Incarto n. 52.2007.271
Lugano 30 ottobre 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 16 agosto 2007 di
RI 1 RI 2 (rappr. dalla madre RI 1), entrambe patrocinate dall' PA 1
contro
la risoluzione 11 luglio 2007 (n. 3742) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dalle insorgenti avverso la decisione 30 marzo 2007 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di revoca del permesso di dimora;
viste le risposte:
20 agosto 2007 del Dipartimento delle istituzioni,
28 agosto 2007 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 1° settembre 2004 la cittadina bulgara RI 1 (1968) è entrata in Svizzera, dove il 24 dicembre successivo ha dato alla luce RI 2, avuta da una relazione con il cittadino italiano O__________ (1964), titolare nel nostro Paese di un permesso di domicilio CE/AELS.
Dopo vicissitudini note alle parti e che non è qui necessario evocare, il 15 febbraio 2006 ella ha ottenuto un permesso di dimora, valido fino al 31 agosto 2006 e in seguito rinnovato fino al 31 agosto 2007, per permetterle di vivere insieme al proprio compagno. Anche RI 2 è stata posta al beneficio di un'identica autorizzazione di soggiorno della medesima durata.
b. All'inizio del mese di ottobre 2006, O__________ e RI 1 hanno cessato la comunione domestica. Il 19 ottobre 2006 O__________ ha sottoscritto un contratto, approvato dalla Commissione tutoria regionale __________, con cui si è impegnato a versare mensilmente un contributo alimentare aRI 2 (fr. 700.– fino al compimento del 6° anno di età, fr. 900.– fino al 12° anno di età e fr. 1'100.– fino alla maggiore età o alla successiva conclusione del periodo formativo) e sono state regolate le sue relazioni personali con la figlia (diritto di visita una volta la settimana per una mezza giornata in presenza della madre, di regola il sabato o la domenica, in seguito gradualmente esteso fino ad arrivare a una fine settimana ogni 15 giorni, e due o tre settimane di vacanze all'anno).
c. Il 4 dicembre 2006, l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (USSI) ha accolto l'istanza della madre volta a ottenere l'anticipo degli alimenti in favore di RI 2, che il padre non versava (fr. 550.– per il mese di ottobre 06 e fr. 700.– mensili dal novembre 06 al settembre 07). Anche RI 1 è dovuta ricorrere all'assistenza pubblica. Il sussidio ammontava, al 5 marzo 2007, a fr. 1'796.– mensili.
B. Il 30 marzo 2007 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni ha deciso di non rinnovare il permesso di dimora a RI 1 e, di riflesso, alla figlia RI 2, fissando loro un termine con scadenza il 31 maggio successivo per lasciare il territorio cantonale.
L'autorità ha rilevato che era venuto meno lo scopo per cui esse avevano ottenuto un permesso di soggiorno, in quanto avevano cessato la comunione domestica con O__________ e non avevano mezzi finanziari sufficienti per mantenersi nel nostro Paese senza dover ricorrere all'assistenza sociale.
La decisione è stata resa sulla base degli art. 4, 10, 12 16 LDDS; 36 OLS; 8 ODDS e 8 CEDU.
Il 30 maggio 2007, il Consolato generale d'Italia a __________ ha certificato che RI 2 è cittadina italiana.
C. Con giudizio 11 luglio 2007 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
Disattese alcune censure di ordine procedurale, il Governo ha ritenuto che vi fossero gli estremi per non rinnovare il permesso di dimora all'interessata per i motivi addotti dal dipartimento, ritenuto pure che il debito assistenziale era nel frattempo cresciuto a fr. 23'051.50. L'Esecutivo cantonale ha poi escluso la possibilità per RI 1 di conservare il permesso sulla base dell'ALC in virtù della cittadinanza italiana di sua figlia a causa della mancanza di mezzi finanziari sufficienti per soggiornare in Svizzera.
Infine, è stata respinta la domanda di assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio.
D. Contro la predetta pronunzia governativa, RI 1, agente per sé e in rappresentanza della figlia __________, si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rinnovo del permesso di dimora. In via subordinata, chiede di rinviare gli atti al dipartimento per nuovo giudizio.
Rileva che RI 2 è cittadina comunitaria e che ha diritto pertanto a un permesso CE/AELS. Ritiene che sua figlia abbia anche diritto a un'autorizzazione di domicilio sulla base dell'art. 17 cpv. 2 LDDS per aver vissuto in comunione domestica con il padre, titolare di un identico permesso. Dal canto suo, sostiene di aver diritto a un permesso di soggiorno per poter ricongiungersi con la figlia sulla base dell'art. 8 CEDU.
Afferma di frequentare un corso di lingua italiana e di essere attivamente alla ricerca di un posto di lavoro, ciò che le permetterà di uscire dall'indigenza. Ritiene in ogni caso la decisione impugnata contraria al principio della proporzionalità, per cui si sarebbe tutt'al più dovuto soltanto ammonirla di non rimanere più in assistenza in futuro.
Anche in questa sede chiede di essere posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio, ritenendo che il Governo abbia violato gli art. 11 cpv. 3 e 5 Lag per non aver deciso immediatamente l'istanza e non averle intimato personalmente la relativa decisione.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato sia il dipartimento, quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1.2. Il ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale non è, di principio, ammissibile contro le decisioni concernenti i permessi di dimora o di domicilio, salvo laddove un diritto all'ottenimento di simili permessi si fonda su una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (art. 83 lett. c n. 2 LTF, RS 173.110, in vigore dal 1° gennaio 2007; DTF 127 II 60 consid. 1a, 126 II 425 consid. 1 con rinvii).
A ben guardare, la presente vertenza non concerne il rilascio o la proroga, bensì la revoca di un permesso che non adempie più le condizioni imposte al momento della sua concessione (art. 9 cpv. 2 lett. b LDDS). In questo ambito, il Tribunale federale ha già avuto modo di considerare che il provvedimento è impugnabile mediante rimedio ordinario perlomeno nei casi in cui, senza la revoca, l'autorizzazione continuerebbe a produrre effetti giuridici (STF 2C_37/2007 del 21.6.2007, consid. 1.1.; 2C_21/2007 del 16.4.2007, consid. 1.2.);
In concreto il permesso di dimora di RI 1 e RI 2, revocato dal dipartimento il 30 marzo 2007, era valido fino al 31 agosto successivo. L'autorizzazione di soggiorno di cui beneficiavano le insorgenti è pertanto scaduta durante la procedura ricorsuale: dato che esse non hanno più un interesse pratico e attuale a impugnare tale decisione, il gravame è pertanto divenuto privo di oggetto.
Il giudizio impugnato non concerne tuttavia solo la revoca, ma si riferisce implicitamente anche al rifiuto di rinnovare alle qui ricorrenti il permesso di dimora di cui erano titolari: occorre dunque esaminare se il ricorso in materia di diritto pubblico sia ricevibile sotto questo profilo.
1.3. Ora, non esiste alcun trattato conchiuso tra la Confederazione svizzera e la Repubblica di Bulgaria, dal quale potrebbe scaturire un diritto al rinnovo del permesso di soggiorno in favore di RI 1 e di sua figlia RI 2.
Esse non possono prevalersi nemmeno di una disposizione della legislazione interna per ottenerne la proroga. L'art. 17 cpv. 2 terza frase LDDS, secondo cui i figli celibi d’età inferiore a 18 anni hanno il diritto di essere inclusi nel permesso di domicilio se vivono con i genitori, è inapplicabile nella fattispecie in quanto è incontestato che RI 2 non vive più in comunione domestica con suo padre, titolare di un'autorizzazione di domicilio CE/AELS dal mese di ottobre 2006. Nemmeno l'art. 36 OLS (stranieri che non esercitano un’attività lucrativa), sulla base del quale il 15 febbraio 2006 RI 1 aveva ottenuto l'autorizzazione di soggiorno per vivere insieme al proprio compagno, le conferisce un diritto all'ottenimento o alla proroga di un permesso di dimora (DTF 130 II 281 consid. 2.2).
1.4. Ci si può chiedere se il diritto in parola possa essere dedotto dall’Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681).
Detto trattato si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità europea e disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare, di accedere a delle attività economiche e di offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo delle norme direttamente applicabili che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno (art. 1 LDDS).
RI 2, in quanto cittadina italiana, dispone in linea di principio di un diritto originario per chiedere di poter soggiornare nel nostro Paese in virtù delle disposizioni dell'ALC. Nella misura in cui la concerne, la decisione impugnata è dunque suscettibile di essere dedotta davanti al Tribunale federale mediante un ricorso in materia di diritto pubblico ed è data la competenza di questo Tribunale a statuire sull'impugnativa inoltrata da quest'ultima.
Ritenuto che l'impugnativa è già ammissibile dal profilo dell'ALC, può rimanere indeciso sapere se il suo ricorso sia parimenti ricevibile dal profilo dell'art. 8 CEDU, che garantisce il rispetto della vita privata e familiare, invocando il legame con suo padre O__________ (cfr. anche art. 13 cpv. 1 Cost, di analoga portata: DTF 130 II 281 consid. 3.1.; 126 II 377 consid. 7).
Per contro sua madre, sebbene sia cittadina bulgara e dunque comunitaria dal 1° gennaio 2007, non può invocare direttamente l'ALC in quanto l'applicazione di questo accordo non è ancora stata estesa a questo Paese. Ci si può chiedere se ella abbia un diritto, derivato da quello della figlia, ad esigere il rilascio di un permesso di dimora in virtù delle disposizioni riguardanti il ricongiungimento familiare previste dallo stesso ALC oppure dall'art. 8 CEDU. La questione può rimanere aperta ritenuto che, come si vedrà in appresso, il gravame va in ogni caso respinto nel merito.
1.5. Entro questi limiti il gravame in oggetto, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da persone senz'altro legittimate a ricorrere (art. 43 PAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
Va osservato che il Regolamento CEE n. 1612/ 68 dev'essere interpretato tenendo conto del rispetto della vita familiare sancito dall'art. 8 CEDU, tale garanzia facendo parte dei diritti fondamentali riconosciuti dal diritto comunitario (STF 25.5.05, 2A.475/2004, consid. 4.6.).
Per quanto riguarda i cittadini di una parte contraente che non svolgono un'attività economica, gli art. 6 ALC e 24 cpv. 1 Allegato I ALC garantiscono il diritto di soggiornare nel territorio dell'altra parte solo se dimostrano di disporre, per sé e per i membri della propria famiglia, di mezzi finanziari sufficienti per non dover ricorrere all'assistenza sociale durante il soggiorno e di un'assicurazione malattia che copra tutti i rischi (art. 6 ALC e 24 cpv. 1 Allegato I).
Secondo l'art. 16 cpv. 2 OLCP, i mezzi finanziari a disposizione di un cittadino della CE o dell'AELS avente diritto a una rendita o dei suoi familiari sono considerati sufficienti se superano l'importo che autorizzerebbe un richiedente svizzero e se del caso i suoi familiari a percepire le prestazioni complementari giusta la LF del 19.3.1965 sulle prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità.
2.2. In concreto, RI 2, la quale ha poco meno di tre anni di età, non può invocare nessuna disposizione dell'ALC per esigere che le sia rilasciata un'autorizzazione di soggiorno in Svizzera, non rientrando in nessuna delle categorie previste dall'art. 24 Allegato I ALC (giusta il rinvio dell'art. 6 ALC), il quale disciplina il soggiorno delle persone che non esercitano attività lucrativa. Ella è - unitamente alla madre, come si vedrà in appresso - a carico dell'assistenza pubblica e, non disponendo di mezzi finanziari sufficienti per il suo mantenimento (anche perché suo padre, oberato dai debiti, non le versa regolarmente gli alimenti) non può essere considerata né redditiera né, data la sua età, una studentessa che frequenta un istituto per seguirvi a titolo principale una formazione professionale giusta il cpv. 4 dell'art. 24 Allegato I ALC (cfr. STF 2A.768/2006, del 23.4.07, consid. 3).
RI 2 non può prevalersi nemmeno del delle disposizioni del citato Accordo che garantiscono il diritto al ricongiungimento familiare (art. 7 lett. d ALC e 3 cpv. 1 e 2 Allegato I ALC), invocando il legame con suo padre, cittadino italiano domiciliato in Svizzera. Infatti O__________ non vive più insieme alla figlia da almeno un anno e non ha nemmeno l'autorità parentale sulla stessa. Non porta a diversa conclusione il fatto che, secondo alcune dichiarazioni di parenti e amici versate agli atti dinnanzi al Consiglio di Stato, il rapporto tra di loro sarebbe buono. Bisogna considerare infatti che il padre dispone soltanto di un ordinario diritto di visita sulla stessa. Non si può pertanto ritenere che tra di loro esista un legame di un'intensità tale da risultare prevalente rispetto a quello esistente tra RI 2 e la madre, a cui la piccola è affidata.
Non disponendo la figlia della facoltà materiale di farsi rilasciare un permesso di soggiorno in virtù dell'ALC, nemmeno la madre può prevalersi di un diritto al ricongiungimento familiare con quest'ultima, fondato su detto Accordo.
Tale diritto non è tuttavia assoluto. Un'ingerenza nell'esercizio del medesimo è infatti ammissibile giusta l'art. 8 n. 2 CEDU se è prevista dalla legge e se costituisce una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. Da questo profilo, la norma non va oltre quanto disposto dall'art. 36 Cost., secondo cui le restrizioni dei diritti fondamentali devono poggiare su una base legale, essere giustificate da un interesse pubblico ed essere proporzionate allo scopo perseguito.
Secondo consolidata giurisprudenza, l'art. 8 CEDU non conferisce il diritto di risiedere e di ottenere un permesso di soggiorno in Svizzera e può essere invocato soltanto se una misura di allontanamento, a seguito del rifiuto di rilasciare o di rinnovare un permesso di soggiorno, ha quale conseguenza di separare i membri della famiglia (cfr., da ultima, STF 2A.356/ 2005 del 12 luglio 2005, consid. 1.2). In altre parole, non vi è violazione dell'art. 8 CEDU se si può esigere dai familiari aventi il diritto di risiedere in Svizzera che lascino il nostro paese per seguire lo straniero al quale è stato rifiutato un permesso di dimora e vivano la loro vita familiare all'estero. In questo caso, una ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco diventa superflua.
3.2. Per quanto riguarda innanzitutto la relazione esistente tra RI 2 e O__________, va rilevato che ella non può pretendere di ricongiungersi con suo padre nel nostro paese a causa dell'assenza di stretti legami affettivi tra di loro, così come richiesti dalla giurisprudenza. Come rilevato sopra (consid. 2.2), essi non vivono più in comunione domestica e O__________ beneficia di un ordinario diritto di visita sulla stessa.
Ora, ritenuto che RI 2 non può ottenere un permesso di soggiorno in Svizzera, tale facoltà è a sua volta esclusa anche per sua madre RI 1. Giova ricordare che per prevalersi del diritto al rispetto della vita familiare garantito dall'art. 8 CEDU, occorre che la persona con la quale lo straniero intende ricongiungersi in Svizzera benefici di un diritto certo di risiedere nel nostro paese (cittadino svizzero o straniero titolare di un permesso di domicilio oppure di dimora, in quest'ultimo caso soltanto se ha la certezza di vedersi rinnovato il permesso di soggiorno, DTF 111 Ib 163 consid. 1a). Circostanza questa che non è data, visto che, come esposto in precedenza la figlia non dispone di nessun titolo per esigere il rilascio di un permesso di soggiorno CE/AELS.
Ma quand'anche la ricorrente potesse invocare tale disposto convenzionale, le sue attuali condizioni finanziarie non le permetterebbero in ogni caso di stabilirsi in Svizzera. Dall'ottobre 2006 ella è a carico dell'assistenza pubblica, che le anticipa attualmente fr. 1'996.– al mese, e nel luglio 2007 il debito contratto nei confronti dello Stato era lievitato a fr. 23'051.50 (scritto 4.7.07 dell'USSI al Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato). Il fatto di frequentare attualmente un corso di lingua italiana e di sostenere di essere in grado di procacciarsi prima o poi un lavoro che le permetterà di non dover più ricorrere all'assistenza pubblica non sono argomenti atti a sovvertire tale conclusione in quanto la ricorrente non potrebbe pretendere che il tribunale sospenda la propria decisione in attesa che trovi un'attività lucrativa che la tolga definitivamente dall'indigenza.
RI 1 è entrata nel nostro paese solo il 1° settembre 2004. Oltre a soggiornare da poco tempo in Svizzera, la ricorrente ha i suoi principali legami sociali e culturali e verosimilmente ancora dei parenti in Bulgaria, dove è nata e cresciuta e risiedeva stabilmente fino all'età di 35 anni, ragione per la quale un suo rientro in Patria non le porrà alcun problema di riadattamento.
Inoltre ella vive e intrattiene da sempre con sua figlia RI 2 - che come ricordato in precedenza ha poco meno di tre anni
Certo, tenuto conto della lontananza, la partenza alla volta della Bulgaria renderà il rapporto con il padre O__________ più difficile. Il suo rientro in questo Paese non è tuttavia atto a creare ostacoli insormontabili dal momento che il diritto di visita potrà, con i dovuti adeguamenti, continuare ad essere esercitato nell'ambito di soggiorni turistici.
Ne discende che il principio dell'unità della famiglia non risulta in ogni caso violato dal provvedimento litigioso, nemmeno dal profilo dell'art. 8 CEDU e della Convenzione sui diritti del fanciullo, nella misura in cui tali trattati sono applicabili nel caso concreto.
L'autorità di prime cure non poteva pertanto limitarsi ad ammonire RI 1 per essere caduta a carico dell'assistenza pubblica, come da lei richiesto.
Per il resto, si può rinviare alla pertinenti considerazioni della risoluzione governativa impugnata.
A ragione infine il Consiglio di Stato ha respinto le domande di concessione dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio formulate dalle insorgenti, visto che il loro ricorso era privo di possibilità d'esito favorevole sin dall'inizio. Il fatto che abbia concesso loro di replicare non permette di sovvertire tale conclusione. Respingendo tali domande entro breve termine contemporaneamente al giudizio di merito, il Governo non ha peraltro violato la procedura in materia di assistenza giudiziaria (art. 5 e 11 Lag).
In esito alle considerazioni che precedono, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso dev'essere respinto, così come la domanda di assistenza giudiziaria formulata in questa sede, il gravame essendo destinato all'insuccesso sin dall'inizio.
La tassa di giudizio è a carico delle ricorrenti in solido (art. 28 PAmm) e tiene conto della loro precaria situazione finanziaria. La quota parte a carico di RI 2 va però accollata alla madre, in quanto sua rappresentante legale.
Per questi motivi,
visti gli art. 8 CEDU; 5, 9, 10 LDDS; 83 lett. c n. 2 LTF; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 43, 46, 47, 60, 61 PAmm; l'ALC e l'Allegato I; la Lag;
dichiara e pronuncia:
In quanto ricevibile, il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 600.–, sono a carico di RI 1.
Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario