "", ""), musicale (""; "B__________ "; ""; ""), artistica ("", ""; ""), celebrativa () o fieristica (""; ""), la maggior parte delle quali localizzate in Piazza . Esso definisce il luogo, la data, gli orari di inizio e fine delle attività per i singoli eventi, specificando, per molti di essi, il limite fonico massimo previsto e l'orario di chiusura delle mescite. Scarse sono invece le indicazioni fornite in merito ai promotori. Alcune manifestazioni sono organizzate dalla città stessa (Festa nazionale del 1° agosto; "", ""). Altre invece da promotori mossi da finalità commerciali. Altre ancora da gruppi d'interesse non meglio identificabili. Il programma è definito indicativo. Se ne dovrebbe pertanto dedurre che non esplica effetti vincolanti e può essere modificato. Certo è che non autorizza le manifestazioni previste. Esso riserva in effetti l'obbligo di conseguire ancora, per ogni singolo evento, l'autorizzazione necessaria per l'occupazione temporanea di area pubblica. Entro questi limiti, l'atto in contestazione non presenta dunque tutte le connotazioni di una decisione, ovvero di un provvedimento adottato dall'autorità iure imperii, in un caso concreto e individuale, per costituire, modificare o sopprimere diritti od obblighi degli amministrati fondati sul diritto pubblico o per accertarne l'esistenza, l'inesistenza o l'estensione (RDAT II-1994 n. 8 e 16; Borghi/Corti, op. cit., n. 4 ad art. 1; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 744). Pur essendo stato adottato dal municipio in forza delle prerogative conferitegli dall'art. 7 cpv. 3 ROIF e pur essendo fondato sul diritto pubblico, il programma non costituisce, modifica o sopprime diritti od obblighi degli amministrati. In particolare, non conferisce ai promotori delle manifestazioni, ai quali non è stato notificato, il diritto di passare direttamente alla fase di attuazione. Tutt'al più costituisce una decisione parziale, che definisce, in modo vincolante per il comune, il quadro, non esaustivo, delle principali condizioni (luogo, data, orari e limiti fonici) che i promotori avrebbero dovuto soddisfare per conseguire le autorizzazioni ancora necessarie per ogni singolo evento. Esso configura inoltre una decisione nella misura in cui, nello stesso tempo, approva gli eventi organizzati dalla città stessa ("Festa del 1° agosto", "__________"), dispensandola dall'obbligo di chiedere un'ulteriore autorizzazione per uso accresciuto del suolo pubblico. Non disciplinando in termini astratti e generali le questioni, soprattutto di natura ambientale, suscitate dal cumulo di manifestazioni organizzate nel centro storico, il programma adottato dal municipio non costituisce nemmeno un'ordinanza municipale (art. 192 LOC); atto normativo che, per certi aspetti, sarebbe invece stato preferibile adottare nella misura in cui avrebbe permesso di regolare l'utilizzazione della Piazza __________ (cfr. art. 5 cpv. 2 lett. a ROIF). Non definendo con precisione il novero dei destinatari, ma soltanto alcuni organizzatori, peraltro nemmeno coinvolti nella sua adozione, il provvedimento si apparenta per certi versi a una decisione di portata generale (cd. Allgemeinverfügung; Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. 1, VIa ed., Basilea/Francoforte sul Meno 1986, n. 5 B/IIc; Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, in: ZBl 85/1984 pag. 433 seg.), ossia a un provvedimento adottato dall'autorità per regolare un caso concreto, ma che si rivolge a una cerchia indeterminata di persone. Comunque sia, dichiarando il programma "indicativo", ma conferendogli nel contempo immediata esecutività, il municipio ha dimostrato di volergli attribuire valenza di atto vincolante, destinato a definire almeno certi aspetti delle manifestazioni ammissibili e il quadro delle condizioni da imporre nelle autorizzazioni ancora necessarie per passare alla fase di realizzazione. Circostanza, questa, che permette di ravvisarvi gli estremi di un atto comunque impugnabile, di natura parziale, destinato a essere ulteriormente integrato dai permessi per le singole manifestazioni e volto a definire in modo vincolante quanto meno per il comune, date, luogo, orari e limiti fonici delle manifestazioni nelle quali è previsto l'impiego di apparecchi elettroacustici. Se ed eventualmente in che misura vincoli anche terzi interessati e risulti semmai opponibile in sede di ricorso contro l'ulteriore autorizzazione per la singola manifestazione a chi non l'avesse impugnato nel termine di 15 giorni a far tempo dalla sua pubblicazione è questione che può restare indecisa.
3.2. Secondo l'art. 2 del regolamento comunale sull'occupazione di area pubblica e della proprietà privata aperta al pubblico transito (ROAP), l'occupazione di area pubblica in superficie, sotterranea e aerea, in qualsiasi forma od estensione, nonché quella di area privata aperta al pubblico transito, è soggetta ad autorizzazione. L'art. 4 ROAP disciplina le condizioni per l'autorizzazione limitandosi a stabilire che il Municipio delibera considerando le esigenze di estetica, di viabilità e di sicurezza generale. Nella misura in cui l'occupazione di area pubblica determini ripercussioni sull'ambiente circostante, l'esecutivo comunale deve in ogni caso tener conto anche delle disposizioni della legislazione federale in materia di protezione dell'ambiente.
3.3. Il programma in contestazione riserva ancora il rilascio delle autorizzazioni occorrenti per i singoli eventi. Esso stabilisce tuttavia già sin d'ora che la Piazza __________ potrà essere oggetto di autorizzazioni per uso accresciuto per un numero rilevante di giorni sull'arco del 2013. Durante quest'anno, conteggiando i tempi tecnici necessari per montare e smontare le installazioni occorrenti alle singole manifestazioni (palchi, tribune, fari, altoparlanti, tendoni ecc.), la piazza verrebbe occupata per un'ottantina di giorni, sottraendola in tutto o in parte all'uso comune al quale è destinata. La menomazione non è di certo trascurabile. Il municipio, considerato l'interesse ad animare il centro storico con attività di richiamo, l'ha nondimeno ritenuta compatibile con la destinazione attribuita al bene. La valutazione, per quanto opinabile possa apparire, regge alla critica dei ricorrenti. Non è di certo insostenibile. Non si pone in contrasto con la destinazione d'uso attribuita alla piazza dalla pianificazione locale. Rientra nei limiti della funzione di attrezzatura pubblica assegnatale dal piano regolatore, che non è soltanto quella di spazio aperto, libero da costruzioni, ma anche quella di luogo d'incontro e di aggregazione della comunità. Riservato quanto si dirà qui appresso con riferimento alla tutela degli interessi degli abitanti della zona circostante, la decisione non viola i principi fondamentali del diritto. Essa contempera adeguatamente gli interessi contrapposti, attribuendo all'interesse dei cittadini all'uso pedonale indisturbato della piazza un peso che in termini di tempo risulta almeno tre volte più importante di quello che riserva alle manifestazioni. Non scaturisce dunque da un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento che deve essere generalmente riconosciuto al municipio nell'ambito delle decisioni riguardanti l'uso dei beni comunali e della Piazza __________ in particolare.
4.2. Secondo la strategia a due tempi posta alla base dell'art. 11 LPAmb, gli inquinamenti atmosferici, il rumore e le vibrazioni sono anzitutto da contenere con misure di limitazione delle emissioni applicate alla fonte (primo grado; art. 11 cpv. 1 LPAmb). Tali provvedimenti, elencati all'art. 12 cpv. 1 LPAmb, devono essere previsti da ordinanze o, per i casi che non vi siano contemplati, da decisioni fondate direttamente sulla LPAmb stessa (art. 12 cpv. 2 LPAmb). Nell'ambito della prevenzione questa limitazione delle emissioni deve spingersi sino al limite massimo consentito dal progresso tecnico, dalle condizioni di esercizio e dalle possibilità economiche: e questo indipendentemente dal carico inquinante esistente (art. 11 cpv. 2 LPAmb). Se, tuttavia, considerate queste misure, sia certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o molesti, le limitazioni alla fonte devono essere inasprite (secondo grado; art. 11 cpv. 3 LPAmb). 4.3. Per la valutazione prognostica di tali effetti dannosi o molesti, suscettibili di esigere un inasprimento delle misure alla fonte, sono determinanti in primo luogo i valori limite delle immissioni, fissati dal Consiglio federale per ordinanza (art. 13 cpv. 1 LPAmb) sulla scorta dei criteri generali enunciati nel secondo capoverso dello stesso disposto e di quelli particolari stabiliti negli art. 14 e 15 LPAmb per gli inquinamenti atmosferici e per il rumore e le vibrazioni rispettivamente. Qualora tali valori (ancora) mancassero o non consentissero di risolvere il problema, le autorità d'esecuzione devono stabilire nel singolo caso, sempre sulla scorta dei citati principi, quanto deve essere ritenuto dannoso o molesto (art. 40 cpv. 3 OIF; STF 1C_550/ 2010 del 25 marzo 2010 consid. 2.2; cfr. RDAT II-1998 n. 54 consid. 3.1. con rinvii). Gli effetti sono valutati singolarmente, globalmente e secondo la loro azione congiunta (art. 8 LPAmb; per le considerazioni che precedono, cfr. STA 52.2011.312 del 22 giugno 2012 consid. 8.1., 52.2008.143 del 6 agosto 2008 consid. 9.2.). Nell'ambito della valutazione caso per caso dei valori limite delle immissioni per il rumore che secondo la scienza o l'esperienza non molestino considerevolmente la popolazione occorre tener conto del tipo di rumore, dell'orario, della durata e della frequenza con cui si manifesta, ponderando anche la sensibilità e l'esposizione al rumore di chi lo subisce (Urs Walker, Umwelterechtliche Beurteilung von Alltags- und Freizeitlärm, in: URP 2009 pag. 64 segg., pag. 82 e rimandi). Determinante non è il modo di sentire di singole persone, ma un modo di percepire oggettivato, che prenda in considerazione anche le persone particolarmente sensibili, bambini, malati, anziani e donne incinte (DTF 133 II 292 consid. 3.2. e 3.3. pag. 296, 130 II 32 consid. 2.2 pag. 36 con riferimenti).
4.4. Il rumore delle manifestazioni ricreative, musicali, sportive o d'altro genere, che si svolgono all'aperto su strade, piazze e aree pubbliche o private può disturbare notevolmente la popolazione che non è coinvolta direttamente. Il rumore può essere costituito da voci umane (grida, schiamazzi, ma anche il semplice parlare), che assumono rilevanza dal profilo della legislazione ambientale quando sono riconducibili all'esercizio conforme alla destinazione di un impianto fisso. Può essere costituito dal suono di strumenti musicali o dalle emissioni foniche prodotte da apparecchi e installazioni di varia natura. Può inoltre essere amplificato, trasportato e diffuso anche a notevole distanza dalla fonte. Può infine essere connaturato alla manifestazione stessa (p. es. concerti, spettacoli), costituendone addirittura una finalità. Conformemente al principio di prevenzione dell'art. 11 cpv. 2 LPAmb, anche il rumore delle manifestazioni all'aperto va contenuto con misure di limitazione delle emissioni applicate alla fonte, nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni di esercizio e dalle possibilità economiche: e questo indipendentemente dal carico inquinante esistente. Misure che devono essere inasprite se sia certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o molesti (art. 11 cpv. 3 LPAmb). Resta riservata la concessione di facilitazioni soprattutto per impianti fissi per i quali sussiste un interesse pubblico preponderante (art. 25 cpv. 2 LPAmb).
4.5. L'OIF non contiene prescrizioni, né fissa valori limite specifici volti a contenere le immissioni foniche derivanti da concerti, spettacoli, feste o eventi sportivi all'aperto. Il rumore prodotto dai complessi musicali che vi si esibiscono facendo uso di potenti apparecchi per amplificare il suono, dalla musica riprodotta, diffusa a scopo d'intrattenimento mediante altoparlanti, dall'esercizio delle mescite installate per l'occasione, dalle grida e dagli schiamazzi degli spettatori o dal vociferare del pubblico che frequenta queste manifestazioni non sono valutabili in base agli allegati all'OIF. Considerata l'eterogeneità delle fonti di rumore, della durata, dell'intensità, della frequenza e della saltuarietà delle immissioni una valutazione globale risulterebbe peraltro problematica, non da ultimo perché la produzione di rumore (p. es. musica) rientra nello scopo stesso di certe manifestazioni. Proprio per quest'ultimo motivo, dal profilo della prevenzione, appare maggiormente indicato imporre limitazioni di luogo e di tempo invece di limiti del volume sonoro (DTF 126 II 300 consid. 4c/cc, 126 II 366 consid. 2d; STF 1A.39/2004 dell'11 ottobre 2004 consid. 4.3), ponderando, secondo apprezzamento, l'interesse alla quiete, alla tranquillità e al riposo della popolazione, in particolare dei residenti, con quello dell'evento. In quest'ambito va altresì tenuto presente che l'uso del suolo pubblico per manifestazioni ricreative o d'intrattenimento risponde anche all'interesse generale ad animare i centri urbani creando occasioni d'incontro e di aggregazione fra gli abitanti (Die Begrenzung des Lärms von Veranstaltungen im Freien, Veranstaltungslärm, Eidgenössische Kommission für Lärmbekämpfung, EKLB, 16 aprile 2007).
4.6. Le misure destinate a limitare le emissioni delle manifestazioni all'aperto vanno quindi decise caso per caso dalle autorità esecutive, tenendo conto dei criteri di valutazione sopra illustrati. Ulteriori elementi di giudizio sono deducibili dagli ordinamenti locali che tutelano la quiete notturna e festiva (ordinanza municipale sulla repressione dei rumori molesti e inutili del 21 maggio 2007), dalla direttiva del Cercle bruit sul rumore degli esercizi pubblici del 10 marzo 1999 (sebbene non direttamente applicabile alle mescite occasionali annesse alle manifestazioni; STF 1A.39/2004 cit. consid. 3.4) o da direttive, raccomandazioni e linee guida estere nella misura in cui risultano compatibili con la legislazione ambientale svizzera e con le caratteristiche specifiche dell'evento (STF 1A.195/2006 del 17 luglio 2007 consid. 3.3; 1C_169/2008 del 5 dicembre 2008 consid. 3.3 [Germania: Sportanlagenlärmschutzverordnung - 18. BImSchv, applicabile all'uso conforme alla destinazione degli impianti sportivi; Austria: Lärmschutzrichtlinie für Veranstaltungen]). Nulla può invece essere dedotto al riguardo dall'ordinanza concernente la protezione del pubblico delle manifestazioni dagli effetti nocivi degli stimoli sonori e dei raggi laser del 27 febbraio 2007 (OSLa; RS 814.49), poiché i valori di esposizione al rumore fissati da questo ordinamento sono destinati a proteggere il pubblico delle manifestazioni dagli effetti nocivi degli stimoli sonori e dei raggi laser e non la popolazione estranea, in particolare gli abitanti della zona circostante (art. 1 OSLa; STF 1A.39/2004 cit. consid. 3.2).
4.7. Sebbene la limitazione delle emissioni dei singoli eventi debba essere fissata caso per caso, occorre comunque tenere adeguatamente conto anche delle altre manifestazioni organizzate durante l'anno nello stesso luogo (Reto Höin, Ermittlung und Dokumentation von Alltags- und Freizeitlärm, in: URP 2009 pag. 89 seg., in particolare pag. 105; UFAM, Valutazione dei rumori quotidiani, 2011, versione per la consultazione, pag. 47). Il giudizio sull'ammissibilità del singolo evento dal profilo delle immissioni non può essere disgiunto da una valutazione della sostenibilità dell'impatto derivante dall'insieme degli eventi per la popolazione locale, effettuata per rapporto alla quantità di rumore cumulata durante l'anno (numero totale di giorni di esposizione al rumore e livelli di rumore; cfr. in tal senso: Lärmschutzrichtlinie für Veranstaltungen, Vienna 2011, n. 2.1 e 3.5; Merkblatt: Musikanlässe und Veranstaltungen mit störendem Lärm, Kanton Basel-Landschaft; Bewirtschaftungssystem öffentlicher Raum, Kanton Basel Stadt).
Orbene, facendo astrazione sia delle manifestazioni "", "", "", "" e altre ancora
5.3. Vero è che gli art. 25 cpv. 2 LPAmb e 7 cpv. 2 OIF, fatti salvi i valori limite d'immissione, permettono di concedere facilitazioni per gli impianti che rispondono a un interesse pubblico preponderante, qualora l'osservanza dei valori limite di pianificazione costituisca un onere sproporzionato per la realizzazione del progetto. All'infuori dei festeggiamenti del 1° agosto, nessuna delle manifestazioni contemplate dalla decisione impugnata risponde tuttavia a un interesse pubblico talmente marcato da giustificare una così estesa menomazione del diritto alla quiete notturna degli abitanti della zona. Va d'altro canto rilevato che la presenza di abitanti nel centro storico non costituisce solo una semplice circostanza di fatto, ma rappresenta il frutto di una specifica scelta strategica, volta a salvaguardare la sua vitalità. Il piano regolatore particolareggiato del centro storico, approvato dal Consiglio di Stato il 31 dicembre 1985 (ris. n. 8029), non si limita a permettere l'insediamento residenziale, ma lo impone anzi in taluni comparti, con quote che vanno dal 20 al 40% della superficie utile lorda (SUL). Questo indirizzo pianificatorio è stato ribadito anche in occasione delle successive varianti, una delle quali, approvata l'11 ottobre 1988 dal Consiglio di Stato (ris. n. 7219), relativa proprio a Piazza __________ e ai due comparti edificabili speciali I1 e I2 a essa adiacenti, obbliga a destinare almeno il 20% della SUL all'abitazione. In quest'ottica, non è dato di vedere come l'interesse pubblico all'animazione del centro storico con manifestazioni di tipo ricreativo, musicale o sportivo possa giustificare eventi che per la loro durata complessiva sull'arco di un anno e il carico fonico globale che ne deriva rendono per finire l'intera zona poco attraente per l'abitazione. Il perseguimento dell'obbiettivo di mantenere vitali i centri cittadini anche al di fuori degli orari di lavoro non deve in altri termini andare a scapito della loro abitabilità. A maggior ragione quando, come nel caso concreto, la pianificazione territoriale vigente si ripropone esplicitamente di assecondare questa finalità mediante l'imposizione di quote minime di SUL destinata all'abitazione. Pur tenendo conto del potere d'apprezzamento che deve essere riconosciuto al municipio nella definizione del numero di manifestazioni ammissibili sull'arco di un anno e delle condizioni di svolgimento (orari, limiti fonici) soprattutto nel caso di eventi locali o tradizionali (DTF 126 II 366 consid. 2d pag. 370 e 5b pag. 374 con riferimenti; STF 1A.39/2004 cit. consid. 4.3), il giudizio sul programma qui in discussione non può che essere negativo, sia per il soverchio numero di giorni riservati a eventi che implicano l'uso di impianti elettroacustici, sia per l'esorbitante limite fonico (93 dB[A]) fissato per la maggior parte degli eventi, sia per l'eccessivo numero di ore di rumore previste nella fascia di quiete notturna.
5.4. La conclusione è indirettamente avvalorata dal grado di sensibilità (II), attribuibile al centro storico secondo l'art. 44 cpv. 3 e 43 cpv. 1 lett. b OIF, che in tutti i suoi allegati fissa valori limite d'immissioni di 60 dB(A) per il giorno, rispettivamente 50 dB(A) per la notte; parametri, questi, che in mancanza di valori limite d'esposizione al rumore forniscono pur sempre utili indicazioni per stabilire le immissioni foniche ammissibili secondo gli art. 40 cpv. 3 OIF e 15 LPAmb (cfr. STF 1A.39/2004 cit. consid. 5.2). È anche vero che chi abita in un centro cittadino in prossimità di una piazza deve essere disposto a tollerare un disturbo più importante di chi abita in una zona esclusivamente residenziale, sopportando eventi tradizionali quali il carnevale o manifestazioni culturali destinate a evitare che dopo l'ora di chiusura dei negozi si trasformino in luoghi deserti e inanimati (STF 1A.39/2004 cit. consid. 5.4). Non si può tuttavia pretendere che gli abitanti del centro storico sacrifichino il loro bisogno di quiete e di tranquillità notturna in una misura che per numero di serate, orari e quantità di rumore supera di gran lunga i parametri applicati da altre città in contesti analoghi (cfr. delibera n. 1007 del 24 maggio 2013 della Giunta comunale di Milano che approva le nuove linee direttive per il rilascio delle autorizzazioni in deroga ai limiti di rumore per lo svolgimento di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico e per spettacoli a carattere temporaneo ovvero mobile ai sensi dell'art. 6 - comma 1° - lettera h della legge n. 447 del 26 ottobre 1995, pubblicata all'indirizzo internet: ‹http://www.albopretorionline.it/milano/›; cfr. anche Corriere della sera 25 maggio 2013, cronaca di Milano pag. 7). La manifestazione musicale prevista nel centro di Basilea su una chiatta ancorata lungo il Reno, che il Tribunale federale con la sentenza appena citata ha considerato tollerabile sebbene producesse immissioni (70-80 dB[A]) superiori ai valori limite d'immissione previsti per una zona con grado di sensibilità II, si estendeva invero sull'arco di 17 serate, ma durava soltanto un'ora per sera e terminava prima dell'inizio (22.00) della fascia di quiete notturna ed era l'unica organizzata durante l'anno. Arrecava dunque agli abitanti della zona un disturbo di gran lunga inferiore a quello ingenerato dall'insieme degli eventi programmati dalla lista qui in contestazione.
6.2. Nella misura in cui la decisione con cui il municipio ha approvato la controversa lista degli eventi include anche il permesso rilasciato alla città stessa di mettere in cantiere le manifestazioni organizzate in proprio, l'annullamento integrale e senza riserva del provvedimento censurato comporterebbe inevitabilmente anche l'annullamento dell'autorizzazione rilasciata alla città stessa per la manifestazione "", prevista per il prossimo mese di dicembre. Una simile conclusione sarebbe tuttavia contraria al principio di proporzionalità, poiché lesivo del diritto non è l'insieme delle manifestazioni previste dalla lista in quanto tali, ma unicamente il carico fonico complessivo derivante da queste manifestazioni agli abitanti della zona del centro storico. L'autorizzazione implicitamente rilasciata dal municipio alla città per organizzare questa manifestazione non va quindi annullata, ma va semplicemente corretta, riformandola nel senso di escludere i 14 concerti previsti tra le 21.30 e le 23.00 con un limite fonico di 93 dB(A), in modo da non aggravare ulteriormente il volume totale di immissioni foniche che gli abitanti della zona circostante alla Piazza __________ hanno dovuto sobbarcarsi nei primi dieci mesi di quest'anno. Anche se non tutti gli eventi in cui erano previsti concerti hanno avuto luogo (p. es. ""), il volume globale delle immissioni limitate a 93 dB(A), prodotte durante le ore serali (in particolare dopo le 22.00), dalle manifestazioni che si sono sino ad oggi tenute sulla Piazza __________ dall'inizio dell'anno ("" di gennaio, "", "", "" ecc.), cumulato con il disturbo arrecato dalle altre fonti di rumore connesse a queste manifestazioni, già raggiunge i limiti di tollerabilità che possono essere ragionevolmente esatti dagli abitanti della zona.
6.3. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Il comune di CO 1 rifonderà fr. 1'000.- alla ricorrente RI 1 a titolo di ripetibili di entrambe le istanze, ritenuto che RI 2 non ne ha diritto in quanto patrocinatore di se stesso (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 20 marzo 2013 del Consiglio di Stato (n. 1465) è annullata;
1.2. la decisione 23 gennaio 2013 con cui il municipio di CO 1 è annullata nei limiti precisati dal considerando 6.2.
Non si preleva tassa di giustizia. Il comune di CO 1 rifonderà alla ricorrente RI 1 le ripetibili per entrambe le sedi di ricorso, per un importo complessivo di fr. 1'000.-.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario