© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/7 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 22-7576 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 23.11.2022 Entscheiddatum: 14.11.2022 BUDE 2022 Nr. 102 Planungsrecht, Art. 27 RPG, Art. 42 ff. PBG. Einen jederzeit einklagbaren Anspruch auf Erlass einer Planungszone anerkennt die Rechtsprechung nicht. Sie geht allerdings davon aus, dass die Behörden aufgrund ihrer Planungspflicht unter Umständen zum Erlass einer Planungszone verpflichtet sind, wenn dafür ein hinreichendes öffentliches Interesse vorliegt bzw. ein Planungsbedürfnis gegeben ist (Erw. 2.3). Im vorliegenden Fall wurde die Gemeinde vom Amt für Raumentwicklung und Geoinformation im Vorprüfungsbericht zur anstehenden Ortsplanungsrevision darauf hingewiesen, dass es sich beim Gebiet Y.___ um eine Kleinsiedlung ausserhalb des Siedlungsgebiets gemäss Art. 18 RPG handle, weshalb die Umzonung in eine Weilerzone angezeigt sei. Trotzdem wies die Gemeinde in einem späteren Baubewilligungsverfahren das Gesuch eines Nachbarn um Erlass einer Planungszone mit der Begründung ab, es gebe keinerlei öffentliches Interesse am Erlass einer solchen. Gutheissung Rekurs und Rückweisung an Gemeinde zur Neubeurteilung des Gesuchs unter Berücksichtigung des gesamten rechtlich relevanten und ihr zudem auch bekannten Sachverhalts. BUDE 2022 Nr. 102 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
Kanton St.Gallen Bau- und Umweltdepartement
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22-7576
Entscheid Nr. 102/2022 vom 14. November 2022 Rekurrent
A.___ vertreten durch lic.iur.HSG Adrian Gmür, Rechtsanwalt, Obere Bahnhofstrasse 11, 9501 Wil
gegen
Vorinstanz Gemeinderat Z.___ (Entscheid vom 13. September 2022)
Betreff Ablehnung des Gesuchs um Erlass einer Planungszone
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Sachverhalt A. B., Z., ist Eigentümer von Grundstück Nr. 001, Grundbuch Z., an der M.strasse in Y.. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z. vom 11. Juli 2005 in der Kernzone. Es ist mit einer Scheune (Vers.-Nr. 002) und einem Schopf (Vers.-Nr. 003) überbaut.
B. a) Mit Baugesuch vom 24. Juni 2022 beantragte B.___ beim Gemeinderat Z.___ die Bewilli- gung für den Abbruch von Scheune und Schopf auf Grundstück Nr. 001 und die Erstellung eines Mehrfamilienhauses mit neun Wohnungen samt Einstellhalle.
b) Innert der Auflagefrist vom 17. bis 30. August 2022 erhob A., Z. (Stockwerkeigentümer des östlich angrenzenden Grundstücks Nr. 004), vertreten durch lic.iur.HSG Adrian Gmür, Rechtsanwalt, Wil, Einsprache gegen das Bauvorhaben. In der Einspracheergänzung vom 14. September 2022 rügte er, das Bauvorhaben verstosse mehrfach gegen die Bestimmungen des geltenden Baureglements der Gemeinde Z.. Hinzu komme, dass das Projekt mit den vorgesehenen Firsthöhen von 13,88 m und 15,45 m auch dem in Revision befindlichen Rahmennutzungsplan der Gemeinde Z. widerspreche.
c) Diese Einsprache ist derzeit noch beim Gemeinderat Z.___ hängig.
C. a) Bereits am 7. September 2022 hatte A.___ durch seinen Vertreter beim Gemeinderat Z.___ den Antrag gestellt, für das Gebiet Y.___ per sofort eine Planungszone nach Art. 42 ff. des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) zu erlassen. Zur Begründung wurde ausgeführt, der neue Rahmennutzungsplan von Z.___ werde gemäss Auskunft des Bauverwalters der Gemeinde demnächst öffentlich aufgelegt. Der neue Zonenplan sehe vor, das Gebiet in der Kernzone zu belassen und eine höchzulässige Gesamthöhe von 11,5 m festzulegen. Das Bauvorhaben auf Grundstück Nr. 001 überschreite diese Höhe um 2,38 m bzw. 3,95 m. Um die Ziele der Ortsplanungsrevision nicht zu gefährden, müsse deshalb umgehend eine Planungszone für den Weiler Y.___ erlassen werden.
b) Am 13. September 2022 (Versand: 29. September 2022) fasste der Gemeinderat Z.___ folgenden Beschluss:
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D. Gegen diesen Beschluss erhob A.___ durch seinen Vertreter mit Schreiben vom 13. Oktober 2022 Rekurs beim Bau- und Umweltdepartement. Mit Rekursergänzung vom 27. Oktober 2022 werden folgende Anträge gestellt:
E. a) Mit Eingabe vom 7. November 2022 beantragt die Vorinstanz unter Verweis auf den ange- fochtenen Beschluss, den Rekurs abzuweisen.
b) Mit Amtsbericht vom 9. November 2022 führt das Amt für Raumentwicklung und Geoinfor- mation (AREG) aus, dass es sich beim Gebiet Y.___ um eine Kleinsiedlung ausserhalb des Sied- lungsgebiets gemäss Art. 18 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) handle und die erneute Zuweisung zu einer Kernzone und somit zu einer ordentlichen Bauzone nach Art. 15 RPG aus planungsrechtlicher Sicht nicht zweckmässig sei. Das sei der Vorinstanz im Rahmen der Vorprüfung des neuen Rahmennutzungsplans bereits schriftlich mit- geteilt worden. Im Gebiet Y.___ sei deshalb eine Änderung der Nutzungsplanung angezeigt, weshalb auch ein öffentliches Interesse am Erlass einer Planungszone vorliege; der Erlass einer solchen sei vorliegend angezeigt.
F. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vorgenannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen.
4/6 Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43 bis des Geset- zes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Re- kursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
Der Rekurrent macht – wie auch das AREG – geltend, die Voraussetzungen für den Erlass einer Planungszone seien vorliegend gegeben. Demgegenüber ist die Vorinstanz der Auffassung, der Rekurrent verfolge mit seinem Gesuch nur private Interessen; öffentliche Interessen für den Er- lass einer Planungszone existierten nicht.
2.1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden verfügen über einen erheblichen Ermessensspielraum, namentlich bei der Erfüllung von raumwirksamen Aufgaben (Art. 2 Abs. 3 RPG). Dabei haben sich die Planungsbehörden indessen an den Zielen und Planungsgrundsätzen, die sich aus der Verfassung (Art. 75 der Bundesverfassung [SR 101; abgekürzt BV]) und dem Gesetz (Art. 1 und 3 RPG) ergeben, zu orientieren. Zudem ist den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere des Umweltschutzrechts im weiteren Sinn, Rechnung zu tragen (BGE 129 II 63 Erw. 3.1).
2.2 Gemäss Art. 27 Abs. 1 RPG kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen, wenn Nutzungspläne angepasst werden müssen oder noch keine vorliegen. Durch den Erlass einer Planungszone wird künftigen Nutzungsplänen und -vorschriften eine sogenannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen lediglich noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird. Die Festsetzung von Planungszonen bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist mit Art. 26 BV nur vereinbar, wenn sie im Sinn von Art. 36 BV auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öf- fentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Nach der Rechtsprechung bildet Art. 27 RPG in dieser Hinsicht eine genügende gesetzliche Grundlage und benötigt keine kantonalen Ausfüh- rungsbestimmungen. Art. 27 RPG lässt aber Raum für weitergehende kantonale Regelungen. Vorausgesetzt ist, dass der Zweck der Planungszone gewahrt bleibt, künftige Planungen zu si- chern (Urteil des Bundesgerichtes 1C_577/2019 vom 4. November 2020 Erw. 3.2 mit Hinweisen).
2.3 Art. 27 RPG ist als Kann-Bestimmung formuliert. Die zuständige Behörde ist aufgrund ihrer Planungspflicht jedoch zum Erlass einer Planungszone verpflichtet, wenn beabsichtigte Nut- zungspläne tatsächlich gefährdet sind. Für die Festsetzung einer Planungszone genügt eine eini- germassen konkretisierte Planungsabsicht. Die Planung wird nicht im Verfahren betreffend die Festsetzung der Planungszone verwirklicht; letztere wahrt vielmehr die Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörden in der nachfolgenden Planung. Planungszonen vermögen ihren Zweck nur zu erfüllen, wenn sie frühzeitig verfügt werden. Einen jederzeit einklagbaren Anspruch auf Erlass einer Planungszone hat die Rechtsprechung allerdings nicht anerkannt. Insbesondere können die Rechtsunterworfenen das Fehlen einer Planungszone nicht – gewissermassen akzessorisch – im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens rügen. Die Rechtsprechung geht allerdings davon aus, dass die Behörden aufgrund ihrer Planungspflicht unter Umständen zum Erlass einer Planungs- zone verpflichtet sind. Dafür muss ein hinreichendes öffentliches Interesse vorliegen bzw. ist ein Planungsbedürfnis erforderlich. Die Rechtsprechung hat ein solches bejaht, wenn die gegenwär- tige Regelung der räumlichen Ordnung dem Raumplanungsauftrag widerspricht. Die Praxis stellt keine allzu hohen Anforderungen an die Begründetheit einer behördlichen Planungsabsicht beim Erlass einer Planungszone. Demgegenüber unterliegt der Anspruch der Grundeigentümer auf
5/6 Überprüfung der Nutzungsplanung nach Art. 21 Abs. 2 RPG relativ strengen Anforderungen (Ur- teil des Bundesgerichtes 1C_577/2019 vom 4. November 2020 Erw. 3.3 und 3.4 mit Hinweisen).
2.4 Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls ange- passt, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Art. 21 Abs. 2 RPG unterscheidet mit Blick auf die Änderung von Nutzungsplänen zwei Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft wer- den muss; in einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung. Im Rahmen der ersten Stufe ist eine Überprüfung der Grundordnung geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Plan- festsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Gesichts- punkte betrifft und erheblich ist. Die Erheblichkeit ist auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehen- den Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewich- tig sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet. Sind diese Voraussetzungen er- füllt, ist es Aufgabe der Gemeinde, die gebotene Interessenabwägung vorzunehmen und zu ent- scheiden, ob und inwiefern eine Anpassung der Zonenplanung nötig ist. Diese Grundsätze sind auch bei der Überprüfung der Ablehnung eines Gesuchs um Erlass einer Planungszone nach Art. 27 RPG einzubeziehen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_577/2019 vom 4. November 2020 Erw. 3.4, zweiter Absatz, mit Hinweisen).
2.5 Dem angefochtenen Entscheid lässt sich nicht entnehmen, dass die Vorinstanz diese ge- nannten Grundsätze geprüft hätte. Sie hat sich bei der Überprüfung der Ablehnung des Gesuchs um Erlass der Planungszone einzig mit dem geplanten Bauvorhaben beschäftigt und ist zur An- sicht gelangt, das künftige Baureglement könne für das Baugesuch keine Vorwirkung entfalten. Ob sich das Bauvorhaben im Weiler gut einordne, werde sie im Baubewilligungsverfahren beur- teilen. Die Vorinstanz hat somit nicht geprüft, ob die gegenwärtige Regelung der räumlichen Ord- nung im Gebiet Y.___ dem Raumplanungsauftrag noch entspricht. Dies erstaunt, nachdem das AREG sich im Vorprüfungsbericht vom 16. Juli 2020 zur geplanten Ortsplanungsrevision dahin- gehend geäussert hatte, dass sämtliche bestehenden Bauzonenzuweisungen im Gemeindege- biet im Rahmen der Gesamtrevision überprüft werden müssten. Das AREG hatte damals aus- drücklich darauf hingewiesen, dass es sich beim Gebiet Y.___ um eine Kleinsiedlung ausserhalb des Siedlungsgebiets gemäss Art. 18 RPG handle, weshalb die erneute Zuweisung zu einer Bauzone nach Art. 15 RPG aus planungsrechtlicher Sicht nicht zweckmässig sei. Stattdessen sei die Umzonung in eine Weilerzone angezeigt. Eine bauliche Entwicklung und Verdichtung an solch peripheren Lagen – wie im Weiler Y.___ – und ohne Grundversorgung und Anschluss an den öffentlichen Verkehr sei raumplanerisch nicht erwünscht. Auch im Amtsbericht vom 9. November 2022 bringt das AREG vor, es sei fraglich, ob die im revidierten – und inzwischen öffentlich auf- gelegten – Zonenplan nach wie vor vorgesehene Kernzone im Gebiet Y.___ überhaupt genehmigt werden könne. Das AREG erachtet ein öffentliches Interesse am Erlass einer Planungszone des- halb als gegeben und den Erlass einer Planungszone unter diesen Umständen sogar als ange- zeigt.
2.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz allfällige öffentliche Interessen am Er- lass einer Planungszone überhaupt nicht beachtet und geprüft hat. Allein der Umstand, dass sie entgegen dem Anraten der kantonalen Genehmigungsbehörde im Rahmen der Vorprüfung darauf verzichtet hat, das Gebiet Y.___ einer Weilerzone zuzuteilen und sie es im nun öffentlich auflie- genden revidierten Zonenplan weiterhin in der Kernzone belassen will, bedeutet nicht, dass es keine öffentlichen Interessen für eine Änderung der Grundordnung geben könnte. Nachdem die Vorinstanz somit über das Gesuch des Rekurrenten befunden hat, ohne ihrer Beurteilung den rechtlich relevanten und ihr zudem auch bekannten Sachverhalt zugrunde zu legen, ist der ange- fochtene Beschluss vom 13. September 2022 antragsgemäss aufzuheben und zur Neubeurtei- lung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
6/6 3. 3.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Z.___ zu überbinden. Auf die Erhebung der Kosten ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
3.2 Der vom Rekurrenten am 21. Oktober 2022 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.
Der Rekurrent stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.
4.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausser- amtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auf- erlegt (Art. 98 bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272; ab- gekürzt ZPO) finden sachgemässe Anwendung (Art. 98 ter VRP).
4.2 Der Rekurrent obsiegt mit seinen Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, be- steht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) ermessensweise auf Fr. 2'750.– festzulegen; sie ist von der Politischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen. Entscheid 1. a) Der Rekurs von A., Z., wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.
b) Der Beschluss des Gemeinderates Z.___ vom 13. September 2022 wird aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung des Gesuchs um Erlass einer Planungszone im Gebiet Y.___ an den Gemeinderat Z.___ zurückgewiesen.
a) Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 3'000.– bei der Politischen Gemeinde Z.___ wird verzichtet.
b) Der am 21. Oktober 2022 von A.___ geleistete Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet.
Die Vorsteherin
Susanne Hartmann Regierungsrätin