Incarto n. 52.2011.565
Lugano 28 novembre 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici
Stefano Bernasconi, vicepresidente Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 29 novembre 2011 del
Comune di RI 1, rappr. dal suo municipio,
contro
la risoluzione 9 novembre 2011 (n. 6144) del Consiglio di Stato, che accoglie l'impugnativa presentata dalla CO 1 avverso la decisione su reclamo 28 settembre 2011 del municipio di __________ in materia di imposizione della tassa per la raccolta dei rifiuti per l'anno 2011;
viste le risposte:
14 dicembre 2011 del Consiglio di Stato;
16 dicembre 2011 della CO 1;
preso atto della replica 23 gennaio 2012 del comune di RI 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La CO 1 è una società a garanzia limitata iscritta a registro di commercio dall'11 maggio 2010, con sede e recapito presso l'abitazione dell'unico socio e gerente __________, in via __________ a __________.
Il 14 settembre 2011 il municipio di __________ ha emesso a carico della medesima una fattura di fr. 80.–, oltre all'IVA, relativa alla tassa base per la raccolta dei rifiuti per l'anno 2011. La società è stata sottoposta all'imposizione per la categoria "uffici" sulla base dell'art. 11 cpv. 2 del regolamento comunale per il servizio raccolta dei rifiuti del 14 ottobre 1985 (in seguito: RSRR).
Con decisione 28 settembre 2011, il municipio di __________ ha confermato la predetta fattura respingendo il reclamo della CO 1, la quale aveva contestato l'assoggettamento sostenendo di non possedere un proprio ufficio, avendo sede presso il domicilio del suo unico socio e gerente.
B. Con giudizio 9 novembre 2011, il Consiglio di Stato ha accolto il gravame presentato dalla CO 1 ed annullato la predetta decisione municipale. In sostanza, l'Esecutivo cantonale ha considerato che l'autorità comunale non aveva sufficientemente accertato se presso l'abitazione dell'amministratore unico la società in parola esercitasse effettivamente un'attività suscettibile di produrre dei rifiuti. Le ha quindi rinviato gli atti, affinché verificasse se la CO 1 potesse essere assoggettabile alla tassa raccolta rifiuti 2011 per la categoria "uffici", sulla base dell'art. 11 cpv. 2 RSRR.
C. Contro la predetta pronunzia governativa, il comune di RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando la conferma della querelata tassa. Sostiene che l'ordine impostogli dal Consiglio di Stato di accertare la consistenza dei rifiuti prodotti dalla CO 1 sarebbe privo di base legale, nonché pressoché impossibile da attuare e che spetterebbe alla società dimostrare di non esercitare alcuna attività nel comune.
D. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato, sia la CO 1, quest'ultima con argomenti di cui si dirà, se del caso, nell'ambito dei successivi considerandi.
E. In fase di replica il comune ricorrente ha ribadito le proprie posizioni, mentre le controparti hanno rinunciato a presentare un allegato di duplica.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2) e la legittimazione a ricorrere del comune è certa (art. 209 lett. b LOC; cfr. STA 52.2008.295 del 3 novembre 2008, consid. 1.2). Il ricorso, tempestivo giusta l'art. 46 cpv. 1 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, vale a dire un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (cfr. DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 n. 38 consid. 7). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg., consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 8 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) ed il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost. (RDAT 1986 n. 38 consid. 6, ancora riferito all'art. 4 della vecchia Costituzione federale del 1874).
2.2. Il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani è regolamentato all'art. 32a della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; 814.01). Questa norma concretizza il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del Consiglio federale 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060). Sebbene l'art. 32a LPAmb fissi taluni precisi criteri che i Cantoni, rispettivamente i comuni, devono osservare nella determinazione delle tasse di smaltimento dei rifiuti urbani, il margine di manovra lasciato loro per soddisfare il principio di causalità rimane pur sempre ampio (Messaggio citato, pag. 1061; DTF 125 I 449 consid. 3 b bb e cc).
2.3. Nel Cantone Ticino, il primo gennaio 2006 sono entrati in vigore la legge cantonale di applicazione della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL 9.2.1.1.) e il suo regolamento generale di applicazione del 17 maggio 2005 (RLALPamb; RL 9.2.1.1.1.) che riprendono i principi fino ad allora ancorati nella legge cantonale di applicazione della legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LALIA; RL 9.1.1.2). La legislazione ticinese affida ai comuni la competenza di organizzare la raccolta dei rifiuti urbani (art. 17 LALPAmb). I comuni sono autorizzati a fissare delle tasse, conformi al principio di causalità, per il finanziamento dei relativi costi (art. 18 LALPAmb). Fatto salvo per alcune eccezioni, la LALPamb lascia al legislatore comunale ogni decisione circa i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 n. 38 consid. 4; 1989 n. 39 consid. 3b; I-1991 n. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51, consid. 7).
2.4. Nel comune di RI 1, il servizio di nettezza urbana è disciplinato dal RSRR. Per quanto riguarda la procedura di imposizione e riscossione, l'art. 13 cpv. 1 prevede che è soggetto al pagamento della tassa ogni economia domestica formata da una o più persone, mentre per le attività economiche risponde il titolare.
Giusta l'art. 11 cpv. 1 RSRR, che disciplina il gettito complessivo della tassa, il municipio è tenuto ad incassare una tassa base e una tassa sul sacco, in modo da coprire al minimo l'80 % e al massimo il 100 % del costo dei servizi di raccolta e distruzione dei rifiuti dell'anno precedente.
Per quanto riguarda la tassa base, volta a coprire i costi delle raccolte separate, l'art. 11 cpv. 2 RSRR fissa gli importi nel modo seguente:
Importi per categoria di utenti: minimo massimo
a) per ogni economia domestica fr. 25.- fr. 80.-
o appartamento di vacanza
b) Esercizi pubblici, negozi e commerci fr. 60.- fr. 150.-
c) Uffici fr. 40.- fr. 120.-
d) Grandi magazzini, grandi negozi, fr. 1'000.- fr. 2'500.-
grandi superfici amministrative
e casi speciali (es. grandi cantieri)
Tramite la tassa sul sacco, soggiunge il cpv. 3 della suddetta disposizione, vengono invece coperti i costi di raccolta e di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, i costi della manifattura dei sacchi ufficiali e il margine del rivenditore.
Con ordinanza 26 ottobre 2010, pubblicata all'albo comunale dal 3 dicembre al 17 dicembre 2010, il municipio di __________ ha determinato la tassa base per ogni categoria, fissando in fr. 80.- annui il tributo imposto a tutti gli utenti appartenenti alla categoria "Uffici", che qui interessa, ed ha stabilito la tassa sul sacco in funzione delle varie capienze ammesse.
3.2. Questo Tribunale ha già avuto modo di precisare che il fatto che una ditta abbia il suo domicilio fiscale o statutario in un comune non implica ancora che nel medesimo luogo la stessa vi eserciti un’attività in grado di giustificare il suo assoggettamento alla tassa sui rifiuti (STA 52.2009.462 del 9 giugno 2010, consid. 3.2). Non è raro, infatti, il caso in cui un'impresa con sede fiscale in un comune abbia poi la propria sede operativa in un altro. In concreto, ciò non è però il caso. In effetti la resistente non ha mai negato e non nega nemmeno in questa sede di essere una ditta tutt'ora in attività e di operare a __________. Essa si è in effetti sostanzialmente limitata nei suoi allegati di causa ad affermare che non disponendo di uffici propri non sarebbe un soggetto imponibile. In altri termini sostiene che dovendo già il suo amministratore unico corrispondere in questo comune una tassa sui rifiuti per la propria economia domestica, non si giustificherebbe richiederle un analogo contributo a dipendenza di un'attività aziendale svolta in questi stessi locali. Sennonché questo argomento non può essere condiviso, alla stessa stregua dei motivi addotti dal Consiglio di Stato per annullare la querelata decisione di tassazione e per rinviare gli atti all'autorità comunale per ulteriori accertamenti. Come esposto in precedenza, la tassa per il servizio raccolta ed eliminazione rifiuti costituisce una tassa d'utilizzazione. La ripartizione tra gli utenti dei costi generati da questo servizio comunale deve rispettare il principio di causalità (art. 2 e 32a LPAmb; cfr. sopra consid. 2.1.). Secondo la prassi del Tribunale federale, detto principio non può essere interpretato nel senso che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità di rifiuti effettivamente prodotta (STF 2P.298/2003 del 10 settembre 2004, consid. 6, pubblicata in: RtiD I-2005 n. 32). Quando un servizio pubblico come quello in esame è obbligatorio (art. 4 cpv. 1 RSRR), la giurisprudenza ha più volte precisato che la tassa può essere imposta anche a chi non utilizza il servizio, essendo sufficiente l'esercizio di un'attività suscettibile di produrre rifiuti. In questo caso, la causa dell'imposizione è costituita non tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta, bensì dalla possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (RDAT I-1997 n. 47 e riferimenti); servizio che l'ente pubblico è tenuto a mantenere efficiente, sopportandone gli oneri, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo utente e che anzi deve organizzare in modo che sia pronto in qualsiasi momento ad evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (cfr. STF 2P.447/1998 del 7 ottobre 1999, pubblicata in: RDAF 2000 1 284, consid. 4b con riferimenti).
3.3. Nel caso di specie, la CO 1 è iscritta a registro di commercio dall'11 maggio 2010 con il seguente scopo:
"L'organizzazione, il coordinamento e la promozione di convegni, manifestazioni, eventi, etc. sia a scopo culturale che economico. Promuovere testate editoriali; la commercializzazione di prodotti editoriali e pubblicitari di ogni genere. Svolgere un'attività editoriale in proprio, erogare servizi editoriali e prestare servizi di consulenza in campo editoriale e pubblicitario. Ricevere mandati ed espletarli per promuovere marchi, know-how, immagini, etc. L'organizzazione e la promozione di viaggi turistici e/o professionali. L'assunzione e la gestione di corsi di formazione, e la prestazione di consulenza in tale campo. La fornitura di tutte le prestazioni ed i servizi nel ramo dell'informatica e dei suoi derivati. La promozione e la vendita di merci e servizi in tali ambiti. Qualsiasi operazione commerciale e finanziaria utile a conseguire l'oggetto sociale. Partecipare ad altre imprese".
Ora, il predetto fine sociale indica che l'attività svolta da questa ditta è senz'altro suscettibile di produrre rifiuti. Infatti, i settori nella quale essa opera permettono di affermare che la stessa è quantomeno potenzialmente atta a generare scarti cartacei, di materiale di cancelleria o simili che devono poi essere smaltiti facendo capo al servizio pubblico. Come ha indicato il Consiglio di Stato, è dunque del tutto plausibile che con il lavoro svolto per conto della società presso il suo domicilio, __________, incrementi, seppur in maniera limitata, la produzione di rifiuti derivante dalla sua economia domestica. Quest'ultima non funge dunque solo da abitazione del titolare della ditta, ma anche da luogo di lavoro. Ne consegue che, nella misura in cui non ha mai preteso di essere inattiva, la resistente deve essere a tutti gli effetti considerata come una potenziale utente del servizio comunale in questione, ragione per cui le incombe l'obbligo, per quanto attiene all'imposizione della tassa di base, di contribuire al finanziamento del medesimo indipendentemente dal quantitativo di immondizia effettivamente prodotto. Contrariamente a quanto indicato nella sentenza impugnata, nessun ulteriore accertamento da parte del comune appare quindi necessario a questo proposito. Poiché nel comune l'assoggettamento a questa tassa avviene in base al genere di attività svolta, e non, ad esempio in base al numero di locali o alla destinazione di questi ultimi, l'assenza di uffici propri disgiunti dall'abitazione domestica o di locali della medesima esclusivamente adibiti all'esercizio dell'attività aziendale appare del tutto irrilevante. Decisiva ai fini dell'imposizione risulta infatti unicamente la circostanza, mai negata dalla resistente, che presso il citato recapito a __________ essa svolge un'attività aziendale effettiva e che la medesima, come detto, è potenzialmente atta a generare degli scarti che devono essere obbligatoriamente smaltiti attraverso il servizio offerto dal comune (cfr. in questo senso: STA 52.2008.221 del 16 aprile 2010 consid. 3.1). Confrontando le diverse categorie di utenza, neppure l'imposizione della sua professione tra gli "Uffici", appare insostenibile, non dovendo tale nozione essere interpretata in maniera letterale ma piuttosto funzionale. In questa categoria non rientrano quindi soltanto i classici locali normalmente adibiti allo svolgimento di un'attività lavorativa del settore terziario, ma più in generale qualsiasi spazio privato destinato a tale scopo.
3.4. Per quanto attiene poi all'importo del querelato tributo, lo stesso corrisponde a quello fissato per la categoria "Uffici" dalla predetta ordinanza municipale del 26 ottobre 2010 e rispetta i limiti tariffali stabiliti dall'art. 11 cpv. 2 RSRR per questo settore d'utenza.
Considerato poi che la querelata tassa serve non solo a coprire i costi derivanti dall'uso effettivo degli utenti, ma pure a garantire il finanziamento di un servizio pubblico obbligatorio e permanente che contribuisce al mantenimento dell'ordine, della pulizia e dell'igiene all'interno del comprensorio comunale, si deve considerare che la somma richiesta di fr. 80.- non può essere ritenuta manifestamente sproporzionata rispetto ai vantaggi economici e giuridici di cui beneficia la contribuente, come pure al suo interesse per la prestazione fornitale dall'ente pubblico; ragione per la quale il principio di equivalenza appare, in concreto, rispettato.
4.2. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico della CO 1 (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è accolto. §. Di conseguenza: 1.1. la decisione 9 novembre 2011 (n. 6144) del Consiglio di Stato è annullata; 1.2. la decisione su reclamo 28 settembre 2011 del municipio di __________ in materia di imposizione della tassa per la rac- colta dei rifiuti per l'anno 2011 è ripristinata.
La tassa di giustizia e le spese, per complessivi fr. 500.– sono a carico della CO 1, __________.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo Il vicepresidente
Il segretario