2011 1 Art. 5 Abs. 3, Art. 9, Art. 49 Abs. 1 und Art. 50 Abs. 1 BV; Art. 7 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1, Art. 41, Art. 102 und Art. 105 KV; Art. 3, Art. 15 Abs. 2, Art. 19, Art. 67, Art. 69 und Art. 70 GG; Art. 4, Art. 22, Art. 24, Art. 45 bis
und Art. 45 ter Abs. 3 StadtV; Art. 12 lit. c, Art. 14 Abs. 1, Art. 17a, Art. 19 und Art. 71 GO. Gesamterneuerungswahlen in Kommissionen der Stadt Schaffhausen nach Änderung oder Neubildung von Fraktionen des Grossen Stadtrats (OGE 61/2010/2 vom 6. April 2011)
Veröffentlichung im Amtsbericht.
Gemeindeautonomie und ihre Schranken im kantonalen Recht für die Wahl kommunaler Kommissionen (E. 4). Rechtsgrundlagen und Kompetenzen verschiedener Kommissionen der Stadt Schaffhausen (E. 5). Das Gemeindegesetz regelt in Art. 15 Abs. 2 nur das ordentliche Ende der Mitgliedschaft in einer Kommission, nicht aber die ausserordentliche Be- endigung. Deren Regelung ist daher den Gemeinden überlassen und verstösst nicht gegen diese Vorschrift des Gemeindegesetzes (E. 6; Mehrheitsmeinung). Gegenteiliger Standpunkt der Gerichtsminderheit (E. 7). Die Bestimmung, wonach die ständigen Kommissionen des Grossen Stadtrats und dessen Vertretung in der Verwaltungskommission der Städti- schen Werke für den Rest der Amtsdauer neu gewählt werden müssen, wenn eine Änderung der Fraktionszusammensetzung dazu führt, dass eine Fraktion nicht mehr nach dem angepassten Verteilschlüssel vertreten ist, oder wenn eine neue Fraktion gebildet wird, greift nicht in wohlerworbene Rechte ein und verstösst weder gegen das Prinzip von Treu und Glauben noch gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (E. 8).
Am 6. Juli 2010 beschloss der Grosse Stadtrat Schaffhausen, seine Ge- schäftsordnung vom 9. Dezember 2008 1 durch einen neuen Art. 17a über aus- serordentliche Gesamterneuerungswahlen und eine neue Übergangsbestim- mung Art. 71 zu ergänzen. Gemäss Art. 17a GO müssen die ständigen Kom- missionen und die Vertretung des Grossen Stadtrats in der Verwaltungs- kommission der Städtischen Werke für den Rest der Amtsdauer neu gewählt
1 Geschäftsordnung des Grossen Stadtrats von Schaffhausen vom 9. Dezember 2008 (GO, RSS 110.1).
2011 2 werden, wenn eine Änderung in der Fraktionszusammensetzung dazu führt, dass eine Fraktion nicht mehr nach dem angepassten Verteilungsschlüssel vertreten ist, oder wenn eine neue Fraktion gebildet wird. Diese Vorschrift tritt nach Art. 71 GO auf den 1. Januar 2011 in Kraft. Mit einem Normenkontrollgesuch verlangten drei Mitglieder des Grossen Stadtrats, Art. 71 GO – die Bestimmung über das Inkrafttreten der neuen Re- gelung – aufzuheben. Das Obergericht wies das Gesuch ab.
Aus den Erwägungen:
3.– Am 6. Juli 2010 hat der Grosse Stadtrat unter anderem die Er- gänzung seiner Geschäftsordnung durch folgende beiden Bestimmungen be- schlossen: Art. 17a Ausserordentliche Gesamterneuerungswahlen Eine ausserordentliche Gesamterneuerungswahl der ständigen Kommissionen und der Vertretung des Grossen Stadtrats in der Verwaltungskommission der Städtischen Werke für den Rest der Amtsdauer findet statt, wenn: a. eine Änderung in der Fraktionszusammensetzung dazu führt, dass eine Frak- tion in einer ständigen Kommission nicht mehr gemäss dem angepassten Verteilungsschlüssel vertreten ist; b. eine neue Fraktion gebildet wird. Art. 71 Inkrafttreten von Art. 17a Art. 17a (Ausserordentliche Gesamterneuerungswahlen) tritt auf den 1. Januar 2011 in Kraft. Die Gesuchsteller fechten die Vorschrift von Art. 17a GO nicht an. Sie stellen allein die Rechtmässigkeit von Art. 71 GO in Frage, wonach Art. 17a schon auf den 1. Januar 2011, also während einer laufenden Amtsperiode in Kraft treten soll. Die Rechtmässigkeit dieser Bestimmung ist im Folgenden zu prüfen. 4.– Nach Art. 102 Abs. 1 KV 2 sind die Gemeinden selbständige Körper- schaften des öffentlichen Rechts. Ihre Autonomie ist nach Art. 50 Abs. 1 BV 3
nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet, was Art. 105 KV und
2 Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 (KV, SHR 101.000). 3 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101).
2011 3 Art. 3 GG 4 näher ausführen. Wie das Bundesrecht gemäss Art. 49 Abs. 1 BV dem kantonalen Recht vorgeht, gilt dieser Vorrang auch im Verhältnis zwi- schen Kanton und Gemeinden: Kantonales Recht bricht kommunales Recht. 5
Kantonale Vorschriften, welche die Gestaltungsfreiheit der Gemeinden einschränken, finden sich sowohl in der Kantonsverfassung als auch in kanto- nalen Gesetzen. Über die Amtsdauer von Behörden enthält die kantonale Verfassung fol- genden Grundsatz: Art. 41 KV sieht für die Mitglieder der kantonalen und der kommunalen Behörden die Wahl auf eine Amtsdauer von vier Jahren vor. Das soll unter anderem eine minimale Unabhängigkeit und Kontinuität in der Tätigkeit der betreffenden Staatsorgane gewährleisten. 6
Das Gesetz kann nach Art. 102 Abs. 4 KV Mindestanforderungen fest- legen, welche die Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben einzuhalten haben. In dieser Verfassungsnorm findet das – allerdings noch gestützt auf Art. 90 ff. aKV 7 erlassene – Gemeindegesetz vom 19. August 1998 seine ak- tuelle Grundlage. Das Gemeindegesetz enthält in einem ersten Kapitel all- gemeine Bestimmungen und stellt in dessen 3. Abschnitt Grundsätze der Ge- schäftsführung auf. Art. 15 GG regelt die Kommissionen. Über deren Wahl bestimmt Art. 15 Abs. 2 GG Folgendes: 2 Die Wahl erfolgt auf die verfassungsmässige Amtsdauer, wenn im Wahl- beschluss keine abweichende Regelung getroffen worden ist. Die Gesuchsteller machen geltend, die angefochtene Regelung von Art. 71 GO verletze diese Bestimmung. Der Grosse Stadtrat wendet ein, diese Vorschrift sei auf Kommissionen mit Entscheidungsbefugnissen, nicht aber auf parlamentarische Kommissionen zugeschnitten. Daher gehe die Berufung der Gesuchsteller auf Art. 15 Abs. 2 GG fehl. 5.– Die Stadt Schaffhausen ist als Gemeinde mit Einwohnerrat ohne Gemeindeversammlung im Sinn von Art. 39 ff. GG organisiert. Den Ein-
4 Gemeindegesetz vom 19. August 1998 (GG, SHR 120.100). 5 VGE AG vom 22. Dezember 1987, AGVE 1987, S. 349; VGE ZH vom 25. Januar 2006, VB.2005.00518, E. 4.3.3 mit Hinweisen. 6 Vgl. Hinweise zur Amtsdauerbestimmung der Bundesverfassung bei Ruth Lüthi, St. Galler Kommentar BV, 2. A., Zürich/St. Gallen 2008 und Zürich/Basel/Genf 2008, Art. 145 N. 5 ff., S. 2278 ff. 7 Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 24. März 1876 (aKV, OS 1876 – 1881, S. 1 ff.).
2011 4 wohnerrat bildet nach Art. 14 Abs. 1 StadtV 8 der Grosse Stadtrat. Dieser tritt nach Art. 19 Abs. 3 GG als Organ an die Stelle der Gemeindeversammlung. Im vorliegenden Fall geht es um die Gesamterneuerung der ständigen Kommissionen des Grossen Stadtrats und um die Vertretung des Grossen Stadtrats in der Verwaltungskommission der Städtischen Werke während der laufenden Amtsdauer. Die städtischen Kommissionen weisen in Bezug auf Aufgaben und Kom- petenzen erhebliche Unterschiede auf: a) Die Stellung eines Gemeindeorgans räumt Art. 19 Abs. 2 GG neben dem Gemeinderat (lit. a) dem Gemeindpräsidium (lit. b) und der Gemeinde- schreiberin oder dem Gemeindeschreiber (lit. c) der Rechnungs- oder Ge- schäftsprüfungskommission (lit. d) und der fakultativen Bürgerkommission ein (lit. e). aa) Eine eigene Entscheidungsbefugnis kann die Gemeinde nach Art. 98 Abs. 1 GG in ihrer Verfassung der Bürgerkommission übertragen, den Ent- scheid über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts. Davon hat die Stadt Schaffhausen durch Erlass von Art. 50 bis f. StadtV Gebrauch gemacht. bb) Demgegenüber kommt der Rechnungsprüfungs- oder der Geschäfts- prüfungskommission keine eigene Entscheidungsbefugnis zu. Art. 22 StadtV und dementsprechend Art. 12 und 19 GO konzipieren die Geschäftsprüfungs- kommission als ständiges Organ des Grossen Stadtrats und damit als par- lamentarische Kommission. Ihre Aufgaben und Befugnisse decken sich mit jenen des Gemeindegesetzes (Art. 22 Abs. 3–6 StadtV). Die Kommissionen sind nach Art. 23 Abs. 1 GO beauftragt, die in ihre Zuständigkeit fallenden Geschäfte vorzuberaten, dem Grossen Stadtrat mündlich oder schriftlich Be- richt zu erstatten und Antrag zu stellen. Der Rechnungsprüfungskommission obliegen gemäss Art. 67 GG die Prüfung der Rechnungsführung und des Vor- anschlags. Die Gemeindeverfassung kann nach Art. 70 GG anstelle der Rech- nungsprüfungskommission eine Geschäftsprüfungskommission vorsehen. Diese nimmt über die Aufgaben einer reinen Rechnungsprüfungskommission hinaus weitere Aufgaben wahr (Abs. 1). Bei der Organisation mit Einwohner- rat bestimmt dessen Geschäftsordnung die weiteren Aufgaben (Abs. 2). Das Gemeindegesetz selbst schreibt nur die Rechte und Pflichten der Rechnungs- prüfungskommission vor (Art. 69 GG). Diese gelten gemäss dem Sinn der Regelung jedenfalls insoweit auch für die Geschäftsprüfungskommission, als sie deren Aufgaben wahrnimmt. Die Rechnungsprüfungskommission erstattet
8 Verfassung der Einwohnergemeinde Schaffhausen vom 4. August 1918 (Stadtverfassung, StadtV, RSS 100.1; Fassung vom 17. Mai 2009).
2011 5 nach Art. 69 GG der Gemeindeversammlung oder dem Einwohnerrat Bericht (Abs. 1 und 3) und stellt Antrag (Abs. 1 und 2). Bei Mängeln sind das Recht und die Pflicht zur Berichterstattung erweitert: Die Kommission hat auch den Gemeinderat und das für Gemeindeangelegenheiten zuständige Departement des Kantons zu informieren (Abs. 3 und 4). Eigene Entscheidungsbefugnisse hat sie – wie erwähnt – nicht. b) In Art. 19 Abs. 2 GG nicht aufgeführt sind Gremien mit anderen be- sonderen Aufgaben wie weitere parlamentarische Kommissionen und die Verwaltungskommission der Städtischen Werke. Den Gemeinden steht die Bildung solcher Gremien im Rahmen von Ver- fassung und Gesetz frei. Das ergibt sich aus dem verfassungsmässigen Grund- recht der Gemeindeautonomie. 9
aa) Die Verwaltungskommission der Städtischen Werke nimmt eine spezielle, auf die Städtischen Werke bezogene Leitungsfunktion wahr. Das kommunale Recht räumt ihr eigenständige Kompetenzen ein: Nach Art. 45 ter
Abs. 3 StadtV obliegen der Verwaltungskommission unter anderem die Orga- nisation und die Regelung der Kompetenzen der Geschäftsleitung im Rahmen der Verordnung des Grossen Stadtrats (lit. b), die Anstellung der mit der Ge- schäftsleitung betrauten Personen (lit. c), der Entscheid über die bewilligten Kredite der laufenden Rechnung im Rahmen des Globalbudgets (lit. e) und der Entscheid über die bewilligten Investitionen bis Fr. 600'000.– im Rahmen des Globalbudgets (lit. f). bb) Keine eigenständigen Kompetenzen haben dagegen die parlamenta- rischen Kommissionen. Ihnen obliegen Aufgaben der Prüfung, Berichterstat- tung und Antragstellung, wie dies in freilich etwas erweitertem Mass für die gemeindegesetzlich vorgeschriebene Rechnungsprüfungs- oder die Geschäfts- prüfungskommission gilt. 10
c) Die vorstehende Übersicht zeigt, dass die verschiedenen kommunalen Kommissionen unterschiedliche Rechtsgrundlagen und unterschiedliche Kompetenzen haben können. Die im vorliegenden Fall angefochtene Regelung betrifft freilich nur die ständigen Kommissionen des Grossen Stadtrats sowie dessen Vertretung in der Verwaltungskommission der Städtischen Werke. 6.– Nach Auffassung der Gerichtsmehrheit ist Art. 15 Abs. 2 GG, wo- nach die Kommissionen auf die verfassungsmässige Amtsdauer gewählt wer-
9 Oben, E. 4. 10 Oben, E. 5b bb.
2011 6 den, wenn im Wahlbeschluss keine abweichende Regelung getroffen worden ist, wie folgt auszulegen: a) Die Vorschrift von Art. 15 Abs. 2 GG gilt generell und ohne Unter- schiede und ohne Ausnahme für sämtliche kommunalen Kommissionen. Das ergibt sich zunächst aus der grammatikalischen Auslegung, unter- scheidet doch der Wortlaut nicht zwischen verschiedenen Kommissionen oder deren Funktionen. Im Vergleich dazu regeln etwa der im selben Abschnitt des Gemeindegesetzes enthaltene Art. 10 GG über den Ausstand und der Art. 11 GG über die Protokollführung detailliert, für welche Gemeindefunktionen welche unterschiedlichen Regeln gelten. Sodann geht dies aus der systematischen Interpretation hervor: Die Norm findet sich unter den allgemeinen Bestimmungen des Gemeindegesetzes, und zwar unter den Grundsätzen der Geschäftsführung. Sie gilt also für den ge- samten II. Titel der Gemeindeorganisation und den III. Titel der Gemeinde- verwaltung. Daher rechtfertigt es sich nicht, Art. 15 Abs. 2 GG je nach be- stimmter Qualität einzelner Funktionen unterschiedlich auszulegen. Das bedeutet, dass die Amtsdauervorschrift von Art. 15 Abs. 2 GG grundsätzlich für alle kommunalen Kommissionen gilt, d.h. sowohl für die ständigen Kommissionen des Grossen Stadtrats als auch für die Vertretung des Grossen Stadtrats in der Verwaltungskommission der Städtischen Werke. Für eine Differenzierung, wie sie der Grosse Stadtrat verlangt, bleibt daher nach Ansicht der Gerichtsmehrheit kein Raum. b) Die Wahlvorschrift von Art. 15 Abs. 2 GG sieht zwei Gründe vor, welche die Mitgliedschaft in einer Kommission beenden, einerseits den Ab- lauf der Amtsdauer und andererseits die Beschränkung der Mitgliedschafts- dauer durch den Wahlbeschluss. Bei beiden handelt es sich um ordentliche Gründe für die Beendigung einer Kommissionsmitgliedschaft. Während der Amtsdauer gibt es nur einen ordentlichen Beendigungsgrund, die abweichen- de Regelung durch den Wahlbeschluss, d.h. durch das Parlament selbst. Wei- tere ordentliche Beendigungsgründe enthält das Gemeindegesetz nicht. Indessen muss es neben diesem ordentlichen Grund auch weitere, aus- serordentliche Gründe für eine Beendigung der Mitgliedschaft in einer Kom- mission während der Amtsdauer geben. Eine solche Beendigung kann aller- dings nicht vorbehaltlos zulässig sein, da weder das Gemeindegesetz noch das kommunale Recht dies ausdrücklich vorsehen. Vorauszusetzen sind daher wichtige Gründe, die auch nach allgemeinen Grundsätzen eine Änderung von
2011 7 Dauerverwaltungsrechten zu begründen vermögen. 11 Es verhält sich daher ähnlich wie bei der Auflösung des Arbeitsverhältnisses vor Ablauf der Amts- dauer aus wichtigen Gründen, wie dies für kantonale Angestellte in Art. 14 Abs. 1 PG 12 vorgesehen ist. c) Regelt aber Art. 15 Abs. 2 GG nur das ordentliche Ende der Mitglied- schaft in einer Kommission, nicht jedoch die hier in Frage stehende ausser- ordentliche Beendigung der Kommissionsmitgliedschaft, so ist deren Re- gelung den Gemeinden überlassen. Dem Grossen Stadtrat stand es somit aufgrund der Delegationsnorm von Art. 24 StadtV im Rahmen der Gemeindeautonomie zu, in den von ihm zu er- lassenden Vorschriften über die Wahl der parlamentarischen Kommissionen und seiner Vertretung in der Verwaltungskommission der Städtischen Werke auch die ausserordentliche Gesamterneuerung der Kommissionen durch Er- lass von Art. 17a GO zu regeln. Voraussetzung für die Zulässigkeit einer ausserordentlichen Erneuerung der gemäss Art. 15 Abs. 2 GG grundsätzlich auf Amtsdauer zu wählenden Kommissionen ist allerdings das Vorliegen eines wichtigen Grunds. Ein sol- cher liegt nach Auffassung der Gerichtsmehrheit vor, wenn aufgrund von Veränderungen in der Fraktionszusammensetzung eine Fraktion nicht mehr oder nicht entsprechend ihrer Stärke in einer Kommission vertreten ist. Dass dies ermöglicht werden soll, bestreiten auch die Gesuchsteller nicht oder je- denfalls nicht ausdrücklich. Sie wenden sich nur gegen die Inkraftsetzung der Neuregelung während der laufenden Amtsperiode. Ob eine solche zulässig ist, ist somit nach Auffassung der Gerichtsmehr- heit allein aufgrund der verfassungsrechtlichen Grundsätze bezüglich der Zu- lässigkeit von Änderungen in der Rechtsstellung der Parlamentsmitglieder während der Amtsdauer zu prüfen. 13
d) Demnach ist für die Auslegung von Art. 15 Abs. 2 GG zusammen- fassend festzuhalten, dass die Vorschrift für sämtliche Kommissionen der Gemeinden gilt, aber nur die ordentliche Beendigung der Mitgliedschaft re- gelt. Somit kann eine kommunale Regelung über die ausserordentliche Be- endigung einer Kommissionsmitgliedschaft gar nicht gegen Art. 15 Abs. 2
11 Vgl. für die Abberufung des Präsidenten einer parlamentarischen Kommission auch BGE vom 8. Juni 1990 i.S. B. gegen Kantonsrat Zürich, E. 2b, ZBl 1991, S. 35. 12 Gesetz über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals vom 3. Mai 2004 (Personalgesetz, PG, SHR 180.100). 13 Unten, E. 8.
2011 8 GG verstossen. Daher erweist sich das Normenkontrollgesuch als unbegrün- det, soweit eine Verletzung von Art. 15 Abs. 2 GG geltend gemacht wird. 7.– Demgegenüber hätte die Gerichtsminderheit Art. 15 Abs. 2 GG an- ders ausgelegt: a) Die kantonale Norm von Art. 15 Abs. 2 GG will die Erfüllung der kommunalen Aufgaben sicherstellen, indem sie gewährleistet, dass die kom- munalen Organe ordnungsgemäss besetzt sind. Mit Rücksicht auf die grund- sätzlich selbständige Stellung der Gemeinden und ihre Autonomie darf der Eingriff durch das kantonale Recht nicht weitergehen, als es das kantonale In- teresse an der Aufgabenerfüllung erfordert. Daher kann Art. 15 Abs. 2 GG nach der Minderheitsmeinung nicht generell auf jede beliebige Kommission einer Gemeinde anwendbar sein, sondern nur auf solche, denen Organstellung zukommt. aa) Wie gesehen, hat die Geschäftsprüfungskommission als ständige parlamentarische Kommission nach Art. 19 Abs. 2 lit. d GG die Stellung eines Organs. Das Gemeindegesetz misst ihr somit besondere Bedeutung zu. 14
Zwar führte der Regierungsrat in seinem Bericht und Antrag zum Gemeinde- gesetz zu Art. 19 bis 23 Folgendes aus: Der Begriff „Kommissionen“ umfasst hier spezielle Aufsichtskommis- sionen, die Rechnungs- oder die Geschäftsprüfungskommission etc., die in der Gemeindeverfassung auch geregelt werden müssen. Nicht erfasst sind parlamentarische Kommissionen, die in der Geschäftsordnung geregelt sind, oder ad hoc für bestimmte Geschäfte eingesetzte Kommissionen (z.B. Bau- kommission für ein bestimmtes Objekt). Hieraus folgt, dass die Geschäftsprüfungskommission ihre Bedeutung auch dann nicht einbüsst, wenn sie – wie in der Stadt Schaffhausen – als par- lamentarische Kommission konzipiert ist. Denn sie nimmt alle im Gemeinde- gesetz vorgeschriebenen Aufgaben wahr, 15 ist in der Stadtverfassung ge- regelt 16 und hat von Gesetzes wegen die Stellung eines Gemeindeorgans. 17
Verhält es sich so, muss die Wahl der Geschäftsprüfungskommission unter
14 Bericht und Antrag des Regierungsrates an den Grossen Rat betreffend ein Verfassungsgesetz über die Änderung der Kantonsverfassung (Gemeindewesen) und die Revision des Gemeinde- gesetzes vom 1. April 1997, Amtsdruckschrift 97-24, S. 14 f. 15 Art. 67 ff. GG. 16 Art. 22 StadtV. 17 Art. 19 Abs. 2 lit. d GG.
2011 9 die allgemeine Wahlregel von Art. 15 GG fallen. In den Materialien finden sich keine Hinweise, die Anlass zu einer anderen Beurteilung gäben. 18
bb) Im Ergebnis gleich zu beurteilen ist die Situation in Bezug auf die Verwaltungskommission der Städtischen Werke. Diese hat in ihrem Auf- gabenbereich ebenfalls eine gewichtige Aufsichtsfunktion und darüber hinaus eigene Organisations-, Anstellungs- und Entscheidungskompetenzen. Auch sie ist in der Stadtverfassung geregelt, 19 wenn sie auch nicht als Organ be- zeichnet wird. 20 Demzufolge muss auch für die Verwaltungskommission der Städtischen Werke die Wahlregel von Art. 15 GG gelten. cc) Bei den anderen ständigen Kommissionen des Grossen Stadtrats handelt es sich um die Fachkommission für Soziales, Bildung, Betreuung, Kultur und Sport (Art. 19 Abs. 1 lit. b GO) sowie die Fachkommission für Bau, Planung, Verkehr, Umwelt und Sicherheit (Art. 19 Abs. 1 lit. c GO). Beides sind rein parlamentarische Kommissionen. Sie haben die in der Ge- schäftsordnung umschriebenen Rechte und Pflichten. Weitergehende Auf- gaben, die in höherrangigem Recht wie in der Stadtverfassung oder im Ge- meindegesetz enthalten wären, obliegen ihnen nicht. Auf beide trifft daher die an das Parlament gebundene Bedeutung zu, die ihnen der Grosse Stadtrat beimisst: Dies deckt sich mit der erwähnten Unterscheidung, wie sie der Re- gierungsrat im Rechtsetzungsprozess des Gemeindegesetzes getroffen hat. 21
Somit fallen nach der Minderheitsmeinung rein parlamentarische Kom- missionen mit ausschliesslich innerparlamentarischen Funktionen nicht mehr unter die Wahlvorschrift von Art. 15 Abs. 2 GG. Diese sind auf Aufgaben in- nerhalb des Organs „Parlament“ beschränkt. Daher rechtfertigt es sich, die Belange ihrer Wahl in der Geschäftsordnung des Parlaments zu regeln. b) Die Gerichtsminderheit vermag nicht zu erkennen, dass und weshalb die Änderung der Fraktionszugehörigkeit oder die Bildung neuer Fraktionen die Bedeutung ausserordentlicher Beendigungsgründe zugebilligt werden sol- len, die gar nicht unter Art. 15 Abs. 2 GG fallen, wie dies die Gerichts- mehrheit sieht. Beide Tatbestände sind nichts Aussergewöhnliches, im Unter- schied etwa zu dem vom Bundesgericht beurteilten Fall, wo eine Parlaments- kommission wegen des Verhaltens ihres Präsidenten handlungsunfähig ge-
18 In der vorberatenden Kommission und im Kantonsrat passierte der vom Regierungsrat in sei- ner geltenden Fassung vorgeschlagene Art. 15 ohne Wortmeldungen (vgl. Protokolle der Spe- zialkommission Revision des Gemeindegesetzes 6/1997; vgl. Protokoll des Kantonsrats 1998, S. 107 ff., 197 ff., 255 ff. und 580 ff.). 19 Art. 45 bis ff. StadtV. 20 Vgl. Art. 4 StadtV. 21 Bericht und Antrag vom 1. April 1997, S. 14 (Vollzitat oben, Fn. 14).
2011 10 worden war. 22 Gewöhnliche Tatbestände müssten daher im kantonalen Recht geregelt oder vorbehalten sein. Andernfalls wird Art. 15 Abs. 2 GG unter- laufen. c) Demnach hält die Gerichtsminderheit die angefochtene Vorschrift von Art. 71 GO in dem Umfang für mit Art. 15 Abs. 2 GG unvereinbar, als sie sich auf die Geschäftsprüfungskommission und die Verwaltungskommission der Städtischen Werke bezieht. Insoweit verletzt die angefochtene Norm den Grundsatz des Vorrangs des übergeordneten Rechts, der sich aus Art. 102 Abs. 4 KV, aber auch aus Art. 38 Abs. 1 KV ergibt. Im selben Ausmass hätte die Minderheit das Normenkontrollgesuch als begründet erachtet. Dagegen hätte die Minderheit in Bezug auf die anderen ständigen Kommissionen des Grossen Stadtrats in Art. 71 GO keinen Verstoss gegen Art. 15 Abs. 2 GG ge- sehen. 8.– Als zweites stellt sich die Frage, ob der angefochtenen Regelung von Art. 71 GO über die Inkraftsetzung der neuen Regelung während laufender Amtsdauer weiteres übergeordnetes Recht entgegenstehe. Die Gesuchsteller machen geltend, Art. 71 GO verstosse in mehrfacher Hinsicht gegen Ver- fassungsrecht. a) Das Prinzip von Treu und Glauben nach Art. 5 Abs. 3 und 9 BV so- wie Art. 7 Abs. 2 KV erachten die Gesuchsteller aus folgendem Grund als verletzt: Als Kommissionsmitglieder seien sie nach Art. 15 Abs. 2 GG auf ei- ne Amtsdauer von vier Jahren gewählt worden, doch müssten sie sich nun während laufender Legislatur einer Neuwahl stellen, was in ihre wohl- erworbenen Rechte eingreife. Der Grosse Stadtrat hält dem entgegen, die Wahl in eine Kommission sei kein wohlerworbenes Recht. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung macht das öffentlich- rechtliche Dienstverhältnis, auch was seine vermögensrechtliche Seite betrifft, die Entwicklung mit, welche die Gesetzgebung erfährt. Der Vertrauensgrund- satz von Art. 5 Abs. 3 BV steht einer nicht rückwirkenden Kürzung der finan- ziellen Ansprüche von Beamten auf dem Weg der Rechtsetzung nur dann ent- gegen, wenn diese Ansprüche als wohlerworbene Rechte einzustufen sind. Dies ist der Fall, wenn das entsprechende Gesetz die in Frage stehenden Be- ziehungen ein für alle Mal festlegt und von den Einwirkungen der gesetz- lichen Entwicklung ausnimmt oder wenn bestimmte, mit einem einzelnen An- stellungsverhältnis verbundene Zusicherungen abgegeben worden sind. So- weit die vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten keine wohlerworbe- nen Rechte darstellen, sind sie gegenüber Anordnungen des Gesetzgebers nur
22 Oben, Fn. 11.
2011 11 nach Massgabe des Willkürverbots und des Gleichbehandlungsgebots ge- schützt. 23
Im vorliegenden Fall geht es nicht um finanzielle Ansprüche, sondern al- lein um den ideellen und funktionsbezogenen Anspruch von Angehörigen des Grossen Stadtrats, ihren Sitz in bestimmten Kommissionen behalten zu kön- nen, für den sie auf Amtsdauer gewählt worden sind. Weiter fehlt es an einer gesetzlichen Regelung, die den Anspruch ein für allemal festlegen und von der gesetzlichen Entwicklung ausnehmen würden. Ebenso wenig sind Zu- sicherungen zu sehen, die mit der Wahl abgegeben worden wären. Damit aber fehlt es von vornherein an der Erfüllung der Voraussetzungen, die gebieten würden, die Erhaltung von Kommissionssitzen als wohlerworbene Rechte zu anerkennen. b) Der in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verschafft einen Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen be- gründendes Verhalten, sofern sich dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit bezieht. Der entsprechende Schutz entfällt in der Regel bei Änderungen von Erlassen, da gemäss dem demokratischen Prinzip die Rechtsordnung grundsätzlich jederzeit geändert werden kann. Der Vertrauensgrundsatz vermag einer Rechtsänderung nur entgegenzustehen, wenn diese gegen das Rückwirkungsverbot verstösst oder in wohlerworbene Rechte eingreift. Nach der Rechtsprechung kann es aus Gründen der Rechts- gleichheit, der Verhältnismässigkeit und des Willkürverbots sowie des Ver- trauensschutzes verfassungsrechtlich zudem geboten sein, gegebenenfalls eine angemessene Übergangsregelung zu schaffen. Damit soll verhindert werden, dass gutgläubig getätigte Investitionen nutzlos werden. 24
aa) Im vorliegenden Fall steht eine Rechtsänderung in Frage, nämlich eine Ergänzung der Geschäftsordnung des Grossen Stadtrats, wonach eine Neuregelung bestimmter Wahlgeschäfte schon während der Amtsdauer in Kraft gesetzt werden soll. Wie dargelegt, greift diese nicht in wohlerworbene Rechte möglicherweise betroffener Personen ein. 25
bb) Zur Problematik der Rückwirkung führte das Bundesgericht in einem neueren Entscheid Folgendes aus: Nach den allgemeinen übergangs-
23 BGE 134 I 35 f. E. 7.1, BGE 118 Ia 256 E. 5b, 117 V 235 E. 5b, je mit Hinweisen. Vgl. BGE 1C_313/2010 vom 29. November 2010, E. 2.3. 24 BGE 1C_168/2008 vom 21. April 2009, E. 4.2, mit Hinweisen, u.a. auf BGE 130 I 60 E. 8.1, mit weiteren Hinweisen. 25 Oben, E. 8a.
2011 12 rechtlichen Grundsätzen wird der zeitliche Geltungsbereich der Gesetzes- regeln vom Prinzip der Nichtrückwirkung beherrscht. Eine eigentliche oder echte Rückwirkung liegt vor, wenn bei der Anwendung neuen Rechts an ein Ereignis angeknüpft wird, das vor dessen Inkrafttreten eingetreten und das im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Norm abgeschlossen ist. Von dieser eigentlichen Rückwirkung, die verfassungsrechtlich nur ausnahmsweise zu- lässig ist, muss nach der Praxis des Bundesgerichts die unechte Rückwirkung unterschieden werden. Bei der unechten Rückwirkung wird auf Verhältnisse abgestellt, die zwar unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern. Diese Rückwirkung wird als verfassungsrechtlich unbedenklich betrachtet, soweit ihr nicht wohl- erworbene Rechte entgegenstehen. 26
Im vorliegenden Fall geht es um die Frage, ob die durch eine Wahl be- gründete Zugehörigkeit zu einer Kommission durch eine spätere Rechtsände- rung aufgehoben werden könne. Den Anfang bildet ein Wahlakt, der für sich betrachtet abgeschlossen ist. Daran schliesst die mit der Wahl begründete Amtszeit an. Der Wahlakt selbst wird durch das neue Recht nicht in Frage ge- stellt, aber seine Wirkung kann beschränkt werden. Das durch ihn begründete Dauerverhältnis, d.h. die Amtszeit wird gegebenenfalls verkürzt. Es liegt also die Konstellation vor, wo Verhältnisse betroffen sind, die zwar unter altem Recht entstanden sind, aber beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch an- dauern. Somit liegt keine echte, sondern nur eine sogenannte unechte Rück- wirkung vor. Als solche ist sie verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn ihr keine wohlerworbenen Rechte entgegenstehen. Wie gesehen, ist dies nicht der Fall. 27 Somit erweist sich der Vorwurf eines Verstosses gegen das Rück- wirkungsverbot als unbegründet. cc) Im Zusammenhang mit dem Vertrauensschutz berufen sich die Ge- suchsteller auf einen ähnlichen Vorgang im Nationalrat. Die dortigen Frak- tionsänderungen im Jahr 2008 hatten dem Rat Anlass gegeben, sein Ge- schäftsreglement dahin anzupassen, dass dann eine Gesamterneuerung einer Kommission stattfindet, wenn die Fraktionen nicht mehr proportional ver- treten sind (Art. 17 Abs. 5 GRN 28 ). Der Nationalrat setzte diese Regelung erst auf den Anfang der Wintersession 2011 in Kraft, also auf den Beginn der
26 BGE 124 III 271 f. E. 4 mit Hinweisen. 27 Oben, E. 6a. 28 Geschäftsreglement des Nationalrates vom 3. Oktober 2003 (GRN, SR 171.13; Fassung vom 3. Oktober 2008).
2011 13 neuen Amtsdauer. 29 Den Grund dafür bildete die Überlegung, dass bei einer Änderung mitten in einer Legislaturperiode neue Kommissionsmitglieder neue Aufgaben zu übernehmen hätten, was einen Einstieg in neue Themen und einen neuen Terminplan bedeuten würde, der mit längerfristig geplanten beruflichen Verpflichtungen kaum zu vereinbaren wäre. Und die mit einem Kommissionssitzverlust konfrontierten Ratsmitglieder würden von einer weit- reichenden Veränderung betroffen, die belastend rückwirkend bzw. ohne ge- nügende Vorhersehbarkeit und Planbarkeit wirken würde. Gleichsam würden die Regeln mitten im laufenden Spiel geändert. 30
Der vom Nationalrat beschlossene Weg – das neue Recht erst auf den Beginn der neuen Legislaturperiode festzusetzen – ist der rücksichtsvollste und aus der Sicht der konkret betroffenen Personen der bestmögliche. Doch kann es im vorliegenden Verfahren nicht darum gehen, die für betroffene Per- sonen optimale Lösung zu finden. Die entscheidende Frage ist allein, ob die angefochtene Regelung mit dem übergeordneten Recht vereinbar sei. Und un- ter diesem eingeschränkten Gesichtswinkel verbleiben an massgebendem Beweggrund des Nationalrats nur die beiden Elemente des Grundsatzes von Treu und Glauben sowie das Verbot der Rückwirkung. Wie dargelegt, ist we- der das eine noch das andere Prinzip verletzt. 31 Daher vermag auch die Be- rufung der Gesuchsteller auf die Regelung im Nationalrat an der Beurteilung der Verfassungsmässigkeit der angefochtenen Regelung nichts zu ändern. c) Zumindest sinngemäss berufen sich die Gesuchsteller auch auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz von Art. 5 Abs. 2 BV. In der Tat erschiene es unverhältnismässig, eine Rechtsänderung, die bei den Betroffenen Änderungen in den getroffenen Dispositionen bewirkt, sofort in Kraft treten zu lassen, wie dies im vorliegenden Fall von einer Minderheit des Grossen Stadtrats beantragt worden war. Aus dem Verhältnismässigkeits- grundsatz kann vielmehr bei Rechtsänderungen ein Anspruch auf eine an- gemessene Übergangsregelung abgeleitet werden. 32
Im vorliegenden Fall wurde die am 6. Juli 2010 verabschiedete Rechts- änderung auf den 1. Januar 2011 in Kraft gesetzt. Neuwahlen wären daher frühestens im Januar 2011 möglich gewesen. Somit bestand eine Übergangs-
29 SR 171.13, Fn. 8, mit folgendem Inhalt: „... in Kraft ab Beginn der Wintersession 2011 (AS 2009 733; BBl 2008 1869 3177).“ 30 AB 2008 N 1488 f., Votum Brigitta M. Gadient. 31 Oben, E. 8b aa und bb. 32 Vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 641 ff., 706 und 819, S. 145 f., 159 f. und 186.
2011 14 zeit von rund sechs Monaten, was der maximalen Kündigungsfrist im öffent- lichen Dienstverhältnis entspricht (Art. 11 Abs. 3 PG). Eine solche Über- gangsfrist erscheint jedenfalls als genügend und angemessen. d) Auf die Grundrechte des Gleichbehandlungsgebots und des Willkür- verbots berufen sich die Gesuchsteller zu Recht nicht. Es ist denn auch nicht zu sehen, dass die angefochtene Regelung in diese Rechte der Betroffenen eingreifen würde. e) Ist nach dem Gesagten in Art. 71 GO kein Verstoss gegen Ver- fassungsrecht zu sehen, so erweist sich das Normenkontrollgesuch als un- begründet. Es ist abzuweisen.