Incarto n. 52.2006.93
Lugano 5 ottobre 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9 marzo 2006 della
RI 1
contro
la risoluzione 7 febbraio 2006 (n. 594) del Consiglio di Stato, che accoglie parzialmente l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la decisione 9 maggio 2005 con cui l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia le ha inflitto una multa amministrativa in materia di lavoratori distaccati in Svizzera;
viste le risposte:
27 marzo 2006 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro,
4 aprile 2006 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 28 ottobre 2004, l'Associazione Interprofessionale di Controllo (AIC) ha accertato che non erano state rispettate le condizioni salariali minime di due dipendenti, distaccati a __________ dal 25 al 29 ottobre 2004 dalla RI 1 (Italia, prov. di __________) per svolgere alcuni lavori di montaggio di porte tagliafuoco presso l'azienda __________ SA.
b) Fondandosi sulle premesse emergenze, il 28 febbraio 2005 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia ha intimato alla RI 1 un rapporto di contravvenzione e, raccolte le sue osservazioni, con decisione 9 maggio 2005 le ha inflitto una multa di fr. 3'864.– obbligandola inoltre a riversare ai propri dipendenti distaccati la mercede dovuta di fr. 1'104.–.
L'autorità dipartimentale ha rimproverato alla società di avere impiegato questi ultimi a condizioni salariali (fr. 11.20/h) non conformi a quelle prescritte dal contratto collettivo nazionale di lavoro per l'artigianato del metallo (fr. 25.–/h).
La decisione è stata resa sulla base dell'art. 2 cpv. 1 lett. a della legge federale concernente le condizioni lavorative e salariali minime per lavoratori distaccati in Svizzera e le misure collaterali (legge federale sui lavoratori distaccati in Svizzera: LDist; RS 823.20).
B. a) Contro la predetta misura, il 13 maggio 2005 la RI 1 è insorta dinnanzi alla Pretura penale, chiedendone l'annullamento.
b) Dopo uno scambio di opinioni tra la Pretura penale e il Consiglio di Stato, quest'ultima autorità si è dichiarata competente a statuire sui gravami interposti contro le decisioni di multa amministrativa in materia di lavoratori distaccati, in quanto di natura squisitamente amministrativa.
c) Con giudizio 7 febbraio 2006, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'impugnativa inoltrata dalla RI 1 contro la risoluzione dipartimentale del 28 febbraio 2005.
L'Esecutivo cantonale ha confermato la decisione di multa per i motivi addotti dall'Ufficio dell'ispettorato del lavoro, considerandola inoltre conforme al principio della proporzionalità.
Ha invece ha annullato il provvedimento, in quanto privo della necessaria base legale, laddove obbligava la società a riversare ai propri dipendenti distaccati la mercede dovuta.
C. Contro la predetta pronunzia governativa, la RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento nella misura in cui la condanna al pagamento di una sanzione pecuniaria.
La ricorrente sostiene di avere svolto i lavori per conto di una ditta appaltatrice, credendo che quest'ultima avesse correttamente adempiuto ad ogni formalità. In ogni caso ritiene l'importo della multa sproporzionato.
D. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato che l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro, quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è notoriamente fissata per clausola enumerativa. Il ricorso a questo tribunale è quindi dato soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 60 cpv. 1 PAmm).
1.2. In concreto la multa pronunciata il 9 maggio 2005 dall'Ufficio dell'ispettorato del lavoro nei confronti della ricorrente è stata resa in applicazione dell'art. 9 LDist, relativo alle sanzioni amministrative che devono essere adottate in caso di infrazioni a questa legge. L'art. 10 LDist. dispone che in questi casi la procedura di ricorso è retta dalla legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA; RS 172.021) e dalla legge federale sull'organizzazione giudiziaria, del 16 dicembre 1943 (OG; RS 173.110).
A seguito dell'entrata in vigore della LDist, il Cantone Ticino ha modificato i capoversi 1 e 4 dell'art. 1 del Regolamento di applicazione della legge cantonale sul lavoro (RL 10.1.1.1.1), indicando che l'autorità incaricata di applicare la LDist è l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro. Nessuna disposizione è per contro stata adottata dal legislatore ticinese riguardo ai rimedi di diritto esperibili e alle istanze giudiziarie competenti a statuire a livello cantonale sui gravami inoltrati contro le decisioni rese dalle autorità di prime cure in materia di lavoratori distaccati. La legge cantonale di procedura per le contravvenzioni (RL 3.3.3.4) non è applicabile, dal momento che l'oggetto della presente vertenza riguarda una sanzione (pecuniaria) amministrativa.
A dispetto dell'indicazione data dal Consiglio di Stato nel giudizio censurato, il ricorso dovrebbe di conseguenza essere dichiarato irricevibile, per incompetenza del Tribunale cantonale amministrativo a pronunciarsi sul medesimo.
1.3. Sennonché l'art. 98a cpv. 1 OG, fa obbligo ai cantoni di istituire un'autorità giudiziaria di ultima istanza cantonale, laddove le decisioni di quest’ultime siano direttamente impugnabili con un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale. Questa norma è direttamente applicabile dal 15 febbraio 1997: ciò comporta la competenza di un'autorità giudiziaria cantonale anche qualora manchino disposizioni cantonali in merito (DTF 123 II 231 consid. 7; decisione del Tribunale federale del 1°dicembre 2000 nella causa 1A.193/2000).
Ora, dal momento che, come appena illustrato (cfr. supra consid. 1.2.), il provvedimento litigioso si fonda sul diritto pubblico federale ed è, di conseguenza, impugnabile sino al Tribunale federale mediante ricorso di diritto amministrativo ai sensi degli art. 97 e seg. OG non essendo dato nessuno dei motivi di inammissibilità elencati agli art. da 99 a 102 OG, la competenza di questo tribunale dev'essere ugualmente ammessa, ratione materiae, ai fini dell'attuazione del diritto di rango superiore.
1.4. Il gravame in oggetto, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
Nei settori per i quali non sono stati conclusi speciali accordi sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un diritto alla prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato contraente per una durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.
Beneficiano di tale diritto i cittadini CE/AELS che effettuano una prestazione di servizi in uno Stato contraente in qualità di lavoratori indipendenti come pure i lavoratori dipendenti di qualsiasi cittadinanza, distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di servizi. I lavoratori dipendenti sono considerati distaccati quando il prestatore di servizi (ditta con sede in uno Stato contraente) li invia in un altro Stato contraente in vista di una prestazione di servizi (mandato o contratto d'appalto) – nel contesto di un rapporto di subordinazione – da effettuare a favore di uno o più destinatari, indipendentemente che siano una persona fisica o giuridica (cfr. art. 14 cpv. 1 OLCP e n. 6.3.1 delle "Istruzioni e commenti concernenti l'introduzione graduale della libera circolazione delle persone tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi 25 Stati membri nonché i seguenti Stati membri dell'AELS: Norvegia, Islanda e Principato del Liechtenstein", stato al 1° aprile 2006, emanate dall'Ufficio federale della migrazione: Istruzioni OLCP).
2.2. Al fine di combattere il pericolo di un'eventuale pressione sociale, che potrebbe causare la comparsa sul mercato del lavoro svizzero di manodopera a buon mercato proveniente dai Paesi dell'UE, il Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di accompagnamento per l'introduzione dell'ALC, volte a istituire una base giuridica al fine di evitare un dumping sociale e salariale a scapito dei lavoratori in Svizzera.
In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata adottata, tra l'altro, la già citata LDist, entrata in vigore il 1° luglio 2004.
L'art. 6 cpv. 1 LDist impone che, prima dell’inizio dell’impiego, il datore di lavoro deve notificare all’autorità designata dal Cantone, per scritto e nella lingua ufficiale del luogo d’impiego, le indicazioni necessarie per l’esecuzione dei controlli, in particolare l’identità delle persone distaccate in Svizzera (lett. a), l’attività svolta in Svizzera (lett. b) e il luogo in cui saranno eseguiti i lavori (lett. c). Il datore di lavoro deve allegare alla notifica di cui al cpv. 1 una dichiarazione secondo la quale egli ha preso atto delle condizioni previste negli art. 2 e 3 e si impegna a rispettarle (art. 6 cpv. 2 LDist). Il lavoro può iniziare il più presto otto giorni dopo la notifica dell’impiego (art. 6 cpv. 3 LDist).
L'art. 6 cpv. 1 ODist ribadisce che la procedura di notifica ai sensi dell’art. 6 LDist è obbligatoria per tutti i lavori che durano più di otto giorni per anno civile. Nel caso di attività nei seguenti settori, soggiunge il cpv. 2 della medesima norma, la notifica dev'essere effettuata indipendentemente dalla durata dei lavori: edilizia, ingegneria e rami accessori dell’edilizia (lett. a); ristorazione (lett. b); lavori di pulizia in aziende e economie domestiche (lett. c); servizio di sorveglianza e di sicurezza (lett. d); commercio ambulante a norma dell’art. 2 cpv. 1 lett. a e b della legge federale del 23 marzo 2001 sul commercio ambulante (lett. e). In casi urgenti, come riparazioni, incidenti, catastrofi naturali o altri eventi non prevedibili, il lavoro può iniziare eccezionalmente prima della scadenza del termine di otto giorni di cui all’art. 6 cpv. 3 LDist, ma al più presto il giorno della notifica (art. 6 cpv. 3 ODist).
3.2. Giusta l'art. 9 cpv. 2 lett. a LDist, l’autorità cantonale competente può, per lievi infrazioni all’art. 2 e per infrazioni agli art. 3 e 6 LDist, pronunciare una multa amministrativa sino a fr. 5'000.– franchi. È applicabile l’art. 7 della legge federale sul diritto penale amministrativo (DPA; RS 313.0). L’autorità che pronuncia una sanzione notifica all’autorità federale competente una copia della sua decisione. Quest’ultima autorità tiene un elenco dei datori di lavoro che sono stati oggetto di una sanzione passata in giudicato. L’elenco è pubblico (art. 9 cpv. 3 LDist).
L'art. 7 cpv. 1 DPA sancisce che se la multa applicabile non supera i fr. 5'000.– e se la determinazione delle persone punibili secondo l’art. 6 DPA esige provvedimenti d’inchiesta sproporzionati all’entità della pena, si può prescindere da un procedimento contro dette persone e, in loro vece, condannare al pagamento della multa la persona giuridica, la società in nome collettivo o in accomandita o la ditta individuale. Il capoverso 1 si applica per analogia alle comunità di persone senza personalità giuridica (art. 7 cpv. 2 DPA).
4.2. L'obbiezione sollevata dall'insorgente è infondata. Gli art. 2 cpv. 1 lett. a LDist e 6 cpv. 1 LDist. obbligano indiscriminatamente tutti i datori di lavoro con domicilio o sede all'estero a garantire ai loro dipendenti distaccati in Svizzera le condizioni lavorative e salariali vigenti nel nostro Paese e a notificare alle competenti autorità cantonali le informazioni necessarie per l'esecuzione dei dovuti controlli. Questi obblighi sussistono a prescindere dal fatto che il datore di lavoro in questione agisca nel caso concreto quale unico appaltatore delle commessa o in qualità di subappaltatore della medesima. Neppure qualora nell'ambito di un rapporto di subappalto, l'appaltatore primario (ad esempio l'appaltatore totale, generale o principale) sia venuto meno al suo dovere - previsto dall'art. 5 cpv. 1 LDist. - di obbligare contrattualmente il subappaltatore a rispettare la LDist, quest'ultimo può sfuggire alle sue responsabilità dal profilo amministrativo. In effetti, giusta il cpv. 2 di questa stessa norma, le conseguenze di una simile omissione consistono unicamente nel fatto che l'appaltatore primario può pure lui essere sanzionato sulla base dell'art. 9 LDist. per le infrazioni commesse dal subappaltatore e che, sotto l'aspetto civile, esso risponde in solido con quest'ultimo per il mancato adempimento delle condizioni lavorative e salariali minime di cui all'art. 2 LDist (v. Messaggio concernente l'approvazione degli accordi settoriali tra la Svizzera e la CE, FF n. 34 del 31 agosto 1999, ad n. 276.21 pag. 5356). Nulla muta per contro in questi casi per quanto attiene alla punibilità giusta l'art. 9 LDist. del subappaltatore. Può pertanto restare aperta in questa sede la questione di sapere se la __________ S.p.A. abbia obbligato contrattualmente la RI 1 a rispettare la normativa in materia di lavoratori distaccati in Svizzera giusta l'art. 5 cpv. 1 LDist., in quanto, alla luce di quanto appena esposto, la circostanza è del tutto ininfluente per l'esito del presente giudizio.
La multa amministrativa, commisurata in base al numero di lavoratori distaccati (2), alla durata del distaccamento (5 giorni di 8 ore) e alla differenza tra il salario contrattualmente dovuto in Svizzera (fr. 25.–/h per un totale di fr. 2'000.–) e quello effettivamente versato (fr. 11.20/h per un totale di fr. 896.–), tiene debitamente conto della gravità oggettiva dell'infrazione commessa e sopprime l'indebito vantaggio che la ricorrente si è procacciata. Contenuta nei limiti concessi dalla legge e conforme al principio di proporzionalità, va dunque confermata.
Il ricorso va pertanto respinto con la conseguente conferma della risoluzione impugnata.
La tassa di giudizio segue la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 97, 98a OG; 1 e 5 ALC; 2, 5, 6, 9, 10 LDist; 6 ODist; 1, 3, 28, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia e le spese, per complessivi fr. 500.–, sono a carico della ricorrente.
Contro la presente decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, a Losanna, nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
Intimazione a:
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario