© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/45 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 18-1478 / 18-1509 / 18-1550 / 18-1636 / 18-6370 / 18-6564 / 18-6716 / 18-6738 / 18-6857 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 07.07.2020 Entscheiddatum: 23.06.2020 BDE 2020 Nr. 56 Art. 11, 13, 17, 18 und 19 UVPV, Art. 4 Abs. 1, 21 Abs. 2 und 25a RPG, Art. 39 f. StrG. Im Verfahren der Anfechtung einer noch nicht rechtskräftigen Baubewilligung ist bei unterbliebener oder unvollständiger Umweltverträglichkeitsprüfung vom Grundsatz der Aufhebung der Bewilligung auszugehen, sofern aufgrund der vorliegenden Informationen die Bewilligungsfähigkeit nicht erstellt ist; im Planverfahren dagegen ist es möglich, nur den den Planerlass betreffenden Einspracheentscheid aufzuheben und die Angelegenheit zur nachträglichen Prüfung und zum Entscheid über die Umweltverträglichkeit an die Vorinstanz zurückzuweisen (Erw. 4). Liegen seit dem Genehmigungsdatum der Gesamtrevision einer Ortsplanung und dem Erlass eines nachfolgenden Teilzonenplans nur gerade drei Jahre, handelt es sich aus raumplanerischer Sicht noch um eine sehr neue Ortsplanung, weshalb das Interesse an ihrer Beständigkeit von vornherein sehr hoch zu gewichten ist (Erw. 5). Wenn die betroffene Bevölkerung vor dem Erlass eines Nutzungsplans keinerlei Gelegenheit hatte, diesen zu prüfen, ihre Meinung zu äussern, Anregungen zu hinterlegen sowie eine Antwort der Planungsbehörde darauf zu erhalten, hat es die Planungsbehörde versäumt, ein Mitwirkungsverfahren durchzuführen, das den bundesrechtlichen Anforderungen genügt (Erw. 6). Der Strassenbau beruht im Kanton St.Gallen auf einem Nutzungsplan im Sinn von Art. 14 Abs. 1 RPG, dem sogenannten "Teilstrassenplan", der die zugrundliegende Zone überlagert. Ein Strassenbauprojekt ("Teilstrassenplan") hat insbesondere einen Situationsplan, den Landbedarf für die dauernde und vorübergehende Beanspruchung des Bodens, allfällige Baulinien und die "Einteilung von Gemeindestrassen" zu enthalten. Die "Einteilung von Gemeindestrassen", in der Praxis regelmässig als "Klassierung" bezeichnet, stellt damit (neben Bauprojekt, Landbedarf und Baulinien) bloss einen – in der Regel nicht eigenständigen – Teilbereich des Teilstrassenplans dar. Folglich ist die Klassierung bzw. Öffentlicherklärung einer noch nicht vorhandenen
© Kanton St.Gallen 2024 Seite 2/45 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Verkehrsanlage nicht möglich, weil die Klassierung stets an ein Strassenbauprojekt anschliesst bzw. Folge desselben ist, nicht jedoch umgekehrt (Erw. 7). Hat ein für die Erschliessung eines Planperimeters erforderliches Strassenbauprojekt unmittelbare Auswirkungen auf den Perimeter oder sonstige Festlegungen eines Sondernutzungsplans, sind die beiden Nutzungspläne sowohl materiell als auch formell zwingend miteinander zu koordinieren (Erw. 8.8). // (Gegen diesen Entscheid wurde Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben.) BDE 2020 Nr. 56 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
Kanton St.Gallen Baudepartement
18-1478/18-1509/18-1550/18-1636/18-6370/18-6564/18-6716/18-6738/18-6857
Entscheid Nr. 56/2020 vom 23. Juni 2020 Rekurrent 1
Rekurrentin 2
Rekurrentin 3
Rekurrentin 4
Rekurrentin 5
A.___
B.___ vertreten durch Dr. Felix Huber, Rechtsanwalt, Mühlebachstrasse 38, 8008 Zürich
C.___ bestehend aus: vertreten durch lic.iur. Marcel Landolt, Rechtsanwalt, Molkereistras- se 1, 8645 Jona
D.___ vertreten durch Dr. Christoph Bürgi, Rechtsanwalt, Blumenberg- platz 1, 9000 St.Gallen
E.___ vertreten durch M.A.HSG Linus Hofmann, Rechtsanwalt, Lattenhof- weg 4, 8645 Y.___
gegen
Vorinstanz Z.___ (Einspracheentscheid des Z.___ vom 19. Februar 2018 bzw. Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018)
Rekursgegnerin 1 (in Bezug auf alle Rekurse)
Rekursgegnerin 2 (in Bezug auf die Rekurse gegen den Teilzonenplan)
F.bestehend aus G. und H.___ vertreten durch lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechtsanwalt, Oberer Graben 16, 9001 St.Gallen
I.___ Betreff Teilzonenplan "K." Gestaltungsplan "K." mit besonderen Vorschriften Teilstrassenplan "Gestaltungsplan K." Änderung Überbauungsplan "J." Umweltverträglichkeitsbericht "Gestaltungsplan K.__"
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 2/43
Sachverhalt A. a) Die F., X., ist Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 001, 002, 003 und 004, alle Grundbuch Y.. Die I., W., ist Eigen- tümerin des Grundstücks Nr. 005. Die Grundstücke sind nach dem geltenden Zonenplan der Stadt Y. vom 9. März 2011 der vierge- schossigen Kernzone (K4B) zugeteilt. Sie liegen zwischen M.___strasse (Kantonsstrasse), N.___strasse (Gemeindestrasse
b) Auf Grundstück Nr. 003 befindet sich das K.___ 1 (u.a. mit ei- nem L.-Markt im Untergeschoss und einem Möbelgeschäft in den Obergeschossen). Das Grundstück Nr. 002 ist mit einem dreigeschos- sigen Gebäude der P., V., überbaut, in dem heute einzig der "Kabelkeller" und Teile des Erdgeschosses noch genutzt sind, und auf Grundstück Nr. 001 befindet sich eine Autowaschstrasse. Südlich die- ser Grundstücke besteht auf dem Grundstück Nr. 004 ein grosser as- phaltierter Parkplatz und unmittelbar westlich davon, auf Grundstück Nr. 005, ein Q.-Markt. Südlich des Parkplatzes, auf Grundstück Nr. 006, befindet sich das K.___2, in dem u.a. ein Baumarkt und ein Gartencenter betrieben werden. Zwischen dem K.___1 und dem K.2 liegt das der Wohnzone für viergeschossige Bauten zugeteilte Grundstück Nr. 007, das mit dem elfgeschossigen "R.-Hochhaus" aus den 1960er-Jahren überbaut ist. Das Grundstück Nr. 007 und das nördlich angrenzende Grundstück Nr. 003, auf dem sich das K.1 befindet, liegen innerhalb des Perimeters des Überbauungsplans "J." vom 15. August 1971.
M.___strasse N.___strasse O.___strasse
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 3/43
c) Der Rechtsvorgänger der F.___ und die Stadt Y.___ vereinbar- ten im Sommer des Jahrs 2011 für die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003 und 004 ein Sondernutzungsplanverfahren durchzuführen, um das K.1 zu ersetzen und das gesamte Areal aufzuwerten. In der Folge wurde unter Beizug der Stadtbildkommission ein Studienwettbewerb durchgeführt, aus dem das Projekt "S." als Sieger hervorging. Das Siegerprojekt wurde anschliessend weiterentwickelt und zu einem "Richtprojekt" ausgearbeitet. Weil dieses Projekt die Erstellung von Gebäuden mit acht Vollgeschossen vorsah, wurde für seine Umset- zung nicht nur ein Gestaltungsplan erarbeitet, sondern gleichzeitig auch ein Teilzonenplan, der das Gestaltungsplangebiet der höchst- möglichen (fünfgeschossigen) Bauklasse (K5A) zuteilte, welche die Zonenordnung von Y.___ kennt. Um den Teilzonenplanperimeter zweckmässig abgrenzen zu können, wurde in diesen – im Unterschied zum Gestaltungsplanperimeter – auch das Grundstück Nr. 005 der I.___ einbezogen.
d) In der Folge liess die Planungsbehörde die verschiedenen Er- lasse beim Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) vor- prüfen. Mit Bericht vom 29. November 2013 teilte das AREG mit, dass es keine Einwände gegen den Teilzonenplan habe, sofern dieser mit einem Gestaltungsplan gekoppelt werde; zudem gewährleiste der Ge- staltungsplanentwurf nach Ansicht des Hochbauamtes (HBA) im Grundsatz eine städtebaulich vorzügliche Gesamtüberbauung. Aller- dings wiesen der Gestaltungsplan und die zugehörigen besonderen Vorschriften erhebliche Mängel auf, weshalb sie umfassend überar- beitet werden müssten. Eine Genehmigung für den Gestaltungsplan in dieser Form könne nicht in Aussicht gestellt werden. Hinzu komme, dass gemäss dem vorliegenden Verkehrsgutachten Ausbauten am Strassennetz unumgänglich seien; die Genehmigung von Teilzonen-, Gestaltungs- und Teilstrassenplan setze somit zusätzlich ein geneh- migungsfähiges Strassenprojekt voraus.
e) Die Erlasse wurden daraufhin überarbeitet, aber keiner weiteren Vorprüfung mehr unterzogen. Weil im Gestaltungsplangebiet gemäss Richtprojekt ein Einkaufszentrum mit einer Verkaufsfläche von mehr als 7'500 m 2 vorgesehen war und das Vorhaben deshalb vom Z.___ gemäss Ziff. 80.5 des Anhangs der eidgenössischen Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (SR 814.011; abgekürzt UVPV) als UVP-pflichtig beurteilt wurde, wurde am 28. Januar 2014 durch die T.___ ein Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) erstellt.
B. a) Am 3. März 2014 erliess der Z.___ den Teilzonenplan "K.___" (im Folgenden Teilzonenplan). Gemäss Plan sollen die Grundstücke Nrn. 005, 001, 002, 003 und 004 mit einer Gesamtfläche von 21'970 m 2 von der K4B in die K5A umgezont werden. Gemäss Ziff. 2 des Planungsberichts zum Teilzonenplan vom 27. Februar 2014 soll der Zonenplan nur deswegen geändert werden, um den Gestaltungsplan erlassen zu können; "die Zonierung sei mit dem Bauprojekt bzw. dem Gestaltungsplan verknüpft". Das Grundstück
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 4/43
Nr. 005 der I.___ werde nur deshalb zusätzlich in den Erlass einbezogen, um eine zweckmässige Zonenabgrenzung zu erreichen.
b) Ebenfalls am 3. März 2014 erliess der Z.___ für die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003 und 004 mit einer Gesamtfläche von 17'809 m 2 den Gestaltungsplan "K.___" (im Folgenden Gestaltungsplan) mit besonderen Vorschriften (besV). Gemäss Erlass sind im Plangebiet u.a. drei Baubereiche mit jeweils zwei achtgeschossigen Wohn- und Gewerbebauten (A1 und A3, B1 und B3 sowie C1 und C3) vorgesehen. Weiter ist die Zufahrt zur mehrgeschossigen Tiefgarage über die N.___strasse geplant.
Ausschnitt Gestaltungsplan "K.___"
Nach Art. 3 besV bezweckt der Gestaltungsplan das mit Juryentscheid vom 29. November 2012 gewählte Projektkonzept "S.___" baurechtlich zu sichern und dessen Umsetzung zu gewährleisten. Es soll ein Siedlungsschwerpunkt mit publikumsintensiven Einrichtungen realisiert werden, dessen städtebauliche, architektonische und landschaftsarchitektonische Qualität besonders hochstehend ist. Weiter soll die Regelung der Erschliessung und Parkierung gewährleistet und ein attraktives und durchmischtes Quartierzentrum mit einem breiten Angebot von unterschiedlichen Gerwerbeflächen und Wohnungsgrundrissen angestrebt werden. Art. 4 besV sieht für das Plangebiet eine Ausnützungsziffer (AZ) von 1,68 oder maximal 30'000 m 2 vor. Nach Art. 5 Abs. 2 besV dürfen davon höchstens 2'500 m 2 als kundenintensive Nutzungen verwirklicht werden. Die gewerbliche Nutzung, insbesondere jene mit hohem Publikumsverkehr, ist nach Art. 5 Abs. 1 besV in den Unter- geschossen, Erdgeschossen und teilweise in den ersten Obergeschossen anzuordnen. Die erforderlichen Abstellplätze für Personenwagen sind, mit Ausnahme der im Gestaltungsplan dargestellten (oberirdischen) Parkierungsflächen, in der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 5/43
unterirdischen Tiefgarage anzuordnen (Art. 12 Abs. 2 besV). Die Anlieferung der Lastwagen ist dabei im zweiten Untergeschoss anzuordnen und durch die Tiefgaragenzu- und -wegfahrt zu erschliessen (Art. 13 Abs. 1 besV).
c) Weiter erliess der Z.___ am 3. März 2014 auch den Teilstrassenplan "Gestaltungsplan K.___" (im Folgenden Teilstrassenplan). Mit diesem sollen das spätere Erstellen von Gemeindewegen erster und zweiter Klasse in Nord-Süd- sowie West- Ost-Richtung durch das Plangebiet und die Verlängerung der bestehenden N.___strasse um rund 20 m nach Osten gesichert werden.
d) Am 3. März 2014 erliess der Z.___ zudem die Änderung des Überbauungsplans "J.___" mit besV (im Folgenden Änderung Überbauungsplan). Gemäss Erlass ist vorgesehen, das neu im Gestaltungsplan liegende und mit dem K.___1 überbaute Grundstück Nr. 003 aus dem Perimeter des geltenden Überbauungsplans zu entlassen und dessen besV für den im Planperimeter verbleibenden Grundstücksteil u.a. so anzupassen, dass die AZ von 0,66 auf 0,99 erhöht wird.
e) Schliesslich beschloss der Z.___ am 3. März 2014 auch, den "zur Genehmigung" vorliegenden UVB, aus dem sich ergebe, dass sämtliche Umweltvorschriften mit dem Gestaltungsplan eingehalten werden könnten, öffentlich aufzulegen. Zur Begründung der UVP- Pflicht führte der Stadtrat aus, im Planperimeter sei ein Einkaufszent- rum mit einer Verkaufsfläche von mehr als 7'500 m 2 vorgesehen, wo- mit
das Vorhaben UVP-pflichtig sei.
C. a) Teilzonen-, Gestaltungs-, Teilstrassen-, Änderung Überbau- ungsplan und UVB lagen vom 25. März bis 23. April 2014 öffentlich auf. Innert Auflagefrist erhoben u.a. B., Nussbaumen, vertreten durch Dr. Felix Huber, Rechtsanwalt, Zürich, die C., vertreten durch lic.iur. Marcel Landolt, Rechtsanwalt, Jona, die D., Zürich, vertreten durch Dr. Christoph Bürgi, Rechtsanwalt, St.Gallen, und A. Einsprachen gegen sämtliche Erlasse beim Z.. Weiter erhob die E., T., vertreten durch M.A.HSG Linus Hofmann, Rechtsanwalt, Y., Einsprache gegen den Teilzonenplan.
b) In der Folge führte die Planungsbehörde Augenscheine und Ein- spracheverhandlungen durch.
c) Weil das Verkehrskonzept der U.___, vom 23. Juli 2013 (im Fol- genden 1. Verkehrsgutachten), auf dem auch der UVB beruhte, für die Projektrealisierung einen Ausbau des Knotens "M.___strasse/N.strasse" verlangte, wurde durch das kantonale Tiefbauamt (TBA) ein Strassenprojekt erarbeitet, das einen Ausbau des Strassenknotens vorsah. Gegen den von der Politischen Ge- meinde Y. für dieses Projekt zu leistenden Finanzbeitrag wurde im
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 6/43
Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens nach Art. 35 des Strassen- gesetzes (sGS 732.1; abgekürzt StrG) das Referendum ergriffen. Am 19. März 2017 fand in Y.___ eine Volksabstimmung statt, anlässlich derer das vom Kanton vorgesehene Kantonsstrassenprojekt "M.___strasse" von den Stimmberechtigten abgelehnt wurde.
d) Die Einspracheverhandlungen und die Ablehnung des Knoten- ausbaus M.strasse/N.strasse führten in weiterer Folge zu An- passungen am Gestaltungsplan, den besV, dem Planungsbericht und dem dem UVB zugrundeliegenden 1. Verkehrsgutachten. Die Ände- rungen betrafen einerseits die vorgesehenen Zufahrten ins Plangebiet und anderseits eine teilweise Überdachung des zwischen den Baube- reichen A, B und C vorgesehenen Platzes. Am 4. September 2017 er- liess der Z. diese "1. Teiländerung des Gestaltungsplans K. mit besonderen Vorschriften". Die Änderungen am Gestaltungsplan, den besV und dem Planungsbericht lagen vom 26. Oktober bis 24. Novem- ber 2017 öffentlich auf. Innert Auflagefrist erhoben wiederum die C.___ und die D., beide durch ihre jeweiligen Rechtsvertreter, sowie A. jeweils separate Einsprachen beim Z.___.
e) Mit separaten Beschlüssen vom 19. Februar 2018 wies der Z.___ sämtliche Einsprachen gegen Teilzonen-, Gestaltungs-, Teil- strassen- und Änderung Überbauungsplan ab. Zur Begründung wurde u.a. geltend gemacht, die Zonenplanänderung sei aus öffentlichen In- teressen geboten, um an diesem Ort – wie im kommunalen Richtplan vorgesehen – einen neuen Siedlungsschwerpunkt mit verdichteter Nutzung verwirklichen zu können. Der Planperimeter sei zweckmässig abgegrenzt, weil er ein geschlossenes, von bestehenden Strassen umgrenztes Gebiet beschlage. Eine Ausdehnung des Planperimeters Richtung Süden, über die N.strasse hinaus, mache planerisch kei- nen Sinn. Das Vorhaben mit kundenintensiven Verkaufsflächen von 2'500 m 2 und übrigen Verkaufsflächen von 5'500 m 2 sei offensichtlich UVP-pflichtig. Massgebliches Verfahren für die Umweltverträglich- keitsprüfung (UVP) sei das Gestaltungsplanverfahren, weshalb von der Grundeigentümerin auch ein UVB eingereicht worden sei. Entge- gen den Ausführungen in einzelnen Einsprachen hätten sich dessen Grundlagen während der Dauer der Einspracheverfahren nicht verän- dert; er sei weiterhin aktuell und habe deshalb auch nicht angepasst werden müssen. Zwar basiere der UVB noch auf dem 1. Verkehrsgut- achten, welches inzwischen durch das verkehrstechnische Gutachten der U2., Schlussbericht vom 12. Juli 2017 (im Folgenden 2. Ver- kehrsgutachten), abgelöst und im Rahmen der Auflage der "1. Teilän- derung des Gestaltungsplans K.___ mit besonderen Vorschriften" öf- fentlich bekannt gemacht worden sei. Aus dem neuen, 2. Verkehrsgut- achten ergebe sich, dass die Zunahme des Verkehrs – entgegen der ersten Annahme – nur noch marginal ausfalle und die Erschliessung damit weiterhin gegeben sei; folglich stehe die geplante Erschliessung des Plangebiets der Genehmigung des Gestaltungsplans nicht entge- gen. Der Gestaltungsplan habe auch keine materielle Zonenplanände- rung zur Folge, weil die AZ lediglich 1,68 betrage und damit der AZ der K4B (einschliesslich 20 %-Bonus) entspreche. Er stelle vielmehr eine
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 7/43
städtebaulich vorzüglich gestaltete Gesamtüberbauung sicher und führe nicht zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Nachbarinteres- sen. Es würden – entgegen der Ansicht der Einsprecher – keine Hoch- häuser mit über 25 m Höhe geplant. Ob die im Gestaltungsplan ange- gebene Höhenkote im Bereich des geplanten Platzes zwischen den Baubereichen A, B und C stimme oder nicht, sei dafür nicht entschei- dend. Massgebend sei einzig, dass die Gebäudehöhe der sechs acht- geschossigen Bauten im Rahmen des Baugesuchs nur höchstens 25 m ab Niveaupunkt betragen dürfe, wie es in der Vereinbarung zwi- schen der Planungsbehörde und der Rekursgegnerin 1 bestimmt wor- den sei. Aus dem "Schallschutznachweis nach LSV" der U3.___, vom 18. September 2013 (im Folgenden Schallschutznachweis) ergebe sich zwar, dass an Teilen der geplanten westlichen und nördlichen Ge- bäudefassaden die Immissionsgrenzwerte um bis zu höchstens 4 dB(A) überschritten seien. Dieser Umstand verwundere angesichts der hohen Verkehrsbelastung der M.___strasse aber nicht weiter; ihm werde im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren noch Beachtung geschenkt werden müssen. Mit den im UVB und im Schallschutznach- weis aufgezeigten Massnahmen könnten die umweltschutzrechtlichen Bestimmungen jedenfalls eingehalten werden.
f) Der Teilzonenplan wurde vom 6. März bis 16. April 2018 dem fakultativen Referendum unterstellt. Weil dieses ergriffen wurde, fand am 23. September 2018 eine Volksabstimmung statt, anlässlich derer der Teilzonenplan mit 4'491 Ja- gegen 3'342 Nein-Stimmen angenommen wurde. Mit Schreiben vom 1. Oktober 2018 gab der Z.___ den Einsprechern von der Zustimmung der Bürgerschaft Kenntnis und eröffnete ihnen die Rekursfrist von vierzehn Tagen.
D. a) aa) Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestal- tungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungsplan erhob A.___ (im Folgenden Rekurrent 1) am 12. März 2018 Rekurs (Nr. 18-1478) beim Baudepartement mit den Anträgen:
bb) Der Rekurrent 1 erhob am 3. Oktober 2018 auch gegen den Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 8/43
den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6370) beim Baudepartement mit den Anträgen:
b) aa) Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestal- tungsplan erhob B.___ durch ihren Vertreter (im Folgenden Rekurren- tin 2) am 13. März 2018 Rekurs (Nr. 18-1509) beim Baudepartement mit den Anträgen:
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 9/43
Zur Begründung wird ausgeführt, der Gestaltungsplan führe zu einer materiellen Zonenplanänderung, weil er massiv von der Grundord- nung abweiche. Er stelle auch keine städtebaulich vorzügliche Ge- samtüberbauung sicher, sondern solle einzig der Realisierung eines überdimensionierten, die Nachbarinteressen nicht berücksichtigenden Vorhabens dienen. Die Überbauung weise zu geringe Gebäudeab- stände auf und habe zudem übermässige Beschattung und Lärm zur Folge. Weiter seien das Erschliessungskonzept, mit der Fahrrampe unmittelbar westlich des Grundstücks der Rekurrentin, und die Er- schliessung insgesamt ungenügend.
bb) Die Rekurrentin 2 erhob am 22. Oktober 2018 durch ihren Ver- treter auch gegen den Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6857) beim Baudepartement mit den Anträgen:
Zur Begründung wird vorgebracht, es lägen keine wesentlich geänder- ten Verhältnisse vor, die eine Planänderung rechtfertigten. Das Plan- gebiet sei erst im Jahr 2011 umgezont worden, weshalb es nicht zu- lässig sei, für dieses nur drei Jahre später bereits wieder einen neuen Teilzonenplan zu erlassen. Die umliegenden Grundstücke befänden sich alle in dreigeschossigen Zonenarten; folglich sei die Zuteilung des Plangebiets zu einer fünfgeschossigen Zone von vornherein plane- risch unzweckmässig.
c) aa) Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestal- tungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungsplan erhob die C.___ durch ihren Vertreter (im Folgenden Rekurrentin 3) am 14. März 2018 Rekurs (Nr. 18-1550) beim Baudepartement mit den Anträgen:
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 10/43
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegner und/oder der Vorinstanz (zzgl. Mehrwertsteuer). bb) Die Rekurrentin 3 erhob am 11. Oktober 2018 auch gegen den Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6564) beim Baudepartement mit den Anträgen:
Der Beschluss des Stadtrates Y.___ vom 19. Februar 2018 (Beschluss Nr. 2018-87) sei in der Ziffer a) 1 auf- zuheben und der Teilzonenplan K.___ sei nicht zu ge- nehmigen bzw. aufzuheben.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegner und/oder der Vorinstanz (zzgl. Mehrwertsteuer). cc) In der beide Rekursverfahren umfassenden Rekursergänzung vom 20. November 2018 wird zur Begründung geltend gemacht, es lägen keine wesentlich geänderten Verhältnisse vor. Das Plangebiet sei erst im Jahr 2011 umgezont worden, weshalb es nicht zulässig sei, für dieses nur drei Jahre später bereits wieder einen neuen Teilzonen- plan zu erlassen. Rund um das Plangebiet gebe es nur dreigeschos- sige Bauten; es sei daher nicht einsehbar, weshalb das Plangebiet der K5A zugeschieden werden solle. Die geplanten Bauten würden sich nicht in die Umgebung einfügen. Der Gestaltungsplan stelle keine städtebaulich vorzügliche Überbauung sicher, sondern bewirke viel- mehr eine materielle Zonenplanänderung, weil in der K5A bis zu 30 m hohe Bauten erstellt werden könnten; der Erlass nehme zudem keine Rücksicht auf die Nachbarinteressen. Im Weiteren seien die Erschlies- sung des Plangebiets, der Teilstrassenplan und das Verkehrskonzept ungenügend, die Lärmvorschriften würden nicht eingehalten und auch die Voraussetzungen für die Änderung des Überbauungsplans J.___ seien nicht gegeben.
d) aa) Gegen den Beschluss vom 19. Februar 2018 in Sachen Gestal- tungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungsplan erhob die D.___ durch ihren Vertreter (im Folgenden Rekurrentin 4) am 14. März 2018 Rekurs (Nr. 18-1636) beim Baudepartement.
bb) Die Rekurrentin 4 erhob am 16. Oktober 2018 auch gegen den Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6738) beim Baudepartement.
cc) In der beide Rekursverfahren umfassenden Rekursergänzung vom 20. November 2018 werden folgende Anträge gestellt:
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 11/43
Zur Begründung wird geltend gemacht, die Rekurrentin sei Eigentü- merin des Grundstücks Nr. 006 und damit gemäss Dienstbarkeitsver- trag berechtigt, das gesamte heutige Parkplatz-Grundstück Nr. 004 uneingeschränkt mit zu benützen. Als Dienstbarkeitsberechtigte habe die Rekurrentin eine miteigentumsähnliche Rechtsposition, die derje- nigen eines Baurechtsberechtigten ähnlich sei; folglich hätte sie dem Gestaltungsplan unterschriftlich zustimmen müssen. Nachdem diese Zustimmung nicht vorliege, könne der Gestaltungsplan von vornherein nicht genehmigt und umgesetzt werden. Ein Erlass, der infolge entge- genstehender Dienstbarkeiten nicht umsetzbar sei, sei planerisch un- zweckmässig. Im Weiteren werde die heutige Erschliessung durch das Vorhaben erheblich intensiviert; es seien mehr Parkplätze erforderlich als vorgesehen.
e) Am 16. Oktober 2018 erhob die E.___ durch ihren Vertreter (im Folgenden Rekurrentin 5) gegen den Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und damit gegen den Teilzonenplan Rekurs (Nr. 18-6716) beim Baudepartement mit den Anträgen:
Zur Begründung wird ausgeführt, die Abgrenzung des Teilzonenplan- perimeters sei unzweckmässig. Aus ortsplanerischer Sicht dränge sich der Einbezug des Grundstücks Nr. 008 der Rekurrentin in das Plange- biet auf, weil dieses ebenfalls gross sei (13'465 m 2 ) und sich als Sied-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 12/43
lungsschwerpunkt eigne. Das 2. Verkehrsgutachten sei unglaubwür- dig und werde bestritten; das Plangebiet sei nicht hinreichend er- schlossen. Es sei erst im Jahr 2011 umgezont worden. Wenn nun nur drei Jahre später bereits wieder ein neuer Teilzonenplan aufgelegt werde, verletzte das den Grundsatz der Planbeständigkeit, zumal keine wesentlich geänderten Verhältnisse vorlägen.
E. a) In ihren Vernehmlassungen vom 4. Februar 2019 bringt die Vorinstanz – ohne Antragstellung – zu acht der neun Rekurse vor, das Plangebiet präsentiere sich heute von einer wenig anspruchsvollen Seite. Es habe den Charakter eines Vorstadtbereichs, sei vorwiegend von oberirdischen Autoabstellplätzen geprägt und biete wenig Anreize. Neu solle das Quartier durch den Erlass des Gestaltungsplans ein ei- genes Zentrum erhalten und dadurch an Attraktivität und Lebensqua- lität gewinnen. Die deshalb nötige Zonenplananpassung trage dem raumplanerischen Kernanliegen der Verdichtung Rechnung; die Um- zonung sei somit zweckmässig und sachgerecht. Es sei einzelnen Re- kurrenten zuzustimmen, dass sich das geplante Vorhaben weniger an der direkten Umgebung orientiere; es beanspruche im Gegenteil ge- wollt eine gewisse Sonderstellung, weil es einen neuen Siedlungs- schwerpunkt schaffen solle. Es würden jedoch keine 30 m hohen Bau- ten ermöglicht; im Planungsbericht zum Gestaltungsplan vom 22. Ja- nuar 2014, S. 10, Ziff. 2.1, sei festgehalten, dass die Gebäudehöhe höchstens 25 m ab Niveaupunkt bzw. 16 m ab Höhe der M.___strasse betragen dürfe. Zum Verkehrskonzept wird ausgeführt, es seien im Lauf des Verfahrens vier verschiedene Verkehrsgutachten erstellt wor- den, die teilweise auf unterschiedlichen Ausgangslagen und Frage- stellungen beruhten. Die inzwischen erwartete, nur mehr reduzierte Verkehrsbelastung resultiere daraus, dass zum einen die im Plange- biet vorgesehene kundenintensive Verkaufsfläche erheblich verringert und zum anderen der Wert der Grundbelastung aufgrund neuer Ver- kehrszahlen nach unten korrigiert worden sei. Weiter belege der Schallschutznachweis, dass im Baubewilligungsverfahren die lärm- schutzrechtlichen Vorgaben erfüllt werden könnten.
Einzig in Bezug auf das Rekursverfahren Nr. 18-6738 der Rekurren- tin 4 beantragt die Vorinstanz, auf den Rekurs nicht einzutreten, weil die von der Rekurrentin eingereichte Begründung nur den Gestal- tungs-, nicht aber den Teilzonenplan betreffe.
b) In ihren Vernehmlassungen vom 26. Februar 2019 beantragt die Rekursgegnerin 1, vertreten durch lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechts- anwalt, St.Gallen, die Rekurse
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 13/43
Mit praktisch gleichlautenden Ausführungen wird hinsichtlich der Re- kurse der Rekurrenten 1 und 3 geltend gemacht, der Rekurrent 1 und die Rekurrentin 3 seien in den Verfahren Nrn. 18-1478 und 18-6370 sowie 18-6564 nicht rekursberechtigt, weil ihnen die räumliche Nähe zum Plangebiet fehle; im Verfahren Nr. 18-1550 anerkennt die Rekurs- gegnerin 1 – wohl versehentlich – die Rekursberechtigung der Rekur- rentin 3 dagegen ausdrücklich als gegeben. In formeller Hinsicht be- antragt die Rekursgegnerin 1 weiter – genauso wie bereits die Vorinstanz –, auf Rekurs Nr. 18-6738 der Rekurrentin 4 nicht einzutre- ten, weil die von der Rekurrentin eingereichte Begründung nur den Gestaltungs-, nicht aber den Teilzonenplan betreffe. Aus dem gleichen Grund verlangt sie auch, auf den Rekurs Nr. 18-1636 der Rekurren- tin 4 nicht einzutreten, soweit darin die Aufhebung des Teilstrassen- plans und die Aufhebung der Änderung des Überbauungsplans bean- tragt werde.
In materieller Hinsicht wird hinsichtlich aller neun Rekurse zusammen- fassend ausgeführt, die Bürgerschaft der Stadt Y.___ habe am 23. September 2018 zugunsten der Teilzonenplanänderung entschie- den. Gestützt auf diesen Entscheid des Souveräns sei die Nutzungs- ordnung nun eben zu revidieren, auch wenn diese nur gerade drei Jahre zuvor erlassen worden sei. Nachdem sie zudem nur ein be- schränktes Gebiet betreffe und der Planperimeter auch zweckmässig abgegrenzt sei, greife das Argument der Planbeständigkeit nicht. Die Vorinstanz sei davon ausgegangen, dass eine Umzonung erfolgen müsse, damit der gleichzeitig erlassene Gestaltungsplan nicht zu einer materiellen Zonenplanänderung führe. Die Rekursgegnerin 1 sei der Ansicht, dass eine solche Aufzonung nicht zwingend erforderlich ge- wesen wäre, weil der Gestaltungsplan ohnehin nur höhere Häuser zu- lasse, was mittels Sondernutzungsplan auch in der geltenden K4B zu- lässig gewesen wäre. Der Gestaltungsplan sei auch inhaltlich nicht zu beanstanden. Eine vorgängige schriftliche Zustimmung der bloss dienstbarkeitsberechtigten Rekurrentin 4 zum Plan sei nicht notwendig gewesen. Das geplante Vorhaben entspreche den Vorgaben des kan- tonalen Richtplans, der innerhalb des Planperimeters ausdrücklich publikumsintensive Nutzungen vorsehe. Bei der geplanten Verwirkli- chung von 170 Wohnungen, kundenintensiven Verkaufsflächen von 2'500 m 2 und übrigen Verkaufsflächen von weiteren 5'500 m 2 sei diese Anforderung offensichtlich erfüllt; das Bauvorhaben sei damit von überörtlicher Bedeutung. Trotzdem nehme der umstrittene Gestal- tungsplan auf die Interessen der Nachbarn gebührend Rücksicht. Na- mentlich schaffe er ausgedehnte Freiräume zwischen den geplanten achtgeschossigen Bauten. Es treffe auch nicht zu, dass 30 m hohe
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 14/43
Gebäude vorgesehen seien; schliesslich seien die maximal zulässigen Dachkoten im Gestaltungsplan verbindlich festgelegt. Die Erschlies- sung des Plangebiets sei ausreichend und es gebe kein Verkehrsprob- lem, weil im Plangebiet genügend Parkmöglichkeiten geschaffen wür- den und das bestehende Strassennetz hinreichend leistungsfähig sei. Die umstrittene Überbauung werde auch lärmmässig nicht zu bean- standen sein; die Prüfung, ob die Lärmgrenzwerte eingehalten seien, werde allerdings erst im Baubewilligungsverfahren zu erfolgen haben.
c) In seinen Vernehmlassungen vom 26. Juni 2019 zu den neun Rekursen führt das AREG aus, die umstrittene Quartierentwicklung sei planerisch sowohl im kommunalen als auch im kantonalen Richtplan abgestützt. Der kantonale Richtplan bezeichne das Gebiet als Stand- ort für publikumsintensive Einrichtungen (Koordinationsblatt S 42). Solche Standorte dienten der Stärkung und dem Erhalt der Ortskerne, sie stellten die Grundversorgung sicher und seien für die Standortat- traktivität des Kantons von zentraler Bedeutung. Der kommunale Richtplan (Koordinationsblatt S 2.5) gebe ebenfalls eine Verdichtung im Bereich K.___ behördenwegleitend vor; namentlich sollten dort die Zentrumsfunktion gestärkt und der öffentliche Raum aufgewertet wer- den. Aus diesen Punkten ergebe sich – auch aus kantonaler Sicht – grundsätzlich ein wesentliches öffentliches Interesse am Erlass des Teilzonen- und Gestaltungsplans. Bei der Frage der Planbeständigkeit des noch neuen Zonenplans sei u.a. das Ausmass der beabsichtigten planerischen Änderungen zu berücksichtigen. Je einschneidender sich eine Änderung auswirke, desto stärker sei das Interesse der Nachbarn an der Beständigkeit des Plans zu gewichten. Mit der Zo- nenplanänderung erfolge eine Aufzonung um eine Bauklasse (K4B in K5A), was bedeute, dass ein Vollgeschoss mehr erstellt werden dürfe und die Gebäudehöhe um 1 m und die Firsthöhe um 5 m angehoben würden. Diese Änderungen seien aus Sicht des AREG für sich allein nicht erheblich. Zusammen mit dem Gestaltungsplan sei die geplante Änderung aber auch nicht unbedeutend; sie habe doch eine gewisse Grösse und die geplante Innenentwicklung zur Zentrumsbildung strahle auf die Umgebung aus. Zentrumsbildungen von dieser Grösse könnten bezüglich Dimension bzw. Bauvolumen jedoch nicht zum Vornherein genau spezifiziert werden. Dazu sei regelmässig eine Ent- wicklungsplanung erforderlich, die aufzeige, wie eine städtebaulich vorzügliche Umsetzung aussehe. Zudem müsse auch der Grundei- gentümer einen solchen Prozess mittragen, da sonst die Realisie- rungswahrscheinlichkeit zu klein wäre. Für die nun im umstrittenen Gestaltungsplan als städtebaulich vorzüglich befundenen Dimensio- nen der geplanten Überbauung sei eine Umzonung des Gebiets erfor- derlich und auch akzeptierbar.
Teilzonen- und Gestaltungsplan seien am 29. November 2013 vorge- prüft worden. Insbesondere der Gestaltungsplan habe damals den for- mellen und materiellen Anforderungen deutlich nicht genügt. Die Vorinstanz habe den Erlass in der Folge zwar überarbeitet. Der Ge- staltungsplan und seine besV seien aber nach wie vor unklar und des-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 15/43
halb nicht abschliessend beurteilbar. Eine Genehmigung könne der- zeit auch deshalb nicht in Aussicht gestellt werden, weil das TBA im Mitbericht vom 6. Juni 2019 die Auffassung vertrete, die hinreichende Erschliessung des Plangebiets sei aufgrund der vorliegenden Unterla- gen und der bislang durchgeführten Verfahren noch nicht gegeben.
d) Das TBA kommt im Mitbericht vom 6. Juni 2019 zusammenge- fasst zum Ergebnis, dass die vorliegenden Verkehrsgrundlagen klar aufzeigten, dass die vorgesehenen planerischen Entwicklungen auf der bestehenden Verkehrsinfrastruktur nicht funktionierten. Der aus dem zu erwartenden Mehrverkehr resultierende Rückstau könne von der Linksabbiegespur der M.___strasse (Ost) in die N.___strasse nicht aufgefangen werden und es sei deshalb mit starken Störungen zwi- schen dem Linksabbiege- und dem Geradeaus-Fahrstreifen auf der M.___strasse zu rechnen. Um die geplanten Entwicklungen realisieren zu können, müsse die bestehende Strasseninfrastruktur vorgängig ausgebaut werden. Ohne Ausbau der Strasseninfrastruktur bringe die umstrittene Planung eine Verschlechterung der Verkehrssituation am Knoten M.___strasse/N.___strasse mit sich.
F. In der Folge erhielten die Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit, zu den eingegangenen Vernehmlassungen Stellung zu nehmen.
a) aa) Der Rekurrent 1 verlangt mit Eingabe vom 28. August 2019 u.a., beim Entscheid über die neun Rekurse habe sich das Baudepartement auch an seinem eigenen Entscheid in Sachen "Rekurse X2.strasse, Y." (BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019), zu orientieren. Im Weiteren rügt er eine Verletzung der Mitwirkungsgrundsätze, weil die Nachbarschaft in die umstrittene Planung vor dem Jahr 2014 nie einbezogen worden sei. Die Zahlen in den verschiedenen Verkehrsgutachten seien geschönt, es solle deshalb eine Oberexpertise eingeholt werden. Zudem habe die Bürgerschaft das Kantonsstrassenprojekt "M.___strasse" abgelehnt. Die Planungsbehörde wolle das aber offenbar nicht wahrhaben, weil sie das abgelehnte Projekt nun im Rahmen der Gesamtabstimmung "Stadtraum" im November 2019 nochmals unverändert der Bürgerschaft zur Abstimmung unterbreite.
bb) Der Vertreter der Rekurrentin 3 verweist mit Schreiben vom 30. August 2019 bezüglich der Frage der Planbeständigkeit ebenfalls auf die Erwägungen des Baudepartementes in BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019 und sieht deshalb die umstrittene Umzonung des Plangebiets als unmöglich an. Zudem bestätige der Mitbericht des TBA, dass es an der hinreichenden Erschliessung des Plangebiets fehle.
cc) Der Vertreter der Rekurrentin 4 bringt mit Eingabe vom 30. August 2019 ebenfalls vor, aufgrund der Vernehmlassung des AREG und des Mitberichts des TBA sei erstellt, dass der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 16/43
Gestaltungsplan nicht abschliessend beurteilbar und deshalb nicht genehmigungsfähig sei und die vorhandene Strasseninfrastruktur für die Erschliessung des Plangebiets nicht ausreiche. Nachdem alle angefochtenen Erlasse zusammengehörten, müsse ein koordinierter Rekursentscheid auch sämtliche Erlasse gemeinsam aufheben.
b) Die Vorinstanz macht mit Stellungnahme vom 28. August 2019 zu den Rekursen im Wesentlichen geltend, sie habe – zusammen mit dem TBA – das Projekt "Stadtraum" entwickelt. Das Konzept sei der Bevölkerung im Rahmen einer öffentlichen Veranstaltung im März 2018 vorgestellt worden. Das Projekt verfolge die Ziele, den öffentlichen Verkehr (öV) zu bevorzugen, das Angebot des Langsamverkehrs zu verbessern, die Sicherheit für die Verkehrsteilnehmer zu erhöhen und die bestehende Infrastruktur zu sanieren. Durch dieses Projekt werde nun die vom TBA verlangte Koordination und Gesamtbetrachtung der Verkehrssituation sichergestellt. Entgegen der Ansicht des TBA reiche aber die bestehende Strasseninfrastruktur für die hinreichende Erschliessung des Plangebiets heute schon aus und sie könnte mit einer angepassten Steuerung der Lichtsignalanlagen auf der M.___strasse sogar noch verbessert werden.
c) Die Rekursgegnerin 1 bringt mit Stellungnahme vom 30. August 2019 zu den Rekursen vor, dem TBA müsse spätestens seit Erlass des kantonalen Richtplans bekannt sein, dass sich im Bereich des Knotens M.strasse/N.strasse ein Standort für publikumsinten- sive Nutzungen befinde. Selbst wenn nun aber das TBA seine Er- schliessungspflicht vernachlässigt habe, dürfe sich das nicht zum Nachteil der Rekursgegnerin 1 auswirken. Die im Mitbericht geäus- serte Ansicht des TBA, die vorgesehenen planerischen Entwicklungen funktionierten auf der bestehenden Verkehrsinfrastruktur nicht, treffe allerdings ohnehin nicht zu. Im vorliegend einzig massgebenden Ver- kehrsgutachten der U2. vom 14. Dezember 2017, "Zusammenstel- lung Verkehrsgrundlagen K., Schlussbericht" (im Folgenden 3. Verkehrsgutachten), das auch dem TBA bekannt sei, kämen die Gutachter zum Ergebnis, dass am Knoten M.___strasse/N.___strasse auch unter Berücksichtigung der geplanten Überbauung überall min- destens die Verkehrsqualitätsstufe "D" gewährleistet sei, was für die Erschliessung ausreiche. Nur einzelne Kritikpunkte im Mitbericht des TBA seien zutreffend, im vorliegenden Planverfahren allerdings nicht weiter zu beachten, weil diese erst im Rahmen des Baubewilligungs- verfahrens bereinigt werden müssten.
G. In der Folge erhielten AREG und TBA nochmals Gelegenheit, sich zu den eingegangenen Repliken der Beteiligten zu äussern.
a) Das AREG reicht am 24. Oktober 2019 eine Vernehmlassung ein.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 17/43
b) Im Mitbericht vom 2. Oktober 2019 weist das TBA darauf hin, dass sich der Kanton seiner Erschliessungspflicht bewusst sei und in- tensiv an einer Lösung der Kapazitätsengpässe in Y.___ arbeite. Des- halb sei auch ein Kantonsstrassenprojekt für den Knoten M.strasse/N.strasse vom TBA erarbeitet, von der Bürgerschaft der Stadt Y. an der Volksabstimmung vom 19. März 2017 jedoch abgelehnt worden. Ein weiteres Projekt "Stadtraum" werde der Bür- gerschaft von Y. noch im November 2019 zur Abstimmung unter- breitet. Das TBA sehe es im Übrigen als seine Pflicht an, darauf hin- zuweisen, falls Bauten und Anlagen, die nach einem Sondernutzungs- plan grundsätzlich zulässig wären, die Verkehrssicherheit beeinträch- tigten; schliesslich müsse ein Planerlass in der Folge ja auch baulich umsetzbar sein. Vorliegend beziehe das 3. Verkehrsgutachten die noch zu erwartenden baulichen Entwicklungen südlich des umstritte- nen Plangebiets, die unvermeidlich ebenfalls verkehrliche Auswirkun- gen auf die N.___strasse zur Folge hätten, nicht mehr mit ein. Im Stu- dienauftrag für das Projekt "Stadtraum" vom 5. Januar 2012, das in Zusammenarbeit mit dem TBA ausgearbeitet worden sei, und im
H. Mit Eingabe vom 22. November 2019 teilt die Vorinstanz mit, dass die Stimmbürger von Y.___ anlässlich der Volksabstimmung vom 17. No- vember 2019 auch das Strassenprojekt "Stadtraum" abgelehnt hätten. Folglich liege für die in den Rekursverfahren umstrittenen Strassen weiter kein Ausbauprojekt vor. Trotzdem halte man an der in den Ein- spracheentscheiden vertretenen Auffassung fest, dass die Erschlies- sung des umstrittenen Plangebiets bereits heute gegeben sei.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 18/43
I. a) Der Rekurrent 1 reicht am 20. September und 28. November 2019, der Vertreter der Rekurrentin 4 am 29. November 2019 und der Vertreter der Rekursgegnerin 1 am 29. November 2019 jeweils eine weitere Eingabe ein.
b) Mit Eingabe vom 19. Dezember 2019 teilt der Vertreter der Re- kursgegnerin 1 der Rechtsabteilung mit, dass diese für den inzwischen verstorbenen Hans Nef, X.___, in die Rekursverfahren eintrete und keine Verzögerung bei der Behandlung der Rekurse wünsche.
J. a) Mit Schreiben vom 20. Mai 2020 ersucht der Vertreter der Re- kursgegnerin 1 um eine Sistierung der Rekursverfahren.
b) Zu diesem Sistierungsgesuch nehmen die Rekurrentin 3 mit Eingabe vom 26. Mai 2020, Rekurrent 1 und Rekurrentin 5 am 27. Mai 2020 sowie Rekurrentin 4 am 8. Juni 2020 Stellung. Von der Rekur- rentin 2 und der Vorinstanz gingen zum Sistierungsbegehren keine Stellungnahmen ein. Erwägungen 1. 1.1 Die neun Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zu- sammenhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (GVP 1972 Nr. 30).
1.2 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus Art. 43 bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).
1.3 Die Fristerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 VRP sind erfüllt.
1.4 Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 4. Feb- ruar 2019, auf den Rekurs Nr. 18-6738 der Rekurrentin 4 gegen den Teilzonenplan sei nicht einzutreten, weil sich die von der Rekurrentin 4 eingereichte Rekursbegründung nur mit dem Gestaltungs-, nicht aber mit dem Teilzonenplan befasse. Die Rekursgegnerin 1 beantragt mit Vernehmlassung vom 26. Februar 2019 ebenfalls, auf den Rekurs Nr. 18-6738 der Rekurrentin 4 gegen den Teilzonenplan sei mangels Begründung nicht einzutreten; aus dem gleichen Grund verlangt sie, auch auf den Rekurs Nr. 18-1636 der Rekurrentin 4 nicht einzutreten, soweit darin die Aufhebung des Teilstrassenplans und die Aufhebung der Änderung des Überbauungsplans beantragt werde.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 19/43
1.4.1 Nach Art. 48 Abs. 1 VRP trifft den Rekurrenten eine Begrün- dungspflicht. An die Qualität und die Ausgestaltung der Rekursbegrün- dung dürfen zwar keine grossen Anforderungen gestellt werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes ist von einer Rekurs- begründung aber zu erwarten, dass sie sich mit dem angefochtenen Entscheid auseinandersetzt. Eine Begründung ist deshalb nur dann als ausreichend zu werten, wenn Argumente vorgebracht werden, nach denen ein Entscheid oder eine Verfügung auf einer fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung oder Rechtsanwendung beruht. Wenn sich die Vorbringen demgegenüber nicht auf den angefochtenen Entscheid bzw. dessen Motive beziehen, genügt die Begründung den Anforde- rungen nicht (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 921 f.). Entsprechend hat sich ein Re- kurs zumindest in den Grundzügen zu den tatsächlichen und rechtli- chen Mängeln des angefochtenen Entscheids zu äussern (GVP 2011 Nr. 110; BDE Nr. 5/2013 vom 31. Januar 2013 Erw. 1.3).
1.4.2 Der Vertreter der Rekurrentin 4 beantragt in seiner Rekursbe- gründung vom 20. November 2018 die Aufhebung aller von der Vorinstanz am 4. März 2014 beschlossenen Planerlasse. In der Re- kursbegründung beschäftigt er sich indessen tatsächlich einzig mit dem Gestaltungsplan, den er angesichts der seines Erachtens fehlen- den Zustimmung der Rekurrentin 4 und infolge entgegenstehender Dienstbarkeiten als nicht umsetzbar und damit als planerisch un- zweckmässig betrachtet. Im Weiteren beanstandet er aber auch die Erschliessung des Plangebiets, die durch das gemäss Gestaltungs- plan zulässige Vorhaben erheblich intensiviert werde, und die zu ge- ringe Anzahl vorgesehener Parkplätze. In seiner Eingabe vom 30. Au- gust 2019 führt der Vertreter der Rekurrentin 4 weiter aus, aufgrund der Vernehmlassung des AREG und des Mitberichts des TBA sei nun erstellt, dass der Gestaltungsplan nicht abschliessend beurteilbar und deshalb nicht genehmigungsfähig sei und zudem auch die vorhandene Strasseninfrastruktur für die Erschliessung des Plangebiets nicht aus- reiche. In Bezug auf die ihm von der Vorinstanz und der Rekursgeg- nerin 1 in deren Vernehmlassungen vorgeworfene mangelhafte Re- kursbegründung bringt er vor, nachdem alle angefochtenen Erlasse zusammengehörten, müsse ein koordinierter Rekursentscheid auch sämtliche Erlasse gemeinsam aufheben; folglich brauche es nicht zu jedem einzelnen Planerlass eine separate Rekursbegründung. Dieser Argumentation des Vertreters der Rekurrentin 4 ist beizupflichten. Aus der im Sachverhalt dargestellten Entstehungsgeschichte der ange- fochtenen Planerlasse ergibt sich zweifelsfrei, dass alle aufgelegten Pläne zusammen eine untrennbare Einheit bilden. Wenn also der Ge- staltungsplan als eigentlicher Auslöser aller vorliegend zu beurteilen- den Planverfahren aufgehoben werden müsste, folgten die anderen angefochtenen Erlasse automatisch seinem Schicksal. Somit ist es nicht zu beanstanden, wenn sich die Rekurrentin 4 in ihrer Rekursbe- gründung nur mit dem Haupterlass, dem Gestaltungsplan als solchem, beschäftigt, neben dessen Aufhebung aber – wenn auch ohne eigen- ständige Begründung – auch diejenige der anderen Planerlasse be- gehrt.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 20/43
1.4.3 Die Formerfordernisse von Art. 48 VRP sind damit ebenfalls ge- geben.
1.5 Im Weiteren ist die Rekursberechtigung umstritten. Die Rekurs- gegnerin 1 ist der Auffassung, Rekurrent 1 und Rekurrentin 3 seien aufgrund ihrer fehlenden räumlichen Nähe zum Plangebiet nicht re- kursberechtigt. Die betroffenen Rekurrenten machen demgegenüber geltend, bei einem Abstand zum Plangebiet von unter 100 m sei die Legitimation von Nachbarn grundsätzlich immer zu bejahen. Nachdem sie zudem direkte Sichtverbindung zum Plangebiet hätten und die dort vorgesehene überdimensionierte Überbauung erheblich mehr Verkehr auf der M.___strasse und damit auch Lärm für ihre Grundstücke ge- neriere, seien sie von den umstrittenen Erlassen mehr betroffen als Dritte.
1.5.1 Nach Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Erhebung eines Rekurses be- rechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Schutzwür- dig ist es, wenn der Betroffene rechtlich geschützte Interessen geltend macht oder wenn eine Verfügung oder ein Entscheid seine tatsächli- che Interessenlage mehr berührt als irgendeinen Dritten oder die All- gemeinheit (GEISSER/ZOGG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Praxiskom- mentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gal- len 2020, Art. 45 N 12, CAVELTI/VÖGELI, a.a.O, Rz. 390 mit Hinweisen). Nicht entscheidwesentlich ist, ob der Beschwerdeführer zum Bau- grundstück direkten Sichtkontakt hat (VerwGE B 2009/25 vom 15. Ok- tober 2009 Erw. 1.2, VerwGE B 2009/219 vom 24. August 2010 Erw. 3.2.2). Das schutzwürdige Interesse besteht im praktischen Nut- zen, den ein erfolgreich geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in sei- ner rechtlichen oder tatsächlichen Situation einträgt, bzw. in der Ab- wendung materieller, ideeller oder sonstiger Nachteile, den ein Be- stand der angefochtenen Verfügung oder des Entscheids mit sich brin- gen würde (GEISSER/ZOGG, a.a.O., Art. 45 N 12, CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 391; Urteil des Bundesgerichtes 1C_236/2010 vom 16. Juli 2010 Erw. 1.3 ff.).
1.5.2 Ein wesentliches Kriterium für die Beurteilung der Beschwerde- befugnis eines Nachbarn ist die räumliche Nähe seines Grundstücks zum umstrittenen Bauvorhaben. Die räumliche Beziehung ist insbe- sondere dann gegeben, wenn sie eine Beeinträchtigung des Nachbar- grundstücks nicht ausschliesst (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 414). Das Beschwerderecht wird grundsätzlich anerkannt, wenn die Liegen- schaft des Nachbarn unmittelbar an das Baugrundstück angrenzt oder allenfalls nur durch einen Verkehrsträger davon getrennt wird. Dies gilt grundsätzlich auch bei Nachbarn bis im Abstand von etwa 100 m; bei grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden (BGE 140 II 214 Erw. 2.3; GEISSER/ZOGG, a.a.O., Art. 45 N 22). Daneben wird eine be- sondere Betroffenheit in Fällen bejaht, in denen von einer Anlage aus mit Sicherheit oder mit grosser Wahrscheinlichkeit Immissionen auf
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 21/43
Nachbargrundstücke ausgehen oder die Anlage einen besonderen Gefahrenherd darstellt und die Anwohner dabei einem besonderen Ri- siko ausgesetzt sind (Urteil des Bundesgerichtes 1C_40/2010 vom 9. März 2010 Erw. 2.3 mit Hinweisen, Urteil des Bundesgerichtes 1C_340/2007 vom 28. Januar 2008 Erw. 2.2 mit Hinweisen). Bei die- sen Abstandsangaben handelt es sich allerdings um keine verbindli- chen absoluten Werte. Es ist vielmehr eine Würdigung aller rechtlich erheblichen Sachverhaltselemente vorzunehmen.
1.5.3 Vorliegend haben der Rekurrent 1 und die Rekurrentin 3 keinen direkten Anstoss an das Plangebiet. Das Grundstück Nr. 009 der Re- kurrentin 3 liegt – getrennt durch den M2.___weg, Drittgrundstücke in der Grösse einer weiteren Bautiefe und die M.___strasse – allerdings nur etwa 60 m nördlich des Plangebiets. Die Stockwerkeigentumsein- heit des Rekurrenten 1 befindet sich ebenfalls auf dem Grundstück der Rekurrentin 3 und damit nicht viel weiter vom Plangebiet entfernt. Re- kurrent 1 und Rekurrentin 3 verfügen damit aufgrund der Nähe ihres Grundstücks bzw. der Stockwerkseigentumseinheit zum Plangebiet und des Umstands, dass diese an der vom Mehrverkehr aus dem Plangebiet betroffenen M.___strasse liegen, über die für die Bejahung der Rekursberechtigung erforderliche räumlich enge Beziehung; sie sind durch die geplanten Bauten unmittelbar und in höherem Ausmass als die Allgemeinheit in eigenen Interessen betroffen. Ihre Rekurslegi- timation ist damit – entgegen der Ansicht der Rekursgegnerin 1 – ge- geben.
1.6 Die Rekursberechtigung der Rekurrentinnen 2, 4 und 5 ist unbe- stritten; somit ist im Folgenden auf alle neun Rekurse einzutreten.
Mit Schreiben vom 20. Mai 2020 ersucht der Vertreter der Rekursgeg- nerin 1 um eine Sistierung der Rekursverfahren, weil er die Mitteilung erhalten habe, dass das TBA den Knoten M.___strasse/N.___strasse nochmals überprüfen und ein reduziertes Strassenprojekt erarbeiten werde. Zudem werde immer noch versucht, mit den verschiedenen Rekurrenten bzw. Rekurrentinnen eine einvernehmliche Lösung zu er- zielen. Während die Rekurrentin 5 dem Sistierungsgesuch mit Ein- gabe vom 27. Mai 2020 zustimmt, wenden sich der Rekurrent 1 und die Rekurrentinnen 3 und 4 mit Schreiben vom 26. und 27. Mai bzw. 8. Juni 2020 ausdrücklich gegen eine Sistierung der Rekursverfahren.
2.1 Die Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz- lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver- fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge- boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva- ten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 1093).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 22/43
2.2 Eine Sistierung ist somit u.a. dann begründet, wenn das Ergeb- nis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens abhängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem anderen Verfah- ren besteht. In den vorliegend zu beurteilenden Rekursen stellen sich eine Vielzahl an unterschiedlichen Rechtsfragen. Die Leistungsfähig- keit des umstrittenen Knotens M.___strasse/N.___strasse ist zwar eine davon, aber diese Frage ist – wie die folgenden Erwägungen zei- gen werden – nicht von entscheidender Bedeutung für den Ausgang der Rekursverfahren. Nachdem sich auch die Mehrzahl der Rekurren- ten ausdrücklich gegen eine Sistierung wenden und nichts von angeb- lichen Vergleichsverhandlungen mit der Rekursgegnerin 1 wissen, ist kein Grund ersichtlich, der eine Sistierung der Rekursverfahren recht- fertigte. Das Begehren um Sistierung ist deshalb anzuweisen.
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; ab- gekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Gemäss Art. 174 PBG wird indessen auf Nutzungspläne, die wie die vorliegenden bereits bei Vollzugsbeginn des PBG nach Art. 29 BauG öffentlich aufgelegen sind, das bisherige Recht – mithin Bauge- setz und kommunales Baureglement – weiter angewendet.
Nach Art. 46 Abs. 1 VRP können mit Rekurs alle Mängel der ange- fochtenen Verfügung oder des angefochtenen Entscheids geltend ge- macht werden, besonders die Unzuständigkeit der erlassenden Be- hörde, der Verstoss gegen wesentliche Form- und Verfahrensvor- schriften, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachver- halts sowie die Rechtswidrigkeit und die Unangemessenheit des In- halts der Verfügung oder des Entscheids. Für das Rekursverfahren gilt aufgrund dieser Bestimmung grundsätzlich das Rügeprinzip, gleich- zeitig folgt aus Art. 46 Abs. 1 VRP aber auch eine umfassende Über- prüfungsbefugnis und -pflicht der Rekursinstanz. In allen vorliegend zu beurteilenden Rekursen wird die Umweltverträglichkeit des nach den angefochtenen Planerlassen zulässigen Bauvorhabens, insbesondere bezüglich Lärm, Erschliessung und Grundwasser, (zumindest sinnge- mäss) bestritten.
4.1 Gemäss Art. 10a Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umwelt- schutz (SR 814.01; abgekürzt USG) prüft eine Behörde, bevor sie über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet, möglichst frühzeitig die Umweltverträglichkeit. Wer eine Anlage, die der UVP untersteht, planen, errichten oder ändern will, muss der zu- ständigen Behörde einen UVB unterbreiten. Dieser bildet die Grund- lage der UVP (Art. 10b Abs. 1 USG). Der Bericht enthält alle Angaben, die zur Prüfung des Vorhabens nach den Vorschriften über den Schutz der Umwelt nötig sind. Er wird nach den Richtlinien der Umweltschutz- fachstellen erstellt (Art. 10b Abs. 2 USG). Zur Vorbereitung des Be- richts wird eine Voruntersuchung durchgeführt. Werden in der Vorun-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 23/43
tersuchung die Auswirkungen auf die Umwelt und die Umweltschutz- massnahmen abschliessend ermittelt, so gelten die Ergebnisse der Voruntersuchung als Bericht (Art. 10b Abs. 3 USG). Die zuständige Behörde kann Auskünfte oder ergänzende Abklärungen verlangen. Sie kann Gutachten erstellen lassen; vorher gibt sie den Interessierten Gelegenheit zur Stellungnahme (Art. 10b Abs. 4 USG). Die Umwelt- schutzfachstellen beurteilen die Voruntersuchung und den Bericht und beantragen der für den Entscheid zuständigen Behörde die zu treffen- den Massnahmen (Art. 10c Abs. 1 USG). Der Bericht und die Ergeb- nisse der UVP können von jedermann eingesehen werden, soweit nicht überwiegende private oder öffentliche Interessen die Geheimhal- tung erfordern (Art. 10d Abs. 1 USG).
4.2 In Ausführung dieser bundesgesetzlichen Vorgaben ist gemäss Art. 1 UVPV die Errichtung neuer Anlagen, die im Anhang der Verord- nung aufgeführt sind, der UVP nach Art. 10a USG (Prüfung) unter- stellt. Bei der Prüfung wird nach Art. 3 Abs. 1 UVPV festgestellt, ob das Projekt den Vorschriften über den Schutz der Umwelt entspricht. Dazu gehören das USG und die Vorschriften, die den Natur- und Hei- matschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz, die Walder- haltung, die Jagd, die Fischerei und die Gentechnik betreffen. Gemäss Art. 3 Abs. 2 UVPV bildet das Ergebnis der Prüfung eine Grundlage für den Entscheid über die Bewilligung, Genehmigung oder Konzessi- onierung des Vorhabens im massgeblichen Verfahren (Art. 5 UVPV) sowie für weitere Bewilligungen zum Schutz der Umwelt (Art. 21 UVPV). Nach Art. 5 Abs. 1 UVPV wird die Prüfung von der Behörde durchgeführt, die im Rahmen eines Bewilligungs-, Genehmigungs- oder Konzessionsverfahrens über das Projekt entscheidet (zuständige Behörde). Soweit – wie vorliegend – das massgebliche Verfahren im Anhang nicht bestimmt ist, wird es durch das kantonale Recht bezeich- net. Die Kantone wählen dasjenige Verfahren, das eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermöglicht. Sehen die Kantone für bestimmte Anlagen eine Sondernutzungsplanung (Detailnutzungsplanung) vor, gilt diese als massgebliches Verfahren, wenn sie eine umfassende Prüfung ermöglicht (Art. 5 Abs. 3 UVPV). Nach Art. 7 UVPV muss, wer eine Anlage errichten oder ändern will, die nach dieser Verordnung geprüft werden muss, bei der Projektierung einen UVB über die Aus- wirkungen der Anlage auf die Umwelt (Bericht) erstellen. Der Gesuch- steller erarbeitet eine Voruntersuchung, die aufzeigt, welche Auswir- kungen der Anlage die Umwelt voraussichtlich belasten können (Art. 8 Abs. 1 Bst. a UVPV) und ein Pflichtenheft, das aufzeigt, welche Um- weltauswirkungen der Anlage im Bericht untersucht werden müssen, und das die vorgesehenen Untersuchungsmethoden sowie den örtli- chen und zeitlichen Rahmen für die Untersuchungen nennt (Art. 8 Abs. 1 Bst. b UVPV). Der Gesuchsteller legt der zuständigen Behörde Voruntersuchung und Pflichtenheft vor. Diese leitet die Unterlagen an die Umweltschutzfachstelle (gemäss Art. 12 UVPV) weiter, welche dazu Stellung nimmt und den Gesuchsteller berät (Art. 8 Abs. 2 UVPV). Werden in der Voruntersuchung die Auswirkungen des Vorha- bens auf die Umwelt und die Umweltschutzmassnahmen abschlies- send ermittelt und dargestellt, so gilt die Voruntersuchung als Bericht
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 24/43
(Art. 8a Abs. 1 UVPV). Der Gesuchsteller muss den Bericht zusam- men mit den Unterlagen bei der Einleitung des massgeblichen Verfah- rens der zuständigen Behörde einreichen (Art. 11 UVPV). Gemäss Art. 13 Abs. 1 UVPV untersucht die Umweltschutzfachstelle anhand der Richtlinien, ob die für die Prüfung erforderlichen Angaben im Be- richt vollständig und richtig sind. Stellt sie Mängel fest, so beantragt sie der zuständigen Behörde, vom Gesuchsteller ergänzende Abklä- rungen zu verlangen oder Experten beizuziehen (Art. 13 Abs. 2 UVPV). Sie beurteilt, ob die geplante Anlage den Vorschriften über den Schutz der Umwelt (Art. 3 UVPV) entspricht (Art. 13 Abs. 3 UVPV). Anschliessend teilt die Umweltschutzfachstelle das Ergebnis ihrer Be- urteilung der zuständigen Behörde mit; wenn nötig beantragt sie Auf- lagen und Bedingungen (Art. 13 Abs. 4 UVPV). Nach Art. 17 UVPV stützt sich die zuständige Behörde bei der Prüfung u.a. auf den Bericht (Bst. a), die Beurteilung des Berichts durch die Umweltschutzfach- stelle (Bst. c) und die Anträge der Umweltschutzfachstelle (Bst. d), Er- gebnisse allfälliger eigener oder von Experten durchgeführter Abklä- rungen (Bst. e) und allfällige Stellungnahmen von weiteren Personen, Kommissionen, Organisationen oder Behörden, soweit sie als Grund- lage für die Prüfung dienen (Bst. f). Die zuständige Behörde prüft, ob das Vorhaben den Vorschriften über den Schutz der Umwelt (Art. 3 UVPV) entspricht (Art. 18 Abs. 1 UVPV). Entspricht das Projekt diesen Vorschriften nicht, so klärt sie ab, ob es mit Auflagen oder Bedingun- gen bewilligt werden kann (Art. 18 Abs. 2 UVPV). Nach Art. 19 UVPV berücksichtigt die zuständige Behörde die Ergebnisse der Prüfung bei ihrem Entscheid über das Gesuch im massgeblichen Verfahren. Nach Art. 20 Abs. 1 UVPV gibt die zuständige Behörde bekannt, wo der Be- richt, die Beurteilung der Umweltschutzfachstelle, die Ergebnisse einer allfälligen Anhörung des BAFU sowie der Entscheid, soweit er die Er- gebnisse der Prüfung betrifft, eingesehen werden können. Diese Un- terlagen können während 30 Tagen eingesehen werden (Art. 20 Abs. 2 UVPV).
4.3 Nach Art. 2 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur eidgenössi- schen Umweltschutzgesetzgebung (sGS 672.1; abgekürzt EG-USG) vollzieht die kantonale Umweltschutzfachstelle die eidgenössische Umweltschutzgesetzgebung, soweit keine besonderen Vorschriften gelten. Das Amt für Umwelt (AFU) ist gemäss Art. 1 der Verordnung zum Einführungsgesetz zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzge- bung (sGS 672.11; abgekürzt V zum EG-USG) die kantonale Umwelt- schutzfachstelle. Das AFU holt vor Abgabe der Gesamtbeurteilung die Stellungnahme anderer kantonaler Stellen ein, welche die Vorschriften über den Schutz der Umwelt vollziehen (Art. 11 Abs. 1 V zum EG- USG).
4.4 Nach dem Anhang zur UVPV unterstehen namentlich Einkaufs- zentren und Fachmärkte mit einer Verkaufsfläche von mehr als 7'500 m 2 (Ziff. 80.5 Anhang UVPV) der UVP-Pflicht. Vorliegend ist un- bestritten, dass das im Gestaltungsplanperimeter vorgesehene Bau- vorhaben UVP-pflichtig ist, weshalb von der Rekursgegnerin 1 auch
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 25/43
die Erstellung eines UVB veranlasst wurde. Nachdem mit dem ange- fochtenen Gestaltungsplan ein Sondernutzungsplan vorliegt, hat die Vorinstanz in den Einspracheentscheiden vom 19. Februar 2018 das Gestaltungsplanverfahren zu Recht als das für die UVP massgebliche Verfahren im Sinn von Art. 5 Abs. 3 UVPV bestimmt. Folglich ist die Vorinstanz nach Art. 15, 16 Abs. 1 und 19 EG-USG auch für die Prü- fung der Umweltverträglichkeit im Gestaltungsplanverfahren und de- ren Bekanntmachung im kantonalen Amtsblatt und im amtlichen Pub- likationsorgan der politischen Gemeinde zuständig.
4.5 Im UVB vom 28. Januar 2014 wird unter Ziff. 1.3 ausgeführt, dass – weil das Projekt erst bis zur Stufe Richtprojekt/Gestaltungsplan entwickelt worden sei – noch nicht alle Auswirkungen im Detail unter- sucht worden seien. Für die Umweltbereiche Luft und Lärm seien mit der kantonalen Umweltschutzfachstelle Telefonate zur Klärung des Untersuchungsrahmens geführt worden. Der UVB sei als abschlies- sende Voruntersuchung nach Art. 10b Abs. 3 USG und damit als UVB zu verstehen. Die Vorinstanz fasste am 3. März 2014 – zusammen mit dem Erlass der angefochtenen Nutzungspläne – den Beschluss, den "zur Genehmigung" vorliegenden UVB, aus dem sich ergebe, dass sämtliche Umweltvorschriften mit dem Gestaltungsplan eingehalten werden könnten, öffentlich aufzulegen.
4.6 Dieses Vorgehen der Rekursgegnerin 1 und der Vorinstanz ver- mag den gesetzlichen Anforderungen an den Ablauf einer UVP nicht annähernd zu genügen. Zwar trifft es zu, dass – wenn in der Vorunter- suchung die Auswirkungen auf die Umwelt und die Umweltschutz- massnahmen abschliessend ermittelt werden – die Ergebnisse der Voruntersuchung als Bericht gelten können (Art. 10b Abs. 3 USG und Art. 8a Abs. 1 UVPV). Dieser Bericht wurde aber zum einen von der Rekursgegnerin 1 ohne Beizug der kantonalen Umweltschutzfach- stelle erstellt und allein der Vorinstanz übermittelt. Diese wiederum un- terliess es bis heute, den Bericht an die kantonale Umweltschutzfach- stelle weiterzuleiten, weshalb letztere bisher nicht beurteilen konnte, ob die für die Prüfung erforderlichen Angaben im Bericht vollständig und richtig sind, und ob die geplanten Anlagen den Vorschriften über den Schutz der Umwelt entsprechen (Art. 13 Abs. 3 UVPV). Weil die kantonale Umweltschutzfachstelle noch keine Prüfung vornehmen konnte, war sie auch nicht in der Lage, ihre Beurteilung der Vorinstanz mitzuteilen, wie das nach Art. 13 Abs. 4 UVPV geboten gewesen wäre. In der Folge unterliess es die Vorinstanz weiter, den UVB wäh- rend des Einspracheverfahrens zu prüfen und über die Umweltverträg- lichkeit zu entscheiden. Der (ungeprüfte) UVB wurde einzig gemein- sam mit den angefochtenen Erlassen vom 25. März bis 23. April 2014 öffentlich aufgelegt, ein Entscheid über die Umweltverträglichkeit un- terblieb in der Folge allerdings. Die Vorinstanz begnügte sich als Ab- schluss des Einspracheverfahrens damit, über die Einsprachen zu ent- scheiden, die zwingend gebotene UVP dagegen ging offenbar völlig vergessen. Somit ergibt sich abschliessend, dass das gemäss ange- fochtenem Gestaltungsplan mögliche Vorhaben zwar unbestritten
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 26/43
UVP-pflichtig ist, die Prüfung des UVB und der Entscheid über die Um- weltverträglichkeit im massbeglichen Verfahren jedoch unterblieben sind. Folglich hat die Vorinstanz in schwerwiegender Weise gegen die Verfahrensbestimmungen für die UVP verstossen.
4.7 Bei unterbliebener oder unvollständiger bzw. fehlerhafter UVP ist im Verfahren der Anfechtung einer (noch nicht rechtskräftigen) Be- willigung vom Grundsatz der Aufhebung der Bewilligung auszugehen, sofern aufgrund der vorliegenden Informationen die Bewilligungsfähig- keit nicht erstellt ist (Urteil des Bundesgerichtes 1C_291/2018 vom 3. Juli 2019 Erw. 7). Im Planverfahren ist es bei unterbliebener oder unvollständiger bzw. fehlerhafter UVP dagegen möglich, nur den den Planerlass betreffenden Einspracheentscheid aufzuheben und die An- gelegenheit zur nachträglichen Prüfung und zum Entscheid über die Umweltverträglichkeit an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dieses Vor- gehen ist indessen in der vorliegend zu beurteilenden Streitsache nicht praktikabel, weil die angefochtenen Erlasse – wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen – an einer Vielzahl von weiteren Mängeln leiden und deshalb allesamt aufgehoben werden müssen.
Alle Rekurrenten rügen, mit dem Erlass des Teilzonenplans, nur rund drei Jahre nach der letzten Gesamtrevision der Ortsplanung, werde gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit verstossen. Die Vorinstanz macht demgegenüber geltend, die geplante Zonenplanänderung liege im öffentlichen Interesse, weil die gewünschte städtebauliche Aufwertung im Gebiet ohne die Aufzonung nicht realisiert werden könne. Ergänzend erblickt die Rekursgegnerin 1 geänderte Verhältnisse im inzwischen geänderten Volkswillen, der sich aus dem Bürgerschaftsentscheid vom 23. September 2018 ergebe. Das AREG ist der Ansicht, der kommunale Richtplan gebe eine Verdichtung im Bereich K.___ behördenwegleitend vor. Zentrumsbildungen dieser Grösse könnten bezüglich Bauvolumen nicht zum Vornherein genau geplant werden. Dazu sei regelmässig eine Entwicklungsplanung erforderlich, die aufzeige, wie eine städtebaulich vorzügliche Umsetzung aussehe. Nachdem diese nun vorliege, sei die Umzonung des Gebiets nicht zu beanstanden.
5.1 Nach Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Anderseits sind Pläne änderbar, weil dem Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Lands in derselben Zone zukommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden müssen. Für die Frage, ob die Änderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an der Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung u.a. der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 27/43
Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren Begründung. Je neuer ein Zonenplan ist, desto mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_1/2009 vom 27. Juli 2009 Erw. 2.1 mit Hinweisen).
5.2 Nach Ablauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 Bst. b RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Im Rahmen dieser Gesamtrevision können auch veränderte politische Vorstellungen zum Ausdruck kommen. Je näher eine Planungsrevi- sion dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (Urteile des Bundesgerichtes 1C_534/2012 vom 16. Juli 2013 Erw. 2.3.1 und 1C_306/2010 vom 2. Dezember 2010 Erw. 2.1; BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019 Erw. 4). Für eine Planänderung ist es nötig, dass die geltende Zonenordnung in erheblichem Mass den gewandelten öffent- lichen Interessen nicht mehr entspricht. Erhebliche Veränderungen nach Art. 21 Abs. 2 RPG liegen vor, wenn das Gemeinwesen nach der allgemeinen Erfahrung andere Festlegungen getroffen hätte, sofern die geänderten Verhältnisse zur Zeit der Ausarbeitung der Nutzungs- planung massgeblich gewesen wären. Dazu gehören insbesondere tatsächliche Umstände, wie etwa die Bevölkerungs- und Wirtschafts- entwicklung. Keinen wichtigen Grund für eine Planrevision stellt grund- sätzlich die Änderung des politischen Willens bzw. des Volkswillens dar (WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 21 N 20 mit Hinweis; BDE Nr. 12/2015 vom 16. Februar 2015 Erw. 4.1.1, BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019 Erw. 4). Planänderungen haben stets planerisch begründet zu sein und müs- sen einem öffentlichen Interesse entsprechen. Allein etwa die Ände- rung der Eigentumsverhältnisse oder ein seit der Planfestsetzung ent- standenes privates Interesse gilt nicht als wesentliche Veränderung der Verhältnisse (Urteil des Bundesgerichtes 1A.167/2002 und 1P.425/2002 vom 14. Januar 2003 Erw. 3.7.2).
5.3 Im Rahmen der Gemeindefusion fand eine Gesamtrevision der Ortsplanung statt; diese wurde am 9. März 2011 vom Baudepartement genehmigt. Es handelt sich somit beim Zonenplan der Gemeinde Y.___ aus raumplanerischer Sicht sogar heute noch um einen neuen Plan (BDE Nr. 54/2019 vom 10. September 2019 Erw. 6.7). Der vor- liegend umstrittene Teilzonenplan wurde jedoch bereits am 3. März 2014 erlassen. Seit der Genehmigung der Gesamtrevision von Y.___ und dem Erlass des vorliegend umstrittenen Teilzonenplans vergingen also nur gerade drei Jahre, weshalb das Interesse an der Beständig- keit des Plans von vornherein sehr hoch zu gewichten ist (BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019 Erw. 4).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 28/43
5.4 Hinzu kommt, dass das gesamte Gebiet um das K.___ (südlich der M.strasse) nach dem früher geltenden Zonenplan der Ge- meinde Y. vom 24. März 1997 noch der Gewerbe-Industriezone (GI) zugewiesen war. Bereits in dem der Gesamtrevision zugrundelie- genden kommunalen Richtplan vom 18. Januar 2010, Teil Siedlung, Kap. S 2.5, wurde der Bereich beim K.___ als künftiges Verdichtungs- gebiet bezeichnet. Als Ziele für diesen Bereich wurden u.a. formuliert, das Gebiet städtebaulich aufzuwerten und einen attraktiven Einkaufs- schwerpunkt und Begegnungsraum zu schaffen. Um die planerischen Voraussetzungen für diese Richtplanvorgabe zu schaffen, wurde das Gebiet beim K.___ bereits im Rahmen der Gesamtrevision von der GI in die K4B umgezont. Gemäss Planungsbericht vom 18. Januar 2010, Ziff. 3.3.4, wurde die neue K4B nur deshalb geschaffen, um eine be- sonders auf die Bedürfnisse der baulichen Aufwertung und Verdich- tung im Bereich K.___ abgestimmte Spezialzone verwirklichen zu kön- nen. Der Planungsbericht, Ziff. 3.7.1, sah weiter vor, die publikumsin- tensiven Einrichtungen in den Zentrumsgebieten von Z.___ und in be- schränktem Mass auch beim K.___ zu konzentrieren. Beim K.___ soll- ten die publikumsintensiven Nutzungen in einem Sondernutzungsplan auf 2'500 m 2 Verkaufsfläche begrenzt werden. Unter diesen Umstän- den sind die Ausführungen der Vorinstanz, der Rekursgegnerin 1 und des AREG, es müsse zur Ermöglichung der gewünschten städtebau- lichen Aufwertung bereits drei Jahre nach der Gesamtrevision der Ortsplanung wieder eine Umzonung im Gebiet des K.s durchge- führt werden, nicht überzeugend. Die Umzonung im Jahr 2011 von der GI in die K4B erfolgte ja ausdrücklich mit dem Ziel, das Gebiet städte- baulich aufwerten und einen attraktiven Einkaufsschwerpunkt schaffen zu können; auch sah der Richtplan (Kap. S 2.5) als "Richtplanbe- schluss" bereits damals den Erlass eines zusätzlichen Sondernut- zungsplans für das Gebiet vor. Unter diesen Umständen liegt inzwi- schen zwar offenbar eine Änderung des politischen Willens und des Volkswillens vor, weil es nun in diesem Gebiet möglich sein soll, höher zu bauen als es noch im Rahmen der Gesamtrevision vorgesehen war; beides stellt aber nach dem oben Ausgeführten gerade keinen ausrei- chenden Grund dar, der eine Zonenplanänderung nach so kurzer Zeit rechtfertigte. Die Rekurse gegen den Teilzonenplan sind bereits des- halb gutzuheissen und der zustimmende Entscheid der Bürgerschaft der Stadt Y. vom 23. September 2018 sowie die diesbezüglichen Einspracheentscheide der Vorinstanz vom 19. Februar 2018 sind auf- zuheben.
Der Rekurrent 1 rügt eine Verletzung der Mitwirkungsgrundsätze, weil die Nachbarschaft in die umstrittene Planung vor dem Jahr 2014 nie einbezogen worden sei.
6.1 Nach Art. 4 Abs. 1 RPG haben die mit Planungsaufgaben be- trauten Behörden die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planun- gen nach diesem Gesetz zu unterrichten und dafür zu sorgen, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 29/43
(Art. 4 Abs. 2 RPG). Als bundesrechtliches Minimum wird den Behör- den abverlangt, aus der Bevölkerung "Vorschläge entgegenzuneh- men, Planentwürfe zu allgemeiner Ansichtsäusserung freizugeben und in beiden Fällen Vorschläge und Einwände materiell zu beantwor- ten" (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 4 N 3 mit Hinweis auf BGE 111 Ia 168).
6.2 Aus dem Planungsbericht zum Gestaltungsplan vom 22. Januar 2014, Ziff. 5.1, ergibt sich, dass die Ergebnisse des Wettbewerbs im Swisscom-Gebäude, auf dem innerhalb des Plangebiets liegenden Grundstücks Nr. 002, ausgestellt und öffentlich zugänglich gewesen seien. Zudem sei das Siegerprojekt in verschiedenen Zeitungen ver- öffentlicht worden. Weiter wird im Planungsbericht ausgeführt, die An- rainer seien "während dem Planungsprozess angemessen zu infor- mieren." Aus dem für die "1. Teiländerung des Gestaltungsplans K.___ mit besonderen Vorschriften" revidierten Planungsbericht vom 22. Juni 2017, Ziff. 5.1, ergibt sich, dass am 19. März 2014 – also nach dem Erlass der angefochtenen Pläne durch die Vorinstanz – eine öf- fentliche Informationsveranstaltung durchgeführt worden sei. Eine ei- gentliche Mitwirkung der Bevölkerung am Planungsprozess – die vor dem Erlassbeschluss von Nutzungsplänen stattzufinden hat (BDE Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 2.6, Nr. 8/2019 vom 25. Februar 2019 Erw. 2.2.1, Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 4) – hat aber so- wohl gemäss Planungsbericht als auch nach den eingereichten Vorak- ten nicht stattgefunden. Die betroffene Bevölkerung hatte somit vor dem Erlass der angefochtenen Nutzungspläne keinerlei Gelegenheit, diese zu prüfen, ihre Meinung zu äussern und Anregungen zu hinter- legen sowie eine Antwort der Planungsbehörde darauf zu erhalten. Die Vorinstanz hat es damit versäumt, ein Mitwirkungsverfahren durchzu- führen, das den Anforderungen von Art. 4 RPG genügt. Nachdem das Mitwirkungsverfahren vor dem Erlassbeschluss eines Nutzungsplans und dessen öffentlicher Auflage stattzufinden hat, ergibt sich, dass es auch nicht möglich ist, nur die die Planerlasse betreffenden Ein- spracheentscheide aufzuheben und die Angelegenheit zur nachträgli- chen Durchführung des Mitwirkungsverfahrens an die Vorinstanz zu- rückzuweisen (BDE Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 2.6). Statt- dessen sind gesamthaft alle Rekurse gegen die angefochtenen Er- lasse gutzuheissen und diese sowie die Einspracheentscheide der Vorinstanz vom 19. Februar 2018 aufzuheben.
Einzelne Rekurrenten verlangen auch die Aufhebung des Teilstras- senplans.
7.1 Der angefochtene Teilstrassenplan soll das spätere Erstellen von Gemeindewegen erster und zweiter Klasse in Nord-Süd- sowie West-Ost-Richtung durch das Plangebiet und die Verlängerung der bestehenden O.___strasse um rund 20 m nach Osten sichern. Der Teilstrassenplan enthält einzig die Klassierung der zu verlängernden Strasse und der zu erstellenden neuen Wege. Der tatsächliche Aus- bau der – auf diese Weise vorab klassierten – Strassenverlängerung
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 30/43
und der Wege soll gemäss Rekursgegnerin 1 erst im Rahmen des Baubewilligungsverfahren öffentlich aufgelegt werden.
7.2 Obwohl es sich auch bei öffentlichen Strassen und Wegen um Anlagen im Sinn von Art. 78 Abs. 1 BauG handelt, bedarf ihre Erstel- lung oder Änderung keiner baupolizeilichen Bewilligung. Vielmehr er- setzt nach Art. 39 Abs. 1 StrG das Planverfahren das Baubewilli- gungsverfahren. Der Strassenbau beruht damit auf einem Nutzungs- plan im Sinn von Art. 14 Abs. 1 RPG, dem sogenannten "Teilstrassen- plan", der die zugrundliegende Zone (Grundordnung) überlagert (VerwGE B 2018/235 vom 21. November 2019 Erw. 3.3). Gemäss Art. 40 StrG hat ein solches Strassenbauprojekt ("Teilstrassenplan") insbesondere einen Situationsplan (Bst. a), den Landbedarf für die dauernde und vorübergehende Beanspruchung des Bodens (Bst. b), allfällige Baulinien (Bst. c) und die "Einteilung von Gemeindestrassen" (Bst. d) zu enthalten (P. SCHÖNENBERGER, in: G. Germann (Hrsg.), Kurzkommentar zum st.gallischen Strassengesetz, St.Gallen 1989, S. 85 ff.). Neben dem Situationsplan nach Art. 40 Bst. a StrG hat der Teilstrassenplan selbstverständlich auch sämtliche anderen Pläne zu beinhalten, die für den Bau der Strasse und das kantonale Genehmi- gungsverfahren (Art. 13 Abs. 2 StrG) erforderlich sind. Bei einem Strassenbauprojekt sind das neben dem Situationsplan regelmässig auch Längen- und Querprofile sowie Pläne zur Entwässerung und zur Fundation (BDE Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 6), zur Be- leuchtung, allfällig erforderliche Sichtzonen und der technische Be- richt.
7.3 Die "Einteilung von Gemeindestrassen", in der Praxis regelmäs- sig als "Klassierung" bezeichnet, stellt damit (neben Bauprojekt, Land- bedarf und Baulinien) bloss einen – in der Regel nicht eigenständi- gen – Teilbereich des Teilstrassenplans dar. Eigenständige Bedeu- tung kommt dem Plan "Einteilung von Gemeindestrassen" bzw. der Klassierung nur für den Fall zu, dass eine bereits bestehende Ver- kehrsanlage (Strasse oder Weg) nachträglich von einer privaten zu ei- ner öffentlichen Anlage im Sinn von Art. 8 und 9 StrG erklärt oder eine bereits öffentlich gewidmete Anlage aufgrund ihrer geänderten Funk- tion (bei Strassen) bzw. der geänderten Unterhaltszuständigkeit (bei Wegen) einer höheren oder tieferen Strassen- oder Wegklasse zuge- teilt wird. Dagegen ist die Klassierung bzw. Öffentlicherklärung einer noch nicht vorhandenen Verkehrsanlage nicht möglich, weil die Klas- sierung stets an ein Strassenbauprojekt anschliesst bzw. Folge des- selben ist, nicht jedoch umgekehrt. Zuerst muss stets im Planverfah- ren nach Art. 39 ff. StrG die Recht- und Zweckmässigkeit eines Stras- sen- oder Wegbauprojekts beurteilt werden. Stehen der Genehmigung des Nutzungsplans keine Hindernisse entgegen, ist anschliessend (gleichzeitig) auch die Strassen- oder Wegeinteilung vorzunehmen. Eine planerisch verbindliche "Sicherung" des Raumbedarfs für das erst künftig zu erlassen beabsichtigte Strassen- oder Wegbauprojekt mittels blosser Klassierung ist dagegen nicht möglich, weil ohne kon- kretes Projekt auch nicht über die Notwendigkeit und damit über die
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 31/43
Rechtmässigkeit der Anlage befunden werden kann (BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 3).
7.4 Vorliegend wurde nun aber – entgegen Art. 40 StrG – nur der die Einteilung der Strassen- und Wegklassierungen beinhaltende "Klassierungs"-Plan erlassen und dem öffentlichen Auflageverfahren unterstellt. Der für die Erstellung der künftigen Strassenverlängerung und der Wege notwendige Teilstrassenplan fehlt. Dieses Vorgehen wi- derspricht der ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung von Art. 40 StrG. Die öffentliche Auflage eines bloss die "Einteilung von Gemein- destrassen" beinhaltenden Plans stellt – zumindest sofern die zu klas- sierende Verkehrsanlage (Strasse oder Weg) noch nicht tatsächlich besteht – nach der Praxis des Baudepartementes einen schweren Verfahrensmangel dar und führt stets zur Aufhebung des angefochte- nen Planerlasses (vgl. dazu BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 3 und die ebenfalls die Stadt Y.___ betreffenden BDE Nr. 54/2013 vom 9. September 2013 Erw. 8.2 und Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 6). Folglich sind auch der umstrittene "Teilstras- senplan" sowie die diesen betreffenden Einspracheentscheide der Vorinstanz vom 19. Februar 2018 aufzuheben.
Die Rekurrenten sind weiter geschlossen der Ansicht, die vorgese- hene Überbauung sei über das bestehende Strassennetz, namentlich über M.-, N.- und O.___strasse, nicht hinreichend erschlossen, weil diese Strassen schon heute überlastet seien und keinen zusätzli- chen Verkehr mehr aufnehmen könnten. Das TBA kommt ebenfalls zum Ergebnis, dass die vorgesehenen planerischen Entwicklungen auf der bestehenden Verkehrsinfrastruktur nicht funktionierten. Um diese realisieren zu können, müssten die bestehenden Strassen (Kan- tons- und Gemeindestrassen) vorgängig ausgebaut werden. Ohne Ausbau der Strasseninfrastruktur bringe die umstrittene Planung eine Verschlechterung der Verkehrssituation am Knoten M.___strasse/N.___strasse mit sich. Vorinstanz und Rekursgegne- rin 1 sind dagegen der Ansicht, im 3. Verkehrsgutachten werde aufge- zeigt, dass am Knoten M.___strasse/N.___strasse auch unter Berück- sichtigung der geplanten Überbauung überall mindestens die Ver- kehrsqualitätsstufe "D" gewährleistet sei, was für eine hinreichende Erschliessung ausreiche.
8.1 Das Verkehrsgutachten 1 beschreibt (in den Abschnitten Aus- gangslage und Aufgabenstellung) die N.___strasse, die in die M.strasse mündet, als eine Sammelstrasse für ein grösseres Ge- biet mit verschiedenen Nutzungen (Wohnen, Industrie und Gewerbe). Entwicklungspotenzial bestehe neben dem K., namentlich in den südlich davon gelegenen Gebieten. Das Verkehrsgutachten beschäf- tige sich deshalb auftragsgemäss neben der geplanten Erschliessung des K.___s auch mit den weiteren geplanten Nutzungen in einem grös- seren Untersuchungsperimeter (dem sogenannten "Endzustand"), der das Gebiet südlich des K.___s mitumfasste. Im Abschnitt "Auswirkun-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 32/43
gen auf das Strassennetz" (Kap. "Ausbau K.___", Ziff. 6.1.2, in Verbin- dung mit "Fazit", Kap. 6.1.3) des Verkehrsgutachtens 1 wird ausge- führt, die Verkehrsqualität des Knotens M.___strasse/N.___strasse sei – mit Ausnahme einer zwingend nötigen zusätzlichen Rechtsab- biegespur in die N.___strasse – ohne sonstige Spuranpassungen auf der M.strasse ausreichend, solange nur das K. gebaut werde. Im Abschnitt "Auswirkungen auf das Strassennetz" (Kap. "Fazit", Ziff. 6.1.3) wird weiter erklärt, dass der Knoten M.___strasse/N.___strasse dann zwingend weiter ausgebaut werden müsse, wenn die bauliche Entwicklung im gesamten Untersuchungs- perimeter realisiert würde. Diesfalls sei neben der Rechtsabbiegespur in die N.___strasse auch eine separate Busspur in Richtung Stadt- zentrum erforderlich. Für den Knoten N.___strasse/O.strasse kommt das Verkehrsgutachten 1 im Abschnitt "Auswirkungen auf das Strassennetz" (Kap. "Fazit", Ziff. 6.2.3) – ohne Beurteilung der Vari- ante, dass nur das K. gebaut wird – zum Ergebnis, dieser müsse für den Endzustand zwingend zu einem Kreisel umgebaut werden.
8.2 Im UVB vom 28. Januar 2014 wird auf S. 2 (Zusammenfassung) ausgeführt, das Plangebiet sei über die N.___- und die O.___strasse erschlossen. Es seien 366 Parkplätze geplant; der induzierte Verkehr nehme gegenüber heute um gut 70 % zu. Im Kap. 4.2 (Erschliessung) wird unter Bezugnahme auf das Verkehrsgutachten 1 dargestellt, dass der Knoten M.___strasse/N.___strasse eine kritische Verkehrsqualität erreichen werde. Ohne bauliche und betriebliche Anpassungen be- stehe Rückstaugefahr auf der Kantonsstrasse; dadurch würde der Busverkehr behindert. In Bezug auf den Knoten N.___strasse/O.___strasse zeigten die Untersuchungen, dass der er- wartete Mehrverkehr nur durch eine Kreisellösung bewältigt werden könne. Im Kap. 10 (Massnahmenübersicht) sieht der UVB deshalb für den Bereich "Erschliessung/Verkehr" den Ausbau des Knotens M.___strasse/N.___strasse (durch den Kanton) und den Ausbau des Knotens N.___strasse/O.___strasse (durch die Gemeinde) vor. Der Planungsbericht zum Gestaltungsplan vom 22. Januar 2014 stellt in Kap. 4.4 (Erschliessung) ebenfalls auf diese Aussagen im Verkehrs- gutachten 1 und im UVB ab.
Weil das Verkehrsgutachten 1 und der UVB einen Ausbau des Kno- tens M.strasse/N.strasse verlangten, wurde durch das TBA ein entsprechendes Kantonsstrassenprojekt vorbereitet. Dieses Strassenprojekt bzw. der von der Politischen Gemeinde Y. dafür zu leistende Finanzbeitrag wurde jedoch am 19. März 2017 von den Stimmberechtigten von Y. an einer Volksabstimmung abgelehnt.
8.3 In der Folge wurde deshalb das Verkehrsgutachten 1 überarbei- tet. Das Verkehrsgutachten 2 beschreibt im Abschnitt "Aufgabenstel- lung", dass die Erschliessung des geplanten K.___s nun unabhängig der weiteren Siedlungsentwicklung an der N.___strasse geprüft und der Fokus dabei nur mehr auf die Leistungsfähigkeit des Knotens M.___strasse/N.___strasse gelegt worden sei; zudem sei die Grund- belastung der Strassen anhand neuer Verkehrsdaten neu abgeschätzt
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 33/43
worden. Im Abschnitt "Fazit" (Ziff. 4) kommt das Verkehrsgutachten 2 zum Schluss, der Knoten M.___strasse/N.strasse könne mit einer angepassten Steuerung der Lichtsignalanlage die zu erwartende Ver- kehrszunahme verarbeiten. Zwischen dem Zustand ohne Projekt und jenem mit Projekt K. gebe es nur geringe Unterschiede, da die Zu- nahme der Knotenbelastung nach neuer Berechnung nur noch gering ausfalle. Die auftretenden Rückstaus könnten jedoch von den beiden Linksabbiegespuren, M.___strasse (Ost) in N.___strasse bzw. N.___strasse in M.___strasse (West), nicht aufgefangen werden. Na- mentlich der Linksabbieger auf der M.___strasse (Ost) sei bereits heute kritisch und könne den Rückstau nicht aufnehmen. Es sei mit starken Interaktionen zwischen der Linksabbiegespur und dem Gera- deaus-Fahrstreifen zu rechnen, die zu einer Behinderung der gerade- aus fahrenden Verkehrsteilnehmer führten. Durch den Bau des K.___s verschärfe sich dieses Problem noch zusätzlich.
8.4 Dieses überarbeitete Verkehrsgutachten 2 führte u.a. dazu, dass im Rahmen der "1. Teiländerung des Gestaltungsplans K.___ mit besonderen Vorschriften" auch ein geänderter Planungsbericht öffent- lich aufgelegt wurde. Dessen Kap. 4.4 (Erschliessung), das bislang vom Ausbau des Knotens M.___strasse/N.___strasse und dem Aus- bau des Knotens N.___strasse/O.___strasse zu einem Kreisel ausge- gangen war, wurde dabei komplett gestrichen. Neu verweist Kap. 4.4 nur mehr auf das dem überarbeiteten Planungsbericht als Anhang bei- liegende Verkehrsgutachten 2. Der UVB vom 28. Januar 2014 (der auf dem Verkehrsgutachten 1 beruht) wurde im Rahmen dieser Ände- rungsauflage nicht angepasst und auch nicht mehr öffentlich aufge- legt.
8.5 Die dargestellten Abklärungen machen deutlich, dass das Plan- gebiet des K.___s – entgegen der Ansicht der Vorinstanz und der Re- kursgegnerin 1 – heute und (ohne Ausbau) auch in Zukunft über keine hinreichende Erschliessung verfügt. Obwohl im Lauf des Verfahrens die zu erwartende Verkehrsbelastung aus dem Plangebiet selbst und aus der Umgebung (durch Neuberechnungen und eine Verkleinerung des Beurteilungsperimeters) erheblich reduziert wurde, ergibt sich aus den Verkehrsgutachten 1 und 2, dass der Knoten M.strasse/N.strasse heute nicht über einen genügenden Aus- bau verfügt, um den zu erwartenden Mehrverkehr abwickeln zu kön- nen. Im E-Mail vom 14. Dezember 2017 der U2. an Stadtrat XY. (Akten Vorinstanz, act. 05 [Verkehrsgutachten], Anhang zum Verkehrsgutachten 3 [act. 05.05]) ergibt sich sogar ausdrücklich, dass selbst nach Auffassung der Gutachterin der Linksabbieger auf der M.strasse (Ost) übersättigt sei und Wartezeiten von über 100 Se- kunden (Verkehrsqualitätsstufe F = "völlig ungenügend") aufweise. Der Stauraum auf diesem Linksabbieger sei deshalb nach wie vor nicht ausreichend. Diese Beurteilung verwundert nicht weiter, nach- dem die Vorinstanz schon in ihrem eigenen kommunalen Richtplan vom 18. Januar 2010, Teil Siedlung, Kap. S 2.5, ausführte, dass im Bereich K. die Gesamterschliessung für das (damals im Jahr 2010) bestehende Verkehrsaufkommen nur knapp genügend sei und diese
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 34/43
für die Entwicklung des dort vorgesehenen Einkaufsschwerpunkts ge- samthaft neu gelöst werden müsse. Die Rückstauproblematik am Kno- ten M.___strasse/N.___strasse kann gemäss Mitbericht des TBA vom 2. Oktober 2019 – entgegen den Ausführungen in den Verkehrsgut- achten 2 und 3 – auch nicht durch eine blosse Steuerungsanpassung der Lichtsignalanlage gelöst werden, weil auf der Achse ein Liniendo- sierungssystem installiert ist. Alle Knotensteuerungsgeräte auf der ganzen Achse kommunizieren miteinander und stellen einen geregel- ten Verkehrsfluss auf der gesamten Strasse sicher. Ein Eingriff in die Steuerung am Knoten M.___strasse/N.___strasse würde unweigerlich zu Störungseffekten an mehreren anderen Knoten auf der M.___strasse führen.
8.6 Einzelne Rekurrenten verlangen in Bezug auf die umstrittene Er- schliessung nach einem Obergutachten, weil sie die Zahlen in den drei vorliegenden Verkehrsgutachten als geschönt und nicht nachvollzieh- bar betrachten. Ein solches Obergutachten macht indessen vorliegend keinen Sinn, weil aufgrund der besV zum Gestaltungsplan die geplan- ten Nutzungen viel zu unbestimmt sind und überdies auch die Park- platzzahl im Plangebiet nicht verbindlich festgelegt wurde. Eine Exper- tise machte nur dann Sinn, wenn das Verkehrsaufkommen zum und vom Plangebiet zumindest annähernd abschätzbar wäre. In den Vorakten finden sich aber keine auf verbindlichen Zahlen beruhenden und damit überprüfbaren Angaben über den zu erwartenden Verkehr vom und zum Plangebiet. Zwar gehen Vorinstanz, Rekursgegnerin 1 und Verkehrsgutachterin stets davon aus, im Plangebiet würden künf- tig 366 Parkplätze erstellt. Diese Zahl ergibt sich jedoch weder aus dem Gestaltungsplan noch aus seinen besV; gleichzeitig gehen die Genannten von kundenintensiven Verkaufsflächen von 2'500 m 2 , üb- rigen Verkaufsflächen von 5'500 m 2 und Wohn- und Büroflächen von 22'000 m 2 im Plangebiet aus. Art. 4 besV sieht für das Plangebiet jedoch lediglich eine AZ von maximal 30'000 m 2 vor, wovon nach Art. 5 Abs. 2 besV höchstens 2'500 m 2 als kundenintensive Nutzungen verwirklicht werden dürfen. Weitere Konkretisierungen der künftigen Nutzungen im Plangebiet enthalten die verbindlichen Elemente des umstrittenen Erlasses nicht. Somit ergibt sich, dass die bisherigen Gutachten offenbar allesamt nur vom Richtprojekt ausgehen, welches gemäss Art. 1 Abs. 2 besV indessen bloss als Hinweis zu verstehen ist und lediglich informativen Charakter hat bzw. nach – dem damit in Widerspruch stehenden – Art. 2 Bst. b besV wenigstens wegleitend sein soll. So oder anders ist im Gestaltungsplan und den besV jedenfalls nicht verbindlich festgelegt, wieviel übrige Verkaufsflächen insgesamt realisert werden dürfen, womit auch das daraus resultierende Verkehrsaufkommen nicht abschätzbar ist. Gleiches gilt für die Parkplatzzahl. In Art. 12 besV wird bezüglich der künftigen An- zahl an Parkplätzen im Plangebiet einzig bestimmt, dass für deren Be- rechnung das rechtskräftige "Parkplatzbedarfs-Reglement der Stadt Y.___" und dabei der "Gabelwert Mitte" zwischen reduziertem und ma- ximalem Parkplatzbedarf gelte. Auch aus dieser Bestimmung kann nicht verbindlich abgeleitet werden, es dürften höchstens 366 Park- plätze im Plangebiet erstellt werden. Diese Umschreibungen in den
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 35/43
besV sind keine Festlegungen und reichen bei weitem nicht aus, die künftigen Nutzungen im Plangebiet verbindlich zu bestimmen, das da- raus resultierende Verkehrsaufkommen zu berechnen und dessen Auswirkungen auf die bestehende Erschliessung zu beurteilen. Folg- lich kann auch kein Auftrag für ein weiteres Verkehrsgutachten formu- liert werden, was mit anderen Worten bedeutet, dass alle drei vorlie- genden Verkehrsgutachten auf bloss unverbindlichen Zahlenangaben bezüglich der zu erwartenden Nutzungen und Parkplätze beruhen. Die Gutachten haben damit – abgesehen von der Beschreibung des Aus- gangszustands im Gebiet – keine Aussagekraft in Bezug auf die zu beurteilende Streitsache.
8.7 Weiter erstaunt bezüglich der in den Gutachten verwendeten Verkehrsdaten, wie Vorinstanz und Rekursgegnerin 1 im Rahmen der Überarbeitung des Verkehrsgutachtens 1 plötzlich die Aufgabenstel- lung ändern und für das zu erwartende Verkehrsaufkommen auf der N.___strasse nicht mehr auf die weitere Siedlungsentwicklung südlich des K.___s abstellen konnten, obwohl dieses Gebiet künftig über die N.___strasse in die M.___strasse erschlossen werden muss. Der Ein- wand der Rekursgegnerin 1, aus einem Urteil des Bundesgerichtes (1C_667/2017 vom 18. Juni 2018 Erw. 2.4 mit Hinweisen) ergebe sich, dass die Baubehörde im Rahmen ihres Ermessens die hinreichende strassenmässige Erschliessung eines Bauprojekts bundesrechtskon- form gestützt auf die konkrete und vorhersehbare Entwicklung in ab- sehbarer Zeit beurteilen dürfe, ohne einen hypothetischen Erschlies- sungsbedarf weiterer Grundstücke berücksichtigen zu müssen, ist we- nig überzeugend. Die Rekursgegnerin 1 übersieht dabei zweierlei. Zum einen handelt es sich vorliegend bezüglich des ursprünglich noch im Verkehrsgutachten 1 geprüften "Endzustands" nicht um einen bloss hypothetischen Erschliessungsbedarf weiterer Grundstücke. Diese Grundstücke liegen allesamt südlich des Plangebiets. Sie sind im We- sentlichen der Bauzone zugewiesen, ihre Überbauung ist damit schon heute jederzeit möglich und die Erschliessung hat auch zwingend über die N.___strasse zum Knoten M.___strasse/N.___strasse zu erfolgen; damit ist die bauliche Entwicklung sehr wohl vorhersehbar und der Er- schliessungsbedarf im Gegensatz zum erwähnten Urteil des Bundes- gerichtes durchaus aktuell. Zum anderen bezog sich der genannte Entscheid des Bundesgerichtes auf ein Baubewilligungsverfahren. Vorliegend zu beurteilen sind indessen verschiedene miteinander zu- sammenhängende Nutzungsplanverfahren, die den Planungszielen und -grundsätzen von Art. 1 und 3 RPG zu entsprechen haben, und im Rahmen derer von der Planungsbehörde eine Gesamtinteressen- abwägung im Sinn von Art. 3 der eidgenössischen Raumplanungsver- ordnung (SR 700.1) vorzunehmen ist. Mithin ist der Beurteilungswinkel im Planverfahren von vornherein ein ganz anderer und viel weiterer als in einem blossen Baubewilligungsverfahren.
8.8 Nachdem also das umstrittene Plangebiet ohne den Ausbau der Knoten M.___strasse/N.___strasse und N.___strasse/O.___strasse sogar für die noch nicht verbindlich definierten Nutzungen im Plange- biet über keine hinreichende Erschliessung verfügt, stellt sich die
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 36/43
Frage, ob es genügt – wie die Rekursgegnerin 1 geltend macht –, dass die hinreichende Erschliessung erst zusammen mit dem Baubewilli- gungsverfahren realisiert wird.
8.8.1 Legt ein Sondernutzungsplan die Erschliessung fest, muss die Zweckmässigkeit des Erschliessungskonzepts schon im Planverfah- ren geprüft werden (B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 153, GVP 1995 Nr. 93). Eine eingehendere Prüfung ist hingegen erst im Baubewilligungsverfahren vorzunehmen und auch ein allfälliges Strassenplanverfahren kann noch im Rahmen der Bau- gesuchsprüfung durchgeführt werden (VerwGE B 2011/182 vom 3. Juli 2012 Erw. 5.3 mit Hinweisen). Eine Einschränkung findet dieser Grundsatz allerdings für den Fall, dass zwischen dem Sondernut- zungsplanverfahren und dem Strassenplanverfahren Koordinations- bedarf besteht.
8.8.2 Das Koordinationsgebot hat seine Grundlage in Art. 25a Abs. 1 RPG. Sofern die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder An- lage Verfügungen mehrerer Behörden erfordert, ist eine Behörde zu bezeichnen, die für eine ausreichende Koordination sorgt. Im Hinblick auf die anzustrebende inhaltliche Widerspruchsfreiheit der mehreren Verfügungen (Art. 25a Abs. 3 RPG) legt Art. 25a Abs. 2 RPG verschie- dene Koordinationsgrundsätze fest, die auch auf das Nutzungsplan- verfahren sinngemäss anwendbar sind (Art. 25a Abs. 4 RPG). Die Ko- ordinationspflicht kann allerdings nur soweit reichen, als tatsächlich ein Koordinationsbedürfnis besteht; der Umstand, dass verschiedene Verfahren ein und dieselbe Anlage betreffen, genügt für sich allein je- denfalls noch nicht für die Bejahung der Koordinationspflicht (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 25a N 25 mit Hinweis). Der Koordinati- onspflicht unterliegen diejenigen Vorschriften, bei denen untrennbar miteinander verbundene Rechtsfragen zu beurteilen sind, deren ver- fahrensrechtlich getrennte Behandlung zu sachlich unhaltbaren Er- gebnissen führen würde (BDE Nr. 4/2015 vom 21. Januar 2015 Erw. 3.1 mit Hinweisen). Nicht jedes Verfahren, welches in einem wie auch immer gearteten Zusammenhang mit einem (Sonder-)Nutzungs- plan steht, unterliegt somit der Koordinationspflicht.
8.8.3 Vorliegend fällt in Betracht, dass das am 19. März 2017 von den Stimmbürgern abgelehnte Kantonsstrassenprojekt "M.strasse" ei- nen Kantonsstrassenausbau vorsah, der den Erlass des angefochte- nen Gestaltungsplans erheblich beeinflusst hätte. Vom Ausbau der M.- und der N.___strasse im besagten Knotenbereich wären die im Gestaltungsplan festgelegten ober- und unterirdischen Bauberei- che massgeblich betroffen gewesen. Teile der unterirdischen Tiefga- rage wären sowohl unter der Kantons- als auch unter der Gemein- destrasse zu liegen gekommen; zudem hätten die Baubereiche A und C nur mehr einen sehr geringen Kantonsstrassenabstand eingehalten, was sich wiederum negativ auf die Einhaltung der Lärmgrenzwerte ausgewirkt hätte. Bei dieser Ausgangslage wären also Gestaltungs- plan und Erschliessungsprojekt zwingend miteinander zu koordinieren gewesen; der Gestaltungsplanperimeter und die Lage zumindest der
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 37/43
Baubereiche A und C hätten aufgrund des Strassenprojekts angepasst werden müssen. Die Vorinstanz hat deshalb gegen die ihr obliegende Koordinationspflicht verstossen, indem sie – neben den angefochte- nen Planerlassen – nicht auch für die gleichzeitige öffentliche Auflage des Kantonsstrassenprojekts (und allenfalls sogar des Gemein- destrassenprojekts) gesorgt hat. Um widersprechende Entscheide zu vermeiden und das Kantonsstrassenprojekt nicht zu präjudizieren, wäre dieses sowohl materiell wie auch formell mit den angefochtenen Nutzungsplänen zu koordinieren gewesen (BDE Nr. 1/2019 vom 28. Januar 2019 Erw. 8.4).
Bei diesem Ergebnis – alle angefochtenen Nutzungspläne sind aus verschiedenen Gründen ohnehin bereits aufzuheben – wäre es an sich nicht notwendig, auch noch auf den Gestaltungsplan und dessen besV einzugehen. Aus verfahrensökonomischen Gründen scheint es jedoch angezeigt, wenigstens die wesentlichsten Mängel dieses Erlasses summarisch aufzuzeigen:
9.1 Der Gestaltungsplan beschränkt sich im Wesentlichen auf die Festlegung der Baubereiche, der zulässigen Gebäudehöhen und ver- schiedener Zugänge sowie Zu- und Wegfahrten in und aus dem Plan- gebiet. Damit weist der Gestaltungsplan einen aussergewöhnlich ge- ringen Detaillierungsgrad auf und hat eher den Charakter eines blos- sen Überbauungsplans im Sinn von Art. 23 Bst. b BauG. Seine bauli- che Umsetzung würde deshalb mit Sicherheit grosse Probleme berei- ten, zumal wesentliche Elemente, wie die Arkaden/Passagen, das Ausmass und die Situierung der Tiefgarage, die Tiefgaragenerschlies- sung, der Aufenthalts- und Zirkulationsbereich sowie die Parkplätze als bloss unverbindliche Hinweise im Gestaltungsplan eingezeichnet sind. Gleiches trifft für die geplanten öffentlichen Wegverbindungen durch das Plangebiet zu (Richtungspunkte), deren Verlauf nicht einmal dem angefochtenen Teilstrassenplan entspricht.
9.2 Auch die zugehörigen besV weisen nur einen sehr rudimentären Charakter auf. Beachtet man, dass ein Gestaltungsplan nach Art. 28 Abs. 1 BauG eine Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher Gestaltung sicherzustellen hat, verwundert es, dass weder Plan noch besV neben der Lage und Ausdehnung der Baubereiche verbindliche Vorschriften bezüglich Bauästhetik und Architektur enthalten. Und dies, obwohl nach Art. 3 besV der Erlass eine städtebaulich, architektonisch und landschaftsarchitektonisch besonders hoch- stehende Qualität der Überbauung und Aussenraumgestaltung sicherstellen will. Das HBA anerkannte zwar bereits in seinem Mitbe- richt vom 26. November 2013 zur Vorprüfung des AREG das Vorlie- gen einer städtebaulich vorzüglichen Gesamtüberbauung, stützte sich bei dieser Beurteilung aber in erster Linie auf das unverbindliche und damit nicht repräsentative Richtprojekt ab. Das HBA erwähnte dabei namentlich die geschickte Gliederung der Baukörper in niedrige, flä- chige Sockelbauten mit darüber liegenden, hohen und schlanken
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 38/43
Wohnscheiben, die innenliegenden Loggias, den Verzicht auf vorge- hängte, versetzte Balkone sowie das Wechselspiel von geschlosse- nen und offenen Fassadenteilen mit dem muralen Fassadenausdruck der Bauten als ausgesprochen positive Elemente. Alle diese Elemente lassen sich indessen nur aus dem Richtprojekt ablesen. Die verbindli- chen besV enthalten keine Anforderungen an die Gesamtüberbauung, die diese Beurteilung rechtfertigten. Im Gegenteil lässt beispielsweise Art. 7 Abs. 4 besV über die Fassaden und sogar über die Baubereiche hinaus vorstehende Erker und Balkone ausdrücklich zu. Loggien, wie auch Arkaden, werden nicht verbindlich vorgegeben, die Höhe der So- ckelgeschosse nicht geregelt, geschweige denn beschränkt, und die Art der Materialisierung und Farbgebung der Fassaden soll auch erst im Baubewilligungsverfahren bestimmt werden.
9.3 Gestaltungsplan und besV verwenden Begriffe, wie etwa "Man- telbaulinie" oder "provisorische Baulinie", die das kantonale Recht nicht kennt. Diese wären nicht genehmigungsfähig und müssten im Genehmigungsverfahren durch andere Begriffsbezeichnungen ersetzt werden.
9.4 Der Gestaltungsplan weist zudem Widersprüche auf. Im Situati- onsplan ist die Ausdehnung der Untergeschosse – mit Ausnahme ei- ner "Mantelbaulinie" für ein sichtbares Untergeschoss östlich und süd- lich des Baubereichs C – nicht verbindlich festgelegt. Gemäss den drei Querschnitten des Gestaltungsplans, in denen ebenfalls die genannte Mantelbaulinie eingezeichnet ist, sollen die Untergeschosse aber of- fenbar auch ausserhalb der eigentlichen Baubereiche liegen und so- gar unter der "provisorischen Baulinie" bis an die N.___strasse und knapp an die M.___strasse reichen.
Die Gebäudeabstandsregelung ist ebenfalls unklar. Der Abstand zwi- schen den Baubereichen A3 und B1 beträgt gemäss den eingezeich- neten "Mantelbaulinien" nur gerade 4,5 m, gemäss (allerdings nicht verbindlichem) schriftlichem Planeintrag soll dort der Abstand aber mindestens 7 m betragen, wobei der eingezeichnete Abstandspfeil so- gar eine Länge von etwa 11 m aufweist. Ähnliches trifft auch für den Abstand zwischen den Baubereichen B1 und C1 zu. Dort beträgt der Gebäudeabstand gemäss den eingezeichneten "Mantelbaulinien" 6 m, gemäss (nicht verbindlichem) Planeintrag soll dort der Abstand aber auf mindestens 5 m reduziert werden können, wobei der einge- zeichnete Abstandspfeil selbst eine Länge von wiederum 6 m auf- weist.
Auch die besV sind widersprüchlich. In Art. 1 Abs. 2 besV werden die "Beilagepläne" als wegleitend bezeichnet, obwohl überhaupt keine Beilagepläne zum Gestaltungsplan existieren. Nach Art. 1 Abs. 2 besV gelten weiter "alle übrigen Planelemente, wie Richtprojekt und Pla- nungsbericht, als Hinweise und haben informativen Charakter." Im Ge- gensatz dazu erhebt Art. 2 Bst. b besV den Planungsbericht mit dem Richtprojekt zu "wegleitenden" Unterlagen.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 39/43
9.5 Der Gestaltungsplan legt die maximalzulässige Gebäudehöhe für die Baubereiche A1, A3, B1 und C3 verbindlich auf jeweils 446,60 m ü.M. fest. Die Höhe des bestehenden Trottoirs an der M.___strasse ist – wenn auch nur als Hinweis – in den Querschnitten 2-2 und 3-3 mit jeweils 421,60 m ü.M. angegeben; diese Höhe ist auf- grund der verschiedenen Eingaben der Beteiligten unbestritten. Die maximal zulässige Höhe der Bauten in den Baubereichen A1, A3, B1 und C3 kann somit, gemessen ab Niveau des Trottoirs an der M.___strasse, 25 m betragen. Unter den Beteiligten ist weiter unbe- stritten, dass das gewachsene Terrain südlich der M.___strasse in Richtung Süden abfällt; sowohl die N.strasse als auch die inner- halb des Plangebiets liegende "UV.-Rampe" steigen zur M.___strasse hin an. Berücksichtigt man weiter, dass die Niveau- punkte der Baubereiche A, B1 und C mindestens 30 m südlich der M.___strasse liegen, ist offensichtlich, dass sich die Niveaupunkte der Baubereiche A1, A3, B1 und C3 deutlich unter dem Niveau des Trot- toirs an der M.___strasse, also von 421,60 m ü.M. befinden. Folglich lässt der Gestaltungsplan – entgegen der Ansicht der Vorinstanz und der Rekursgegnerin 1 – klar Hochhäuser nach Art. 69 BauG zu, womit für die Bemessung der Gebäude- und Grenzabstände nach Art. 69 Abs. 3 BauG der Dauerschatten massgebend gewesen wäre; dieser wurde beim Erlass des Gestaltungsplans indessen nicht beachtet.
9.6 Unter Erw. 7.7 wurde zudem bereits aufgezeigt, dass die besV auch ungenügend sind, weil aus ihnen nicht verbindlich hervorgeht, wie viele Parkplätze im Plangebiet erstellt werden dürfen bzw. müs- sen, und die Bestimmungen auch nicht ausreichen, um die künftigen Nutzungen im Plangebiet verbindlich bestimmen zu können.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass alle angefochtenen Erlasse (Teilzonen-, Gestaltungs-, Teilstrassen- und Änderung Überbauungs- plan) unter gleichzeitiger Aufhebung des zustimmenden Entscheids der Bürgerschaft vom 23. September 2018 und der Einspracheent- scheide des Stadtrates Y.___ vom 19. Februar 2018 aufzuheben sind. Die neun Rekurse erweisen sich als begründet und sind im Sinn der Erwägungen gutzuheissen.
11.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes unter- scheiden sich Bauprozesse, an denen Bauherr und Baueinsprecher mit einem direkten Interesse am Prozessausgang teilnehmen, grund- sätzlich nicht von den Verfahren vor Zivilgerichten. Die Prozesskosten werden deshalb in diesen Fällen jeweils in der Regel nicht dem Ge- meinwesen, sondern den beteiligten Privaten auferlegt (VerwGE vom 16. November 1998 i.S. E.D.). Indessen ist zu beachten, dass das Er- folgsprinzip in gewissen, vom Gesetz ausdrücklich geregelten Fällen durch das Verursacherprinzip durchbrochen wird (VerwGE vom 17. August 1999 i.S. H.S.). So gehen unter anderem Kosten, die ein
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 40/43
Verfahrensbeteiligter durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvor- schriften verursacht hat, unabhängig vom Prozessausgang zu dessen Lasten (Art. 95 Abs. 2 VRP). Im massgeblichen Verfahren über die Umweltverträglichkeit nicht materiell zu entscheiden, sondern nur über die Einsprachen gegen die Planerlasse zu befinden, kommt einer Ver- letzung elementarer Verfahrensvorschriften gleich. Es rechtfertigt sich allein schon deshalb, die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Y.___ aufzuerlegen und – wie es in solchen Fällen der Praxis des Bau- departementes entspricht (BDE Nr. 57/2018 vom 28. November 2018 Erw. 3.1; BDE Nr. 55/2019 vom 23. September 2019 Erw. 6.1 mit Hin- weisen) – auf die Erhebung nicht zu verzichten. Die Höhe der Ent- scheidgebühr in Rekursverfahren richtet sich nach Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) und beträgt zwischen Fr. 200.– und Fr. 5'000.–. In aus- serordentlichen Fällen können die Gebühren bis auf das Doppelte des Höchstansatzes festgesetzt werden. Dies insbesondere für besonders schwierige und umfangreiche Geschäfte (Art. 12 Abs. 1 Ziff. 1 der Ver- waltungsgebührenverordnung [sGS 821.1] i.V.m. Art. 5 der Verord- nung über die Bearbeitung von Rekursverfahren vor den Departemen- ten [sGS 951.11]). Vorliegend waren insgesamt neun Rekurse zu be- handeln. Die Entscheidgebühr beträgt je Rekursverfahren Fr. 1'000.–, insgesamt also Fr. 9'000.–.
11.2 Die in den Verfahren Nrn. 18-1478 und 18-6370 von der AB.___ am 13. November 2018 für den Rekurrenten 1 geleisteten Kostenvor- schüsse von je Fr. 1'000.– sind zurück zu erstatten.
11.3 Die in den Verfahren Nrn. 18-1509 und 18-6857 von der Rekur- rentin 2 am 31. Oktober und 1. November 2018 geleisteten Kostenvor- schüsse von je Fr. 1'000.– sind zurück zu erstatten.
11.4 Die in den Verfahren Nrn. 18-1550 und 18-6564 von der Rekur- rentin 3 am 30. Oktober und 5. November 2018 geleisteten Kostenvor- schüsse von je Fr. 1'000.– sind zurück zu erstatten.
11.5 Die in den Verfahren Nrn. 18-1636 und 18-6738 vom Vertreter der Rekurrentin 4 am 16. November 2018 geleisteten Kostenvor- schüsse von je Fr. 1'000.– sind zurück zu erstatten.
11.6 Der im Verfahren Nr. 18-6716 von der Rekurrentin 5 am 19. Ok- tober 2018 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– ist zurück zu erstatten.
Alle Rekurrenten und die Rekursgegnerin 1 stellen Begehren um Er- satz der ausseramtlichen Kosten.
12.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 41/43
digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98 bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98 ter VRP).
12.2 Der Rekurrent 1 obsiegt zwar mit seinen Anträgen in den Ver- fahren Nrn. 18-1478 und 18-6370. Nicht anwaltlich vertretene Verfah- rensbeteiligte haben jedoch grundsätzlich mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 Bst. c ZPO; vgl. dazu und zum Folgenden: VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff., zusammengefasst in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6). Dass ihnen gleichwohl ersatzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und bedarf deshalb einer be- sonderen Begründung. Nachdem der Rekurrent 1 keine solche Be- gründung vorbringt, besteht auch kein Anspruch auf Umtriebsentschä- digung. Seine Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten sind daher abzuweisen.
12.3 Die Rekurrentinnen 2, 3, 4 und 5 sind dagegen anwaltlich ver- treten und obsiegen mit ihren Anträgen. Da die Verfahren in tatsächli- cher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten boten, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht für sie Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 bis VRP). Weil keine Kostenno- ten vorliegen, sind die ausseramtlichen Entschädigungen in Anwen- dung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75) ermessensweise folgendermassen festzulegen:
12.3.1 Die Rekurrentin 2 ist für die Verfahren Nrn. 18-1509 und 18-6857 mit insgesamt Fr. 4'500.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu ent- schädigen; die ausseramtliche Entschädigung ist von der Politischen Gemeinde Y.___ zu bezahlen.
12.3.2 Die Rekurrentin 3 ist für die Verfahren Nrn. 18-1550 und 18-6564 mit insgesamt Fr. 4'500.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu ent- schädigen; die ausseramtliche Entschädigung ist von der Politischen Gemeinde Y.___ zu bezahlen.
12.3.3 Die Rekurrentin 4 ist für die Verfahren Nrn. 18-1636 und 18-6738 mit insgesamt Fr. 4'500.– zu entschädigen; die ausseramtli- che Entschädigung ist von der Politischen Gemeinde Y.___ zu bezah- len. Weil die zu entschädigende Rekurrentin 4 selber mehrwertsteuer- pflichtig ist, kann sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass ihr dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher muss die Mehrwert- steuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht zusätzlich berücksichtigt werden (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 2004, S. 194).
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 42/43
12.3.4 Die Rekurrentin 5 ist für das Verfahren Nr. 18-6716 mit insgesamt Fr. 2'750.– zu entschädigen; die ausseramtliche Entschä- digung ist von der Politischen Gemeinde Y.___ zu bezahlen. Weil die zu entschädigende Rekurrentin 5 selber mehrwertsteuerpflichtig ist, muss die Mehrwertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht zusätzlich berücksichtigt werden.
12.4 Da die Rekursgegnerin 1 mit ihren Anträgen in allen Rekursen unterliegt, hat sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausser- amtliche Entschädigung. Ihre Begehren sind deshalb abzuweisen. Entscheid 1. a) Die Rekurse (Verfahrens-Nrn. 18-1478 und 18-6370) von A., VW., werden im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.
b) Die Rekurse (Verfahrens-Nrn. 18-1509 und 18-6857) von B.___ VX.___, werden im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.
c) Die Rekurse (Verfahrens- Nrn. 18-1550 und 18-6564) der C.___ VY.___, werden im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.
d) Die Rekurse (Verfahrens-Nrn. 18-1636 und 18-6738) der D., VZ., werden im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.
e) Der Rekurs (Verfahrens-Nr. 18-6716) der E., T., wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.
Der Teilzonenplan "K.", der Gestaltungsplan "K." mit besonderen Vorschriften, der Teilstrassenplan "Gestaltungsplan K." und die Änderung Überbauungsplan "J.", alle vom Z.___ erlassen am 3. März 2014, die Einspracheentscheide des Stadtrates Y.___ vom 19. Februar 2018 sowie der Entscheid der Bürgerschaft vom 23. September 2018 werden aufgehoben.
a) Die Politische Gemeinde Y.___ bezahlt eine Entscheidgebühr von insgesamt Fr. 9'000.–.
b) Die am 13. November 2018 von der AB.___ in den Verfahren Nrn. 18-1478 und 18-6370 geleisteten Kostenvorschüsse von je Fr. 1'000.– werden zurückerstattet.
c) Die am 31. Oktober und 1. November 2018 von B.___ in den Verfahren Nrn. 18-1509 und 18-6857 geleisteten Kostenvorschüsse von je Fr. 1'000.– werden zurückerstattet.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 56/2020), Seite 43/43
d) Die am 30. Oktober und 5. November 2018 von der C.___ in den Verfahren Nrn. 18-1550 und 18-6564 geleisteten Kostenvorschüsse von je Fr. 1'000.– werden zurückerstattet.
e) Die am 16. November 2018 von Dr. Christoph Bürgi, St.Gallen, in den Verfahren Nrn. 18-1636 und 18-6738 geleisteten Kostenvor- schüsse von je Fr. 1'000.– werden zurückerstattet.
f) Der am 19. Oktober 2018 von der E.___ im Verfahren Nr. 18- 6716 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– wird zurückerstattet.
a) Die Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten in den Verfahren Nrn. 18-1478 und 18-6370 werden abgewiesen.
b) Die Begehren von B.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten in den Verfahren Nrn. 18-1509 und 18-6857 werden gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Y.___ entschädigt B.___ ausseramtlich für die beiden Verfahren mit insgesamt Fr. 4'500.– (zuzüglich Mehrwert- steuer).
c) Die Begehren der C.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten in den Verfahren Nrn. 18-1550 und 18-6564 werden gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Y.___ entschädigt die C.___ ausseramtlich für die beiden Verfahren mit insgesamt Fr. 4'500.– (zuzüglich Mehrwert- steuer).
d) Die Begehren der D.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten in den Verfahren Nrn. 18-1636 und 18-6738 werden gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Y.___ entschädigt die D.___ ausseramtlich für die beiden Verfahren mit insgesamt Fr. 4'500.–.
e) Das Begehren der E.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten im Verfahren Nr. 18-6716 wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Y.___ entschädigt die E.___ ausseramtlich mit Fr. 2'750.–.
Die Vorsteherin
Susanne Hartmann Regierungsrätin