Incarto n. 52.2006.225 52.2006.231
Lugano 9 agosto 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi (a) 10 luglio 2006 e (b) 12 luglio 2006 di
RI 1 patrocinato dall' PA 1
contro
a)
b)
la decisione 28 giugno 2006 (n. 1) del Giudice straordinario delle misure coercitive che respinge la domanda di scarcerazione formulata il 23 giugno 2006 dall'insorgente;
la decisione 28 giugno 2006 (n. 1) del Giudice straordinario delle misure coercitive che conferma la proroga di tre mesi della carcerazione in vista di sfratto dell'insorgente emanata il 21 giugno 2006 dalla Sezione dei permessi e dell'immigrazione dal Dipartimento delle istituzioni;
viste le risposte:
13 luglio 2006 del Giudice straordinario delle misure coercitive,
18 luglio 2006 del Dipartimento delle istituzioni;
al ricorso sub a);
20 luglio 2006 del Dipartimento delle istituzioni,
24 luglio 2006 del Giudice straordinario delle misure coercitive;
al ricorso sub b);
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 (1985), sedicente cittadino della Sierra Leone e sprovvisto di qualsiasi documento di legittimazione, ha depositato il 30 luglio 2002 una domanda d'asilo in Svizzera.
Con decisione 19 marzo 2003, confermata su ricorso l'8 giugno 2004 dalla Commissione svizzera di ricorso in materia di asilo (CRA), l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) ha respinto la richiesta. Allo stesso è pertanto ordinato di lasciare il territorio elvetico.
Il 24 settembre 2004 egli è stato sottoposto al test LINGUA. Dall'esame l'interprete ha concluso che l'interessato poteva essere nato o vissuto in Sierra Leone, ma che il suo paese natale era verosimilmente la Guinea Conakry. In seguito l'autorità federale ha nuovamente invitato l'interessato a lasciare la Svizzera, invano.
B. Considerato che RI 1 continuava a sottrarsi allo sfratto, rendendone difficile l'esecuzione, con decisione 2 maggio 2006 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni ha ordinato la sua carcerazione per la durata di tre mesi sulla base dell'art. 13b LDDS.
Il provvedimento è stato convalidato il giorno successivo dal Giudice dell'istruzione e dell'arresto (in seguito: GIAR), mediante decisione in seguito cresciuta in giudicato.
C. a) Il 31 maggio/2 giugno 2006 RI 1 ha chiesto al Dipartimento delle istituzioni di essere immediatamente scarcerato.
Egli ha fondato la richiesta su una sentenza del 29 maggio 2006 con cui il Tribunale cantonale amministrativo ha stabilito che il GIAR non può fungere da autorità giudiziaria competente in materia di misure coercitive ai sensi dell'art. 13c LDDS, poiché, nella sua veste di magistrato dell'ordine penale, non adempie le condizioni di imparzialità pretese dal diritto di rango superiore.
b) Il 6 giugno 2006 il Dipartimento delle istituzioni ha respinto la domanda, rilevando in sostanza che in quel giudizio il Tribunale cantonale amministrativo si era limitato ad annullare una decisione di conferma della carcerazione di un cittadino della Guinea adottata dal GIAR, senza decretarne tuttavia la nullità. Inoltre, secondo l'autorità dipartimentale, tale sentenza non inficiava le decisioni antecedenti in quanto valeva solo per quel caso specifico e i suoi effetti non potevano essere estesi ad altri casi analoghi di carcerazione in materia di misure coercitive.
c) Il ricorso inoltrato da RI 1 contro la predetta decisione dipartimentale è stato dichiarato irricevibile dal Tribunale cantonale amministrativo con sentenza 14 giugno 2006, rilevando che nessuna disposizione di legge attribuisce a tale Corte la competenza a statuire su ricorsi proposti contro le decisioni del dipartimento fondate sulla legge federale in materia di misure coercitive.
D. Ritenuta la persistenza a non volere collaborare alla propria identificazione, rendendo in questo modo difficile all'autorità qualsiasi tentativo di procacciargli i documenti necessari all'espatrio, il 21 giugno 2006 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha prolungato di tre mesi il periodo di carcerazione di RI 1 sulla base dell'art. 13b cpv. 3 LDDS.
Dal canto suo, il 23 giugno 2006 l'interessato ha chiesto di essere scarcerato.
Dopo avere sentito il ricorrente, con due separate decisioni del 28 giugno 2006 il Giudice straordinario delle misure coercitive ha respinto l'istanza di scarcerazione, rispettivamente, convalidato la proroga della carcerazione.
E. Contro queste pronunzie RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando di essere immediatamente scarcerato.
In entrambi i gravami il ricorrente contesta in limine la competenza del Giudice straordinario delle misure coercitive, sostenendo che non sarebbe sorretta dalla necessaria base legale.
Nel merito sostiene di essere cittadino della Sierra Leone come sarebbe emerso dalla procedura d'asilo e che le autorità non possono obbligarlo pertanto ad affermare che egli sia di origine di un altro paese africano. Sostiene in ogni caso che non facendo alcun tentativo al fine di determinare la sua nazionalità, l'autorità dipartimentale avrebbe procrastinato inutilmente la sua carcerazione violando in tal modo il principio della celerità.
Chiede inoltre di essere posto al beneficio dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio.
F. All'accoglimento dei gravami si oppongono sia il Giudice straordinario delle misure coercitive che il Dipartimento delle istituzioni, quest'ultimo formulando una serie di osservazioni di cui si dirà, se necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
Il ricorso, tempestivo (art. 31 LALMC e 46 cpv. 1 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.
Al fine di colmare il vuoto di competenza venutosi a creare in seguito a questo giudizio e in attesa di allestire un messaggio tendente a modificare la LALMC per renderla consona ai principi della CEDU, il 14 giugno 2006 il Consiglio di Stato ha adottato, sulla base dell'art. 70 LOG, a quel momento in vigore, una risoluzione (n. 2883) con la quale ha trasferito provvisoriamente la funzione di Giudice delle misure coercitive, precedentemente conferita al GIAR, al Pretore del Distretto di Lugano sez. 1, autorità giudiziaria e giusdicente esente da attribuzioni di natura penale e quindi garante della necessaria imparzialità ed indipendenza di giudizio.
2.2. L'insorgente contesta in questa sede la legittimità della designazione da parte del Consiglio di Stato di detto magistrato quale Giudice straordinario delle misure coercitive e la competenza di quest'ultimo ad occuparsi di tale materia. A suo dire, detta nomina viola il diritto federale, in particolare l'art. 1 delle disposizioni finali della LDDS relative alla modifica legislativa del 18 marzo 1994 concernente le misure coercitive in materia di stranieri, e il principio della separazione dei poteri. Pone in evidenza che, giusta tale norma, i Cantoni sono tenuti ad emanare le disposizioni d’attuazione necessarie all’esecuzione della legislazione federale in materia di misure coercitive (cpv. 1) e che fino all’emanazione delle stesse, ma per due anni al massimo, le disposizioni necessarie sono prese dai governi cantonali (cpv. 2). In questo senso, il legislatore federale avrebbe volutamente escluso la competenza degli esecutivi cantonali a legiferare in questo ambito, una volta scaduto il citato periodo di transizione di due anni. Osserva che la legge federale concernente misure coercitive in materia di diritto degli stranieri (LMC), del 18 marzo 1994, è entrata in vigore il 1° febbraio 1995 (art. 13a segg. LDDS), ragione per la quale i citato periodo transitorio è scaduto, ope legis, il 31 gennaio 1997.
Rileva inoltre che da quel momento, una volta trascorsa quest'ultima data e fino all'entrata in vigore della LALMC, nel cantone Ticino non sono stati ordinati provvedimenti coercitivi ai sensi della LMC in quanto non esisteva alcuna base legale.
2.3. Gli argomenti addotti dal ricorrente non possono essere condivisi.
Il Cantone Ticino dispone dal 27 maggio 1997 di una legge di applicazione alla LMC adottata dal Gran Consiglio. In questo modo esso ha rispettato, anche se con quasi 4 mesi di ritardo rispetto al limite previsto, quanto sancito dall'art. 1 disposizioni finali della LDDS relative alla modifica legislativa del 18 marzo 1994 concernente le misure coercitive in materia di stranieri.
Ora, quest'ultima norma è stata introdotta dal legislatore federale al chiaro scopo di costringere i Cantoni ad adeguare entro breve tempo i loro rispettivi ordinamenti processuali alle mutate esigenze imposte dal diritto federale, adottando in proposito delle nuove disposizioni legali in senso formale. Essa non impedisce comunque ai Cantoni di ricorrere in ogni tempo, laddove si dovessero verificare delle situazioni straordinarie che necessitano di essere risolte con l'adozione di provvedimenti d'urgenza, alla legislazione d'emergenza in attesa che il legislatore trovi le soluzioni definitive adatte alle circostanze del caso. Ammettere il contrario significherebbe conferire alla suddetta disposizione federale una portata che manifestamente non possiede, nonché mettere in serio pericolo l'applicazione del diritto materiale in un settore delicato quale è quello delle misure coercitive previste dalla LDDS.
Nel caso concreto gia si è detto in precedenza che la designazione da parte del Governo cantonale del Pretore del Distretto di Lugano sez. 1, quale Giudice delle misure coercitive ai sensi dell'art. 13c LDDS, è avvenuta al fine di temporaneamente colmare il vuoto di competenza venutosi a creare in seguito alla sentenza 29 maggio 2006 di questo tribunale e in attesa che il Gran Consiglio adotti le necessarie modifiche della LALMC per renderla consona ai principi della CEDU. Entro questi limiti il provvedimento non può dunque essere considerato contrario al diritto di rango superiore, anche se adottato dopo la scadenza del termine di due anni previsto dall'art. 1 cpv. 2 delle disposizioni finali della LDDS relative alla modifica legislativa del 18 marzo 1994 concernente le misure coercitive in materia di stranieri.
Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dall'insorgente, esso rispetta il diritto cantonale vigente al momento della risoluzione adottata e segnatamente l'art. 70 LOG, giusta il quale in caso di vacanza di qualsiasi seggio giudiziario o di impedimento di carattere durevole, il Consiglio di Stato può designare un supplente a coprire l'ufficio fino alla sostituzione od alla cessazione dell'impedimento. Questa norma, abrogata dopo l'inoltro dei ricorsi in rassegna ma il cui tenore letterale è stato ripreso dall'art. 24 della nuova LOG entrata in vigore il 14 luglio 2006, è già stata considerata dal Tribunale federale conforme sia alla Costituzione cantonale (vCost TI 1830) e federale (vCost 1874) allora vigenti in una sentenza del 19 novembre 1986 in re W. concernente la designazione di un Procuratore pubblico straordinario (Rep. 1988, 316 segg.).
La Costituzione cantonale attualmente in vigore, del 14 dicembre 1997, dispone - tra l'altro - che i giudici del Tribunale d'appello, i GIAR e il loro presidente, i procuratori pubblici e i pretori sono eletti, come prevedeva anche la precedente costituzione cantonale, dal Gran Consiglio (art. 36 cpv. 1 lett. a-d Cost TI) e che la legge stabilisce l'organizzazione giudiziaria, le competenze, le procedure, i requisiti di formazione professionale e l'età massima dei magistrati (art. 80 Cost TI). In una sentenza del 3 ottobre 2000 (STF 1P.549/2000-1P.551/2000 in re V., consid. 4a: pubbl. in RDAT I-2001 n. 9, pag. 33 segg.), il Tribunale federale ha sancito che la designazione di un magistrato straordinario da parte del Consiglio di Stato, verificandosi condizioni speciali, non viola né l'art. 70 LOG, né l'art. 10 cpv. 1 Cost TI, secondo cui nessuno può essere sottratto al giudice stabilito dalla legge, e neppure l'art. 30 della Costituzione federale, che prevede che nelle cause giudiziarie ognuno ha diritto d'essere giudicato da un tribunale fondato sulla legge, competente nel merito, indipendente e imparziale. Nel medesimo giudizio l'alta Corte federale ha pure considerato una simile designazione conforme all'art. 6 n. 1 CEDU, ritenuto che tale norma non esclude la nomina di un giudice da parte dell'organo esecutivo.
A torto il ricorrente sostiene che nella presente fattispecie non ci si potrebbe ispirare a quest'ultima sentenza del Tribunale federale, dato che la stessa riguarda la designazione di un avvocato quale procuratore pubblico straordinario da parte del Governo, quindi una sostituzione di persona, mentre nel caso in rassegna ci si trova confrontati a una sostituzione di funzione.
Il fatto che il Giudice straordinario delle misure coercitive sia stato scelto tra i Pretori non permette infatti di ritenere che l'art. 70 LOG sia stato violato.
In effetti, se va tutelata la decisione di designare un avvocato scelto al di fuori dell'organico dei magistrati per svolgere la funzione di procuratore pubblico straordinario, a maggior ragione dev'esserla quella, come nel caso in rassegna, di designare nella funzione di giudice delle misure coercitive un magistrato scelto tra quelli attualmente in carica e quindi nominato dal Gran Consiglio (art. 36 cpv. 1 lett. d Cost TI), garante della necessaria indipendenza e imparzialità richiesta.
2.4. Per questi motivi, tenuto conto del fatto che la situazione necessitava una rapida soluzione e ritenuto che il collegio dei GIAR doveva essere scartato, al fine di garantire l'applicazione del diritto federale in materia di misure coercitive (LMC) la designazione di un giudice al di fuori dei magistrati penali, quale è il Pretore del Distretto di Lugano sez. 1 che garantisce l’amministrazione della giustizia civile di primo grado, non presta fianco a critiche.
3.2. La carcerazione può durare tre mesi al massimo; se particolari ostacoli si oppongono all’esecuzione dell’allontanamento o dell’espulsione, con il consenso dell’autorità giudiziaria cantonale la carcerazione può essere prorogata di sei mesi al massimo (art. 13b cpv. 2 LDDS). Va fatto subito il necessario, soggiunge il cpv. 3 della medesima norma, per l’esecuzione dell’espulsione o dell’allontanamento.
La proroga della carcerazione necessita del consenso dell'autorità giudiziaria cantonale. A tal fine, essa tiene conto, oltre che dei motivi di carcerazione, segnatamente della situazione familiare dell'interessato e delle circostanze in cui la carcerazione dev'essere eseguita (art. 13c cpv. 3 LDDS).
La richiesta di proroga della carcerazione deve essere motivata ed inoltrata al giudice al più tardi sette giorni prima della scarcerazione prevista dalla decisione (art. 29 LALMC).
3.3. L'art. 13c cpv. 4 LDDS dispone che lo straniero incarcerato può, dopo un mese, presentare istanza di scarcerazione. L’autorità giudiziaria decide in merito all’istanza entro otto giorni feriali, sulla base di un’udienza. Una nuova istanza di scarcerazione può essere presentata dopo un mese se si tratta di carcerazione secondo l’art. 13a LDDS e dopo due mesi se si tratta di carcerazione secondo l’art. 13b LDDS.
4.2. Il ricorrente chiede di essere scarcerato, contestando che vi siano le premesse per prolungare di tre mesi la sua carcerazione. Egli sostiene di essere cittadino della Sierra Leone, come sarebbe stato accertato nella procedura d'asilo, e che le autorità non possono pertanto obbligarlo ad affermare che egli è di origine di un altro paese africano, segnatamente della Guinea Conakry. Inoltre, rimanendo inattiva troppo tempo senza fare alcun tentativo per determinare la sua nazionalità, soggiunge l'insorgente, l'autorità dipartimentale avrebbe procrastinato inutilmente la sua carcerazione violando in tal modo il principio della celerità.
Innanzitutto bisogna rilevare, come ha posto in evidenza il ricorrente, che il 3 maggio 2006 il giudice ha confermato la sua carcerazione e ha invitato la Sezione dei permessi e dell'immigrazione a procedere celermente nelle sue incombenze senza attendere un mese. Contrariamente a quanto assume l'insorgente, da quel momento e fino alla decisione di proroga della carcerazione del 28 giugno 2006 il dipartimento si è comunque attivato al fine di permettere l'allontanamento dell'interessato dal territorio elvetico. Dopo che il 26 aprile 2006 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione aveva richiesto all'UFM di intraprendere ulteriori passi in vista dell'identificazione dell'interessato al fine di ottenere i documenti di legittimazione necessari per il suo allontanamento, il dipartimento ha preso nuovamente contatto con l'UFM: il 30 maggio e 20 giugno 2006. Dagli atti risulta che già il 20 giugno 2006 l'autorità federale ha informato via e-mail il dipartimento di avere organizzato un'audizione con la delegazione della Guinea Conakry, rendendo tuttavia attenta l'autorità cantonale che il riconoscimento formale dell'interessato era da quest'ultimo ostacolato in quanto non collaborava sostenendo di non essere cittadino di quel paese.
Ora, da quanto precede, non si può certo affermare che l'autorità non abbia compiuto gli sforzi necessari per mettere in atto l'allontanamento dell'interessato, ritenuto che il ritardo dell'esecuzione del suo allontanamento è in gran parte riconducibile al comportamento assunto da RI 1 durante la procedura.
L'ostinazione del ricorrente a non voler collaborare è stata peraltro confermata dalle sue dichiarazioni che egli ha rilasciato alla Polizia cantonale durante il suo interrogatorio del 21 giugno 2006. In quell'occasione, RI 1 ha dichiarato:
"(...) Dal 3 maggio 2006 sono in carcere in vista dell'allontanamento a Basilea. In data odierna, a mezzo di trasporto Train Street, venivo accompagnato da Basilea a Lugano.
D1: Cosa ha fatto da quando si trova a Basilea mesi per ottenere un documento per poi lasciare il territorio svizzero. R1: Io non ho fatto nulla in quanto ho problemi di salute. R2: Non ho neppure contattato i miei famigliari in Sierra Leone in quanto non ho nessun parente. D3: In data 2 marzo 2006 sono stato accompagnato presso l'UFM di Berna e una delegazione del suo paese (Sierra Leone) dopo l'interrogatorio non mi ha riconosciuto come cittadino della Sierra Leone. R3: Sicuramente i delegati della Sierra Leone che mi hanno interrogato non provengono da questo paese visto che non mi hanno riconosciuto. D4: Che prova materiale sotto forma cartacea è in grado di presentare onde dimostrare che lei effettivamente viene dalla Sierra Leone. Non ho alcun documento da presentare e ripeto che non ho nessun contatto con famigliari o conoscenti in Sierra Leone. Il presente verbale viene tradotto in lingua inglese dall'interprete. Voglio aggiungere che ho problemi di salute al ginocchio e alla schiena per cui per nessun motivo lascerò il territorio svizzero".
Il fatto che egli sia stato impedito ad intraprendere alcunché a causa dei suoi problemi al ginocchio e alla schiena non permettere di concludere che egli non possa collaborare per questo motivo con le autorità competenti.
Bisogna poi rilevare che nel corso dell'udienza dinnanzi al Giudice straordinario delle misure coercitive del 28 giugno 2006 relativa alla proroga della carcerazione, RI 1 ha dichiarato di avere ottenuto una carta telefonica al momento della sua carcerazione amministrativa a Basilea e che "con questa carta ho telefonato al mio avvocato mentre invece non ho telefonato all'ambasciata" (pag. 1). Ora, nulla gli impediva di procacciarsi i documenti necessari, non da ultimo anche con l'aiuto del proprio patrocinatore che è cognito in materia di diritto degli stranieri.
Inoltre, contrariamente a quanto assume l'insorgente, le autorità competenti in materia di asilo non hanno assolutamente stabilito che egli è cittadino della Sierra Leone (v. decisione 19 marzo 2003 dell'UFR pag. 3 e 5; sentenza 8 giugno 2004 della CRA ad 6 pag. 6). Del resto, l'UFR ha considerato che l'esecuzione dell'allontanamento è in ogni caso possibile anche se il richiedente l'asilo dissimula la propria identità o nazionalità (pag. 5).
4.3. In siffatte circostanze, ritenuto che RI 1 non intende lasciare la Svizzera, non è dato di vedere come il principio di celerità possa essere stato violato. In effetti, la mancanza di collaborazione dell'interessato rende necessario più tempo per accertare la sua reale identità, il suo luogo d'origine e di riflesso l'ottenimento di documenti validi per il suo allontanamento.
Bisogna poi considerare che egli non ha né relazioni stabili, né mezzi di sostentamento in Svizzera. Vi sono pertanto concreti indizi per ritenere che, senza la proroga della sua carcerazione, egli tenti di sottrarsi allo sfratto o cerchi di renderne difficile l'esecuzione, come ha peraltro già avuto modo di fare in passato.
Considerato dunque l'avvicinarsi della scadenza del termine della carcerazione e tenuto conto del comportamento tenuto dal ricorrente, è a giusta ragione che il dipartimento ha deciso di prorogare il suo fermo, così da permettere l'esecuzione di ulteriori accertamenti sulla persona di RI 1.
Ritenuto pertanto che il ricorrente intende sottrarsi all’espulsione in quanto persiste a non attenersi all’obbligo di collaborare per l'ottenimento dei suoi documenti di legittimazione, la proroga di tre mesi della sua carcerazione si rivela conforme all'art. 13b cpv. 2 LDDS. Di conseguenza, per i medesimi motivi non vi sono nemmeno le premesse per accogliere l'istanza di scarcerazione giusta gli art. 13c cpv. 4 LDDS.
4.4. Infine, ritenuto che i motivi della carcerazione sono ancora dati nel caso specifico e che l'identità e la reale provenienza dell'insorgente non sono ancora state definitivamente stabilite, egli non può invocare l'art. 13c cpv. 5 LDDS, secondo cui la carcerazione ha termine - tra l'altro - se il motivo della carcerazione è venuto a mancare o se risulta che l’esecuzione dell’allontanamento o dell’espulsione è inattuabile per motivi giuridici o effettivi (lett. a) o se è stata accolta un’istanza di scarcerazione (lett. b).
4.5. Le decisioni del Giudice straordinario delle misure coercitive resistono pertanto alle critiche dell'insorgente e sono conformi al principio della proporzionalità.
Considerato che l'insorgente è già al beneficio dell'assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio con decreto 23 giugno 2006 del Giudice straordinario delle misure coercitive, egli non necessita di un'identica concessione in questa sede.
Date le circostanze, si prescinde dal prelievo di tassa e spese di giustizia.
Per questi motivi,
vista la CEDU e la Cost TI; gli art. 13b, 13c e 13f LDDS; 29 e 31 LALMC; 70 LOG; 3, 18, 28, 43, 46, 51, 60, 61 PAmm e la LAg;
dichiara e pronuncia:
I ricorsi sub a) e sub b) sono respinti.
Non si prelevano né tasse né spese di giustizia.
Contro la presente decisione, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
Intimazione a:
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario