Incarto n. 52.2010.238
Lugano 8 febbraio 2013
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 22 settembre 2008 di
RI 1, patrocinata da: ,
contro
la decisione 16 settembre 2008 (n. 4683) del Consiglio di Stato, che ha sciolto con effetto al 31 marzo 2009 il rapporto d'impiego dell'insorgente quale consulente del personale presso l'Ufficio regionale di collocamento di __________;
vista la risposta 24 ottobre 2008 del Consiglio di Stato;
preso atto della replica 14 novembre 2008 della ricorrente e della duplica 2 dicembre 2008 dello Stato;
acquisiti all'incarto gli scritti 26 marzo 2009 e 25 maggio 2009 della ricorrente, unitamente ai documenti ivi allegati;
richiamata la sentenza 25 maggio 2010 del Tribunale federale (STF 8C_770/2009);
visti gli incarti completi del Consiglio di Stato, della Sezione delle risorse umane, della Sezione del lavoro e della Commissione conciliativa per il personale dello Stato, assunti agli atti nell'ambito dell’istruttoria;
esperiti gli opportuni accertamenti e raccolte le conclusioni delle parti;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 (1957) ha incominciato a lavorare per lo Stato il 16 settembre 1996, sulla base di un contratto di lavoro per personale avventizio che la incaricava quale funzionaria amministrativa a tempo pieno presso l'Ufficio regionale di collocamento (URC) di __________. Il contratto, la cui scadenza era stata inizialmente fissata al 31 dicembre 1996, è stato rinnovato fino al 30 giugno 1997.
Il 4 marzo 1997 RI 1 ha ottenuto un incarico della durata di un anno quale collocatrice a tempo pieno, sempre presso l'URC di __________. L'incarico, iniziato effettivamente il 1° aprile 1997, è stato rinnovato ogni anno, fino al 31 dicembre 2001. Il 1° gennaio 2002 il rapporto di impiego è stato trasformato in nomina e successivamente, il 1° maggio 2004, la funzione della dipendente è stata ridefinita in quella di consulente del personale URC (senza brevetto).
B. Il 18 novembre 2004, a seguito della sua prolungata assenza per malattia (totale dal 25 agosto al 26 settembre 2004 e parziale - 50% - dal 27 settembre 2004), RI 1 è stata visitata dal medico cantonale aggiunto dr. __________, il quale ha rilevato che:
L'assenza è motivata da malattia, almeno in parte dovuta a un ambiente di lavoro conflittuale. Lo stato di salute appare tuttora parzialmente compromesso, per cui una ripresa dell'attività lavorativa in percentuale maggiore a breve termine non sembra ipotizzabile. La prognosi lavorativa a medio termine non è attualmente determinabile e dipenderà dall'ulteriore decorso: è comunque chiaro che un intervento volto a chiarire la problematica conflittuale lavorativa, potrebbe contribuire in maniera determinante al pieno recupero delle capacità lavorative della dipendente.
A partire dal mese di ottobre del 2005, RI 1 ha ripreso l'attività lavorativa al 100%, pur registrando ripetute assenze di 1 o 2 giorni. Per questo motivo, il 21 ottobre 2005 il capo dell'Ufficio di collocamento __________ ha chiesto alla dipendente la presentazione del certificato medico ufficiale già a partire dal primo giorno di assenza, invece che dal quarto giorno normalmente prescritto dall'art. 20 cpv. 1 lett. d del regolamento dei dipendenti dello Stato del 13 dicembre 1995 (RDip; RL 2.5.4.1.1).
C. Il 13 settembre 2006, RI 1 ha ricevuto dall'Ufficio di collocamento un richiamo scritto (art. 27 cpv. 1 RDip) a firma di __________, __________ (caposede dell'URC di __________) e __________ (collocatore professionale capogruppo). Il richiamo faceva riferimento a problemi sorti nei mesi precedenti tra l'utenza e la dipendente (menzionando i "casi __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, avv. __________ per __________ ") e concludeva invitando quest'ultima a riflettere sulla questione e ad elaborare una proposta su come migliorare il suo modo di interagire con gli altri. RI 1 ha risposto per il tramite del suo legale, il quale dopo avere eccepito la nullità del richiamo (giacché, a suo dire, immotivato, infondato, arbitrario e lesivo del diritto di essere sentiti) e averne chiesto la revoca, ha evidenziato l'insano clima di lavoro con cui la sua assistita si trovava confrontata.
D. Il 4 dicembre 2007 __________, aggiunto e sostituto caposede dell'URC di __________, si è rivolto per iscritto alla dipendente onde ottenere dei chiarimenti in merito ad un episodio che sarebbe avvenuto il 23 novembre precedente. In quell'occasione, RI 1 si sarebbe rivolta ad un utente affermando a proposito dei suoi superiori:
… non riconosco il mio capogruppo…
e
… non mi interessa quello che dice, tanto sia lui che il caposede sono già stati diffidati dal mio avvocato…
Benché sollecitata a più riprese, la dipendente non ha fornito alcuna presa di posizione al riguardo. Il suo patrocinatore si è in effetti limitato a domandare ad __________ quale fosse la base legale della sua richiesta (21 dicembre 2007) e a rifiutarsi di trasmettere la procura chiestagli dall'URC di __________ e dalla Sezione del lavoro, in quanto, a suo dire, già esibita (28 gennaio 2008).
Questo atteggiamento ha indotto la Sezione del lavoro a ritenere che il rapporto di fiducia con RI 1 fosse oramai irrimediabilmente compromesso e, per il tramite di __________ __________, __________, __________ e __________, a domandare alla Sezione delle risorse umane l'avvio della procedura di disdetta del rapporto di impiego della dipendente (22 febbraio 2008).
E. Il 13 maggio 2008, il Consiglio di Stato ha prospettato a RI 1 la disdetta del rapporto di lavoro per giustificati motivi ai sensi dell'art. 60 cpv. 1 e 3 lett. c della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 2.5.4.1). In particolare, il Governo le ha rimproverato di avere assunto un comportamento ostile, tale da rendere impossibile, per i diretti superiori, la direzione efficace e ordinata dell'attività lavorativa, un atteggiamento di insubordinazione e una mancanza di tatto e cortesia nelle relazioni con il pubblico, i superiori e i colleghi. In definitiva, di aver fatto perdere con la propria condotta la fiducia riposta nei suoi confronti dai funzionari dirigenti, necessaria affinché il buon funzionamento dell'URC fosse garantito.
F. Il 28 agosto 2008, la Commissione conciliativa per il personale dello Stato, adita in applicazione dell'art. 53 cpv. 1 LORD da RI 1 (che nel frattempo aveva querelato __________, __________, __________ e __________ per i contenuti della richiesta del 22 febbraio 2008), ha preso atto dell'impossibilità di giungere ad un accomodamento tra le parti. Il successivo 16 settembre 2008 il Consiglio di Stato ha dunque disdetto il rapporto di impiego della dipendente con effetto al 31 marzo 2009, esonerandola immediatamente dai suoi obblighi lavorativi.
G. Con sentenza 16 luglio 2009, questo Tribunale ha disatteso il ricorso inoltratogli il 22 settembre 2008 da RI 1 avverso il provvedimento governativo. La Corte cantonale ha anzitutto rinunciato all'amministrazione di ulteriori prove. Nel merito, ha ritenuto che l'Esecutivo cantonale non avesse violato il diritto ammettendo l'esistenza di giustificati motivi di licenziamento; la sussistenza di una profonda e oramai insanabile conflittualità fra l'insorgente e il suo ambiente lavorativo appariva sufficientemente comprovata. È così giunto alla conclusione che il logoramento dei rapporti interpersonali e la perdita della reciproca fiducia tra dipendente e superiori erano elementi tali da escludere che lo scioglimento del rapporto di lavoro fosse scaturito da un esercizio scorretto del potere di apprezzamento che l'art. 60 cpv. 3 lett. c LORD riserva al Consiglio di Stato in punto alla valutazione della rilevanza dei motivi addotti per giustificare il licenziamento.
H. Adito da RI 1 tramite un ricorso in materia di diritto pubblico, con sentenza 25 maggio 2010 (8C_770/2009) il Tribunale federale ha cassato la sentenza appena citata. Secondo l'Alta Corte federale: "…Conformemente all'art. 110 LTF laddove sia prescritta, come nel caso di specie (art. 86 cpv. 2 LTF), l'istituzione di un tribunale quale autorità cantonale di ultima istanza, i Cantoni provvedono affinché quest'ultimo o un'autorità giudiziaria di istanza inferiore esamini liberamente i fatti e applichi d'ufficio il diritto determinante. L'art. 110 LTF si limita a realizzare sul piano legislativo la garanzia alla via giudiziaria introdotta dall'art. 29a Cost. [..]. Il libero esame dei fatti ai sensi dell'art. 110 LTF permette al giudice di valutare le prove senza alcuna restrizione, al fine di accertare l'esistenza o l'inesistenza di un fatto. Esso implica, in particolare, la possibilità di presentare fatti nuovi e nuovi mezzi di prova. Ciò significa altresì che il giudice deve riprendere dall'inizio l'apprezzamento delle prove e determinare lo stato di fatto sul quale si fonda, senza essere vincolato dalla decisione deferitagli. È pertanto esclusa una limitazione all'arbitrio del suo potere cognitivo. [..] il Tribunale amministrativo ha ristretto la sua cognizione all'abuso del potere di apprezzamento, che interpreta come una cognizione praticamente limitata dal divieto dell'arbitrio. L'autorità cantonale non ha quindi statuito liberamente sulle questioni di fatto e di diritto [..]. Orbene si è visto che l'autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, statuente come unica autorità giudiziaria cantonale, non può restringere il suo potere d'esame all'arbitrio, quando il diritto applicabile le conferisce facoltà di controllo illimitato della decisione contestata" (cfr. consid. 4.2-4.6 della sentenza citata).
"… il Tribunale amministrativo ha rinunciato all'amministrazione di ulteriori prove. Si è accontentato di indicare al riguardo che gli atti acquisiti all'incarto erano sufficienti per il giudizio e che le prove proposte non erano suscettibili di apportare la conoscenza di fatti pertinenti per l'esito della causa (consid. 1.2). Questa affermazione del tutto generica non permette tuttavia di comprendere meglio per quali ragioni esso ha rifiutato integralmente le prove proposte. Queste ultime non apparivano del resto d'acchito prive di ogni pertinenza. Un apprezzamento anticipato delle prove è certamente ammissibile, in particolare quando numerosi atti all'inserto attestano delle mancanze rimproverate all'impiegato e non è pertanto necessario sentire i testi proposti dall'interessato o amministrare altre prove (cfr. sentenza 1C_102/2007 del 24 agosto 2007 consid. 2.2). L'incarto su cui si è fondato il Tribunale amministrativo contiene essenzialmente gli atti forniti dalla Sezione delle risorse umane. Non è dato di sapere se si tratti - come sostenuto dalla ricorrente - di una selezione di atti operata da detto servizio o se tali atti costituivano l'intero incarto di causa. Orbene, non è escluso che gli incarti richiamati dall'insorgente contengano degli elementi ignorati dal Tribunale cantonale, idonei a rimettere in causa i fatti ritenuti da quest'ultimo. Il Tribunale federale non è pertanto in grado di controllare se la motivazione della decisione impugnata sia conforme alla Costituzione, in particolare se il Tribunale amministrativo non abbia commesso arbitrio
rifiutando le prove offerte dalla ricorrente" (cfr. consid. 5.4 della sentenza citata).
Ravvisando una violazione del diritto di essere sentito, perlomeno nella misura in cui i giudici cantonali non si erano espressi sui mezzi di prova proposti dalla ricorrente, l'Alta Corte federale ha quindi retrocesso la causa a questo Tribunale affinché, dopo essersi pronunciato in merito alle prove offerte da RI 1, rendesse un nuovo giudizio conformandosi alle esigenze imposte dall'art. 110 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110).
I. Ripreso possesso dell’incarto, questo Tribunale ha richiamato dal Consiglio di Stato, dalla Sezione delle risorse umane, dalla Sezione del lavoro e dalla Commissione conciliativa per il personale dello Stato tutti i carteggi in loro possesso concernenti l’insorgente, dando modo a quest’ultima di consultarli, di determinarsi in merito e di invocare con successo l’edizione di ulteriori atti.
All'udienza preliminare del 15 settembre 2011 le parti hanno sollecitato la produzione di altri documenti e l'audizione di alcuni testimoni. Questa fase istruttoria è stata dunque contraddistinta dalla raccolta delle seguenti prove:
• la documentazione concernente gli episodi del 2006 rimproverati alla ricorrente, che RI 1 ha trasmesso il 27 dicembre 2011;
• l'audizione, il 22 e 23 ottobre 2012, dei testi __________, __________, __________, __________, __________ e __________;
• la documentazione riguardante la teste __________, prodotta dalla Sezione delle risorse umane il 25 ottobre 2012.
Di tutte le risultanze dell'istruttoria, la cui chiusura è stata comunicata alle parti con decreto del 26 ottobre 2012, e delle argomentazioni addotte dai comparenti in sede conclusionale si dirà - ove occorresse - in appresso.
Considerato, in diritto
Certa è la legittimazione attiva della dipendente, toccata direttamente e personalmente dal provvedimento impugnato (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla scorta degli atti, integrati dalle risultanze degli accertamenti operati nel corso dell'istruttoria. Non occorre procedere all'assunzione delle prove (testi e richiamo atti dalla Sezione del lavoro) notificate dalla ricorrente nel memoriale conclusivo (ad oltre due mesi dalla chiusura dell'istruttoria di causa, comunicata alle parti il 26 ottobre 2012), siccome insuscettibili di procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio (art. 18 cpv. 1 LPamm; cfr. DTF 134 I 140 consid. 5.3). Come si vedrà nel seguito, la situazione è stata infatti sufficientemente chiarita dai documenti prodotti dalle parti nelle rispettive comparse scritte, da quelli richiamati, nonché dalle prove raccolte (cfr. infra, consid. 5).
Laddove chiede l'accertamento del carattere ingiustificato della disdetta, la ricorrente formula una domanda senz'altro proponibile (art. 69 cpv. 1 e 2 LPamm). Inammissibile si avvera per contro la domanda di annullamento della decisione di disdetta. Secondo l'art. 69 cpv. 1 LPamm, dichiarato applicabile dall'art. 67 cpv. 2 LORD, se il Tribunale cantonale amministrativo giudica il licenziamento ingiustificato, esso deve infatti limitarsi ad accertarlo nella propria sentenza. Non può invece annullare il provvedimento, ordinando la riassunzione o la reintegrazione del dipendente licenziato nella funzione precedentemente occupata (STA 52.2011.238 dell'11 gennaio 2012 consid. 1.1; 52.2004.284 del 24 gennaio 2007 consid. 1.1). Il legislatore ha deliberatamente escluso la possibilità di obbligare lo Stato a riprendere alle sue dipendenze un impiegato nel quale non ha più fiducia (cfr. RDAT I-1994 n. 19, consid. 4; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1a ad art. 69).
Manifestamente infondata è la censura della ricorrente riferita alla presunta violazione del suo diritto di essere sentita (art. 29 cpv. 2 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). Questa garanzia, che assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima che venga emessa una decisione nei suoi confronti (DTF 129 V 73, consid. 4.1; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. ed., Bern 1999, pag. 493 segg.), è stata in effetti rispettata, dal momento che prima dell'adozione della controversa disdetta RI 1 ha avuto modo di spiegarsi, sia in forma orale (udienza 28 agosto 2008 davanti alla Commissione conciliativa per il personale dello Stato), sia in forma scritta (presa di posizione 27 giugno 2008 all'indirizzo della medesima Commissione; doc. 56).
Non necessita dunque di essere approfondita la censura secondo cui la dipendente non sarebbe stata ascoltata prima della richiesta di avvio della procedura di disdetta presentata dalla Sezione del lavoro. Una tale formalità non è comunque imposta né dall'art. 29 cpv. 2 Cost., né dalla LORD. L'eventuale, mancata audizione della ricorrente in quel frangente non integrerebbe in ogni modo una violazione del suo diritto di essere sentita. Dimostrerebbe soltanto ulteriormente come nell'ultimo periodo del rapporto di lavoro il dialogo tra RI 1 e i suoi superiori fosse oramai divenuto inesistente (cfr. consid. 5.2).
4.2. Secondo l'art. 60 cpv. 1 LORD, l'autorità di nomina può sciogliere il rapporto di impiego per la fine di un mese con il preavviso di tre, rispettivamente sei mesi (nel caso di dipendenti con almeno 15 anni di servizio o 45 anni di età; cfr. cpv. 2), prevalendosi di giustificati motivi. Con questa norma, l'ordinamento cantonale dei dipendenti pubblici del Cantone Ticino attua, in tema di durata del rapporto di lavoro, il sistema della nomina a tempo indeterminato con facoltà per il datore di lavoro di disdire il rapporto d'impiego in ogni tempo, prevalendosi di giustificati motivi (RDAT II-1998, n. 3). Sono considerati giustificati motivi, precisa l'art. 60 cpv. 3 LORD nella sua formulazione in vigore fino al 31 luglio 2012:
a) la soppressione del posto o della funzione senza possibilità di trasferimento o di pensionamento per limiti d'età;
b) l'assenza per malattia o infortunio che si protrae per almeno 18 mesi senza interruzione o le assenze ripetute di equivalente rilevanza per la loro frequenza;
c) qualsiasi circostanza soggettiva o oggettiva, data la quale non si può pretendere in buona fede che l'autorità di nomina possa continuare il rapporto di impiego nella stessa funzione o in un'altra funzione adeguata e disponibile nell'ambito dei posti vacanti.
Accanto a due motivi specifici, di natura oggettiva, riconducibili l'uno al datore di lavoro (lett. a: soppressione del posto) e l'altro al dipendente (lett. b: assenza prolungata per malattia o infortunio), la norma in esame prevede un terzo motivo, di carattere generale (lett. c), rimesso in larga misura all'apprezzamento dell'autorità di nomina, che permette a quest'ultima di rescindere il rapporto d'impiego quando insorgano circostanze tali da rendere ragionevolmente inesigibile, secondo le regole della buona fede, la continuazione del rapporto d'impiego (STA 52.2008.406 del 24 marzo 2009 consid. 2).
Con questo sistema il Cantone ha dichiarato di voler garantire all'amministrazione statale una forma di rapporto d'impiego più moderno e meno complesso, dal profilo amministrativo, del precedente; in particolare (cfr. art. 60 cpv. 3 lett. c LORD), ha inteso conferire all'autorità di nomina la facoltà di poter intervenire, disdicendo il rapporto d'impiego, qualora il dipendente non fosse più in grado di assolvere il proprio compito o si instaurasse una situazione incompatibile con il buon funzionamento del servizio (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4279 del 12 agosto 1994 concernente la nuova LORD, pubbl. in: RVGC anno parlamentare 1994, seduta del 15 marzo 1995, pag. 3211 segg., in particolare le pag. 3219 e 3236; Guido Corti, Costituzione e cessazione del rapporto di pubblico impiego, in: Diritto senza devianza - Studi in onore di Marco Borghi per il suo 60° compleanno, Basel 2006, pag. 351; Guido Corti, Inadempimento dei doveri di servizio: sanzioni disciplinari e provvedimenti amministrativi, in: RDAT II-1995, pag. 281; RDAT II-2000 n. 11 consid. 3b; STF 1P.412/1999 del 17 maggio 2000, consid. 3b). Queste dichiarate finalità non richiedono che la pronuncia dello scioglimento del rapporto di impiego sia giustificata da colpa specifica del dipendente o da una violazione dei doveri di servizio da parte sua (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4279, pag. 3236). In quest'ottica appare irrilevante sapere a chi siano imputabili i motivi giustificati, purché essi in realtà sussistano e legittimino lo scioglimento del rapporto. La disdetta amministrativa, a differenza della destituzione (art. 63 LORD), non ha alcuna valenza afflittiva. Non è una sanzione disciplinare (art. 32 cpv. 1 LORD), ma un semplice provvedimento di natura amministrativa che pone termine al rapporto di impiego. Come detto, essa non presuppone un comportamento colpevole da parte del dipendente. Non dipende dalla violazione di doveri di servizio e può essere giustificata anche da motivi imputabili allo stesso datore di lavoro. È sufficiente che subentrino circostanze tali da fare apparire ragionevolmente inesigibile la continuazione del rapporto di impiego da parte di quest'ultimo. In quest'ordine di idee sono motivi giustificativi, ovvero sufficienti per legittimare una disdetta del rapporto d'impiego, [..], un'incompatibilità ambientale, dovuta a dissapori gravi con i colleghi o ad attriti con i superiori, nociva all'andamento del servizio, ed in modo più generale qualsiasi comportamento che costituisce un ostacolo obiettivo alla prosecuzione del rapporto d'impiego: in questo contesto può costituire motivo giustificato di disdetta una condotta palesemente scorretta verso i colleghi o gli utenti, o un comportamento nei confronti dell'autorità che trascende manifestamente i limiti del diritto di critica che può essere riconosciuto ai dipendenti dello Stato (Corti, op. cit., in: RDAT II-1995, pag. 282).
5.2. Valutate nel loro insieme le circostanze che hanno indotto il datore di lavoro a rescindere il rapporto d'impiego, la sussistenza di gravi motivi atti a giustificare la disdetta non può essere ragionevolmente contestata. L'esistenza di un profondo e insanabile dissidio venutosi a creare tra la dipendente e i suoi superiori è infatti evidente. Questa incompatibilità ambientale è sufficiente per concludere che il Consiglio di Stato abbia agito con pertinenza, dal momento che i giustificati motivi di una disdetta (cfr. art. 60 cpv. 1 LORD) possono fondarsi anche solo sull'interesse al buon funzionamento del servizio, senza che al dipendente debba essere rimproverato un determinato comportamento (colpa specifica di una violazione puntuale dei doveri di servizio; cfr. RDAT II-2000, n. 11). Un tale interesse è dato, in modo particolare, quando si presentano conflitti di personalità in seno al medesimo ufficio (Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, volume II, Basel 1993, n. 3163; Corti, op. cit., in: Diritto senza devianza - Studi in onore di Marco Borghi per il suo 60° compleanno, pag. 353). La ricorrente tenta di relativizzare i suoi dissapori all'interno dell'ambiente di lavoro definendoli occasionali e, in un certo senso, fisiologici, nel contesto di un'attività che mette il personale a contatto con utenti di non sempre facile gestione. Gli atti di causa e gli accertamenti esperiti in sede istruttoria testimoniano tuttavia il contrario, ovvero che la conflittualità tra RI 1 ed i suoi superiori si è manifestata fin dall'inizio della sua attività per lo Stato, è stata costante e si è protratta senza vere interruzioni fino, in pratica, alla conclusione del rapporto di lavoro (16 settembre 2008). I dissidi tra le parti hanno difatti raggiunto un'intensità tale da non poter essere certamente considerati normali (nemmeno per un lavoro impegnativo come quello svolto in un URC), non avendo nulla a che vedere con l'atteggiamento di critica costruttiva che la dipendente sostiene di aver assunto. Esaminando questo lungo lasso di tempo, emergono soprattutto le circostanze di cui si riferirà in appresso - chiari segnali di gravi problemi interpersonali fra dipendente e superiori - che nulla hanno a che vedere con una normale dialettica, talvolta anche legittimamente critica, sul posto di lavoro, e date le quali non si può pretendere, in buona fede, che l'autorità di nomina possa continuare il rapporto di impiego.
Situazioni di conflitto nell'ambiente di lavoro si sono manifestate sin dall'inizio dell'attività di RI 1 per lo Stato. Ne dà atto la "Scheda certificativa personale" del 15 maggio 1998 (doc. 3, prodotto dalla Sezione del lavoro) allestita da __________ (all'epoca tutor della dipendente) e sottoscritta per approvazione da __________, già capo sede ad interim dell'URC di __________. La valutazione, sostanzialmente buona nelle aree del comportamento, delle conoscenze e delle capacità, pone nondimeno in risalto diverse problematiche legate al modo con cui RI 1 soleva relazionarsi con gli altri, segnatamente le grosse difficoltà nelle relazioni interpersonali rendendo difficile talvolta la relazione all'interno del gruppo e dei colleghi, così come una mancanza di collaborazione nei confronti di colleghi, superiori e utenti esterni se la relazione era turbata da divergenze o da conflitti. RI 1, si legge ancora nel doc. 3, ha espresso costruttivamente le proprie idee se il campo delle relazioni non era disturbato da conflitti; in caso contrario abbiamo notato un atteggiamento di chiusura. Ascoltato come teste in fase istruttoria, __________ ha definito la ricorrente come una persona molto determinata ("zücona"), con l'appunto che tale caratteristica poteva a volte creare problemi relazionali con altre persone, ma non con lui. Egli l'ha inoltre definita suscettibile. Riferendosi al commento finale riportato sulla "Scheda certificativa personale" citata in precedenza ("Sarebbe auspicabile un maggiore sforzo di comprensione e collaborazione con i colleghi senza tentativi di prevaricazione ed un esercizio di self-control in occasione di divergenze di opinione") ha precisato che per lui era importante che RI 1 mitigasse il proprio atteggiamento conflittuale e che ciò non ha comunque comportato delle disfunzioni del servizio. Difficoltà nella gestione dei conflitti sono state evidenziate anche nella valutazione redatta il 3 novembre 1998 da __________, capogruppo della ricorrente dal 1997 al 1999 (doc. 4, prodotto dalla Sezione del lavoro). Sentita come teste, la nominata ha confermato anzitutto di averla stilata personalmente. Pur riconoscendo le particolarità dei compiti affidati all'insorgente e la varietà dell'utenza cui era confrontata, __________ ha nondimeno osservato che il carattere particolarmente risoluto di RI 1 (segnatamente nella ricerca di persone da inserire in programmi occupazionali) le creava talvolta dei problemi con gli utenti. Ha smentito di aver avuto particolari dissapori al di là di normali discussioni d'ufficio, non potendo per contro escludere che in seno al gruppo da essa condotto potessero essere sorti dei conflitti. Si è per il resto dichiarata sorpresa del licenziamento della ricorrente (cfr. verbale di audizione 22 ottobre 2012 di __________). Lo stupore espresso in aula dalla teste di fronte ad una decisione di disdetta non ne indebolisce le motivazioni; esso deriva infatti dal ricordo di una persona che, presa singolarmente, incarnava al meglio la filosofia di pensiero e il ruolo di controllore che piaceva tanto a __________ ai tempi capo dell'ufficio. __________, capogruppo dell'insorgente peraltro solo per un breve periodo, non considera tuttavia che i veri motivi di licenziamento - a lei verosimilmente ignoti, ove solo si consideri che i dissidi tra le parti risalgono ad epoca posteriore alle sue dimissioni, avvenute nel 2000 - sono da ricercare non tanto nel rigore con cui la dipendente conduceva il proprio lavoro, quanto semmai nelle difficoltà relazionali con gli utenti, i colleghi e i superiori e negli atteggiamenti ostili e di insubordinazione assunti nei confronti di questi ultimi, in modo sistematico. Significativo il fatto che, a partire dal 25 agosto 2004 e per la durata di oltre un anno, RI 1 si è assentata dal lavoro, perlopiù a tempo parziale, per "malattia, almeno in parte dovuta a un ambiente di lavoro conflittuale" (cfr. certificato medico del dr. __________, doc. 23).
La ricorrente ha da subito e costantemente avvertito la necessità di farsi assistere, nei rapporti con i suoi superiori, da legali: dall'avv. dr. __________ (il cui intervento va ricondotto "ad un'atmosfera lavorativa pesante presso l'Ufficio regionale di collocamento di __________ "; doc. K) e, in seguito, dall'avv. PA 1. Tale fatto, da solo, illustra quantomeno la profonda difficoltà di comunicazione insorta fra gli interessati negli ultimi anni del rapporto di impiego e mostra come la perdita di fiducia tra la dipendente e i suoi superiori (che ha infine indotto il Consiglio di Stato a pronunciare la disdetta) sia stata assolutamente reciproca.
La capacità della dipendente di avere un normale dialogo con i suoi superiori si è progressivamente deteriorata, fino a diventare praticamente nulla. Nessuna delle situazioni che avrebbero normalmente portato ad un colloquio o ad una presa di posizione chiarificatori è stata sfruttata. In relazione al richiamo 13 settembre 2006 (che invitava fra l'altro RI 1 a presentare "una proposta su come intendesse lavorare su sé stessa per migliorare il suo modo di interagire con gli altri, affinché situazioni del genere non abbiano più a ripetersi"; vedi doc. 31 prodotto dalla Sezione delle risorse umane) la ricorrente non ha mai dato seguito (cfr. verbale di audizione 23 ottobre 2012 di TE 4, dirigente URC di , pag. 2). Parimenti, alla richiesta di informazioni formulata da __________ il 4 dicembre 2007 (cfr. doc. 35, nonché i solleciti di cui ai doc. 36 e 39 prodotti dalla Sezione delle risorse umane), la dipendente a tutt'oggi, non ha dato alcuna risposta (cfr. dichiarazioni di TE 4, ibidem). Rifiutandosi di rispondere alle legittime domande poste - e ribadite a più riprese - dai suoi superiori, RI 1 non solo ha dimostrato una mancanza di disponibilità al dialogo, ma ha pure omesso di assolvere i propri doveri, che consistono anche nel comportarsi con tatto e cortesia nelle relazioni con il pubblico e verso i superiori e i colleghi (art. 23 cpv. 2 LORD). Un analogo atteggiamento di chiusura - ha precisato ancora il teste - veniva in particolare assunto allorquando si trattava di gestire le richieste di cambiamento di consulente, che interessavano regolarmente ogni collaboratore dell'ufficio, RI 1 compresa (cfr. i casi "", sfociati nel richiamo scritto del 13 settembre 2006, doc. 31 citato in precedenza). In questi frangenti, per prassi si procedeva ad un confronto tra il collocatore, l'utente scontento e un superiore dell'ufficio, al fine di dirimere la contesa. L'insorgente invece, ricevuta la lettera di reclamo, la contestava immediatamente rendendosi spesso indisponibile per un colloquio chiarificatore. In diverse occasioni, riferisce ancora il caposede dell'URC, ha dovuto gestire questi reclami in prima persona e le reazioni di RI 1 sono state, citiamo, "di rabbia, contrarietà e di poca collaborazione" (verbale di audizione del teste TE 4, ibidem).
I dissapori con RI 1 hanno in sostanza riguardato tutti i suoi superiori (la richiesta di disdetta è stata presentata congiuntamente dal capo , dal caposede dell'URC di , dall'aggiunto e sostituto caposede dell'URC di __________ e dal collocatore professionale capogruppo; doc. 40bis), compresi quelli precedentemente in servizio (, a suo tempo capo dell'Ufficio di collocamento; doc. 31 e 33) e quelli che nemmeno lavoravano a contatto diretto con la ricorrente (). Circostanza, questa, di cui si è peraltro avuta conferma in fase istruttoria. Secondo quanto riferito in aula da TE 6, che per la durata di sette anni e sino alla conclusione del rapporto di lavoro ha lavorato fianco a fianco con RI 1 all'interno del medesimo gruppo, quest'ultima non faceva mistero della sua avversione verso i superiori, per i quali nutriva delle spiccate antipatie. La ricorrente - afferma la teste - ha avuto rapporti assolutamente conflittuali con tutti i capogruppo succeduti nel tempo (__________, __________, __________, __________), nel senso che non riconosceva apertamente la loro autorità e le loro direttive. Diceva spesso che per sistemare le cose si sarebbe rivolta a __________ (cioè alle alte sfere), all'avvocato, ecc. La reticenza nella collaborazione è dimostrata anche, tra l'altro, dalla mancata sottoscrizione del questionario "qualifica del rendimento e del comportamento per tutti i funzionari" (cfr. doc. 15, prodotto dalla Sezione delle risorse umane). Interrogato al riguardo, TE 5 ha riferito di ricordarsi in particolare della ricorrente perché è stata l'unica dipendente ad essersi rifiutata di controfirmare il questionario di qualifica. Il capo __________ ha percepito questo atteggiamento come una dimostrazione di non entrata in materia e di non considerazione dei superiori (verbale di audizione 23 ottobre 2012 di TE 5). In sede conclusiva, RI 1 ha dal canto suo annotato di essersi rifiutata di controfirmare il questionario di qualifica poiché non ne condivideva i contenuti, senza che le percezioni che TE 5 possa aver avuto da questo rifiuto possano in qualche modo avere un'influenza ai fini di causa. Quest'ultima considerazione è sostanzialmente corretta. Va tuttavia rilevato che il disappunto manifestato dalla ricorrente in quest'occasione, che ha restituito il formulario di qualifica senza osservazioni e senza averlo firmato (cfr. doc. 16 prodotto dalla Sezione delle risorse umane), non può essere letto diversamente che come una ennesima mancanza di accettazione di qualsivoglia critica.
Ben documentata risulta infatti l'assoluta intolleranza verso i rimproveri. A seguito dei giudizi negativi sul suo operato contenuti nella richiesta di avvio della procedura di disdetta del 22 febbraio 2008, la ricorrente ha dapprima sporto querela per i reati di diffamazione e ingiuria (20 maggio 2008) e quindi, dopo il relativo decreto di non luogo a procedere, presentato istanza di promozione dell'accusa (4 giugno 2008) nei confronti di TE 5, TE 4, __________ e __________, respinta dalla camera dei ricorsi penali del Tribunale d'appello il 1° settembre seguente. Indipendentemente dal fondamento o meno delle critiche mosse nei confronti di RI 1, la sua reazione a rimproveri, intesi esclusivamente come critiche comunque circoscritte all'ambito professionale (trattasi della descrizione dell'atteggiamento assunto, sul posto di lavoro, dalla ricorrente nella gestione di un utente e nei confronti dei suoi colleghi e dei suoi superiori; le critiche riguardano dunque le sue capacità lavorative ed il suo rendimento professionale, non rappresentano un attacco alla sua dignità personale) non è certamente propria di un rapporto lavorativo contraddistinto da relazioni interpersonali normali (in casu tra subordinata e superiori) che possano durare nel tempo. Con tali iniziative, intraprese peraltro quando la disdetta non era ancora stata pronunciata (16 settembre 2008), ma soltanto prospettata, la ricorrente ha annientato le residue possibilità che ancora sussistevano per giungere ad una conciliazione.
Gli atti di causa e l'istruttoria esperita da questo Tribunale mostrano una persistente indisposizione di RI 1 a dialogare con i propri superiori ed a confrontarsi in modo collaborativo di fronte alle loro richieste di spiegazioni. Basti pensare al richiamo del 13 settembre 2006 (doc. 31 prodotto dalla Sezione delle risorse umane), segnatamente all'invito a presentare una proposta per migliorare il suo modo di interagire con gli altri o, più in generale, per evitare che situazioni come quelle accadute nel 2006 (richieste di cambio consulente; cfr. doc. 6 della Sezione del lavoro) non avessero più a ripetersi, al quale RI 1 non ha mai dato seguito. Parimenti, benché sollecitata a più riprese, non ha fornito alcuna presa di posizione in merito all'episodio che sarebbe avvenuto il 23 novembre 2007 e alle affermazioni che ella avrebbe proferito in quell'occasione. Le richieste dei suoi superiori (cfr. doc. 35, 36 e 39 esibiti dalla Sezione delle risorse umane) erano più che legittime giacché tese unicamente a ricercare soluzioni ad una situazione che intaccava il buon funzionamento del servizio. Tuttavia, anziché appianare le divergenze, i tentativi sanatori messi in atto dai superiori le hanno inasprite, provocando la totale chiusura della ricorrente e, di conseguenza, l'insanabile sgretolamento del rapporto di fiducia esistente tra le parti, che ha dato infine la stura alla decisione di disdetta.
A dispetto di quanto preteso da RI 1, la circostanza per cui il suo allontanamento non trarrebbe origine dall'intervenuta rottura del rapporto di fiducia, quanto piuttosto dal suo risoluto rifiuto di adeguarsi a pratiche illegali o quantomeno scorrette sul posto di lavoro, non ha trovato conferma in sede istruttoria. Né dalle dichiarazioni di TE 1, già caposede ad interim dell'URC di __________, il quale, in relazione al passaggio del doc. J in cui parla di "inadeguatezza di alcune prese di posizione effettuate dai tuoi (nostri) attuali superiori", ha riferito di aver personalmente constatato un episodio ("[..] un evento unico"; cfr. verbale di audizione 22 ottobre 2012 di TE 1, pag. 2) di intervento inadeguato nei confronti della dipendente da parte dei suoi superiori. Né ancora da quelle di TE 2, già collocatrice presso l'URC di __________ che, a mente dell'insorgente, avrebbe dovuto testimoniare la sussistenza di pratiche discriminatorie e di favoritismi all'interno della Sezione del lavoro, essendosi ritrovata, suo malgrado, in situazione analoga (a quella della ricorrente), se non identica (cfr. doc. I e quanto esposto al § 2c, pag. 17, nel ricorso del 14 settembre 2009 al Tribunale federale). Dalle dichiarazioni del capo __________ e dall'accertamento esperito da questo Tribunale sul "caso TE 2 " (richiamo della documentazione dalla Sezione delle risorse umane, prodotta il 25 ottobre 2012) ben emerge che questa dipendente è stata in sostanza allontanata dalla Sezione per gravi irregolarità nella gestione di un incarto, segnatamente quello della propria madre. Modo di fare, ha precisato il capo __________, non solo inopportuno ma contrario alle direttive vigenti in materia all'URC di __________ (cfr. verbale TE 5, pag. 3). Cade quindi nel vuoto (anche) la censura secondo cui in questo caso (così come in quello di RI 1), i vertici della Sezione del lavoro avrebbero fatto uso di tutti i mezzi per allontanare il dipendente ritenuto scomodo e (divenuto) non più desiderato, a beneficio di altri protetti.
A ben guardare, quanto accaduto è riconducibile in gran parte ad alcuni tratti negativi della personalità di RI 1. Il particolare carattere dell'insorgente, invisa a molti, non contribuiva particolarmente alla serenità dell'ambiente lavorativo, tant'è che diverse persone, in particolare taluni utenti, si sono sentiti sollevati quando hanno appreso della sua partenza. A riferirlo è TE 6, collega dell'insorgente per la durata di sette anni, la quale, pur dando atto della bontà d'animo della ricorrente e della sua disponibilità verso taluni utenti, ne riconosce il carattere particolarmente impulsivo. Conclude così la propria deposizione del 23 ottobre 2012: [...] ho l'impressione che se si fosse trattenuta di più non avrebbe avuto i problemi di lavoro che ha avuto.
Alla luce di quanto precede, l'esistenza di una profonda e oramai insanabile conflittualità fra l'insorgente e le persone (soprattutto superiori, ma anche colleghi e utenti) che ruotavano all’interno del suo ambito lavorativo appare sufficientemente comprovata. La sussistenza di un rapporto di lavoro contrassegnato da un crescendo di problemi, dal degrado dei rapporti interpersonali - esaurito ogni ragionevole tentativo di dialogo costruttivo - e dalla perdita della reciproca fiducia tra dipendente e superiori, sono elementi tali da escludere che lo scioglimento del rapporto di lavoro sia da collegare ad altri fattori, estranei al rapporto d'impiego, rispettivamente che al Consiglio di Stato possa essere rimproverato di aver esercitato in modo lesivo delle regole della buona fede, sotto il profilo dell'esigibilità della continuazione del rapporto d'impiego, il potere d'apprezzamento che l'art. 60 cpv. 3 lett. c LORD gli riserva in punto alla valutazione della rilevanza dei motivi addotti per giustificare il licenziamento. Considerata la portata dei dissidi, non limitati ad una singola persona ma estesi, come visto, ai diversi superiori dell'insorgente succedutisi nel tempo (cfr. Corti, op. cit., in: Diritto senza devianza - Studi in onore di Marco Borghi per il suo 60° compleanno, pag. 353) e la persistente indisposizione della ricorrente a manifestare la necessaria disponibilità al dialogo, non si può esigere che l'autorità mantenesse il rapporto di impiego. Il rapporto di fiducia accresciuto che doveva necessariamente sussistere fra la dipendente e i suoi superiori è infatti irrimediabilmente venuto meno, rendendo del tutto giustificato il controverso provvedimento di disdetta.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.- e le spese istruttorie di fr. 60.- sono poste a carico della ricorrente.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF).
Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La segretaria