Incarto n. 52.2009.252
Lugano 31 maggio 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 23 giugno 2009 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione 2 giugno 2009 (n. 2752) con la quale il Consiglio di Stato ha confermato la risoluzione 9 agosto 2009 del municipio di CO 1 che negava all'insorgente un'indennità per perdita del posto di lavoro quale segretario comunale in seguito ad aggregazione di comuni e ha dichiarato irricevibile in quanto priva di oggetto la domanda di revisione 18 aprile 2009 della decisione 21 agosto 2007 del municipio di CO 1;
viste le risposte:
8 luglio 2009 del Consiglio di Stato;
11 agosto 2009 del municipio di CO 1;
preso atto della replica 28 agosto 2009 e delle dupliche:
8 settembre 2009 del Consiglio di Stato;
16 settembre 2009 del municipio di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è stato segretario comunale di __________ dal 1991 al 2004. In seguito all'aggregazione di questo comune con quello di __________, l'11 marzo 2004 il municipio di CO 1 gli ha assegnato la funzione di consulente tecnico-economico, responsabile dell'Ufficio Avanzamento Progetti. Deluso dal nuovo posto, il 5 settembre 2005 RI 1 ha rassegnato le dimissioni per la fine di quell'anno. Nel contempo ha chiesto al municipio di versargli un'indennità così come previsto dall'art. 14 della legge concernente l'organico dei segretari comunali, del 5 novembre 1984 (LOSC; RL 2.1.5.1). Con decisione 21 dicembre 2005, rimasta incontestata, il municipio ha respinto la richiesta.
B. Il 14 giugno 2006 RI 1 ha nuovamente chiesto al comune di versargli un importo di fr. 204'156.- rispettivamente a titolo di indennità per licenziamento giusta l'art. 14 LOSC e a titolo di risarcimento del danno e torto morale subiti per mobbing e inadempienza contrattuale del datore di lavoro. A sostegno della richiesta, l'insorgente ha asserito in particolare che l'Ufficio Avanzamento Progetti non sarebbe mai stato effettivamente costituito, fatto questo che l'avrebbe messo in uno stato di grave disagio, inducendolo a rassegnare le dimissioni per la fine del 2005. Il 9 agosto 2006 il municipio ha ribadito la sua posizione, già comunicata con decisione del 21 dicembre 2005.
C. Contro questa risoluzione RI 1 è insorto dinanzi al Consiglio di Stato che, il 21 agosto 2007, ha dichiarato irricevibile l'impugnativa trasmettendola d'ufficio a questo Tribunale, ritenuto competente quale istanza unica in applicazione dell'art. 71 lett. c della legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). Con giudizio del 20 marzo 2008 (inc. 52.2007.285), questo Tribunale ha a sua volta considerato di non poter entrare nel merito dell'impugnativa in difetto di una sua competenza funzionale. Ha quindi dichiarato irricevibile il gravame, senza tuttavia disporre una nuova trasmissione degli atti all'autorità competente, ritenuto che il giudizio 21 agosto 2007 con cui il Consiglio di Stato aveva rinviato d'ufficio la causa al Tribunale amministrativo, non era stato contestato dall'insorgente e quindi era cresciuto in giudicato.
D. Adito su ricorso di RI 1, il 12 marzo 2009 il Tribunale federale ha annullato la predetta decisione del Tribunale amministrativo e ha rinviato la causa direttamente al Consiglio di Stato per una nuova decisione (inc. 1C_203/2008). La Corte federale ha ritenuto che i dubbi sull'effettiva competenza dell'autorità di prima o di seconda istanza cantonale, derivanti dall'interpretazione non univoca degli art. 71 lett. c LPamm e 14 LOSC, imponevano in concreto di procedere ad uno scambio di opinioni tra le autorità adite, così come previsto dall'art. 4 cpv. 3 LPamm. Il ricorrente, dal canto suo, non avrebbe dovuto subire pregiudizio dal fatto di non aver contestato la decisione 21 agosto 2007 del Consiglio di Stato di rinvio al Tribunale amministrativo, atteso che l'autorità giudicante deve verificare d'ufficio la propria competenza e che il merito della vertenza non era comunque cresciuto in giudicato, non essendo stato oggetto di giudizio da parte delle due istanze ricorsuali.
E. Con decisione 2 giugno 2009 il Consiglio di Stato ha statuito nel merito del ricorso 29 agosto 2006 di RI 1, respingendolo. In sunto, ha ritenuto che l'indennità di cui all'art. 14 LOSC può essere accordata unicamente ai segretari comunali, per i quali a seguito di un'aggregazione comunale non viene più confermato il rapporto di lavoro con la nuova entità comunale. Evenienza, questa, che in concreto non si è verificata, dal momento che il comune di CO 1 ha provveduto ad assegnare all'insorgente un incarico in seno al nuovo comune e che tale incarico è stato accettato dall'interessato. In assenza di una mancata conferma o di un licenziamento del dipendente da parte del comune, non entrerebbe quindi in considerazione la corresponsione di un'indennità a quel titolo. L'autorità di prime cure non ha invece preso posizione sull'altra richiesta ricorsuale di risarcimento e torto morale per mobbing e inadempienza contrattuale. Sempre con il medesimo giudizio, il Consiglio di Stato ha inoltre dichiarato irricevibile l'istanza di revisione della decisione 21 agosto 2007 del Consiglio di Stato, superata dalla sentenza 12 marzo 2009 del Tribunale federale.
F. RI 1 è insorto contro la decisione 2 giugno 2009 dell'Esecutivo cantonale dinanzi a questo Tribunale, chiedendone l'annullamento e il riconoscimento di un'indennità di fr. 204'156.- in applicazione dell'art. 14 LOSC. In via subordinata, egli ha chiesto il pagamento del medesimo importo a titolo di risarcimento danni e torto morale per mobbing. Egli ripresenta sostanzialmente le medesime tesi e argomentazioni già addotte nelle precedenti procedure ricorsuali, di cui si dirà nei considerandi. Non è invece oggetto di impugnativa la decisione del Consiglio di Stato che ha dichiarato irricevibile l'istanza di revisione.
G. All'accoglimento del ricorso si oppone sia il Consiglio di Stato sia il municipio di CO 1.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data giusta l'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale, del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm) e la legittimazione del ricorrente è certa (art. 43 LPamm e 209 lett. a LOC). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Le prove offerte dalle parti (audizione di alcuni testi) non appaiono invero suscettibili di procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori elementi fattuali rilevanti per il giudizio.
Ritenuto che, come si dirà nei seguenti considerandi, l'applicabilità dell'art. 14 LOSC deve essere respinta nel merito, ci si può esimere dal verificare la fondatezza dell'eccezione, già sollevata dal municipio di CO 1 nella procedura ricorsuale di prima istanza, secondo cui il ricorso dell'insorgente avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile poiché la decisione municipale 9 agosto 2006 dedotta in giudizio costituirebbe unicamente una decisione confermativa della sua precedente decisione 21 dicembre 2005, rimasta inimpugnata e quindi cresciuta in giudicato.
Giusta l'art. 14 lett. a LOSC il Comune è tenuto a versare al segretario per ogni anno di servizio come minimo un'indennità equivalente all'ultimo stipendio mensile dovuto in caso di perdita dell’impiegato dovuto a aggregazioni di Comuni o a consorziamento dei servizi amministrativi o per sopravvenuta incompatibilità non dovuta a un fatto personale del segretario. L’indennità non è dovuta, soggiunge la norma, se il segretario occupa già un impiego pubblico, se in caso di aggregazione gli è data la possibilità di assumere un impiego nel nuovo Comune a condizioni equiparabili alle precedenti. Sono riservate le disposizioni dei regolamenti comunali in quanto prevedono un trattamento più favorevole per il segretario non confermato.
L'indennità prevista dalla norma in esame è analoga a quella di uscita che lo Stato accordava ai dipendenti licenziati giusta l'art. 18 LStip (RL 2.5.4.4), nella versione in vigore sino al 1º gennaio 1996 (BU 1954, 259; cfr. anche art. 7 LOSC 10.10.1972: BU 1972, 215). Al pari di quella prevista dalla normativa applicabile agli impiegati del Cantone, anche questa indennità è destinata a facilitare il reinserimento del dipendente licenziato nel mercato del lavoro (STA 52.98.161 del 12 agosto 1998, consid. 2).
4.2. Nel caso in esame, a seguito dell'aggregazione del comune di __________ a __________, al resistente è stato offerto il posto di responsabile dell'Ufficio Avanzamento Progetti, nella funzione di consulente tecnico-economico, con il compito di monitorare gli sviluppi e la realizzazione dei progetti in atto nell'amministrazione soprattutto per quanto riguarda la qualità, l'efficacia, il contenuto, il rispetto dei termini e dei preventivi di spesa. Negli anni precedenti, tali compiti venivano svolti direttamente dal segretario comunale. Parimenti, il municipio gli ha attribuito, durante un periodo di transizione (cosiddetto "periodo cuscinetto") la conduzione generale dei servizi sino a quel momento svolti nella sede di __________ (cfr. risoluzione municipale dell'11 marzo 2004). Egli è così stato inserito nell'organico dei dipendenti della Città di __________, con un trattamento di stipendio maggiore rispetto a quello percepito in precedenza. L'insorgente ha accettato tali funzioni e compiti, ai quali si è aggiunta, dal mese di aprile 2005, la responsabilità dell'organizzazione e dello svolgimento del lavoro nei "front offices" (cancellerie) dei quartieri. Ad un anno e mezzo dall'assunzione di questi nuovi incarichi, il ricorrente ha rassegnato le proprie dimissioni per la fine del 2005, ritenendo di esser stato vieppiù marginalizzato dai suoi superiori e dal municipio, che gli avrebbero scientemente e concretamente impedito di espletare le sue funzioni, inducendolo così a formalizzare le sue dimissioni.
4.3. Dagli atti dell'incarto risulta che il ricorrente si è effettivamente attivato con numerose iniziative e proposte, sia nel settore di competenza dell'Ufficio Avanzamento Progetti, sia in quello dell'organizzazione dei "front offices". Emerge pure dai medesimi atti che tali sue iniziative non sempre hanno ricevuto il benestare dei suoi superiori, per svariati motivi che qui non mette conto di rilevare, oppure non sono state prese in considerazione con la dovuta sollecitudine. Tuttavia, non è di fatto possibile affermare che gli uffici preposti abbiano volontariamente ostacolato o bloccato ogni iniziativa dell'insorgente al fine di destituirlo, perlomeno indirettamente, dalle sue competenze. Per quanto riguarda specificatamente l'Ufficio Avanzamento Progetti, è bene rilevare che tale ufficio era formalmente di nuova costituzione, per cui una certa iniziale disorganizzazione o disfunzione, o una mancanza di chiarezza nelle specifiche competenze e nelle relazioni con gli uffici ad esso preposti devono essere considerati congeniti in un'entità di nuova formazione, ma non per questo insuperabili al punto da far apparire come fittizia la funzione e il ruolo per i quali il ricorrente era stato assunto, come a torto egli sostiene. La tesi ricorsuale, secondo cui il posto assegnatogli sarebbe stata solo una promessa, poi non mantenuta, non è quindi sostenibile. Malgrado siano innegabili le difficoltà avute dal ricorrente nel far accettare le sue iniziative, egli ha comunque liberamente rassegnato le proprie dimissioni, ponendo fine consapevolmente al rapporto di lavoro. D'altra parte, non risulta dall'incarto, né il ricorrente lo pretende, che egli abbia cercato di far rispettare gli obblighi che il comune si è assunto nei confronti del dipendente o che lo abbia espressamente messo in mora, in particolare per quanto riguarda il suo diritto alla funzione sancito dall'art. 35 del regolamento organico dei dipendenti del comune di __________ e delle sue aziende municipalizzate del 19 maggio 1998. Data questa situazione, giustamente il Consiglio di Stato ha quindi negato la corresponsione dell'indennità giusta l'art. 14 LOSC per mancato licenziamento del dipendente da parte del datore di lavoro. Ciò è del resto perfettamente conforme agli intendimenti del legislatore cantonale, laddove durante i lavori dibattimentali ha precisato che "al segretario cui venisse offerto di essere integrato nell'organico del nuovo comune con funzione idonea alle sue capacità e a condizioni finanziarie equivalenti non deve essere corrisposta indennità. In tal evenienza, non si intravede un danno subito dall'interessato per ragioni indipendenti dalla sua volontà, danno giustificante l'indennità" (cfr. verbale della seduta del Gran Consiglio del 16 dicembre 2003, pag. 2350). In conclu-
sione, ritenuto che il posto offerto dal comune di CO 1 al ricorrente era equiparabile, per funzione, responsabilità e stipendio, al posto precedentemente occupato e atteso come il rapporto di lavoro è stato disdetto dal ricorrente medesimo oltre un anno e mezzo dopo la sua assunzione, il ricorso su questo punto va respinto siccome privo di fondamento, con conferma della decisione impugnata.
Il ricorso è invece accolto per quanto riguarda la censura di presunta violazione della personalità del ricorrente per mobbing nei suoi confronti. Indipendentemente dalla bontà delle censure ricorsuali, il Consiglio di Stato non si è affatto premurato di esaminarle. Nella decisione impugnata non vi è la benché minima argomentazione al proposito, dalla quale poter dedurre, forse anche indirettamente, le ragioni per le quali il giudice di prime cure avrebbe negato la richiesta indennità anche in punto alla pretesa di risarcimento formulata dal ricorrente a quel titolo. Non essendo compito del Tribunale di rimediare alle carenze istruttorie e decisionali poste in essere dal Consiglio di Stato, questa Corte non può che retrocedergli gli atti affinché affronti, com'è di sua competenza, la censura ricorsuale di violazione della personalità e di mobbing e la relativa richiesta di risarcimento danni e torto morale.
Visto quanto precede, il ricorso è parzialmente accolto ai sensi dei considerandi e gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché si pronunci sulle pretese di risarcimento danni e per torto morale avanzate dal ricorrente. Dato l’esito, si giustifica di ridurre la tassa di giustizia di I.a istanza. Giusta l’art. 28 LPamm, le spese processuali di questa sede sono poste a carico del ricorrente, proporzionalmente al suo grado di soccombenza. Non si assegnano ripetibili al ricorrente, siccome non patrocinato da un avvocato (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 14 LOSC, 18, 28, 31, 43, 60, 65 LPamm,
dichiara e pronuncia:
§. Di conseguenza:
1.1. nella misura in cui statuisce sulla richiesta di indennità giusta l'art. 14 LOSC, la decisione 2 giugno 2009 (n. 2752) del Consiglio di Stato è confermata;
1.2. la tassa di giudizio di I.a istanza è ridotta a fr. 300.-- ed è posta a carico del ricorrente;
1.3. gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché statuisca come indicato al consid. 5.
Le spese processuali, ridotte, di fr. 800.- sono poste a carico del ricorrente.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario