Incarto n. 52.99.00201
Lugano 1º settembre 1999
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
Composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
Segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 22 luglio 1999 della
__________, __________, patr. da: avv. __________,
Contro
la decisione 6 luglio 1999, no. 2975, del Consiglio di Stato che annulla la decisione 7 aprile 1999 con cui il Consorzio scolastico della valle di __________ le ha deliberato la fornitura e la posa di una caldaia per il riscaldamento del centro scolastico;
viste le risposte:
28 luglio 1999 della __________, __________;
6 agosto 1999 del Consorzio Scolastico della __________;
25 agosto 1999 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 16 febbraio 1999 il Consorzio scolastico della valle di __________ (__________) ha messo a pubblico concorso la fornitura e la posa di una caldaia per l'impianto di riscaldamento della sede di __________.
In tempo utile sono state inoltrate otto offerte per importi varianti tra fr. 62'578.90 () e fr. 81'256.80 ().
Con decisione 7 aprile 1999 la delegazione consortile ha deliberato i lavori alla __________, seconda classificata, che aveva presentato un'offerta di fr. 65'557.50.
B. Con giudizio 6 luglio 1999 il Consiglio di Stato ha annullato la predetta delibera, accogliendo il ricorso contro di essa inoltrato dalla __________.
Il Governo ha in sostanza ritenuto del tutto ingiustificata la maggior spesa derivante dall'assegnazione dei lavori alla __________. A parità di prestazioni ed in assenza di interessi suscettibili di giustificare oggettivamente la scelta di un’offerta più onerosa, il consorzio non avrebbe potuto scostarsi dai principi di oculatezza e parsimonia nella gestione delle risorse.
C. Contro il predetto giudizio governativo la __________ si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il ripristino della delibera annullata.
Rievocata la fattispecie, l'insorgente rileva che il bando di concorso riservava all’ente deliberante un ampio margine d'apprezzamento in punto ai criteri di aggiudicazione. Rimprovera inoltre al Consiglio di Stato di essersi sostituito all’autorità inferiore nell’esercizio del potere d’apprezzamento che questa si era riservato, travalicando in tal modo i limiti del potere di cognizione di cui dispone in ordine al controllo dell'apprezzamento. Aggiunge infine che la scelta di un'offerente modicamente più onerosa sarebbe giustificata da motivi soggettivi, in particolare dalla presenza di un ingegnere HTL in seno al consiglio di amministrazione della società.
D. Il ricorso è avversato dal Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Il __________ si richiama invece alle osservazioni presentate in prima istanza, nelle quali aveva chiesto la conferma della delibera impugnata.
La __________ chiede dal canto suo il rigetto del gravame, eccependo in particolare la legittimazione attiva dell’insorgente che in prima istanza si era rimessa al giudizio del Consiglio di Stato.
Considerato, in diritto
1.2. La resistente eccepisce la legittimazione attiva dell'insorgente, obiettando che in sede di osservazioni al ricorso la __________ si era rimessa al giudizio del Consiglio di Stato, per cui non potrebbe essere gravata dalla decisione che ora impugna.
Il riconoscimento della legittimazione attiva presuppone (a) che il ricorrente appartenga a quella limitata cerchia di persone legate al provvedimento impugnato da un rapporto sufficientemente stretto ed intenso e (b) che sia nel contempo portatore di un interesse personale, attuale, diretto e concreto a dolersi del pregiudizio effettivo che tale provvedimento gli arreca. In linea di massima, nell’ambito di un procedimento contenzioso la qualità per agire in via di ricorso è riconosciuta soltanto al soccombente, ovvero a colui che vede respinte le domande che aveva posto a giudizio davanti all’autorità decidente. Non è per contro abilitato a ricorrere chi ottiene soddisfazione e vede accolte le sue richieste.
Ora, la parte che in sede di risposta ad un’impugnativa si rimette alla decisione dell’autorità di ricorso rinuncia in pratica a formulare domande di giudizio. Non chiede infatti né l’accoglimento, né il rigetto del gravame. L’indifferenza non può tuttavia essere interpretata come un’implicita e preventiva rinuncia ad impugnare il giudizio che l'autorità di ricorso è chiamata a rendere. A prescindere dall’ammissibilità di una preventiva rinuncia a ricorrere (DTF 86 I 150 seg; Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N. 30 B IV e 64 B VI a), una simile conclusione porterebbe in effetti a trattare la parte che risponde ad un’impugnativa rimettendosi al giudizio dell’autorità di ricorso peggio di quella che omette di presentare osservazioni. Parte, quest’ultima, alla quale, in mancanza di disposizioni sulla preclusione (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 16 PAmm), la procedura amministrativa riconosce comunque il diritto di impugnare la decisione resa dall’autorità di ricorso ove questa ne pregiudichi gli interessi. Non sono quindi applicabili in ambito amministrativo i principi invocati dalla resistente con riferimento alla giurisprudenza elaborata dai tribunali civili (Cocchi/Trezzini, Codice di procedura civile annotato, ad art. 307 CPC N. 9).
Pur essendosi rimessa al giudizio del Consiglio di Stato, la __________ rimane comunque abilitata ad impugnare il giudizio con cui l'autorità di ricorso ha annullato la controversa delibera.
1.3. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il diritto positivo non precisa i criteri di aggiudicazione. Resta implicitamente sottinteso, come giustamente rileva il Consiglio di Stato, l'obbligo di salvaguardare gli interessi della comunità. L'indicazione del bando, che rimetteva la delibera all’esclusivo giudizio del __________, è da intendere nel senso di una riserva di un ampio margine d'apprezzamento a favore della stazione appaltante.
2.2. Decidere secondo apprezzamento non significa decidere come pare e piace (DTF 98 Ia 463 consid. 3; Imboden Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N. 67 B I seg). L'autorità amministrativa è legata ai criteri che scaturiscono dal senso della normativa applicabile e dagli scopi che persegue. Essa è inoltre vincolata ai principi generali del diritto. L'esercizio corretto del potere d'apprezzamento esige comunque un'accurata ponderazione dei contrapposti interessi.
2.3. Le deliberare procedenti da apprezzamento devono in particolare scaturire da un attento raffronto degli interessi che entrano in considerazione. Esse devono tener conto di tutti gli aspetti delle offerte, soppesando accuratamente e secondo criteri oggettivi, la convenienza economica, la qualità della prestazione, l'affidabilità dell'offerente e tutti quei fattori che possono legittimamente influire sulla scelta (cfr. in tal senso l’art. 23 LApp: RL 7.1.4.1 o il § 28 delle direttive d'esecuzione del CIAP: RL 7.1.4.1.5). La scelta dell'offerta più vantaggiosa può quindi anche non coincidere con l'offerta più bassa. Nel caso in cui l'ente appaltante opti per un'offerta economicamente più onerosa, la maggior spesa deve tuttavia essere giustificata da motivi oggettivamente sostenibili. Il semplice richiamo al potere d'apprezzamento di cui dispone l'autorità non costituisce una valida giustificazione.
2.4. Per quanto attiene al controllo del potere d’apprezzamento da parte dell’autorità di ricorso va rilevato che il Consiglio di Stato esamina liberamente tutte le questioni di fatto e di diritto della decisione impugnata (art. 56 PAmm). Quale autorità di ricorso, esso fruisce per principio di un potere cognitivo pieno, che gli consente di esaminare liberamente non solo le questioni di fatto e di diritto della controversia sottopostagli per giudizio, ma anche di rivedere ogni problema di apprezzamento e di opportunità, sostituendo al limite la propria valutazione a quella dell'istanza inferiore (Borghi Corti, op. cit., ad art. 56 PAmm, N. 1 e rimandi). A prescindere da alcune situazioni particolari, che qui non interessano, il potere di cognizione del Consiglio di Stato è limitato alla violazione del diritto, ovvero all'abuso ed all'eccesso del potere d’apprezzamento soltanto nell'ambito dei ricorsi rivolti contro decisioni di organi comunali fondate sul diritto autonomo comunale, ove l'autorità di ricorso è tenuta a rispettare la sfera di autonomia che la legge riserva al comune (Borghi Corti, loc. cit., N. 2).
La decisione impugnata regge perfettamente alla critica dell'insorgente.
In mancanza di motivi plausibili che legittimino la scelta di un'offerta più onerosa, l'ente deliberante è tenuto a privilegiare l'offerta meno cara. Lo esigono, come giustamente osserva il Consiglio di Stato, i principi di parsimonia e di oculatezza nella gestione delle risorse, applicabili anche alla gestione dei consorzi di comuni. Tale ente non può semplicemente invocare il potere d’apprezzamento per giustificare la maggior spesa. L'insindacabile margine del 5%, previsto dall’art. 22 LApp e richiamato dal consorzio in sede di osservazioni al ricorso, non è applicabile, poiché la delibera non soggiace a questa legge (art. 1 LApp), ma alla LCCom e di riflesso alla LOC. Né la maggior spesa può essere suffragata da non meglio precisati “parametri soggettivi”, destinati a rimanere “nell’ambito della collegialità” della delegazione consortile. L’apprezzamento va esercitato secondo criteri oggettivi, verificabili e ponderabili.
Invano tenta la ricorrente di giustificare la delibera in contestazione con la presenza in seno alla __________ di un ingegnere HTL. Questo argomento, addotto in questa sede dalla deliberataria, non è stato preso in considerazione dal __________ nella ponderazione degli interessi contrapposti.
Configurando la mancanza di ragioni oggettive atte a giustificare la maggior spesa un evidente abuso del potere d'apprezzamento riservato al consorzio, già per questo motivo il ricorso va respinto.
3.2. Il ricorso sarebbe comunque da respingere anche se il Consiglio di Stato avesse sostituito il proprio apprezzamento a quello della delegazione consortile, come - a torto - gli rimprovera l’insorgente. I consorzi di comuni non beneficiano infatti di quell’autonomia che la legge riserva ai loro singoli membri. Il potere di cognizione del Consiglio di Stato era quindi pieno (art. 56 PAmm). Non era limitato alla violazione del diritto, ovvero all’abuso ed all’eccesso di potere.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 38 LCCom; 208 LOC; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 56, 60, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
Il ricorso è respinto.
Le spese e la tassa di giustizia di fr. 800.-- sono a carico della ricorrente che rifonderà fr. 1'000.-- alla resistente a titolo di ripetibili.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario