© Kanton St.Gallen 2021 Seite 1/18 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 20-9208 Stelle: Generalsekretariat Baudepartement Instanz: Baudepartement Publikationsdatum: 28.12.2020 Entscheiddatum: 14.12.2020 BDE 2020 Nr. 127 Art. 18 Abs. 1 VRP, Art. 159 Abs. 1 Bst. a und b PBG. Die unbewilligte Umnutzung einer Lagerhalle in eine Landmaschinenwerkstatt verlangt als vorsorgliche Massnahme den Erlass eines Nutzungsverbots bis zum Vorliegen der dafür erforderlichen Baubewilligung; eine blosse Reduktion der Betriebszeiten des Werkstattbetriebs ist als vorsorgliche Massnahme unzureichend (Erw. 2). Solange die Baubewilligung noch fehlt, ist es überdies gerechtfertigt, sämtliche bereits begonnen Umbauarbeiten an der Lagerhalle ab sofort bis zum Vorliegen der Baubewilligung zu untersagen (Erw. 3). // (Dieser Entscheid wurde mit VerwGE B 2020/253 vom 23. Juni 2021 teilweise aufgehoben.) BDE 2020 Nr. 127 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
Kanton St.Gallen Baudepartement
20-9208
Entscheid Nr. 127/2020 vom 14. Dezember 2020 Rekurrent
A.___ vertreten durch MLaw Severin Gabathuler, Rechtsanwalt, Bahn- hofstrasse 3, 7320 Sargans
gegen
Vorinstanz Gemeinderat Z.___ (Entscheid vom 3./13. November 2020)
Rekursgegnerin
B.___ vertreten durch lic.iur. Daniel Perret, Rechtsanwalt, Grossfeld- strasse 40, 7320 Sargans
Betreff Baustopp und Nutzungsverbot
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Sachverhalt A. a) Am 7. September 1982 erteilte der Gemeinderat Z.___ C., Y., die Baubewilligung für den Neubau einer Lagerhalle (anstelle der vorbestehenden Baute Vers.-Nr. 001) auf dem damaligen Stamm- grundstück Nr. 002, Grundbuch Z., am M.weg in Y.. Nach dem damals geltenden Zonenplan der Gemeinde Z. befand sich das Grundstück im übrigen Gemeindegebiet, weshalb die Baubewilligung der Zustimmung der zuständigen kantonalen Stelle bedurfte. Mit Verfügung vom 7. Oktober 1982 erteilte das damals dafür zuständige Amt für Wasser- und Energiewirtschaft (AWE) die Zustimmung zum Lagerhallenneubau. Dabei ging das AWE unter Abschnitt II Ziff. 2 der besonderen Bedingungen davon aus, dass der Neubau ausschliesslich als Lagerhalle für Holz und Isoliermaterialien verwendet wird, keine Bodenabläufe versetzt und innerhalb wie ausserhalb der Baute keine Wasseranschlüsse installiert werden.
b) In der Folge erwarben D., Y., das inzwischen vom Stammgrundstück Nr. 002 abparzellierte Grundstück Nr. 003 mit der inzwischen erstellten Lagerhalle Vers.-Nr. 004. Bei den beiden Erwer- bern handelte es sich um ein Landwirteehepaar, welches mit Bauge- such vom 2. September 2002 beim Gemeinderat Z.___ beantragte, an der Lagerhalle Vers.-Nr. 004 ein Vordach anzubauen, um darunter Heu und Stroh zu lagern. Mit Bewilligung vom 22. April 2004 erteilte der Gemeinderat Z.___ die nachgesuchte Baubewilligung. Aus der Zu- stimmungsverfügung des damals dafür zuständigen Amtes für Raum- entwicklung (ARE) vom 12. Dezember 2003 ergibt sich, dass das ARE dabei vom Sachverhalt ausging, dass die Lagerhalle Vers.-Nr. 004, die inzwischen von den Landwirten an ein Gewerbeunternehmen vermie- tet war, nach wie vor ähnlich genutzt wurde wie zum Zeitpunkt ihrer Erstellung, nämlich als Lagerhalle für Isolations- und Baustoffe.
c) Seit 20. Dezember 2018 ist die B., Y., Eigentümerin des Grundstücks Nr. 003 mit Lagerhalle Vers.-Nr. 004. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Teilzonenplan "M.-X." der Gemeinde Z.___ vom 14. Mai 2010 inzwischen in der Wohn-Gewerbezone für dreigeschossige Bauten (WG3). In der Lagerhalle betreibt die Grund- eigentümerin seit November des Jahres 2018 eine Landmaschinen- werkstatt und einen Baumaschinenhandel. Gemäss der eigenen Homepage bietet sie in der Halle Vers.-Nr. 004 Service, Reparaturen, Wartung und Umbauten von Bau- und Landmaschinen an.
B. a) Mit Baugesuch vom 28. Juni 2019 beantragte die B.___ beim Gemeinderat Z.___ die Baubewilligung (im vereinfachten Verfahren) für den Umbau der Lagerhalle in ein Werkstatt-Gebäude. Nach dem Plan "Werkstatt-Gebäude" (Massstab 1:100 vom 27. Juni 2019) soll- ten an der Südwestfassade ein 5 m x 4,5 m grosses Schiebetor und eine 3 m x 1,5 m grosse, dreifach verglaste Fensterfront eingebaut
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werden. Zudem sollte mitten durch die Halle eine rund 18 m lange Wand gezogen werden, welche das Gebäude in zwei gleich grosse Werkstatträume zu je 200 m 2 trennt, wobei der eine Raum mit isolierter Gebäudehülle erstellt und der andere Raum ohne Isolation bleiben sollte.
b) Während der im vereinfachten Verfahren nach Art. 140 des Pla- nungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) angesetzten Auflagefrist vom 9. bis 22. Juli 2019 erhob der Eigentümer des südöstlich angrenzenden Grundstücks Nr. 005, A., Y., dessen Wohnhaus Vers.-Nr. 006 unmittelbar an die Südostfassade der Lager- halle Vers.-Nr. 004 angebaut ist, vertreten durch MLaw Severin Gabathuler, Rechtsanwalt, Sargans, öffentlich- und privatrechtliche Einsprache gegen das Bauvorhaben mit folgenden Anträgen:
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Umnutzung sei bereits im No- vember 2018 vorgenommen worden; seither werde in der Halle ohne Bewilligung eine Werkstatt betrieben. Die Umnutzung sei nicht zonen- konform und führe zu übermässigen Lärmimmissionen. Erschliessung und Parkplatzangebot seien unzureichend; zudem fehle ein Brand- schutzkonzept.
c) Am 15. August 2019 nahm die Baugesuchstellerin zur Einspra- che Stellung. Sie brachte u.a. vor, die Zonenkonformität sei gegeben; dies sei im Vorfeld bei der Politischen Gemeinde abgeklärt worden.
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Der Einsprecher betreibe in derselben Zone eine Schreinerei. Es sei geplant, den einen Hallenteil, in dem gearbeitet werde, mittels einer mobilen Heizung auf 10 ° bis 13 ° Celsius zu heizen, der andere Teil bleibe als Lagerfläche unbeheizt. Büro und Aufenthaltsraum würden in einem "Condecta Mobil Büro" untergebracht, das auf über 20 ° Celsius geheizt werden könne. Durch die geplante Isolation der östlichen Seite der Halle, an die das Wohnhaus des Einsprechers grenze, würden die Lärmemissionen aus der Werkstatt beträchtlich begrenzt. Im gegen- wärtigen Zeitpunkt, ohne Isolation, könnten die Lärmimmissionen noch nicht abschliessend beurteilt werden.
d) In der Folge reichte die Gesuchstellerin dem Gemeinderat Z.___ einen überarbeiteten Baugesuchsplan "Werkstatt-Gebäude" (Mass- stab 1:100 vom 22. November 2019) ein. Nach diesem Plan soll an der Südwestfassade neben dem 5 m x 4,5 m grossen Schiebetor – anstelle der ursprünglich geplanten 3 m x 1,5 m grossen Fenster- front – ein zusätzliches 4,5 m x 4 m grosses Tor eingebaut werden. Zudem sieht der Plan vor, den als Werkstatt genutzten Teil der Halle von innen zu isolieren und darin einen Waschraum einzubauen. Im Weiteren soll über einem Teil der Lagerhalle eine Stahlbetondecke eingezogen und darüber ein Büro eingebaut werden.
e) Die Stellungnahme der Baugesuchstellerin und der Korrektur- plan vom 22. November 2019 wurden dem Vertreter des Einsprechers am 18. Dezember 2019 zugestellt. Mit Eingabe vom 16. Januar 2020 erinnerte dieser daran, dass über seinen Antrag auf Erlass eines Nut- zungsverbots noch immer nicht entschieden sei, weshalb er sich eine Rechtsverweigerungsbeschwerde vorbehalte. Weiter teilte er mit, dass das Korrekturgesuch wohl nochmals dem Bewilligungsverfahren zu unterstellen sei. Zudem informierte er, dass in der rechtswidrig um- genutzten Lagerhalle im letzten Jahr werktags stets von 07.00 Uhr durchgehend bis 19.00 Uhr und – von einzelnen Ausnahmen abgese- hen – auch am Samstag bis jeweils etwa 18.30 Uhr gearbeitet worden sei. Am 21. Dezember 2019 sei sodann die Fassade der Halle mit Tra- pezblech verkleidet worden.
f) Die Gesuchstellerin reichte dem Gemeinderat Z.___ anschlies- send einen abermals überarbeiteten Baugesuchsplan "Werkstatt-Ge- bäude" (Massstab 1:100 vom 1. Juli 2020) ein. In diesem Plan, der ansonsten jenem vom 22. November 2019 entsprach, war neu auch die Liegenschaftsentwässerung eingezeichnet. Dieser Korrekturplan und die inzwischen zum Baugesuch eingegangenen kantonalen Stel- lungnahmen wurden dem Vertreter des Einsprechers am 28. August 2020 zugestellt. Gleichzeitig wurde ihm mitgeteilt, dass die Bauverwal- tung Z.___ inzwischen mehrere unangekündigte Augenscheine durch- geführt habe, an denen weder eine übermässige Lärmbelästigung noch ein Verstellen des M.___wegs mit Fahrzeugen habe festgestellt werden können.
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g) Mit Schreiben vom 11. September 2020 wies der Vertreter des Einsprechers darauf hin, dass nun also offenbar eine weitere Pro- jektänderung vorliege, ohne dass diese publiziert worden wäre. Zur beanstandeten Verkleidung der Fassaden mit Trapezblech seien of- fenbar von der Bauverwaltung keine weiteren Abklärungen gemacht worden und über den Antrag auf Erlass eines Nutzungsverbots sei noch immer nicht entschieden worden.
h) Mit Eingabe vom 20. Oktober 2020 verlangte der Vertreter des Einsprechers von der Bauverwaltung Z.___ den unverzüglichen Erlass eines Baustopps, weil auf Grundstück Nr. 003 Bauarbeiten im Gang seien.
i) Am 21. Oktober 2020 stellte die Bauverwaltung Z.___ dem Ver- treter des Einsprechers per E-Mail eine Aktennotiz eines Augen- scheins vom gleichen Tag zu. Aus dieser ergab sich, dass es sich bei den Arbeiten, die im Innern des Gebäudes Vers.-Nr. 004 stattfänden, um reine Unterhaltsarbeiten handle, die nicht Gegenstand des hängi- gen Baugesuchs seien. Es würden einerseits nicht tragende Teilstü- cke der Innenwand und des Dachbodens ersetzt, andererseits seien Teile des befestigten Bodens entfernt worden, um ein Feuchtigkeits- leck zu beheben. Die Arbeiten seien nicht bewilligungspflichtig.
j) Mit Schreiben vom 3. November 2020 erhob A.___ durch seinen Vertreter Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Baudepartement (Verfahren Nr. 20-8610) mit folgenden Anträgen:
Zur Begründung wurde geltend gemacht, entgegen der Aktennotiz der Beschwerdegegnerin vom 21. Oktober 2020 seien auf dem Grund- stück Nr. 003 bislang verschiedene bauliche Änderungen ausgeführt
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worden. So seien etwa ein Fassadenabschnitt mit Trapezblech ver- kleidet, die Ostfassade neu isoliert, Teile der Aussenwand abgebro- chen und erneuert, ein zwei Meter breiter Mauerdurchbruch erstellt und ein Betonboden zum Ausgleich bestehender Höhendifferenzen gegossen worden. Weiter seien diverse Türen, Rolltore und Fenster in die Nordfassade eingebaut und die Lagerhalle umgebaut worden. Diese Arbeiten seien baubewilligungspflichtig und zudem sei die La- gerhalle bereits ohne Bewilligung in eine Werkstatt umgenutzt worden. Folglich seien der Erlass eines Baustopps und eines Nutzungsverbots zwingend erforderlich.
k) An der Gemeinderatssitzung vom 3. November 2020 beschloss der Gemeinderat Z.___, die Begehren um Erlass vorsorglicher Mass- nahmen abzuweisen. Am 13. November 2020 wurde folgender Be- schluss, der als "Zwischenentscheid" bezeichnet wurde, eröffnet:
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Umnutzung der Lagerhalle in das Werkstattgebäude sei ohne Bewilligung erfolgt. Um diesen formell rechtswidrigen Zustand zu beseitigen, habe der Gemeinderat das nachträgliche Baubewilligungsverfahren eingeleitet. Das Betreiben ei- ner Landmaschinenwerkstatt mit drei Mitarbeitern sei in der WG3 mit Sicherheit zonenkonform und damit auch bewilligungsfähig. Die Lärm-
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immissionen auf die Nachbarschaft könnten derzeit mangels Unterla- gen aber noch nicht abschliessend beurteilt werden. Ein Nutzungsver- bot erscheine unter diesen Umständen als unverhältnismässig. Als mildere Massnahme sei es indessen vertretbar, die Betriebszeiten der Werkstatt einzuschränken. Der Erlass eines Baustopps sei nicht an- gezeigt, weil bislang nur Unterhaltsmassnahmen ausgeführt worden seien.
l) Nachdem der Gemeinderat Z.___ mit diesem Beschluss vom 3./13. November 2020 über das vom Beschwerdeführer gestellte Ge- such um Erlass eines Baustopps und eines Nutzungsverbots entschie- den und diese Verfügung am 13. November 2020 eröffnet hatte, wurde die Rechtsverweigerungsbeschwerde vom 3. November 2020 (Verfah- ren Nr. 20-8610) in der Sache gegenstandslos und mit Entscheid vom 25. November 2020 von der Geschäftsliste des Baudepartementes abgeschrieben.
C. Gegen den Beschluss (Zwischenentscheid) des Gemeinderates Z.___ vom 3./13. November 2020 erhob A.___ durch seinen Vertreter am 19. November 2020 Rekurs beim Baudepartement (Verfahren Nr. 20- 9208) mit folgenden Anträgen:
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Zur Begründung wird ausgeführt, es sei unbestritten, dass die frühere Lagerhalle nun seit November 2018 als Werkstatt genutzt werde. Die Einleitung des nachträglichen Bewilligungsverfahrens entbinde nicht vom Erlass des beantragten Nutzungsverbots, zumal die Umnutzung nicht zonenkonform, die Lärmimmissionen übermässig und die Er- schliessung ungenügend seien. Die an der Lagerhalle bereits ausge- führten Arbeiten stünden sehr wohl mit dem nachträglichen Bauge- such in Zusammenhang, weshalb auch ein Baustopp verfügt werden müsse, um weitere bauliche Massnahmen zu unterbinden.
D. a) Mit Vernehmlassung vom 4. Dezember 2020 beantragt die Vorinstanz, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begrün- dung wird geltend gemacht, ein gänzliches Nutzungsverbot sei insbe- sondere wegen des geringen öffentlichen Interesses und der langen Duldungsdauer der Behörde unverhältnismässig, zumal das Bauvor- haben voraussichtlich bewilligungsfähig sei. Die angeordneten milde- ren Massnahmen genügten vollends. Ein Baustopp sei unnötig, weil derzeit keine Arbeiten getätigt würden. Jene Arbeiten, wegen derer der Rekurrent den Erlass des Baustopps verlangt habe, seien erstens reine Unterhaltsmassnahmen und zweitens seien diese längst abge- schlossen. Zudem sei es nicht nötig einer allfälligen Beschwerde ge- gen den Rekursentscheid die aufschiebende Wirkung zu entziehen, weil keine bedeutenden und dringlichen öffentlichen Interessen er- sichtlich seien und die Umnutzung voraussichtlich ohnehin bewilli- gungsfähig sei.
b) Mit Vernehmlassung vom 7. Dezember 2020 beantragt die Rekursgegnerin, vertreten durch lic.iur. Daniel Perret, Rechtsanwalt, Sargans, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung wird geltend gemacht, das nachträgliche Baugesuch werde ohne wei- teres bewilligt werden können; es sei nicht die Schuld der Rekursgeg- nerin, dass dieser Entscheid noch nicht erfolgt sei. Der Erlass eines Nutzungsverbots sei jedenfalls unverhältnismässig, weil er eine Be- triebsschliessung zur Folge hätte und zum wirtschaftlichen Ruin der Rekursgegnerin führte. Dadurch gingen drei Arbeitsplätze und eine Lehrstelle verloren, was bei der momentan schwierigen Wirtschafts- lage nicht vertretbar sei. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus Art. 43 bis i.V.m. Art. 44 des Gesetzes über die Verwaltungsrechts- pflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
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Der Rekurrent beantragt, es sei gegenüber der Rekursgegnerin bis zum Vorliegen einer rechtskräftigen Baubewilligung ein Nutzungsver- bot zu verfügen. Er ist der Ansicht, es sei unzulässig, dass die Rekurs- gegnerin in der ehemaligen Lagerhalle – ohne dafür eine Baubewilli- gung zu besitzen – eine Landmaschinenwerkstatt betreibe, obwohl das nachträgliche Baubewilligungsverfahren noch immer erstinstanz- lich hängig sei.
2.1 Die Behörde kann zur Erhaltung des Zustands oder zur Siche- rung bedrohter rechtlicher Interessen vorsorgliche Massnahmen tref- fen (Art. 18 Abs. 1 VRP). Vorsorgliche Massnahmen sind dazu be- stimmt, einen tatsächlichen oder rechtlichen Zustand einstweilen un- verändert zu erhalten oder bedrohte rechtliche Interessen einstweilen sicherzustellen. Der Hauptzweck des einstweiligen Rechtsschutzes ist seine Sicherungsfunktion im Hinblick auf das Ergebnis des Hauptsa- chenverfahrens (B. MÄRKLI, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Praxiskom- mentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.Gal- len 2020, Art. 18 N 12; F. GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 246; CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbar- keit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 1107). Für den Entscheid über vorsorgliche Massnahmen sind die Interessen des Gesuchstel- lers sowie die der übrigen Beteiligten und der Öffentlichkeit gegenei- nander abzuwägen. In diese Abwägung können – mit Zurückhaltung – auch die Aussichten des Ausgangs des Verfahrens einbezogen wer- den, sofern diese eindeutig sind. Besondere Bedeutung kommt dabei dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu (VerwGE B 2019/160 vom 23. Januar 2020 Erw. 2.1; VerwGE B 2012/171 vom 10. Oktober 2012 Erw. 4.1; MÄRKLI, a.a.O., Art. 18 N 28; CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 1111). Einstweiliger Rechtsschutz ist in allen Verfahrensarten und in allen Verfahrensstadien und durch alle Instanzen hindurch möglich und gefordert, da jedes Verfahren auch tatsächlich effektiv sein soll. Das VRP konzentriert die Bestimmungen dazu auf der erstmals mög- lichen Stufe, also für die vorsorglichen Massnahmen auf der Stufe der Verwaltungsbehörden. Es können aber auch die höheren Instanzen gestützt auf Art. 18 VRP ursprüngliche vorsorgliche Massnahmen er- lassen (vgl. MÄRKLI, a.a.O., Art. 18 N 3 und N 14, BDE Nr. 75/2020 vom 14. August 2020 Erw. 4.1). Nach der Praxis ist es insbesondere zulässig, ein Verbot der Nutzung einer formell nicht bewilligten Baute als vorsorgliche Massnahme anzuordnen (vgl. GVP 2009 Nr. 66, be- stätigt vom Bundesgericht im Entscheid 1C_123/2009 vom 17. Juli 2009). Entsprechend sieht auch Art. 159 Abs. 1 Bst. b PBG vor, dass ein Benützungsverbot verfügt wird, wenn durch die Errichtung von Bauten und Anlagen ohne Bewilligung oder auf andere Weise ein un- rechtmässiger Zustand geschaffen wird.
2.2 An der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung be- steht grundsätzlich ein gewichtiges öffentliches Interesse (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 1P.708/2006 und 1P.710/2006 vom 13. April 2007 Erw. 5.4 und 5.5.1; VerwGE B 2006/42, B 2006/43, B 2006/44
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vom 14. September 2006 Erw. 3.c). Eigenmächtiges Vorgehen und das Schaffen von baurechtswidrigen Zuständen stellen eine Störung der öffentlichen Ordnung dar, die möglichst frühzeitig unterbunden werden soll; ein erhebliches öffentliches Interesse besteht zudem in Bezug auf die grundsätzliche Gleichbehandlung aller Bürger sowie auf die Glaubwürdigkeit der Verwaltung (M. RUOSS FIERZ, Massnahmen gegen illegales Bauen, Zürich 1999, S. 100). Ein vorsorgliches Nut- zungsverbot im Besonderen bezweckt die möglichst frühzeitige Unter- bindung von formell widerrechtlichen Nutzungen und soll verhindern, dass der sich eigenmächtig über Vorschriften hinwegsetzende Bau- herr aus seinem widerrechtlichen Vorgehen Vorteile zieht (RUOSS FIERZ, a.a.O., S. 94). Bei Feststellung der formellen Baurechtswidrig- keit ist der Erlass eines Nutzungsverbots daher grundsätzlich geboten und erforderlich; ein solches rechtfertigt sich umso mehr, wenn fest- steht oder zu vermuten ist, dass zusätzlich eine materielle Rechtswid- rigkeit vorliegt (RUOSS FIERZ, a.a.O., S. 99; BDE Nr. 75/2020 vom 14. August 2020 Erw. 4.1 f.). Nach der Rechtsprechung des Verwal- tungsgerichtes ist allein schon mit Blick auf die (unbestrittene) Bewilli- gungspflicht einer Baute, Anlage oder Nutzung – die ohne Bewilligung ausgeführt wurde – in der Regel ein vorsorgliches Nutzungsverbot ge- rechtfertigt. Es besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse daran, dass der Bauherrschaft verboten wird, Bauten und Anlagen zu nutzen, solange die erforderliche Bewilligung noch nicht vorhanden ist. An- dernfalls würde derjenige, der eigenmächtig oder gar wider besseres Wissen bauliche Veränderungen oder Zweckänderungen vornimmt, bessergestellt als all jene, die ordnungsgemäss zuerst eine Baubewil- ligung dafür einholen (VerwGE B 2013/127 vom 12. Juli 2013 Erw. 4 mit Hinweisen; BDE Nr. 107/2020 vom 6. November 2020 Erw. 3.2).
2.3 Die Rekursgegnerin hat am 28. Juni 2019 bei der Vorinstanz ein nachträgliches Baugesuch für den Umbau der ehemals als reine La- gerhalle bewilligten Baute Vers.-Nr. 004 in ein Werkstatt-Gebäude ein- gereicht, wobei diese Umnutzung nach den unbestritten gebliebenen Aussagen des Rekurrenten bereits im November des Jahres 2018 er- folgt sein soll. Im Lauf des nun seit rund eineinhalb Jahren dauernden Baubewilligungsverfahrens wurden inzwischen mehrfach neue, je- weils geänderte bzw. um weitere bauliche Massnahmen ergänzte Kor- rekturpläne eingereicht, die bis heute allerdings noch nicht förmlich Eingang ins Baubewilligungsverfahren gefunden haben, sondern je- weils (wenn überhaupt) nur dem Rekurrenten zur Kenntnis gebracht wurden. Die Vorinstanz ist der Auffassung, das Betreiben einer Land- maschinenwerkstatt mit drei Mitarbeitern sei in der WG3 zonenkon- form und bewilligungsfähig. Einzig die Lärmimmissionen auf die Nach- barschaft könnten derzeit mangels Unterlagen noch nicht abschlies- send beurteilt werden, weshalb nun noch ein Lärmgutachten in Auftrag gegeben werden müsse. Ein Entscheid über das nachträgliche Bau- gesuch ist unter diesen Umständen in nächster Zeit nicht zu erwarten. Vielmehr ist davon auszugehen, dass für die geänderten bzw. ergänz- ten Baugesuchsunterlagen nach Vorliegen des besagten Lärmgutach- tens wohl auch noch das Baubewilligungsverfahren nachgeholt wer- den muss und der formell rechtswidrige Zustand damit noch länger
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andauern wird. In materieller Hinsicht ist der Vorinstanz zwar zuzu- stimmen, dass eine Landmaschinenwerkstatt in der vorgesehenen Grössenordnung in einer WG abstrakt gesehen wohl als zonenkon- form betrachtet werden kann. Was aber die konkrete Beurteilung des Baugesuchs ergeben wird, ist derzeit noch völlig offen, weil sich in den von der Vorinstanz zugestellten Baugesuchsunterlagen keinerlei Ab- klärungen zur konkreten Immissionssituation und zur Erschliessung finden. Nachdem also die formelle Rechtswidrigkeit der bereits erfolg- ten Umnutzung der Lagerhalle vorliegend völlig unbestritten und die materielle Rechtmässigkeit noch offen ist, ist nach dem oben Gesag- ten der Erlass vorsorglicher Massnahmen grundsätzlich gerechtfertigt.
2.4 Vorinstanz und Rekursgegnerin sind der Ansicht, die vom Re- kurrenten beantragte vorsorgliche Massnahme sei unverhältnismäs- sig, weil sie eine länger dauernde Betriebsschliessung und damit den wirtschaftlichen Ruin der Rekursgegnerin zur Folge hätte. Unter die- sen Umständen sei es sachgerecht und verhältnismässig gewesen, nur die Betriebszeiten des Werkstattbetriebs einzuschränken. Bei Würdigung der allgemeinen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Prinzipien, insbesondere der in Art. 5 der Bundesverfassung (SR 101) festgehaltenen Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des Schut- zes des guten Glaubens, erweisen sich die Einwände der Vorinstanz und der Rekursgegnerin als unbegründet. Die Rekursgegnerin ist vorab nicht als gutgläubig anzusehen. Selbst wenn sie die Frage der Zonenkonformität vor der Betriebsaufnahme mit der Vorinstanz abge- klärt hat, musste sie wissen, dass die Umnutzung der Lagerhalle in eine Landmaschinenwerkstatt einer Baubewilligung bedarf. Wenn sie das dennoch ohne Bewilligung machte und erst rund ein halbes Jahr nach der Betriebsaufnahme das dafür nötige Baugesuch bei der Vorinstanz einreichte, hat sie sich das selbst zuzuschreiben. Im Übri- gen ist es auch nicht so – wie der Vertreter der Rekursgegnerin be- hauptet – dass diese nichts dafür kann, dass über ihr nachträgliches Baugesuch bis heute noch nicht entschieden wurde. Ganz im Gegen- teil war es doch die Rekursgegnerin, die ihr Baugesuch im Lauf des Verfahrens wiederholt änderte und ergänzte und damit einen raschen Entscheid verunmöglichte. Hinzu kommt, dass die Gesuchsunterlagen offenbar bis heute unvollständig sind, weil es an dem für die Bearbei- tung entscheidenden Lärmgutachten fehlt. Zwar kann sich auch ein Bauherr, der nicht gutgläubig gehandelt hat, auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit berufen. Er muss indessen in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, die dem Bau- herrn erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Mass be- rücksichtigen (BGE 123 II 255 mit Hinweisen). Würde der Rekursgeg- nerin also erlaubt, das Gebäude Vers.-Nr. 004 während der Dauer des nachträglichen Baubewilligungsverfahrens weiterhin als Landmaschi- nenwerkstatt zu nutzen, wäre sie gegenüber Dritten, die vor einer sol- chen Nutzungsänderung ein Baugesuch einreichen und den Ausgang des Verfahrens abwarten, bessergestellt, was bereits aus grundsätzli- chen Überlegungen nicht zu rechtfertigen ist (BDE Nr. 107/2020 vom 6. November 2020 Erw. 3.4). Finanzielle Gründe können – genauso
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wie der Umstand, dass derzeit aufgrund der Corona-Pandemie allen- falls eine etwas schwierigere wirtschaftliche Lage besteht – jedenfalls nicht berücksichtigt werden, weil die Rekursgegnerin beim Kauf der Lagerhalle davon ausgehen musste, dass sie diese nicht ohne vorgän- gige Einholung einer Baubewilligung als Werkstattgebäude nutzen kann. Der Vertreter der Rekursgegnerin führt in Ziff. 10 der Vernehm- lassung vom 7. Dezember 2020 aus, bereits heute würden viele Arbei- ten soweit als möglich nicht in der Werkstatt, sondern mobil, also bei den Kunden vor Ort, ausgeführt. Unter diesen Umständen ist es der Rekursgegnerin aber auch zuzumuten, dies weiterhin und in Zukunft eben noch vermehrt so zu halten und für unumgängliche Reparaturar- beiten, die nicht direkt beim Kunden ausgeführt werden können, für die Dauer des nachträglichen Bewilligungsverfahrens eine leerste- hende, bereits bewilligte Räumlichkeit für ihre Bedürfnisse anzumie- ten. Der Erlass eines Nutzungsverbots ist damit vorliegend angezeigt und verhältnismässig.
2.5 Demgegenüber erweist sich die in Ziff. 3 der angefochtenen Ver- fügung von der Vorinstanz angeordnete vorsorgliche Massnahme, die im Wesentlichen lediglich auf die Festlegung ortsüblicher Betriebszei- ten für einen Werkstattbetrieb hinausläuft, als völlig ungeeignet. Sie würde namentlich genau dazu führen, dass die Rekursgegnerin ge- genüber Dritten, die vor einer solchen Nutzungsänderung ein Bauge- such einreichen und den Ausgang des Verfahrens abwarten, klar bes- sergestellt würde (VerwGE B 2013/127 vom 12. Juli 2013 Erw. 4 mit Hinweisen). Das wiederum ist nicht der Sinn einer vorsorglichen Mass- nahme, die einen tatsächlichen oder rechtlichen Zustand einstweilen unverändert zu erhalten oder bedrohte rechtliche Interessen solange sicherzustellen hat, bis das Hauptverfahren abgeschlossen ist.
2.6 Somit ergibt sich, dass die Ziffn. 1 bis 3 der angefochtenen Ver- fügung vom 3./13. November 2020 aufzuheben sind. Der Antrag des Rekurrenten auf Erlass einer vorsorglichen Massnahme wird gutgeheissen. Die Nutzung der Lagerhalle Vers.-Nr. 004 auf Grund- stück Nr. 003 als Landmaschinenwerkstatt wird – unter Berücksichti- gung der anstehenden Feiertage und des Jahreswechsels – ab dem 28. Februar 2021 bis zur rechtskräftigen Erteilung der Baubewilligung untersagt.
Der Rekurrent verlangt weiter den Erlass eines Baustopps, weil in der ehemaligen Lagerhalle verschiedenste Bauarbeiten stattgefunden hätten bzw. noch immer stattfänden.
3.1 Gemäss Art. 159 Abs. 1 Bst. a PBG wird die Einstellung der Ar- beiten verfügt, wenn durch die Errichtung von Bauten und Anlagen ohne Bewilligung oder auf andere Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird. Unter einem Baustopp versteht man den Befehl der Baubehörde an den Bauherrn, sämtliche oder näher umschriebene Bauarbeiten unverzüglich einzustellen und bis zu einer gegenteiligen Anordnung ruhen zu lassen. Der gewöhnlich unbefristete Baustopp
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bleibt so lange in Kraft, bis eine abweichende vorsorgliche Mass- nahme verbunden mit der Baufreigabe oder aber der baurechtliche Entscheid in der Sache selbst bzw. eine andere Anordnung ergeht (CH. MÄDER, Das Baubewilligungsverfahren, Diss. Zürich 1991, N 631 ff. zu § 43; M. RUOSS FIERZ, a.a.O., S. 95; BDE Nr. 20/2020 vom 20. März 2020 Erw. 2.2 ff. mit Hinweisen). Beim Baustopp im Sinn von Art. 159 Abs. 1 Bst. a PBG handelt es sich ebenfalls um eine vor- sorgliche Massnahme (VerwGE B 2019/160 vom 23. Januar 2020 Erw. 2.1).
3.2 Die Baueinstellung kommt zunächst bei formell baurechtswidri- gen Bauarbeiten in Frage. Eine formelle Baurechtswidrigkeit ist gege- ben, wenn keine Bewilligung vorliegt, von einer solchen abgewichen wurde oder Bedingungen bis vor Baubeginn bzw. bis zu einem in der Baubewilligung bestimmten Zeitpunkt nicht erfüllt werden. Mit einem Baustopp bei Vorliegen einer formellen Baurechtswidrigkeit kann die Baubehörde sicherstellen, dass der Baubewilligungszwang nicht ohne Folgen umgangen werden kann, die präventive Kontrolle, welche die Baubehörde durch das Baubewilligungsverfahren gewährleistet, nicht unterlaufen wird, der illegal Bauende oder Nutzende gegenüber dem rechtstreuen Bürger keinen zeitlichen Vorteil hat sowie allfällige mate- rielle Baurechtswidrigkeiten nicht verstärkt werden (M. RUOSS FIERZ, a.a.O., S. 20 ff. und S. 98 f.; BDE Nr. 20/2020 vom 20. März 2020 Erw. 2.2 ff. mit Hinweisen).
3.3 Der Rekurrent bringt vor, an und in der Lagerhalle sei bereits eine Vielzahl von Bauarbeiten ausgeführt worden. So seien etwa ein Fassadenabschnitt mit Trapezblech verkleidet, die Ostfassade neu isoliert, Teile der Aussenwand abgebrochen und erneuert, ein zwei Meter breiter Mauerdurchbruch erstellt und ein Betonboden zum Aus- gleich bestehender Höhendifferenzen gegossen worden. Weiter seien diverse Türen, Rolltore und Fenster in die Nordfassade eingebaut und die Halle umgebaut worden. Diese Darstellung des Rekurrenten wird sowohl von der Vorinstanz als auch von der Rekursgegnerin nicht be- stritten. Ohne Umfang und Ausmass dieser Arbeiten genau zu kennen, ist jedenfalls mit dem Rekurrenten davon auszugehen, dass diverse Arbeiten bereits vorgenommen werden mussten, um die ehemalige Lagerhalle überhaupt erst als Werkstatt nutzen zu können. Der Gross- teil der aufgezählten Arbeiten ist ohne Weiteres baubewilligungspflich- tig. Sie stellen wohl bereits Teile jener Umbauarbeiten dar, die Gegen- stand des nachträglichen Baugesuchs sind. Nachdem somit mit den Umbauarbeiten begonnen wurde, bevor die dafür notwendige Baube- willigung vorlag, waren diese jedenfalls im Zeitpunkt ihrer Ausführung formell baurechtswidrig. Daran ändert nichts, dass derzeit möglicher- weise gerade keine Arbeiten mehr stattfinden. Der geplante Umbau der Lagerhalle ist jedenfalls noch nicht abgeschlossen und allfällige weitere Umbauarbeiten wären aktuell immer noch unrechtmässig. In- wiefern die Einstellung der Arbeiten unverhältnismässig sein könnte, ist deshalb nicht ersichtlich und wurde von der Rekursgegnerin auch nicht dargelegt. Im Gegenteil wäre sie vom Erlass eines Baustopps gar nicht betroffen, wenn sie ab jetzt ohnehin keine Umbauarbeiten vor
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Erteilung der Baubewilligung mehr auszuführen gedenkt. Damit über- wiegt das öffentliche Interesse an der Einstellung bzw. am Untersagen weiterer Bauarbeiten die privaten Interessen der Rekursgegnerin an der Fortführung der (formell baurechtswidrigen) Umbauarbeiten. Die Vorinstanz wäre vor diesem Hintergrund verpflichtet gewesen, einen Baustopp zu erlassen. Nachdem sie dies unterlassen hat, ist der Re- kurs auch in diesem Punkt begründet und die Einstellung sämtlicher Bauarbeiten im vorliegenden Rekursverfahren zu verfügen. Weil die dafür nachgesuchte Baubewilligung noch fehlt, rechtfertigt es sich, sämtliche Umbauarbeiten an der Lagerhalle Vers.-Nr. 004 ab sofort bis zum Vorliegen der rechtskräftigen Baubewilligung zu untersagen.
Nach Art. 106 Abs. 1 VRP kann die Behörde die für den Fall des Un- gehorsams gesetzlich vorgesehene Strafe androhen. Enthält der Er- lass keine Strafbestimmung, so kann die in Art. 292 des Schweizeri- schen Strafgesetzbuchs (SR 311; abgekürzt StGB) vorgesehene Strafe angedroht werden (Art. 106 Abs. 2 VRP). Allerdings kommt Art. 292 StGB nur subsidiär dort zur Anwendung, wo keine andere Be- stimmung des (Neben-)Strafrechts oder des kantonalen Strafrechts den entsprechenden Ungehorsam als solchen mit Strafe bedroht (RIEDO/BOHNER, Basler Kommentar II zum Strafrecht, StGB II, Art. 111-392, 2. Aufl., Basel 2007, N 28a zu Art. 292). Der im Raum stehende Ungehorsam gegen ein von der Rechtsmittelinstanz verfüg- tes Nutzungsverbot wird durch keine andere strafrechtliche Bestim- mung mit Strafe bedroht. Die Anwendung von Art. 292 StGB ist dem- nach zulässig und der Rekursgegnerin eine entsprechende Strafe bei Missachtung des Nutzungsverbots anzudrohen.
Der Rekurrent beantragt weiter, einer allfälligen Beschwerde gegen das Nutzungsverbot sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
5.1 Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1 VRP hat die Beschwerde grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Während nach der früheren Fassung von Art. 51 Abs. 1 VRP für den Entzug der aufschie- benden Wirkung Gefahr im Verzug erforderlich war, was nach der Pra- xis eine unmittelbare und schwere Gefährdung wichtiger öffentlicher Interessen, die sich mit erheblicher Überzeugungskraft zeigt, voraus- setzte (GVP 1997 Nr. 74), genügt nach geltendem Recht ein wichtiger Grund. Als wichtiger Grund gilt insbesondere ein öffentliches Inte- resse, das den sofortigen Vollzug einer Verfügung erfordert. Der Ent- scheid über die aufschiebende Wirkung erfordert im Rahmen der Ver- hältnismässigkeitsprüfung eine Interessenabwägung (Botschaft der Regierung vom 28. Februar 2006 zum V. Nachtrag zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, ABl 2006, 837; vgl. auch BDE Nr. 75/2020 vom 14. August 2020 Erw. 6 mit Hinweis).
5.2 An der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung be- steht wie dargelegt ein gewichtiges öffentliches Interesse. Bei einem
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Weiterzug dieses Entscheids würden ausserdem weitere Monate ver- gehen, bis eine rechtskräftige Beurteilung des Nutzungsverbots und des Baustopps vorliegt. Weiter liegt wie ausgeführt noch keine rechts- kräftige Baubewilligung vor, auf die sich der Betrieb der Landmaschi- nenwerkstatt stützen könnte. Im Interesse der Einhaltung des korrek- ten Verfahrensablaufs, der Rechtssicherheit und der Gleichbehand- lung aller Baugesuchsteller ist es deshalb gerechtfertigt, einer allfälli- gen Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Die dies- bezüglichen privaten Interessen der Rekursgegnerin vermögen daran nichts zu ändern und verdienen keinen Schutz.
Zusammenfassend erweist sich der Rekurs als begründet. Die Ziffn. 1 bis 3 des Beschlusses der Vorinstanz vom 3./13. November 2020 sind aufzuheben und die Nutzung der Lagerhalle Vers.-Nr. 004 auf Grund- stück Nr. 003 als Landmaschinenwerkstatt ist ab dem 28. Februar 2021 bis zur rechtskräftigen Erteilung der Baubewilligung unter Straf- androhung zu verbieten. Im Weiteren sind ab sofort sämtliche Umbau- arbeiten an der Lagerhalle Vers.-Nr. 004 bis zur rechtskräftigen Ertei- lung der Baubewilligung zu untersagen. Einer allfälligen Beschwerde gegen diesen Entscheid ist zudem die aufschiebende Wirkung zu ent- ziehen. Damit ist der Rekurs im Sinn der Erwägungen gutzuheissen.
7.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekursgegnerin zu überbinden.
7.2 Der vom Rekurrenten am 27. November 2020 geleistete Kos- tenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.
Rekurrent, Rekursgegnerin und Vorinstanz stellen jeweils ein Begeh- ren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.
8.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98 bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98 ter VRP).
8.2 Der Rekurrent obsiegt mit seinen Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund- sätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 bis
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VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschä- digung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Hono- rarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) und unter Berücksichti- gung des Umstands, dass der Rekurrent bereits im Verfahren Nr. 20-8610 betreffend Rechtsverweigerungsbeschwerde im Ent- scheid des Baudepartementes vom 25. November 2020 die volle Pau- schalentschädigung von Fr. 2'750.– zugesprochen erhalten hatte und für die Begründung dieses Rekurses deshalb nur mehr ein reduzierter Aufwand geltend gemacht werden kann, ermessensweise auf Fr. 1'500.– festzulegen; sie ist von der Rekursgegnerin zu bezahlen. Da kein begründeter Antrag um Zusprechung der Mehrwertsteuer ge- stellt wurde, ist diese aufgrund des per 1. Januar 2019 geänderten Art. 29 HonO nicht zum Honorar hinzuzurechnen.
8.3 Da die Rekursgegnerin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.
8.4 Die Vorinstanz hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 2004, S. 176). Sie bringt keine Gründe vor, die ein Abweichen von dieser Regel rechtfertigen. Ihr Begehren ist daher abzuweisen. Entscheid 1. a) Der Rekurs von A., Y., wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.
b) Die Ziffn. 1 bis 3 des Beschlusses des Gemeinderates Z.___ vom 3./13. November 2020 werden aufgehoben.
c) Der Antrag von A.___ auf Erlass eines Nutzungsverbots wird gutgeheissen. Als vorsorgliche Massnahme wird angeordnet, dass die Nutzung der Lagerhalle Vers.-Nr. 004 auf Grundstück Nr. 003, Grund- buch Z.___, als Landmaschinenwerkstatt ab dem 28. Februar 2021 bis zur rechtskräftigen Erteilung der Baubewilligung untersagt ist.
d) Der Antrag von A.___ auf Erlass eines Baustopps wird gutgeheissen. Als vorsorgliche Massnahme wird angeordnet, dass sämtliche baubewilligungspflichtigen Umbauarbeiten an der Lager- halle Vers.-Nr. 004 auf Grundstück Nr. 003, Grundbuch Z.___, ab so- fort bis zur rechtskräftigen Erteilung der Baubewilligung untersagt sind.
e) Für den Fall der Nichtbefolgung des Nutzungsverbots und des Baustopps wird die Bestrafung nach Art. 292 StGB angedroht. Art. 292 StGB lautet:
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Wer der von einer zuständigen Behörde oder einem zuständigen Be- amten unter Hinweis auf die Strafdrohung dieses Artikels an ihn erlas- senen Verfügung nicht Folge leistet, wird mit Busse bestraft.
f) Die Politische Gemeinde Z.___ überwacht die Einhaltung von Nutzungsverbot und Baustopp.
Einer allfälligen Beschwerde wird in Bezug auf das in den Dispositiv- ziffern 1c und 1d angeordnete Nutzungsverbot und den Baustopp die aufschiebende Wirkung entzogen.
a) Die B., Y., bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.– .
b) Der am 27. November 2020 von A.___ geleistete Kostenvor- schuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet.
a) Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos- ten wird gutgeheissen. Die B.___ entschädigt A.___ ausseramtlich mit Fr. 1'500.–.
b) Das Begehren der B.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen.
c) Das Begehren der Politischen Gemeinde Z.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen.
Die Vorsteherin
Susanne Hartmann Regierungsrätin