© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/17 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: DIGS411-660 Stelle: Generalsekretariat Departement des Innern Instanz: Departement des Innern Publikationsdatum: 23.01.2024 Entscheiddatum: 23.05.2023 Entscheid Departement des Innern vom 23. Mai 2023 Sozialhilferecht, Art. 18 und 21 SHG. In der Einstellungsverfügung wurde in der Dispositivziffer 3 der Betrag der rückerstattungspflichtigen Sozialhilfeleistungen genannt. Qualifikation dieser Dispositivziffer, die dem angefochtenen Beschluss zugrunde liegt, als Feststellungsverfügung (Erw. 1.3.4). Legitimation der Rekurrentin zur Rekurserhebung (Erw. 1.3.5). Prüfung, ob die Vorinstanz den Rekurs gegen die Dispositivziffer 3 der Einstellungsverfügung zu Recht abgewiesen und den Betrag der Rückforderung verbindlich festgestellt hat. Ein Feststellungsinteresse am Erlass der Feststellungsverfügung ist zu verneinen, da der Betrag der Rückforderung im Zeitpunkt des Erlasses der Rückerstattungsverfügung und nicht der Einstellungsverfügung festzulegen ist. Die Vorinstanz hätte die Dispositivziffer 3 der Einstellungsverfügung deshalb aufheben müssen, statt den dagegen erhobenen Rekurs abzuweisen. Gutheissung des Rekurses insofern, als der angefochtene Beschluss ersatzlos aufgehoben wird. Im Übrigen Abweisung des Rekurses (Erw. 2). Den Entscheid DIGS411-660 vom 23. Mai 2023 finden Sie im angehängten PDF- Dokument.
Kanton St.Gallen Departement des Innern
DIGS411-660
Entscheid vom 23. Mai 2023 Rekurrentin A.___ vertreten durch lic.iur. F.___
gegen
Vorinstanz Politische Gemeinde X.___ vertreten durch den Gemeinderat X.___
Betreff Beschluss vom 4. Juli 2022 betreffend Sozialhilfe (Rückerstattung)
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Sachverhalt A. A.___ meldete sich mit Gesuch vom 5. Dezember 2019 beim So- zialamt X.___ (nachfolgend Sozialamt) zum Bezug von Sozialhilfeleistungen an (vi-act. 1). Sie hielt sich zu diesem Zeitpunkt in der Klinik E.___ auf. Mit Verfügung vom 4. Februar 2020 wurde sie vom Sozialamt ab 1. Januar 2020 sozialhilferechtlich unterstützt (vi-act. 7). Am 4. Juni 2020 trat sie aus der Kli- nik aus, um sich auf eine Abschlussprüfung vorzubereiten (vi-act. 25). Vom 2. September 2020 bis 27. Oktober 2020 hielt sich A.___ in der Klinik F.___ und vom 14. Dezember 2020 bis 15. März 2021 hielt sie sich erneut in der Kli- nik E.___ auf (vi-act. 32, 38, 48, 65). Am 15. März 2021 trat sie in die Reha G.___ ein (vi-act. 64), wo sie bis zum 18. Oktober 2021 verblieb (vi-act. 90). Anschliessend wohnte sie bei ihren Eltern.
B. Am 28. Oktober 2021 bat das Sozialamt A., zur Berechnung der Haushaltsentschädigung Unterlagen zu den Einnahmen und Ausgaben ihrer Eltern einzureichen (vi-act. 92). Nachdem keine Unterlagen eingegan- gen waren, wurde im Unterstützungsbudget ab 1. November 2021 der Maxi- malbetrag von Fr. 950.– als Haushaltsentschädigung berücksichtigt. Dies hatte (unter Ausschluss der KVG-Prämie) einen Überschuss von Fr. 132.– monatlich zur Folge (vi-act. 96). Mit E-Mail vom 5. Dezember 2021 meldete sich A. von der finanziellen Sozialhilfe ab (vi-act. 97).
C. Mit Verfügung vom 11. Januar 2022 stellte das Sozialamt die So- zialhilfeleistungen rückwirkend per 31. Oktober 2021 ein (vi-act. 100). Das Verfügungsdispositiv lautete:
«1. Es wird zur Kenntnis genommen, dass die Unterstützung für A.___ per 31. Oktober 2021 beendet werden konnte.
3.–4. [...]»
Das Sozialamt bat A.___, eine der Verfügung beigelegte Rückzahlungsver- pflichtung unterzeichnet bis 11. Februar 2022 zu retournieren.
D. Mit E-Mail vom 20. Januar 2022 ersuchte A.___ das Sozialamt um eine Fristverlängerung von mindestens vier Wochen «bis zu einem allfälligen Rekurs» gegen die Verfügung vom 11. Januar 2022. Am 21. Januar 2022 wurde ihr diese bis 7. Februar 2022 gewährt (vi-act. 101). Mit E-Mail vom
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E. Mit Verfügung vom 28. Februar 2022 ersetzte das Sozialamt die Verfügung vom 11. Januar 2022 (vi-act. 107). Es gab an, aufgrund des Nicht- Splittings der Kosten bei der Verbuchung der Rechnungen der Reha G.___ seien die rückerstattungspflichtigen und die nicht rückerstattungspflichtigen Kosten nicht getrennt ausgewiesen worden. Die Korrekturbuchungen seien vorgenommen worden. Folgende Leistungen seien für A.___ nicht rückerstat- tungspflichtig: Subventionierte Heimkosten (die Fahrkosten, welche von der Reha G.___ verrechnet worden seien, seien dort enthalten), Krankenkassen- Grundversicherungsprämie (die Prämienverbilligung sei eingerechnet wor- den), sonstige nicht rückerstattungspflichtige Leistungen (Fahrkosten). Das Verfügungsdispositiv lautete neu:
«1. Die Verfügung vom 11. Januar 2022 wird aufgehoben und durch vorlie- gende Verfügung ersetzt.
Es wird zur Kenntnis genommen, dass die Unterstützung für A.___ per
Oktober 2021 beendet werden konnte.
Das Sozialamt X.___ wird beauftragt, die finanzielle Situation von A.___ periodisch zu überprüfen und die Rückerstattung der bezogenen Sozialhilfeleistungen von CHF 27'290 geltend zu machen, sobald sich die finanzielle Situation von A.___ soweit verbessert hat, dass ihr die Rückerstattung möglich ist.
4.–5. [...]»
Das Sozialamt bat A.___, die der Verfügung beigelegte Rückzahlungsver- pflichtung unterzeichnet bis 31. März 2022 zu retournieren. Im Weiteren be- antwortete sie die Fragen vom 7. Februar 2022.
F. Am 11. März 2022 ersuchte A.___ das Sozialamt um eine Frist- verlängerung (vi-act. 108). Am 14. März 2022 gewährte der Gemeinderat zur Ergänzung des Rekurses eine Nachfrist bis 8. April 2022 und teilte mit, das Sozialamt werde die Verfügung mit ihr besprechen (vi-act. 110). Am 23. März 2022 fand ein Gespräch statt (vi-act. 113). Mit Schreiben vom 31. März 2022 beantwortete das Sozialamt offene Fragen und legte unter anderem einen
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Kontoauszug sowie eine Rückzahlungsverpflichtung im Betrag von Fr. 25'505.– bei (vi-act. 114). Am 6. April 2022 ersuchte A.___ erneut um eine Fristverlängerung (vi-act. 115), die ihr bis 30. April 2022 gewährt wurde (vi- act. 116). Mit einem als «Ergänzungen zum Rekurs vom 7. Februar 2022» bezeichneten Schreiben vom 30. April 2022 ergänzte A.___ den Rekurs ge- gen die Verfügung vom 28. Februar 2022 (vi-act. 118). Sie machte im We- sentlichen geltend, der Betrag der Rückforderung sei zu hoch.
G. Mit Beschluss vom 4. Juli 2022 wies der Gemeinderat den Rekurs gegen die Verfügung vom 28. Februar 2022 ab. Das Dispositiv lautete:
«1. Der Rekurs von A.___ vom 30. April 2022 gegen die Verfügung des Sozialamtes vom 28. Februar 2022 wird abgewiesen.
3.–5. [...]»
H. Am 22. Juli 2022 erhob A.___ beim Departement des Innern Re- kurs gegen den Beschluss des Gemeinderates vom 4. Juli 2022 und bean- tragte eine Nachfrist zur Rekursergänzung (act. 1). Am 20. August 2022 zeigte ihre Rechtsvertretung an, dass sie mit der Wahrung der Interessen be- auftragt worden sei (act. 4). Mit Rekursergänzung vom 7. September 2022 stellte er folgende Anträge:
«1. Es sei der Rekurrentin für das Rekursverfahren die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zu gewähren.
Es sei die Verfügung der Gemeinde X.___ vom 4.7.2022 aufzuheben und es sei festzustellen, dass für die Rekurrentin keine Pflicht zur Rückerstattung von Sozialhilfe besteht.
Eventuell sei die Verfügung der Gemeinde X.___ vom 4.7.2022 auf- zuheben und es sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Rekurs- begründung an die Vorinstanz zurückzugeben, insbesondere sei die Vor- instanz anzuweisen, die Reduktion der Rückerstattung von Sozialhilfe unter Berücksichtigung der Rekursbegründung zu prüfen.
Alles unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolgen.»
I. Mit Vernehmlassung vom 19. Oktober 2022 beantragte der Ge- meinderat, auf den Rekurs sei nicht einzutreten. Eventualiter sei die Disposi- tivziffer 2 des angefochtenen Beschlusses vom 4. Juli 2022 aufzuheben. Im Übrigen sei der Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten von A.___ (act. 13).
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J. Das Sicherheits- und Justizdepartement gewährte mit Verfügung vom 3. November 2022 A.___ die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsver- beiständung (act. 16).
K. Die Rechtsvertretung von A.___ nahm am 14. November 2022 Stellung zur Vernehmlassung vom 19. Oktober 2022 (act. 17).
L. Der Gemeinderat verzichtete am 25. November 2022 auf eine Duplik und hielt am Rechtsbegehren fest (act. 19).
M. Zu den weiteren Begebenheiten und Vorbringen der Beteiligten wird – soweit notwendig – in den nachfolgenden Erwägungen näher einge- gangen.
Erwägungen 1. 1.1 Vorweg ist von Amtes wegen zu prüfen, ob auf den Rekurs einge- treten werden kann. Zu den Eintretensvoraussetzungen, die allesamt erfüllt sein müssen, gehören die Zuständigkeit der Rekursinstanz, ein taugliches An- fechtungsobjekt, die Legitimation und Beschwer der Rekurrentin sowie ein frist- und formgerechtes Rekursschreiben (vgl. KÖLZ / HÄNER / BERTSCHI, VER- WALTUNGSVERFAHREN UND VERWALTUNGSRECHTSPFLEGE DES BUNDES, 3. AUFL., ZÜRICH 2013, RZ. 692 FF.).
1.2 Das Departement des Innern ist zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses zuständig (Art. 43 bis Abs. 1 Bst. a des Gesetzes über die Verwal- tungsrechtspflege [sGS 951.1; abgekürzt VRP] i.V.m. Art. 22 Bst. h des Ge- schäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei [sGS 141.3]). Der Be- schluss des Gemeinderates X.___ (nachfolgend Vorinstanz) vom 4. Juli 2022 bildet ein taugliches Anfechtungsobjekt des Rekurses (Art. 43 bis VRP i.V.m. Art. 21 des Sozialhilfegesetzes [sGS 381.1; abgekürzt SHG]). Der Rekurs wurde frist- und formgerecht eingereicht bzw. ergänzt (Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP).
1.3 1.3.1 Zur Erhebung des Rekurses ist berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdi- ges Interesse dartut (Art. 45 Abs. 1 VRP). Voraussetzungen für die Legitima- tion zur Rekurserhebung sind eine formelle und eine materielle Beschwer. Die formelle Beschwer ist erfüllt, wenn die rechtssuchende Partei am vorinstanzli- chen Verfahren teilgenommen hat und mit ihren Begehren nicht oder nicht
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vollständig durchgedrungen ist (G. GEISSER / T. ZOGG, PRAXISKOMMENTAR ZUM GESETZ ÜBER DIE VERWALTUNGSRECHTSPFLEGE [VRP], ZÜRICH / ST.GALLEN 2020 [NACHFOLGEND PK VRP/SG], ART. 45 VRP RZ. 5 FF.). Die materielle Be- schwer bzw. das Rechtsschutzinteresse beinhaltet vier Aspekte: (1.) Ein Be- rührtsein, das heisst eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zur Streitsache, (2.) die Erhebung des Rekurses im eigenen Interesse, (3.) ein praktischer Nutzen eines erfolgreichen Rekurses, sei dieser rechtlicher oder tatsächlicher Natur. So kann der Ausgang des Verfahrens zum einen die rechtliche Situation der Rekurrentin bzw. des Rekurrenten beeinflussen. Zum anderen kann damit auch nur ein tatsächlicher wirtschaftlicher, ideeller oder materieller Nachteil abzuwenden sein, und (4.) ein aktuelles Interesse an der Überprüfung des angefochtenen Entscheides. Ein aktuelles Interesse liegt vor, wenn der erlittene Nachteil im Zeitpunkt der Beurteilung durch die Re- kursinstanz noch besteht und durch die beantragte Aufhebung des Entschei- des beseitigt würde. Von diesem Erfordernis ist ausnahmsweise abzusehen, wenn sich die mit dem Rekurs aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung we- gen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall ansonsten kaum je möglich wäre (GEISSER / ZOGG, PK VRG/SG, ART. 45 VRP RZ. 8 FF.; VerwGE B 2016/11 vom 26. Oktober 2017 Erw. 2.1).
1.3.2 Die Vorinstanz macht in der Vernehmlassung zusammengefasst geltend, im Rekursverfahrens vor dem Gemeinderat habe die Einstellung der Sozialhilfeleistungen nicht Gegenstand gebildet. Der Streitgegenstand im vor- liegenden Rekursverfahren könne somit nur die Rückerstattungspflicht (Dis- positivziffer 2 des Beschlusses vom 4. Juli 2022) bilden. Soweit A.___ (nach- folgend Rekurrentin) die Aufhebung der Dispositivziffer 2 des angefochtenen Beschlusses beantrage, sei festzustellen, dass die politische Gemeinde X.___ bisher keine Rückforderung verbindlich geltend gemacht habe. Es sei lediglich festgestellt worden, dass die bezogenen Sozialhilfeleistungen rücker- stattungspflichtig seien, sofern die Voraussetzungen hierfür zu gegebener Zeit erfüllt sein sollten. Weder in der Verfügung vom 28. Februar 2022 noch im Beschluss vom 4. Juli 2022 sei eine Rückerstattung verbindlich angeord- net worden. Die Dispositivziffer 2 des angefochtenen Beschlusses begründe damit noch keine Rechtswirkung und vermöge die Rekurrentin nicht zu be- schweren. Das Sozialamt werde gemäss ständiger Praxis periodisch überprü- fen, ob sich die finanzielle Situation der Rekurrentin derart verbessert habe, dass ihr eine Rückerstattung im Sinn von Art. 18 SHG zumutbar sei. In die- sem Zusammenhang werde sie auch im Detail prüfen, welche Leistungen rückerstattungspflichtig seien und sie werde die Höhe der Rückforderung be- stimmen. Eine allfällige Rückerstattung werde die politische Gemeinde X.___ zu gegebener Zeit verfügungsweise geltend machen (Art. 21 Abs. 1 SHG, Art. 24 VRP). Der Rekurrentin stünde es dann selbstredend frei, dagegen den Rechtsweg zu beschreiten und sich gegen die Rückerstattung als solche und
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gegen die Höhe der geltend gemachten Forderung zur Wehr zu setzen. Da die Rekurrentin durch die reine Feststellung der grundsätzlichen Rückerstat- tungspflicht nicht beschwert sei, fehle ihr ein aktuelles Rechtsschutzinteresse. Auf den Rekurs sei deshalb nicht einzutreten. Sollte das Departement des In- nern wider Erwarten auf den Rekurs eintreten, so könne Dispositivziffer 2 des angefochtenen Beschlusses im Sinne des Eventualantrags aufgehoben wer- den, denn diese vermöge ohnehin keine Rechtswirkungen zu entfalten.
1.3.3 Die Rechtsvertretung der Rekurrentin bringt in der Stellungnahme vom 14. November 2022 zusammengefasst vor, die Vorinstanz halte zu Recht fest, dass die Einstellung der Sozialhilfe nicht Gegenstand des Rekur- ses sei, denn der angefochtene Beschluss vom 4. Juli 2022 äussere sich nicht zur Beendigung der Sozialhilfe. Der Antrag 2 in der Rekursergänzung ziele darauf ab, dass die Rekursinstanz die angefochtene Verfügung kassiere und in einem Entscheid feststelle, dass keine Rückerstattungspflicht bestehe. Mit Eventualantrag 3 beanstande die Rekurrentin die Höhe der zurückzuer- stattenden Sozialhilfe. Streitgegenstand bilde also die Rückerstattung der So- zialhilfe in grundsätzlicher Hinsicht, ob eine Rückerstattungspflicht bestehe, und inhaltlich, in welcher Höhe ein Rückerstattungsanspruch bestehe. Die Vorinstanz verkenne, dass die Rekurrentin durch die grundsätzliche Feststel- lung der Rückerstattungspflicht unmittelbar zur Rückerstattung verpflichtet sei und allenfalls lediglich die Höhe der Rückerstattung noch nicht feststehe bzw. ob sie aufgrund ihrer wirtschaftlichen Verhältnisse zu einer Rückzahlung in der Lage sei. Die Rückzahlungsverpflichtung werde suspensiv bedingt festge- stellt. Die Rekurrentin habe somit ein aktuelles Interesse feststellen zu lassen, ob eine Rückerstattungspflicht bestehe. Auch in Bezug auf den Umfang der Rückerstattungspflicht habe die Rekurrentin ein aktuelles Rechtsschutzinte- resse. Aus dem Wortlaut von Ziffer 2 des angefochtenen Beschlusses ergebe sich, dass der Betrag der rückerstattungspflichtigen Leistungen verbindlich festgelegt worden sei und die Rückerstattung unter der suspensiven Bedin- gung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und der Zumutbarkeit für die Re- kurrentin stehe. Trete die Suspensivbedingung ein, habe die Rekurrentin die bezogenen Sozialhilfeleistungen zurückzubezahlen. Auf den Rekurs sei des- halb einzutreten. 1.3.4 Bevor die Legitimation der Rekurrentin zur Rekurserhebung ge- prüft wird, ist zu klären, wie die Dispositivziffer 3 der Verfügung vom 28. Feb- ruar 2022, die dem angefochtenen Beschluss vom 4. Juli 2022 zugrunde liegt, zu qualifizieren ist, denn nur so kann bestimmt werden, wie der angefochtene Beschluss einzustufen ist. In der Dispositivziffer 3 der Verfügung vom 28. Februar 2022 ist das Sozialamt beauftragt worden, die finanzielle Situa- tion der Rekurrentin periodisch zu überprüfen und die Rückerstattung der be- zogenen Sozialhilfeleistungen von Fr. 27'290.– geltend zu machen, sobald sich die finanzielle Situation der Rekurrentin soweit verbessert hat, dass ihr die Rückerstattung möglich ist. In den Erwägungen hat das Sozialamt festge- halten, die Rekurrentin habe den Betrag von Fr. 27'290.– zurückzuerstatten,
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wenn sich ihre wirtschaftlichen Verhältnisse verbessert hätten und ihr eine Rückzahlung zumutbar sei. Im Weiteren hat sie angegeben, welche Leistun- gen nicht rückerstattungspflichtig seien. Der Verfügung hat eine Rückzah- lungsverpflichtung beigelegen, worin sich die Rekurrentin verpflichtet hätte, bezogene Sozialhilfeleistungen in der Höhe von Fr. 27'290.– zurückzuerstat- ten. Darin enthalten ist ein Hinweis, dass die Rückzahlungsverpflichtung als Schuldanerkennung im Sinn von Art. 82 des Bundesgesetzes über Schuldbe- treibung und Konkurs (SR 281.1; abgekürzt SchKG) gelte. Zudem hat ein «Kontoauszug Kostenersatzpflichtig» mit einer Übersicht der zurückzuerstat- tenden bzw. nicht zurückzuerstattenden Leistungen beigelegen. Bei einer sorgfältigen Interpretation kann die Dispositivziffer 3 nur so gemeint gewesen sein, dass das Sozialamt den Betrag der Rückforderung verbindlich auf Fr. 27'290.– festgesetzt hat und dass lediglich der Zeitpunkt der Geltendma- chung der Rückerstattungspflicht noch offen ist, nämlich wenn sich die finan- zielle Lage der Rekurrentin gebessert hat und ihr die Rückerstattung zumut- bar ist. Denn andernfalls hätte das Sozialamt mit Verfügung vom 28. Februar 2022 die ursprüngliche Verfügung vom 11. Januar 2022, die noch einen Rückforderungsbetrag von Fr. 48'942.90 vorgesehen hat, nicht ersetzt, hätte den Betrag der Rückforderung von Fr. 27'290.– im Verfügungsdispositiv nicht genannt und hätte die Rekurrentin nicht zur Unterzeichnung einer Rückzah- lungsverpflichtung im Sinn einer Schuldanerkennung über den Betrag von Fr. 27'290.– aufgefordert. Für diese Interpretation spricht auch, dass das So- zialamt in der Verfügung vom 28. Februar 2022 keinen Hinweis oder Vorbe- halt angebracht hat, dass die Höhe der Rückforderung im Zeitpunkt der Gel- tendmachung des Rückerstattungsanspruchs erneut geprüft werde (auch der angefochtene Beschluss, der sich in der Begründung im Wesentlichen auf eine Stellungnahme des Sozialamtes stützt, enthält keinen solchen Hinweis oder Vorbehalt). An dieser Interpretation ändert auch der Umstand, dass der Betrag der Rückforderung nach dem Gespräch vom 23. März 2022 nochmals reduziert und neu auf Fr. 25'505.– festgesetzt worden ist, nichts, denn beim Schreiben des Sozialamtes vom 31. März 2022 handelt es sich um ein form- loses Schreiben. In Anbetracht der konkreten Umstände ist deshalb davon auszugehen, dass in der Dispositivziffer 3 der Verfügung vom 28. Februar 2022 der Betrag der Rückforderung verbindlich auf Fr. 27'290.– festgesetzt worden ist. Diese Dispositivziffer stützt sich auf Art. 18 Abs. 1 SHG und stellt eine einseitige hoheitliche, individuell-konkrete Anordnung insofern dar, als der von der Rekurrentin möglicherweise zurückzuerstattende Betrag bereits verbindlich festgelegt worden ist. Sie regelt also ein Rechtsverhältnis in ver- bindlicher Weise. Der Dispositivziffer 3 der Verfügung vom 28. Februar 2022 kommt somit Verfügungscharakter zu. Sie hat damit nicht nur der Information über einen allfälligen, in der Zukunft geltend zu machenden Rückerstattungs- anspruch gedient (VGL. ZUM VERFÜGUNGSBEGRIFF CAVELTI / VÖGELI, VERWAL- TUNGSGERICHTSBARKEIT IM KANTON ST.GALLEN, 2. AUFL., ST.GALLEN 2003, RZ. 536 FF.; VerwGE B 2016/134 vom 18. April 2018 Erw. 1).
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Verfügungen sind entweder rechtsgestaltender oder feststellender Natur. Mit einer Gestaltungsverfügung werden Rechte und Pflichten begründet, geän- dert oder aufgehoben. Mit einer Feststellungsverfügung werden demgegen- über das Bestehen, Nichtbestehen oder der Umfang von Rechten und Pflich- ten festgestellt (KIENER / RÜTSCHE / KUHN, ÖFFENTLICHES VERFAHRENSRECHT, 3. AUFL., ZÜRICH / ST.GALLEN 2021, RZ. 390 FF.; VerwGE B 2020/2 vom 27. Februar 2020 Erw. 3.2). Eine Feststellungsverfügung ist subsidiär zu einer Gestaltungsverfügung. Sie dient dazu, in einer konkreten Situation rechtliche Unsicherheiten zu beseitigen und eine Vertrauensgrundlage zu schaffen. Sie steht also im Dienst der Rechtssicherheit. Der Erlass einer Feststellungsver- fügung fällt in Betracht, wenn eine Rechtsfrage (noch) nicht mittels Gestal- tungsverfügung entschieden werden kann. Erlässt eine Behörde später eine Gestaltungsverfügung, ist sie an den Inhalt ihrer (rechtskräftigen) Feststel- lungsverfügung grundsätzlich gebunden (KIENER / RÜTSCHE / KUHN, a.a.O., Rz. 392, 394 ff. und 406; BGE 129 III 503 Erw. 3.5). Die Dispositivziffer 3 der Verfügung vom 28. Februar 2022 stellt keine rechtsgestaltende Verfügung dar, denn die Rekurrentin ist (noch) nicht zur Rückerstattung von Fr. 27'290.– verpflichtet worden. Die Rekurrentin ist auch nicht unter der Suspensivbedin- gung der Verbesserung ihrer finanziellen Lage und der Zumutbarkeit der Rückerstattung zur Rückerstattung von Fr. 27'290.– verpflichtet worden. Bei den Tatbestandselementen der Verbesserung der finanziellen Lage und der Zumutbarkeit der Rückerstattung im Sinn von Art. 18 Abs. 1 SHG handelt es sich nämlich um Voraussetzungen der Rückerstattungspflicht und nicht um eine Bedingung (vgl. HÄFELIN / MÜLLER / UHLMANN, ALLGEMEINES VERWAL- TUNGSRECHT, 8. AUFL., ZÜRICH / ST.GALLEN 2020, RZ. 918, wonach Bedingun- gen einer Verfügung nicht mit den in einem Rechtssatz generell-abstrakt um- schriebenen Voraussetzungen eines Tatbestands verwechselt werden dür- fen). Dagegen spricht auch, dass bei einer Suspensivbedingung die Rechts- wirksamkeit der Verfügung bei Erfüllung der Bedingung eintritt (HÄFELIN / MÜL- LER / UHLMANN, A.A.O., RZ. 914). Vorliegend wird das Sozialamt die Voraus- setzungen zur Rückerstattung rechtmässig bezogener Sozialhilfeleistungen jedoch periodisch prüfen und gegebenenfalls die Rückerstattungspflicht mit- tels Erlass einer neuen Verfügung festlegen (vgl. auch die Ausführungen der Vorinstanz in der Vernehmlassung). Die Dispositivziffer 3 der Verfügung vom 28. Februar 2022 kann deshalb nur als Feststellungsverfügung qualifiziert werden. Indem das Sozialamt den Betrag der Rückforderung verbindlich auf Fr. 27'290.– festgelegt hat, hat sie mittels Feststellungsverfügung den Um- fang der allenfalls in einem späteren Zeitpunkt zurückzuerstattenden Sozial- hilfeleistungen bereits bestimmt.
Die Vorinstanz ist auf den gegen die Dispositivziffer 3 der Verfügung vom 28. Februar 2022 erhobenen Rekurs eingetreten, hat die Rügen der Rekur- rentin, die sich im Wesentlichen gegen die Höhe des Betrags der Rückforde- rung gerichtet haben, mittels Einholen einer Stellungnahme des Sozialamtes geprüft, hat den Rekurs abgewiesen (Dispositivziffer 1 des Beschlusses vom
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1.3.5 Die Rekurrentin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist mit ihren Begehren nicht durchgedrungen, denn die Vorinstanz hat den Rekurs abgewiesen und die Höhe des Betrags der Rückforderung bestä- tigt. Die Voraussetzung der formellen Beschwer ist damit erfüllt. Zu prüfen ist, ob auch die Voraussetzungen der materiellen Beschwer erfüllt sind. Die Re- kurrentin ist Adressatin des Beschlusses vom 4. Juli 2022 und damit beson- ders berührt. Sie hat den Rekurs im eigenen Interesse erhoben. Ein prakti- scher Nutzen eines erfolgreichen Rekurses ist zu bejahen, denn der Ausgang des Verfahrens kann einen Nachteil der Rekurrentin insofern abwenden, als der angefochtene Beschluss aufgehoben und damit die Höhe des Betrags der Rückforderung nicht verbindlich feststehen würde. Ein aktuelles Interesse an der Überprüfung des angefochtenen Beschlusses ist ebenfalls zu bejahen, denn obwohl die Rückforderung von Fr. 27'290.– gegenüber der Rekurrentin noch nicht geltend gemacht worden ist, sie also noch nicht zur Rückerstattung verpflichtet worden ist, ist der Betrag der Rückforderung von der Vorinstanz verbindlich festgestellt worden. Das Sozialamt wäre bei Erlass einer rechtsge- staltenden Rückerstattungsverfügung grundsätzlich daran gebunden. Die Re- kurrentin hat damit ein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung der Rechtmässigkeit des angefochtenen Beschlusses. Sie ist damit zur Re- kurserhebung legitimiert. Auf den Rekurs ist demzufolge einzutreten.
2.1 Strittig ist die Rechtmässigkeit des Beschlusses vom 4. Juli 2022. Im Folgenden ist somit zu prüfen, ob die Vorinstanz den Rekurs gegen die Dispositivziffer 3 der Verfügung vom 28. Februar 2022 zu Recht abgewiesen und den Betrag der Rückforderung verbindlich festgestellt hat.
2.2 Feststellungsverfügungen werden auf Gesuch hin oder von Amtes wegen erlassen. Voraussetzung für den Erlass einer Feststellungsverfügung ist das Vorliegen eines Feststellungsinteresses. Bei einem Gesuch um Erlass einer Feststellungsverfügung liegt ein solches vor, wenn der Betroffene ein
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schutzwürdiges, das heisst ein rechtliches oder tatsächliches, aktuelles Inte- resse am Erlass einer Feststellungsverfügung dartut und wenn die Verfügung Rechtsfolgen und nicht nur theoretische Rechtsfragen zum Gegenstand hat. Ausserdem dürfen die Interessen des Gesuchstellers nicht dadurch gewahrt sein, dass alsbald eine gestaltende Verfügung erlassen werden kann (VerwGE B 2020/2 vom 27. Februar 2020 Erw. 3.2). Der Erlass einer Fest- stellungsverfügung von Amtes wegen setzt ein dem schutzwürdigen Interesse eines Gesuchstellers analoges, öffentliches Feststellungsinteresse voraus (BGE 137 II 199 Erw. 6.5.1). Dieses ist häufig prozessökonomischer Natur, beispielsweise wenn in einem komplexen und aufwändigen Verfahren eine Grundsatzfrage mittels Feststellungsverfügung vorweg geklärt wird. Ferner kommt der Erlass einer Feststellungsverfügung von Amtes wegen etwa dann in Frage, wenn sich die Behörde die notwendige Rechtssicherheit verschaffen will, um Verwaltungsmassnahmen zum Schutz gefährdeter Interessen zu pla- nen und durchzuführen (KIENER / RÜTSCHE / KUHN, A.A.O., RZ. 401 F. MIT BEI- SPIELEN). Ist eine Feststellungsverfügung mangels eines Feststellungsinteres- ses zu Unrecht ergangen, ist auf ein dagegen erhobenes Rechtsmittel einzu- treten und die Verfügung aufzuheben (vgl. BGE 129 V 289 bzw. Pra 93 [2004] Nr. 136; HÄFELIN / MÜLLER / UHLMANN, A.A.O., RZ. 889).
2.3 Ein öffentliches Feststellungsinteresse des Sozialamtes am Erlass der Feststellungsverfügung (bzw. der Dispositivziffer 3 der Verfügung vom 28. Februar 2022) ist zu verneinen: Die Voraussetzungen und das Verfahren zur Rückerstattung rechtmässig bezogener Sozialhilfeleistungen sind in Art. 18 ff. SHG geregelt. Nach Art. 18 Abs. 1 SHG erstattet eine Person, die für sich finanzielle Sozialhilfe (rechtmässig) bezogen hat, diese zurück, wenn sich ihre finanzielle Lage gebessert hat und die Rückerstattung zumutbar ist. Art. 18 Abs. 1 bis und 2 SHG sehen Ausnahmen von der Rückerstattungspflicht vor. Die politische Gemeinde, die finanzielle Sozialhilfe geleistet hat, verfügt die Rückerstattung (Art. 21 Abs. 1 SHG). Finanzielle Sozialhilfe, die vor mehr als 15 Jahren geleistet wurde, wird nicht zurückgefordert (Art. 21 Abs. 2 SHG; zu den Ausnahmen vgl. Art. 21 Abs. 2 Bst. a und b SHG). In den Richtlinien der St.Gallischen Konferenz der Sozialhilfe (nachfolgend KOS-Handbuch) zu den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (nachfolgend SKOS-RL), E. 2.1, wird empfohlen, nach Beendigung der Unterstützung einer Person mit finanzieller Sozialhilfe periodisch zu prüfen, ob sich die finanzielle Situation dieser Person gebessert hat. Ein Rückerstattungsanspruch eines Gemeinwesens entsteht bei rechtmässigem Sozialhilfebezug erst dann, wenn sich die finanzielle Situation der unterstützten Person gebessert hat, ihr die Rückerstattung zumutbar ist und diese durch Verfügung des Gemeinwesens angeordnet worden ist, also bei Erlass einer Rückerstattungsverfügung (VerwGE B 2018/33 vom 27. September 2018 Erw. 2.3.4; KOS-Handbuch zur SKOS-RL E.2.1). Der Erlass einer Rückerstattungsverfügung setzt die Prü- fung der Rückerstattungsvoraussetzungen voraus. Es ist eine aktuelle Be- darfs-, Einkommens- und Vermögensberechnung zu erstellen. Im Weiteren ist
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zu prüfen, welche Leistungen rückerstattungspflichtig bzw. nicht rückerstat- tungspflichtig sind und die Höhe des Rückerstattungsbetrags ist festzulegen. Zurückgefordert werden können nur rechtmässig bezogene Sozialhilfeleistun- gen, die nicht länger als 15 Jahre vor Erlass der Rückerstattungsverfügung zurückliegen (Art. 21 Abs. 2 SHG; VerwGE B 2018/33 vom 27. September 2018 Erw. 2.3.4; KOS-Handbuch zur SKOS-RL E.2.1). Aus den gesetzlichen Bestimmungen ergibt sich somit, dass die Höhe des Betrags der Rückforde- rung im Zeitpunkt des Erlasses der Rückerstattungsverfügung und nicht der Einstellungsverfügung festzulegen ist, insbesondere da der Rückerstattungs- anspruch erst in diesem Zeitpunkt entsteht und da sich der Betrag der Rück- forderung nach der Einstellung von Unterstützungsleistungen noch verändern kann, nämlich falls erneut finanzielle Sozialhilfe ausgerichtet würde oder falls nach der Einstellung der Unterstützungsleistungen in Bezug auf einen Teil der bezogenen Unterstützungsleistungen mehr als 15 Jahre vergehen sollten, bis ein Rückerstattungsanspruch geltend gemacht wird. Ein Bedürfnis, Rechtssi- cherheit zu schaffen – darin liegt der Zweck von Feststellungsverfügungen – ist deshalb im Zeitpunkt des Erlasses einer Einstellungsverfügung zu vernei- nen. Auch prozessökonomische Gründe, die ein öffentliches Feststellungsin- teresse begründen könnten, sind zu verneinen; im Gegenteil erfordern pro- zessökonomische Gründe, dass der Betrag einer Rückforderung erst bei Er- lass einer Rückerstattungsverfügung verbindlich festgelegt wird, denn andern- falls wird möglicherweise ein Verfahren allein zur Festlegung des Betrags ei- ner Rückforderung durchgeführt, ohne dass jemals eine (rechtsgestaltende) Rückerstattungsverfügung ergeht, oder es werden zwei Verfahren durchge- führt, obwohl der Rückerstattungsanspruch ohne ersichtliche Nachteile in ei- nem Verfahren geltend gemacht werden kann. Im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung vom 28. Februar 2022, mit der die finanzielle Sozialhilfe der Rekur- rentin per 31. Oktober 2021 eingestellt worden ist (vgl. Dispositivziffer 2 die- ser Verfügung) hat deshalb kein öffentliches Feststellungsinteresse daran be- standen, den Betrag der Rückforderung bereits verbindlich festzulegen.
Die Vorinstanz hätte nach dem Gesagten die Dispositivziffer 3 der Verfügung vom 28. Februar 2022 mangels eines öffentlichen Feststellungsinteresses aufheben müssen, statt den dagegen erhobenen Rekurs abzuweisen und den Betrag der Rückforderung verbindlich festzustellen. Der Beschluss vom 4. Juli 2022 erweist sich damit als rechtswidrig. Der Rekurs ist deshalb insofern gut- zuheissen, als der Beschluss vom 4. Juli 2022, der die Dispositivziffer 3 der Verfügung vom 28. Februar 2022 ersetzt hat (Devolutiveffekt; vgl. KIENER / RÜTSCHE / KUHN, A.A.O., RZ. 1289 MIT VERWEIS AUF BGE 144 I 208 ERW. 3.1 bzw. Pra 2019 Nr. 30; HÄFELIN / MÜLLER / UHLMANN, A.A.O., RZ. 1169; BGE 125 II 33 Erw. 1.c); vgl. auch VerwGE B 2018/48 Erw. 1 mit Verweis auf das Urteil des Bundesgerichtes 2C_249/2014 vom 27. März 2015 Erw. 1.3), er- satzlos aufzuheben ist. Mit der Aufhebung des angefochtenen Beschlusses vom 4. Juli 2022 ist auch die Dispositivziffer 3 der Verfügung vom 28. Februar 2022 aufgehoben (vgl. BGE 125 II 49 Erw. 6). Der Vollständigkeit halber ist
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festzuhalten, dass das Sozialamt im Zeitpunkt, in welchem die gesetzlichen Voraussetzungen für die Geltendmachung einer Rückerstattung von finanziel- len Sozialhilfeleistungen erfüllt sein sollten, eine Verfügung mit der Festle- gung der dannzumal rückerstattungspflichtigen Leistungen zu erlassen haben wird.
2.4 Bei diesem Ausgang des Verfahrens besteht kein Anlass, eine materiell-rechtliche Prüfung der Angelegenheit vorzunehmen, ob der Betrag von Fr. 27'290.– ausschliesslich rückerstattungspflichtige Leistungen umfasst. Insofern die Rechtsvertretung der Rekurrentin beantragt, es sei festzustellen, dass keine Rückerstattungspflicht bestehe, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Rekursbegründung an die Vorinstanz zurückzu- geben, insbesondere sei die Vorinstanz anzuweisen, die Reduktion der Rück- erstattung von Sozialhilfe unter Berücksichtigung der Rekursbegründung zu prüfen, ist der Rekurs abzuweisen. Diese Anträge beziehen sich gemäss der Rekursbegründung vom 7. September 2022 nämlich auf eine materiell-rechtli- che Überprüfung der Rückerstattungspflicht.
Der Erlass einer Feststellungsverfügung von Amtes wegen setzt das Vorliegen eines öffentlichen Feststellungsinteresses voraus. Ein solches ist vorliegend zu verneinen. Aus den gesetzlichen Bestimmungen zu den Voraussetzungen und zum Verfahren zur Rückerstattung rechtmässig bezogener Sozialhilfeleis- tungen gemäss Art. 18 ff. SHG ergibt sich nämlich, dass die Höhe des Betrags der Rückforderung im Zeitpunkt des Erlasses der Rückerstattungsverfügung und nicht der Einstellungsverfügung verbindlich festzulegen ist. Ein Bedürfnis, Rechtssicherheit zu schaffen – darin liegt der Zweck von Feststellungsverfü- gungen – ist deshalb im Zeitpunkt des Erlasses einer Einstellungsverfügung zu verneinen. Auch prozessökonomische Gründe sprechen dagegen, den Be- trag einer Rückforderung bereits im Zeitpunkt des Erlasses einer Einstellungs- verfügung verbindlich festzulegen. Ist eine Feststellungsverfügung mangels ei- nes Feststellungsinteresses zu Unrecht ergangen, ist auf ein dagegen erhobe- nes Rechtsmittel einzutreten und die Verfügung aufzuheben. Die Vorinstanz
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hätte die Dispositivziffer 3 der Verfügung vom 28. Februar 2022 deshalb auf- heben müssen, statt den dagegen erhobenen Rekurs abzuweisen und den Betrag der Rückforderung verbindlich festzustellen. Der Beschluss vom 4. Juli 2022 erweist sich damit als rechtswidrig. Der Rekurs ist deshalb insofern gut- zuheissen, als der Beschluss vom 4. Juli 2022, der die Dispositivziffer 3 der Verfügung vom 28. Februar 2022 ersetzt hat, ersatzlos aufzuheben ist. Inso- fern sich die Anträge der Rechtsvertretung der Rekurrentin auf eine materiell- rechtliche Überprüfung der Rückerstattungspflicht beziehen, ist der Rekurs ab- zuweisen.
4.1 In Verwaltungsstreitigkeiten hat jener Beteiligte die amtlichen Kos- ten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 800.– erscheint ange- messen (Ziff. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeinde- verwaltung [sGS 821.5]). Werden mehrere Anträge gestellt und besteht unter den Anträgen ein Verhältnis von Über- bzw. Unterordnung (Haupt- und Even- tualantrag), ist für die Frage des Obsiegens und Unterliegens vom Hauptan- trag auszugehen (CAVELTI / VÖGELI, A.A.O., RZ. 759 F.). Bei geldwerten An- sprüchen lässt sich das Mass des Obsiegens bzw. Unterliegens in der Regel problemlos feststellen. Ist dieses jedoch nicht aufgrund eines zahlenmässigen Vergleichs bestimmbar, sind die für den Prozessausgang wesentlichen Punkte zu gewichten. Massgebend ist dabei in erster Linie der materielle Ge- halt des Hauptantrags (R. VON RAPPARD-HIRT, PK VRP/SG, ART. 95 VRP RZ. 4; R. HIRT, DIE REGELUNG DER KOSTEN NACH ST.GALLISCHEM VERWAL- TUNGSRECHTSPFLEGEGESETZ, LACHEN SZ / ST.GALLEN 2004, S. 96). Die Vor- instanz ist mit ihrem Hauptantrag, auf den Rekurs sei nicht einzutreten, unter- legen. Die Rekurrentin hat mit ihrem Hauptantrag, der Beschluss vom 4. Juli 2022 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass keine Rückerstattungs- pflicht bestehe, teilweise obsiegt. Dabei liegt kein mehrheitliches Obsiegen der Rekurrentin vor, da ihrem Hauptanliegen, dass die Angelegenheit materi- ell-rechtlich geprüft und in der Folge festgestellt wird, es bestehe keine Rück- erstattungspflicht, nicht entsprochen wird. Die je hälftige Kostentragung er- scheint deshalb angemessen. Dem Verfahrensausgang zufolge hätten somit die Vorinstanz und die Rekurrentin je die Hälfte der amtlichen Kosten, also je Fr. 400.–, zu tragen. Auf die Erhebung bei der Vorinstanz wird verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP). Hilfebedürftigen Personen werden in Angelegenheiten der persönlichen Sozialhilfe in der Regel keine amtlichen Kosten auferlegt (Art. 6 Abs. 1 der Verordnung über die Bearbeitung von Rekursverfahren vor den Departementen [sGS 951.11; abgekürzt RekV]). Der Rekurrentin wird ge- stützt darauf ihr Anteil von Fr. 400.– nicht auferlegt.
4.2 Die Rekurrentin und die Vorinstanz beantragen je die Zusprache einer ausseramtlichen Entschädigung. Die ausseramtliche Entschädigung wird den Verfahrensbeteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt
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(Art. 98 bis VRP). Die Vorinstanz ist unterlegen, weshalb die Ausrichtung einer ausseramtlichen Entschädigung von vornherein nicht in Betracht kommt. Der Antrag ist abzuweisen. Die Rekurrentin hat nicht mehrheitlich obsiegt (vgl. Erw. 4.1), weshalb die ausseramtlichen Kosten wettzuschlagen sind (VGL. A. LINDER, PK VRP/SG, ART. 98 BIS VRP RZ. 16). Grundsätzlich hätte die Rekurrentin ihre ausseramtlichen Kosten also selbst zu tragen. Nachdem das Sicherheits- und Justizdepartement der Rekurrentin mit Verfügung vom 3. No- vember 2022 die unentgeltliche Rechtsverbeiständung durch lic.iur. F.___ ge- währt hat, trägt der Staat die Entschädigung ihrer Rechtsvertretung. Die Rechtsvertretung der Rekurrentin hat keine Kostennote eingereicht. Die Ent- schädigung ist deshalb nach Ermessen festzusetzen (Art. 6 der Honorarord- nung [sGS 963.75; abgekürzt HonO]). Die Honorarpauschale für Rechtsmit- telverfahren vor Verwaltungsbehörden beträgt Fr. 500.– bis Fr. 6'000.– (Art. 22 Abs. 1 Bst. a HonO). Das Honorar ist innerhalb dieses Rahmens nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der notwendi- gen Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Ver- hältnissen der Beteiligten zu bemessen (Art. 31 Abs. 1 und 2 des Anwaltsge- setzes [sGS 963.70; abgekürzt AnwG] und Art. 19 HonO). Mit Blick auf den Umfang der Akten, dem zweifachen Schriftenwechsel und der Schwierigkeit des Falls erscheint eine Entschädigung von Fr. 2'000.– für das vorliegende Rekursverfahren angemessen. Dieser Betrag ist um einen Fünftel auf Fr. 1'600.– zu kürzen (Art. 31 Abs. 3 AnwG). Hinzu kommen 4 Prozent pau- schale Barauslagen vom ungekürzten Honorar in der Höhe von Fr. 80.– (Art. 28 bis HonO). Ein Mehrwertsteuerzuschlag ist mangels begründetem An- trag nicht zuzusprechen (vgl. Art. 29 HonO). Der Staat entschädigt die Rechtsvertretung demzufolge mit insgesamt Fr. 1'680.– (einschliesslich Bar- auslagen, ohne Mehrwertsteuer).
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Entscheid 1. a) Der Rekurs von A.___ vom 22. Juli 2022 / 7. September 2022, wird in- sofern gutgeheissen, als der Beschluss des Gemeinderates X.___ vom 4. Juli 2022 ersatzlos aufgehoben wird.
b) Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen.
Die amtlichen Kosten werden im Umfang von Fr. 400.– der politischen Gemeinde X.___ auferlegt. Auf deren Erhebung wird verzichtet.
Die amtlichen Kosten werden im Umfang von Fr. 400.– A.___ nicht auferlegt.
Der Antrag der politischen Gemeinde X.___ auf Zusprache einer aus- seramtlichen Entschädigung wird abgewiesen.
Der Staat entschädigt die Rechtsvertretung von A., lic.iur. F., infolge unentgeltlicher Rechtsverbeiständung mit insgesamt Fr. 1'680.– (einschliesslich Barauslagen, ohne Mehrwertsteuer).
Die Vorsteherin
Dr. Laura Bucher Regierungsrätin