© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/13 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 18-365 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 26.11.2019 Entscheiddatum: 12.11.2019 BDE 2019 Nr. 70 Art. 12 Abs. 2 Bst. b PBG. Die Kantone und Gemeinden sind grundsätzlich berechtigt, zum Schutz vor ideellen Immissionen Vorschriften über Standorte von Mobilfunkanlagen zu erlassen. Unter ideellen Immissionen von Mobilfunkantennen wird verstanden, dass bestimmte Nutzungen oder Anlagen in der Bevölkerung unangenehme psychische Eindrücke erwecken und dazu führen, dass die Umgebung als unsicher, unästhetisch oder sonst unerfreulich empfunden wird. Ausgeschlossen sind kantonale oder kommunale Regelungen zum Immissionsschutz, inklusiv das Vorsorgeprinzip; diesbezüglich können Gemeinden keine Auflagen oder Bedingungen verfügen, die über das Bundesrecht hinausgehen. Eine zulässige planerische Massnahme ist u.a. ein Kaskadenmodell, das Mobilfunkanlagen in erster Linie in den Arbeitszonen, in zweiter Linie in den übrigen (gemischten) Bauzonen und erst in dritter Priorität in den Wohnzonen zulässt. Im Kanton St.Gallen ist die Kaskade aber in Anwendung der allgemeinen Auslegungsregeln von Gesetzes wegen auf die reinen Wohnzonen beschränkt. Auf Grund dieser ausdrücklichen Einschränkung können Mischzonen, Kernzonen und die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nicht in die Kaskade einbezogen werden. Das Gleiche gilt für die Weilerzone, weil diese nicht ausschliesslich dem Wohnen dient und somit ebenfalls nicht unter Art. 12 Abs. 2 Bst. b PBG fällt. BDE 2019 Nr. 70 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
Kanton St.Gallen Baudepartement
18-365
Entscheid Nr. 70/2019 vom 12. November 2019 Rekurrentinnen
A., B. und C.___, alle vertreten durch Dr. Mischa Morgenbesser, Rechtsanwalt, Mühlebachstrasse 32, 8024 Zürich
gegen
Vorinstanz/Rekursgegnerin Politische Gemeinde Z.___ (Beschluss vom 21. Dezember 2017) vertreten durch lic.iur. Christoph Spahr, Rechtsanwalt, Hauptstrasse 31, 9320 Arbon
Betreff Planungszone (Mobilfunkanlagen)
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Sachverhalt A. D., ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 001, Grundbuch Z.. Das Baugrundstück liegt nach dem geltenden Zonenplan der Ge- meinde Z.___ in der Wohn- und Gewerbezone WG2 mitten im Dorf Z.. Das Grundstück ist mit dem Gewerbebau der E. überbaut.
B. a) Mit Baugesuch vom 12. April 2017 bzw. 1. Mai 2017 ersuchte C., um Bewilligung des Neubaus einer Mobilfunkanlage mit zwei neuen OMNI-Antennen auf dem Firmengebäude der E..
b) Innert der Auflagefrist vom 16. Mai 2017 bis 29. Mai 2017 gingen fünf Einsprachen ein, worunter eine aus einer "F.___Gruppe" mit fünf Anwohnern und eine andere aus einer Sammeleinsprache mit 196 An- wohnern besteht.
c) Mit Gemeinderatsbeschluss vom 18. Mai 2017 startete die Ge- meinde Z.___ ihre Ortsplanungsrevision.
d) Am 2. Juli 2017 reichte das "Initiativkomitee der Einsprecher- Gemeinschaft Z." dem Gemeinderat Z. eine "Gemeinde-Initia- tive Mobilfunkantennen" ein mit dem Antrag:
Mobilfunkantennen dürfen nicht in einem Wohngebiet bewil- ligt werden und müssen mindestens 250 m Abstand von ei- nem Wohngebiet haben. Wir ersuchen den Gemeinderat, ein Moratorium bezüglich der Bewilligung von Mobilfunkantennen zu erlassen, bis die Initiative abgeschlossen ist. e) Der Gemeinderat kam am 10. August 2017 zum Schluss, dass die Initiative unzulässig sei, beschloss aber im Hinblick auf die Orts- planungsrevision eine Planungszone für Wohnzonen, wobei die Aus- dehnung auf Kern-, Wohn- und Gewerbe- sowie Weilerzonen getestet und gegebenenfalls auf dem Rechtsmittelweg überprüft werden sollte um festzustellen, ob Art. 12 Abs. 2 Bst. b des Planungs- und Bauge- setzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) tatsächlich nur für Wohnzonen gelte.
f) Mit Verfügung vom 22. August 2017 erklärte der Gemeinderat das Initiativbegehren sowohl in seiner Zielsetzung eines Bauverbots für Mobilfunkantennen im Wohngebiet sowie dessen angrenzenden Umgebung als auch das entsprechende Moratorium als bundesrechts- widrig und unzulässig.
C. a) Mit Beschluss vom 25. August 2017 erliess der Gemeinderat eine Planungszone mit folgendem Zweck bzw. mit folgender Wirkung:
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Der Gemeinderat
b) Gegen diesen Beschluss erhoben während der öffentlichen Auf- lagefrist vom 31. August bis 30. September 2017 A., B. und C.___, alle vertreten durch Rechtsvertreter Dr. Mischa Morgenbesser, Rechtsanwalt, Zürich, am 14. September 2017 Einsprache.
c) Der Gemeinderat wies die Einsprache der Mobilfunkbetreiberin- nen am 21. Dezember 2017 (Versand 3. Januar 2018) ab und aufer- legte den Einsprecherinnen gemeinsam eine Entscheidgebühr von Fr. 500.–.
D. a) Die Einsprecherinnen erhoben am 17. Januar 2018 Rekurs beim Baudepartement. Dabei werden folgende Anträge gestellt:
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alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen inkl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer zu Lasten der Rekurs- gegnerin.
Zur Begründung wird geltend gemacht, mit einer Planungszone über sämtliche Wohn-, Wohn-Gewerbe-, Weilerzonen und Zonen für öffent- liche Bauten und Anlagen werde im gesamten Gemeindegebiet nicht nur der Bau neuer Mobilfunkanlagen verhindert, untersagt werde auch die Erweiterung bestehender Mobilfunkanlagen, weil in der Politischen Gemeinde Z.___ kaum bzw. im Ortsteil Z.___ gar keine Flächen in der Gewerbe-Industriezone eingezont seien und es sich bei den übrigen Zonen um Nichtbauzonen handle. Somit könne auf dem Gemeindege- biet Z.___ die Mobilfunkabdeckung nicht mehr sichergestellt werden, weshalb sich die Planungszone als unverhältnismässig erweise.
b) Mit Vernehmlassung vom 19. Februar 2018 beantragt die Vo- rinstanz, vertreten durch lic.iur. Christoph Spahr, Rechtsanwalt, Arbon, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung wird be- stritten, dass mit der Planungszone ein absolutes Bauverbot über das gesamte Gemeindegebiet bezweckt werde. Die Rekurrentinnen hätten nicht dargelegt, weshalb ein Antennenstandort in den Gewerbe-In- dustriezonen nicht möglich sein sollte. Ziel der Ortsplanungsrevision sei unter anderem, das Kaskadenmodell für Mobilfunkantennenstan- dorte einzuführen, wofür die vorliegende Planungszone unerlässlich sei. Würde man während der Planungsphase Mobilfunkantennen in den Bauzonen vorübergehend nicht verbieten, würde das Planungs- ziel der Standortplanung für Mobilfunkanlagen unterlaufen. Z.___ werde bereits heute flächendeckend mit Mobilfunk versorgt und für eine Unterdeckung bestünde kein Beweis.
c) Mit Vernehmlassung vom 30. April 2018 führt das Amt für Raum- entwicklung und Geoinformation (abgekürzt AREG) aus, dass die ver- fügte Planungszone im Spannungsfeld mit der Fernmeldegesetzge- bung des Bundes (SR 784.10; abgekürzt FMG) stehe, die unter ande- rem eine zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit Fern- meldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesteilen ge- währleiste. Ein weitgehendes Verbot von Mobilfunkantennen im über- bauten Gebiet sei mit der Bundesgesetzgebung nicht vereinbar. Eine Planungszone sei jedoch zeitlich beschränkt und es sei sinnvoll, mit Einzelprojekten vorerst zuzuwarten, bis Klarheit herrsche, wie eine all- fällige Standortplanung aussehe. Alsdann sei die Ortsplanung Sache der politischen Gemeinde, weshalb der Kanton deren Ermessungs- spielraum bei der Orts- und Regionalplanung wahre. Dies gelte insbe- sondere für den Erlass und die Verfügung von Planungszonen. Die vorliegende Absicht der Vorinstanz sei nachvollziehbar, weshalb für das AREG kein Grund bestehe, in das Planungsermessen der Ge- meinde einzugreifen.
E.
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Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus Art. 43 bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigungen sind gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist somit einzutreten.
Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das BauG auf- gehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Sinngemäss nach Art. 174 PBG werden auf Planungszonen wie auf Nutzungspläne, die bei Voll- zugsbeginn des PBG nach Art. 29 Abs. 1 bzw. Art. 108 Abs. 1 BauG bereits öffentlich aufgelegen bzw. bekannt gemacht worden sind, das bisherige Recht, mithin das Baugesetz und das kommunale Bauregle- ment, weiterhin angewendet.
Die Politische Gemeinde Z.___ besteht aus den drei Dörfern Z., Y. und X.___.
Der grösste Ort Z.___ verfügt über keine Grundstücke in der Gewerbe- Industriezone GI, der zweitgrösste Ort Y.___ über lediglich ein Grund- stück am östlichen Dorfrand. In X.___ gibt es am nördlichen Siedlungs- rand eine GI-Zone, die aus rund 14 Parzellen besteht. Sodann ist im W.___ ausserhalb des Siedlungsgebiets mitten in der Landwirtschafts- zone ein Grundstück der GI-Zone zugeschieden.
3.1 Nach Art. 175 Abs. 1 PBG hat die politische Gemeinde den Zo- nenplan und das Baureglement innert zehn Jahren seit Vollzugsbe- ginn bzw. bis Ende September 2027 an das neue Recht anzupassen. Dabei sind nicht nur das neue PBG, sondern auch die geänderten pla- nerischen Voraussetzungen des am 1. Mai 2014 revidierten eidgenös- sischen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG), die ent- sprechend geänderte Raumplanungsverordnung (SR 700.1; abge- kürzt RPV) und der überarbeitete kantonale Richtplan, Teil Siedlung, zu beachten.
3.2 Müssen Nutzungspläne angepasst werden, kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszone darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 RPG). Auf
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kantonaler Ebene findet sich die entsprechende Regelung in Art. 105 BauG bzw. neu in Art. 42 in Verbindung mit Art. 43 Bst. a PBG. Dem- nach kann die politische Gemeinde ein bestimmtes Gebiet als Pla- nungszone bezeichnen, wenn der Erlass oder die Änderung von Nut- zungsplänen angezeigt ist. Die Planungsbehörde legt dabei die Wir- kung bzw. den Zweck der Planungszone fest (Art. 106 Abs. 2 BauG bzw. Art. 42 Abs. 2 PBG). Die Planungszone gilt während längstens drei Jahren, sie kann aber um zwei Jahre verlängert werden (Art. 107 BauG bzw. Art. 42 Abs. 3 PBG). Rechtskräftige Bewilligungen bleiben von der Planungszone unberührt. Die Baubehörde sistiert hängige Baugesuche für die Geltungsdauer der Planungszone, wenn das Bau- vorhaben dem Zweck der Planungszone widerspricht. Ist ein Bauge- such hängig, wird die Planungszone innert drei Monaten seit der Be- kanntmachung des Baugesuchs bezeichnet. Später bezeichnete Pla- nungszonen entfalten keine Wirkung für das Baugesuch (Art. 106 Abs. 1 BauG bzw. Art. 45 PBG).
3.3 Die Vorinstanz hat die vorliegende Planungszone zur künftigen aktiven Standortplanung für Mobilfunksendeanlagen erlassen. Dafür will sie das so genannte Kaskadenmodell anwenden, wonach prioritär ein Standort in einer Arbeitszone zu wählen ist. Erst wenn dies unmög- lich ist, sollen bei Bedarf Standorte in den gemischten Zonen und als letztes in den reinen Wohnzonen möglich sein. Ihrer Meinung nach kann dieses Modell nur zur Anwendung gelangen, wenn vorüberge- hend in allen Zonen mit Wohnnutzungen ein Bauverbot für Mobilfunk- antennen gelte, ansonsten das Planungsziel massiv beeinträchtigt werde.
3.3.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Kan- tone und Gemeinden grundsätzlich berechtigt, zum Schutz vor ideel- len Immissionen Vorschriften über Standorte von Mobilfunkanlagen zu erlassen (BGE 138 II 173 Erw. 7.4.3, S. 188 mit Hinweisen). Unter ideellen Immissionen von Mobilfunkantennen wird dabei verstanden, dass bestimmte Nutzungen oder Anlagen in der Bevölkerung oder Tei- len davon unangenehme psychische Eindrücke erwecken und dazu führen, dass die Umgebung als unsicher, unästhetisch oder sonst un- erfreulich empfunden wird. Die Begrenzung von Mobilfunkantennen in Wohngebieten erscheint daher grundsätzlich als geeignetes Mittel, Charakter und Attraktivität der Wohnzonen zu wahren. Nicht zu recht- fertigen vermögen solche subjektiven Ängste und Gefühle des Unbe- hagens hingegen weitgehende Einschränkungen oder gar ein Verbot von im allgemeinen Interesse liegenden Infrastrukturanlagen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 Erw. 2.5.2). Völ- lig ausgeschlossen sind kantonale oder kommunale Regelungen zum Immissionsschutz; diesbezüglich können Gemeinden keine Auflagen oder Bedingungen verfügen, die über das Bundesgesetz über den Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG) und die darauf gestützten Verordnungen, insbesondere die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (SR 814.710; abgekürzt NISV), hinausge- hen. Das Gleiche gilt für das Vorsorgeprinzip gemäss Art. 1 Abs. 2 USG, wie das Bundesgericht wiederholt bestätigt hat. Demnach wird
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die gesetzliche Vorsorge mit den Anlagegrenzwerten der NISV ab- schliessend sichergestellt (Art. 3 Abs. 6 NISV). Diese Werte liegen deutlich tiefer als die Immissionsgrenzwerte und sind auf Grund tech- nischer, betrieblicher und wirtschaftlicher Kriterien festgelegt worden; sie begrenzen die Strahlung einer einzelnen Anlage und müssen dort eingehalten werden, wo sich Menschen während längerer Zeit aufhal- ten. Damit sorgen sie dafür, dass die Elektrosmogbelastung an Orten mit empfindlicher Nutzung grundsätzlich niedrig ist, womit auch das Risiko für vermutete Gesundheitsauswirkungen vermindert wird. Die unbestrittenermassen verbleibenden Unsicherheiten über allfällige ne- gative Auswirkungen von Mobilfunkstrahlen sind kein Grund, den wei- teren Ausbau der Mobilfunknetze zu verbieten und sind somit hinzu- nehmen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 Erw. 4.2 f. mit Hinweis).
3.3.2 Auch wenn die Steuerung der Festlegung von Antennenstand- orten mit raumplanerischen Mitteln grundsätzlich zulässig ist, darf die politische Gemeinde dies nur mit planerisch zweckmässigen Mass- nahmen tun (BGE 133 II 321 Erw. 4.3.5). Eine zulässige planerische Massnahme kann die Negativplanung sein, die in einem bestimmten schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten die Erstel- lung von Mobilfunkantennen untersagt. Denkbar sind auch positive Planungsmassnahmen, mit welchen besondere Zonen für Mobilfunk- sendeanlagen ausgewiesen werden, sofern es sich um Standorte han- delt, die sich besonders gut eignen und eine genügende Versorgung durch alle Mobilfunkanbieter ermöglichen. Der Konzentration von Sen- destandorten innerhalb des Siedlungsgebiets werden allerdings durch die Anlagegrenzwerte der NISV enge Grenzen gesetzt, weil alle Mo- bilfunksendeantennen, die in einem engen räumlichen Zusammen- hang stehen, als eine Anlage gelten und gemeinsam den Anlage- grenzwert einhalten müssen (BGE 133 II 321 Erw. 4.3.4). Erlaubt ist sodann ein Kaskadenmodell, das Mobilfunkanlagen in erster Linie in den Arbeitszonen, in zweiter Linie in den übrigen (gemischten) Bauzo- nen und erst in dritter Priorität in den Wohnzonen zulässt. Selbst im Interesse des Ortsbildschutzes erlassene Ästhetikvorschriften können auf Mobilfunkanlagen angewendet werden (BGE 141 II 245 Erw. 7.1).
3.3.3 Unabhängig vom kantonalen Recht ergibt sich aus dem funda- mentalen raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, dass Infrastrukturanlagen zur Erschliessung oder Ver- sorgung des Siedlungsgebiets grundsätzlich innerhalb und nicht aus- serhalb der Bauzonen errichtet werden müssen. Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone sind nicht zonenkonform und erfordern daher eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG. Innerhalb der Bauzonen gelten sie als zonenkonform, soweit sie hinsichtlich Standort und Aus- gestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort ste- hen, an dem sie errichtet werden sollen, und im Wesentlichen Bauzo- nenland abdecken (Urteil des Bundesgerichtes 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 Erw. 2.2 f.).
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3.3.4 Voraussetzung für raumplanungsrechtliche Planungsmassnah- men ist in jedem Fall eine gesetzliche Grundlage im kommunalen oder kantonalen Recht. Bau- oder planungsrechtliche Vorschriften verfol- gen öffentliche Interessen und müssen nebst den raumrelevanten In- teressen im Zusammenhang mit Mobilfunkanlagen insbesondere den in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen hinreichend Rechnung tragen. Dabei handelt es sich um das Interesse an einer zuverlässigen und erschwinglichen Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise, an qualitativ hochste- henden Fernmeldediensten und an einem funktionierenden Wettbe- werb zwischen den Fernmeldedienstanbietern. Die Erfüllung des ent- sprechenden Versorgungsauftrags der Mobilfunkbetreiber darf nicht vereitelt oder über Gebühr erschwert werden (BGE 141 II 245 Erw. 7.1).
3.4 Art. 12 Abs. 2 PBG bestimmt, dass die politische Gemeinde die Errichtung von nicht auf den Standort angewiesenen Antennenanla- gen ausschliessen kann. Die Bestimmung in Art. 12 PBG gilt für Wohn- zonen (W). In den nachfolgenden Artikeln 13 ff. PBG die anderen Zo- nenarten betreffend findet sich keine vergleichbare Regelung, wonach Antennenanlagen auch dort ausgeschlossen werden könnten. Die Vo- rinstanz will nun auf dem Rechtsmittelweg überprüft haben, ob nicht standortgebundene Antennenanlagen auch in anderen Zonen als in den reinen Wohnzonen verboten werden können.
3.4.1 Besteht bezüglich des rechtsverbindlichen Sinns eines Rechts- satzes bzw. über dessen Tragweite Unklarheit, ist die Norm auszule- gen. Auslegung eines Gesetzestexts ist aber nur nötig, wo der Geset- zeswortlaut unklar ist oder wo Zweifel bestehen, ob ein scheinbar kla- rer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt (HÄFELIN/MÜL- LER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/ St.Gallen 2016, N 175).
3.4.2 Wie oben ausgeführt ist die von der Vorinstanz angestrebte ab- steigende Kaskade für die Bewilligung von Mobilfunkantennen, ange- fangen bei Arbeits-, Kern- und Wohn-Gewerbezonen bis hin zur reinen Wohnzone, an sich zulässig. Der St.Gallische Gesetzgeber hat die Kaskade aber gemäss systematischer Auslegung und auf Grund des Umkehrschlusses beschränkt, indem die politischen Gemeinden An- tennenanlagen, die nicht auf den Standort angewiesenen sind, einzig in Wohnzonen ausschliessen dürfen (vgl. dazu HÄFELIN/MÜL- LER/UHLMANN, a.a.O., N 186 mit Hinweisen). Auch der Botschaft und dem Entwurf der Regierung vom 11. August 2015 zu Art. 12 PBG lässt sich nichts anderen entnehmen: Demnach richtet sich ein solches Ver- bot am bundesgerichtlich entwickelten Kaskadenmodell aus, wonach die Gemeinden nur in überwiegend dem Wohnen dienenden Gebieten störende Infrastrukturbauten wie Mobilfunkantennen ausschliessen können und dies auch nur dann, wenn ein entsprechendes Verbot die Versorgung der Wohngebiete mit einer guten Mobilfunkabdeckung nicht verhindert. Die kommunale Ortsplanung ist zwar – wie das AREG zu Recht aufführt – Sache der politischen Gemeinden, weshalb der
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Kanton deren Ermessensspielraum bei der Orts- und Regionalplanung wahrt. Diese können ihr Ermessen aber nur innerhalb des Rahmen des übergeordneten kantonalen Rechts ausüben.
3.4.3 Eine Planungszone stellt eine öffentlich-rechtliche Eigentums- beschränkung dar (Urteil des Bundesgerichtes 1C_511/2018 vom 3. September 2019 Erw. 5.4 mit Hinweisen) und darf somit nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Sicherungsziels in räumli- cher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht erforderlich ist (BGE 133 II 353 Erw. 4.2). Sodann versteht es sich von selbst, dass der vorsorgliche Schutz für Massnahmen, die mit dem übergeordneten Recht oder der übergeordneten Planung im Widerspruch stehen, nicht im öffentlichen Interesse liegen kann. Im Kanton St.Gallen ist die Kaskade in Anwen- dung der allgemeinen Auslegungsregeln von Gesetzes wegen auf die reinen Wohnzonen beschränkt. Eine solche ortsplanerische Ein- schränkung ist nach dem Gesagten – anders als eine umweltschutz- rechtliche – zulässig. Auf Grund dieser ausdrücklichen Einschränkung können die verschiedenen Mischzonen sowie die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen somit nicht in die Kaskade einbezogen werden. Dazu kommt, dass die ebenfalls in die Planungszone aufgenommene Weilerzone eine Nichtbauzone ist (BGE 145 II 83 Erw. 4.1), nicht aus- schliesslich dem Wohnen dient und somit ebenfalls nicht unter Art. 12 Abs. 2 PBG fällt.
Die Rekurrentinnen rügen überdies, das temporäre Bauverbot be- schlage praktisch die gesamte Bauzone und sei auch deshalb unver- hältnismässig, zumal damit selbst die Erweiterung von bereits beste- henden Antennen verunmöglicht werde. Für die Vorinstanz ist das temporäre Bauverbot gleichwohl zulässig, weil zumindest in der Ge- werbe-Industriezone nach wie vor neue Antennen errichtet und bereits bestehende erweitert werden dürfen. Zudem sei das Verbot zeitlich beschränkt.
4.1 Vorschriften, die einem weitgehenden Verbot von Mobilfunkan- tennen im überbauten Gebiet gleichkommen, sind mit dem Bundes- recht nicht vereinbar (BGE 133 II 353 Erw. 4.2; Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2009/III/3). Die Vorinstanz hat das vorliegende Bauverbot mit Ausnahme einer Zonenart über das ganze Baugebiet gelegt. Über ein paar wenige Grundstücke in der Gewerbe-Industrie- zone, wo – sofern sich dort überhaupt ein entsprechender Grundei- gentümer finden lässt, der seine Liegenschaft dafür zur Verfügung stellt – Mobilfunkantennen nach wie vor erstellt und erweitert werden können, verfügt die Politischen Gemeinde Z.___ nur gerade am nörd- lichen Dorfrand von Z.. Diese befinden sich zudem alle im selben Gebiet nördlich des bevölkerungsschwächsten Dorfs. Im nächst grös- seren Ort Y. sind Mobilfunkantennen nur gerade auf einem Grund- stück am Dorfrand möglich, während im grössten Dorf Z.___ gar kein Grundstück der Gewerbe-Industriezone zugeteilt ist. Antennen für den Siedlungsraum müssen aber grundsätzlich in den entsprechenden
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Gebieten errichtet werden können. Mithin würde das vorliegende tem- poräre Bauverbot die Mobilfunkbetreiber zwingen, ihre Antennen na- mentlich für die Orte Z.___ und Y.___ mit entsprechend höherer Strah- lung weit weg von den Nutzern zu errichten. Dem steht entgegen, dass die Sendeleistung der Sendeanlagen mit zunehmender Distanz zwi- schen der Basisstation und den Nutzenden höher ausgelegt werden muss und deshalb mit der Grösse des Versorgungsgebiets einer Mo- bilfunkanlage auch die erforderliche Sendeleistung ansteigt (Urteil des Bundesgerichtes 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 Erw. 3.2.). Ent- sprechend stark strahlenden Anlagen sind wegen der deutlich tieferen Anlagegrenzwerte als der Immissionsgrenzwerte aber enge Grenzen gesetzt. Dazu kommt, dass solche peripheren Antennen insbesondere für die Wohnbevölkerung am Empfangsort zu einer erheblich höheren Strahlenbelastung führen, weil nicht bloss die Antennen, sondern vor allem auch die Mobilfunkgeräte selbst strahlen. Diese strahlen umso stärker, je weiter weg sich die entsprechende Mobilfunkantenne befin- det, im Extremfall bis 100'000 Mal stärker als bei optimaler Netzabde- ckung. So sind im Durchschnitt 90 bis 95 Prozent der Strahlenbelas- tung vom Handy selbst gemacht, während nur rund fünf bis zehn Pro- zent von der Mobilfunkantenne stammen. Um den Strahlungsbeitrag vom eigenen Handy zu minimieren, braucht es folglich dort Antennen, wo die Leute ihre Handys nutzen (vgl. dazu M. RÖÖSLI, Professor für Umweltepidemiologie und Leiter des Bereichs Umwelt und Gesundheit des Schweizerischen Tropen- und Public Health-Instituts und Mitglied der BERENIS, beratende Expertengruppe NIS, in den Wiler Nachrich- ten vom 1. März 2018 [www.wiler-nachrichten.ch/wil-region/detail/ar- ticle/pro-mehr-mobilfunkantennen-gleich-weniger-strahlung- 00135766/] sowie B. DYTTRICH, WOZ vom 22. Februar 2018 [www.woz.ch/1808/mobilfunk/mehr-antennen-gleich-weniger-strah- lung]).
4.2 Da insbesondere für die Versorgung der grössten Ortschaft Z.___ im Ort selbst keine und in Y.___, der zweitgrössten Ortschaft, bloss eine Möglichkeit besteht, während der Zeit des vorübergehen- den Bauverbots Mobilfunkantennen für die Wohnbevölkerung zu er- richten oder auszubauen, verstösst die vorliegende Planungszone ge- gen öffentliches Interesse und erweist sich zudem als unverhältnis- mässig, denn wie gesagt bezweckt Art. 1 FMG, dass der Bevölkerung und der Wirtschaft vielfältige, preiswerte, qualitativ hochstehende so- wie national und international konkurrenzfähige Fernmeldedienste an- geboten werden. Insbesondere die Konkurrenzfähigkeit ist bei einem fünfjährigen Baustopp stark gefährdet (Urteil des Bundesgerichtes IC_274/2009 vom 21. Mai 2010 Erw. 3.8). So ist es bei einer Gesamt- revision der Nutzungsplanung sehr wahrscheinlich, dass dafür mit all- fälligen Rechtsmittelverfahren mehr als drei Jahre benötigt wird. Fünf Jahre sind aber für den Mobilfunk, der einer rasanten Entwicklung un- terliegt, eine sehr lange Zeit, zumal die Mobilfunkbetreiber eben daran sind, die neue 5G-Generation aufzuschalten. Mithin ändert an der Un- verhältnismässigkeit des vorliegend gewählten Vorgehens auch nichts, dass die Planungszone zeitlich begrenzt ist.
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Nach dem Gesagten beschlägt die vorliegende Planungszone mit dem Einbezug der Wohngewerbe- und Kernzonen, der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen sowie der Weilerzone weit mehr, als nötig ist, um die zulässige Zielsetzung der kommunalen Mobilfunkplanung gemäss Art. 12 Abs. 2 PBG zu erreichen. Dazu kommt, dass mit der Planungs- zone zumindest für die Ortschaften Z.___ und zum Teil auch für Y.___ für längere Zeit keine neue Mobilfunkantennen mehr errichtet oder ausgebaut werden können, was gegen Bundesrecht verstösst.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die angefochtene Planungszone unzulässig ist, weshalb sie aufzuheben ist. Der Rekurs erweist sich somit als begründet und ist gutzuheissen.
7.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 10.01 des Ge- bührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kos- ten der Politischen Gemeinde Z.___ zu überbinden. Auf deren Erhebung wird jedoch verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
7.2 Der von den Rekurrentinnen am 24. Januar 2018 geleistete Kos- tenvorschuss von Fr. 1'000.– ist zurückzuerstatten.
Die Rekurrentinnen und die Vorinstanz stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.
8.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98 bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98 ter VRP).
8.2 Die Rekurrentinnen obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Ver- fahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigten, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 2'750.– fest- zulegen; sie ist von der Politischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen. Weil die zu entschädigenden Rekurrentinnen selber mehrwertsteuerpflich- tig sind, können sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass
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ihnen dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher muss die Mehr- wertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht zusätzlich berücksichtigt werden (R. HIRT, Die Regelung der Kos- ten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, La- chen/St.Gallen 2004, S. 194).
8.3 Die Vorinstanz hat dem Ausgang entsprechend aber auch grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten (HIRT, a.a.O., S. 176). Ihr Begehren ist daher abzuweisen. Entscheid 1. a) Der Rekurs der A., B._ und C.___, wird gutgeheissen.
b) Der Beschluss vom 25. August 2017 betreffend Planungszone "Z.___ Mobilfunkanlagen" und der Einspracheentscheid vom 21. Dezember 2017 werden aufgehoben.
a) Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 3'000.– bei der Politischen Gemeinde Z.___ wird verzichtet.
b) Der am 24. Januar 2018 von der Badertscher Rechtsanwälte AG, Zürich, geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– wird zurücker- stattet.
a) Das Begehren A., B. und C.___ um Ersatz der ausser- amtlichen Kosten wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Z.___ entschädigt die Rekurrentinnen insgesamt mit Fr. 2'750.–.
b) Das Begehren der Politischen Gemeinde Z.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen.
Der Vorsteher
Marc Mächler Regierungsrat