1C_312/2016, 1C_464/2016, 1C_488/2010, 1C_49/2019, 1C_494/2016, + 1 weiteres
© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/19 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 21-3591 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 06.10.2021 Entscheiddatum: 30.09.2021 BDE 2021 Nr. 63 Art. 24c Abs. 2 RPG, Art. 42 Abs. 1 bis 3 RPV, Art. 44 Abs. 2 RPV. Mit dem Neubau eines ganzjährig bewohnbaren Einfamilienhauses anstelle eines früheren, bloss als Sommerhaus nutzbaren Ferienhauses geht – verglichen mit der Nutzung als Ferienhaus – eine erhebliche Nutzungsintensivierung einher. Diese Nutzungsänderung hin zu ganzjährigem Wohnen verändert die Identität massgeblich. Sie ist zwar für sich allein betrachtet nicht von vornherein unzulässig, allerdings besteht daneben nur noch wenig Raum für weitere Veränderungen der Identität (Erw. 5.6.1 und 5.6.4). Das in einer raumplanungsrechtlichen Teilverfügung angeordnete Verbot oder die Beschränkung der baulichen Nutzungserweiterung schliesst auch blosse Zweckänderungen mit ein, weil solche Nutzungsbeschränkungen erst nach der Würdigung der gesamten Umstände angeordnet werden und damit das Endergebnis der Prüfung der Wesensgleichheit einer Baute oder Anlage darstellen (Erw. 5.6.5). // (Gegen diesen Entscheid wurde Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben.) BDE 2021 Nr. 63 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
Kanton St.Gallen Baudepartement
21-3591
Entscheid Nr. 63/2021 vom 30. September 2021 Rekurrenten
A.___ vertreten durch lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechtsanwalt, Oberer Graben 16, 9001 St.Gallen
gegen
Vorinstanz Z.___ (Entscheid vom 23. März 2021)
Rekursgegner
B.___ vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, Museumstrasse 35, 9000 St.Gallen
Betreff Baugesuch (Umnutzung Ferienhaus zu Wohnhaus [Dauerwohnsitz])
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 2/18
Sachverhalt A. a) C., Y., ist Eigentümer der Grundstücke Nrn. 001 und 002, Grundbuch X.. Die Grundstücke liegen gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde X. vom 3. Februar 1995 in der Landwirtschaftszone. Das Grundstück Nr. 002 war früher mit einem eingeschossigen Ferienhaus (Vers.-Nr. 003) überbaut, Grundstück Nr. 001 mit einem am 16. Mai 2006 bewilligten Maschinen- und Autounterstand (Vers.-Nr. 004). Seit dem Erwerb der Grundstücke am 20. Juli 2010 wurde das Gebäude Vers.-Nr. 003 von Familie A.___ als Dauerwohnsitz genutzt.
b) Am 7. November 2013 reichten A.___ beim Z.___ ein Bauge- such für den Abbruch des Ferienhauses (Vers.-Nr. 003), den Neubau eines Einfamilienhauses und den Teilabbruch der bestehenden Ga- rage (Vers.-Nr. 004) mit Umbau zu einem Carport von 20 m 2 ein. Mit dem projektierten Abbruch und Wiederaufbau des Hauses waren ge- mäss den Baugesuchsunterlagen Erweiterungen der anrechenbaren Bruttogeschossfläche (abgekürzt aBGF) von 81 m 2 auf 104 m 2 bezie- hungsweise eine Vergrösserung des sichtbaren Volumens von 364,6 m 3 auf 459,9 m 3 vorgesehen. Während der öffentlichen Auflage des Baugesuchs erhob u.a. die D., W. (im Folgenden D.), Einsprache gegen das Bauvorhaben. Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 10. Oktober 2014 erteilte das Amt für Raument- wicklung und Geoinformation (AREG) dem Baugesuch unter Auflagen und Bedingungen die Zustimmung, woraufhin der Z. mit Beschluss vom 6. November 2014 die Baubewilligung erteilte und die Einsprache abwies.
c) Den gegen diesen Gesamtentscheid erhobenen Rekurs der D.___ hiess das Baudepartement mit Entscheid Nr. 31/2015 vom 22. Mai 2015 gut und hob die Beschlüsse des Z.___und die Teilverfü- gung des AREG auf. Zur Begründung wurde zusammenfassend aus- geführt, dass die zu beurteilende Zweckänderung von einer bisher nur Ferienzwecken dienenden zu einer ganzjährig bewohnten Baute zwar noch eine teilweise Änderung im Sinn von Art. 24c des Bundesgeset- zes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) darstelle und deshalb zulässig sei. Allerdings habe der geplante Wiederaufbau eine Veränderung des äusseren Erscheinungsbilds zur Folge, die für eine zeitgemässe Wohnnutzung nicht erforderlich sei; ebenso wenig sei diese Veränderung für eine energetische Sanierung oder eine Verbes- serung der Einpassung ins Landschaftsbild notwendig.
d) Gegen diesen Entscheid erhoben A.___, vertreten durch lic.oec.HSG Thomas Frey, Rechtsanwalt, St.Gallen, am 4. Juni 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Mit Urteil vom 25. Mai 2016 (B 2015/100) hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde unter Auf- hebung des Rekursentscheids teilweise gut und wies die Angelegen- heit zur Abklärung der Frage der bestimmungsgemässen Nutzbarkeit
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der bestehenden Baute und zu neuem Entscheid ans Baudepartement zurück. Zur Begründung wurde einleitend darauf hingewiesen, dass die Baubewilligung des noch bestehenden Wohnhauses vom 16. Juli 1964 einerseits keine Auflagen betreffend eine bloss eingeschränkte Nutzung als Ferienhaus enthalte. Anderseits habe das Baudeparte- ment nachvollziehbar begründet, dass die geplante Änderung von der bisherigen Ferienhausnutzung zu einer ganzjährig bewohnten Baute noch eine teilweise Zweckänderung darstelle und zulässig sei. Aller- dings gebe es erhebliche Zweifel, ob die tragenden Konstruktionen des Gebäudes noch mehrheitlich intakt seien und dem Haus noch eine bestimmungsgemässe Nutzbarkeit attestiert werden könne. Ob diese Wiederaufbau-Voraussetzung zu bejahen sei oder nicht, lasse sich an- hand der dem Gericht vorliegenden Akten nicht abschliessend beant- worten. Die Abklärung dieses Sachverhalts sei deshalb von der Vo- rinstanz durchzuführen, weshalb die Streitsache an diese zurückge- wiesen werde. Trotz dieser Rückweisung erwog das Verwaltungsge- richt in materieller Hinsicht, dass die verbesserte Einpassung der Baute in die Landschaft und die energetische Sanierung die umstritte- nen Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild rechtfertigen wür- den. Es bejahte damit – entgegen dem Entscheid des Baudeparte- mentes – das Vorliegen der Voraussetzungen von Art. 24c RPG und von Art. 42 der eidgenössischen Raumplanungsverordnung (SR 700.1; abgekürzt RPV) und damit auch die grundsätzliche Zuläs- sigkeit des umstrittenen Wiederaufbaus.
e) Mit Eingabe vom 4. Juli 2016 führte die D.___ gegen dieses Ur- teil Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bun- desgericht mit den Anträgen, der Entscheid des Verwaltungsgerichtes vom 25. Mai 2016 sei aufzuheben und der Rekursentscheid des Bau- departementes vom 22. Mai 2015 sei zu bestätigen. Mit Urteil vom 3. April 2017 (1C_312/2016) hiess das Bundesgericht die Beschwerde der D.___ gut, hob den Entscheid des Verwaltungsgerichtes vom 25. Mai 2016 auf und wies das Baugesuch vom 7. November 2013 ab. Es erwog, die Vorinstanz sei unter Bezugnahme auf die Ausführungen des Baudepartementes davon ausgegangen, die Nutzungsänderung von ursprünglich nur zu Ferienzwecken genutzten, objektiv aber ganz- jährig bewohnbaren Gebäuden zu Dauerwohnbauten sei zulässig. Die Vorinstanz habe diesbezüglich befunden, das bestehende Gebäude sei objektiv betrachtet für eine ständige Wohnnutzung geeignet und die Änderung von einer Ferienhaus- zu einer ständigen Wohnnutzung habe keine völlig andere Zweckbestimmung zur Folge. Auch werde die ursprüngliche Nutzung nicht wesentlich intensiviert. Das Bundesge- richt befand dagegen, die Vorinstanz hätte auch berücksichtigen müs- sen, dass als Grundregel für alle Bauvorhaben gelte, dass die Identität der Baute einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleiben müsse (Art. 42 Abs. 1 und 2 RPV; Erfordernis der Identität oder Wesensgleichheit). Beim Ferienhaus handle es sich um ein Sommerhaus, welches nicht auf dem Stand einer Ganzjahres- wohnnutzung sei, und die Identität beziehungsweise Wesensgleich- heit der Baute werde mit dem umstrittenen Projekt nicht mehr in den
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wesentlichen Zügen gewahrt, womit die Erteilung einer Ausnahmebe- willigung nach Art. 24c RPG ausser Betracht falle und die Baubewilli- gung aufzuheben sei.
B. a) Mit Baugesuch vom 27. März 2018 beantragten A.___ beim Z.___ abermals die Bewilligung für den Abbruch des Ferienhauses (Vers.-Nr. 003), neu aber die Bewilligung für den Neubau eines Feri- enhauses und den Teilabbruch der bestehenden Garage zu einem Carport von 20 m 2 . Mit dem projektierten Abbruch und Wiederaufbau des Ferienhauses waren gemäss den Baugesuchsunterlagen Erwei- terungen der aBGF von 81 m 2 auf 86,2 m 2 und eine Vergrösserung des sichtbaren Volumens von 316,75 m 3 auf 375,33 m 3 vorgesehen. Gemäss den Unterlagen war geplant, den Ersatzbau gegenüber dem ersten Projekt um 90° zu drehen, um die sichtbare Fassadenhöhe zu verringern und mit der neuen Ausrichtung das Aussehen der Baute ortstypischen Ökonomiebauten in der unmittelbaren Umgebung anzu- nähern. Im Weiteren lag den Gesuchsunterlagen eine Neubeurteilung des bestehenden Ferienhauses bei, das diesem eine solide Grund- konstruktion bescheinigte und es als bewohnbar einstufte.
b) Innert der Auflagefrist vom 13. bis 26. April 2018 wurden keine Einsprachen erhoben.
c) Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 2. Juli 2018 er- teilte das AREG die Zustimmung zur Baubewilligung und ordnete als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung zu Lasten der Grundstü- cke Nrn. 001 und 002 ein Verbot der baulichen Nutzungserweiterung nach RPV an.
d) Hierauf erteilte der Z.___ mit Beschluss vom 15. August 2018 die Baubewilligung für den Ersatzbau eines Ferienhauses unter Be- dingungen und Auflagen. In der Folge wurde der Ersatzbau (neu Vers.- Nr. 005) erstellt.
C. a) Mit Schreiben vom 16. Februar 2020 teilte B., Y., vertre- ten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, St.Gallen, dem Z.___ mit, dass das Ferienhaus von Familie A.___ inzwischen wieder als Dauer- wohnsitz genutzt werde. Deshalb verlange er den umgehenden Erlass einer Verfügung, mit der A.___ die Nutzung des Ferienhauses als Dau- erwohnsitz untersagt werde.
b) Nachdem der Z.___ den Vertreter von B.___ am 1. Mai 2020 darüber orientierte, von einem Nutzungsverbot abzusehen, aber A.___ zur Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs aufzufordern, ver- langte B.___ durch seinen Vertreter mit Schreiben vom 2. Juni 2020 den Erlass einer anfechtbaren Verfügung in dieser Sache.
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c) Am 30. Juni 2020 beschloss der Z., auf den Erlass von Mas- snahmen zum Ausschluss der Nutzung sowie den Erlass eines Benüt- zungsverbots des Ferienhauses Vers.-Nr. 005 auf Grundstück Nr. 002 als Dauerwohnsitz zu verzichten und forderte A. auf, ein nachträg- liches Baugesuch für die Nutzung des Ferienhauses als Dauerwohn- sitz einzureichen.
d) Gegen diesen Beschluss erhob B.___ durch seinen Vertreter mit Schreiben vom 7. Juli 2020 Rekurs beim Baudepartement. Mit Ent- scheid Nr. 107/2020 vom 6. November 2020 hiess das Baudeparte- ment den Rekurs von B.___ teilweise gut. Es hob die Ziffn. 1 und 2 des Beschlusses des Gemeinderates X.___ vom 30. Juni 2020 auf. Als vorsorgliche Massnahme untersagte das Baudepartement gestützt auf Art. 18 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP) A.___ bis zum Vorliegen der rechtskräf- tigen Baubewilligung das Ferienhaus als Dauerwohnsitz zu nutzen und verpflichtete sie, dem Z.___ innert drei Monaten nach Rechtskraft des Rekursentscheids den neuen Dauerwohnsitz zu melden.
e) Mit Urteil B 2020/226 vom 29. Juni 2021 schrieb das Verwal- tungsgericht die gegen diesen Entscheid durch den Vertreter von A.___ erhobene Beschwerde zufolge Gegenstandslosigkeit ab. Es er- wog, das vom Baudepartement verfügte vorsorgliche Nutzungsverbot habe aufgrund des Devolutiveffekts bereits mit dem Ablauf der im Re- kursentscheid angesetzten Rechtsmittelfrist geendet.
D. a) Bereits mit Baugesuch vom 24. September 2020, mithin wäh- rend der Rechtshängigkeit des Verfahrens bezüglich Nutzungsverbot, hatten A.___ die Gemeinde X.___ um Bewilligung der Umnutzung des Ferienhauses (Vers.-Nr. 005) in einen Dauerwohnsitz ersucht.
b) Innert der Auflagefrist vom 23. Oktober bis 5. November 2020 erhob B.___ durch seinen Rechtsvertreter öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Einsprache gegen das Bauvorhaben. Er rügte, die Umnutzung des Ferienhauses in einen Dauerwohnsitz sei unzulässig. Mit der Baubewilligung vom 15. August 2018 sei das Mass der zulässigen Erweiterung ausgeschöpft worden. Zudem liege eine Verletzung von Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs (SR 210; abgekürzt ZGB) vor. Durch eine Nutzungsänderung würden die Einwirkungen auf sein Grundstück grösser.
c) Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 22. Februar 2021 verweigerte das AREG die Zustimmung zur Umnutzung des Fe- rienhauses Vers.-Nr. 005 in einen Dauerwohnsitz und untersagte zu- dem die weitere Nutzung des Ferienhauses Vers.-Nr. 005 als Dauer- beziehungsweise Erstwohnsitz. Zur Sicherung des Verbots der Nut- zung des Ferienhauses Vers.-Nr. 005 als Erstwohnsitz ordnete es als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung zulasten des Grund- stücks Nr. 002 ein Verbot der Nutzung als Erstwohnsitz nach RPV an.
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Zur Begründung wurde ausgeführt, das höchstzulässige Änderungs- potential sei vorliegend bereits durch den Neubau des Ferienhauses Vers.-Nr. 005 vollständig ausgeschöpft worden. Da A.___ das Ferien- haus Vers.-Nr. 005 entgegen der Bewilligung inzwischen als Erst- wohnsitz nutzten, sei als Folge der Ablehnung der Umnutzung ein Nut- zungsverbot des Ferienhauses als Erstwohnsitz zu verfügen. Aller- dings bestünden darüber hinaus keine Gründe, das Ferienhaus nicht ganzjährig zu Eigen- oder Fremdgebrauch nutzen zu dürfen; deshalb werde auf zusätzliche zeitliche Beschränkungen für die Nutzung des Ferienhauses verzichtet.
d) Mit Beschluss vom 23. März 2021 hiess der Z.___ die öffentlich- rechtliche Einsprache sowie die privatrechtliche Immissionseinspra- che von B.___ gegen das Bauvorhaben gut und wies das Baugesuch von A.___ für die Umnutzung des Ferienhauses Vers.-Nr. 005 auf Grundstück Nr. 002 in einen Dauerwohnsitz ab.
E. Gegen diesen Beschluss erhoben A.___ durch ihren Rechtsvertreter mit Schreiben vom 9. April 2021 Rekurs beim Baudepartement. Es werden folgende Anträge gestellt:
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Schluss gekommen, das Haus sei zu diesem Zeitpunkt ganzjährig be- wohn- und nutzbar gewesen; mithin sei bereits vor dem Ersatz des Gebäudes Vers.-Nr. 003 eine ganzjährige Bewohnbarkeit gegeben ge- wesen. Im Weiteren habe das Baudepartement bereits im Entscheid Nr. 31/2015 vom 22. Mai 2015 die Zulässigkeit einer Zweckänderung von einer Ferienzwecken dienenden Baute zu einer ganzjährig be- wohnten Baute bejaht. Entgegen dem Urteil des Bundesgerichtes 1C_312/2016 vom 3. April 2017 sei sodann nicht der Zustand des Fe- rienhauses per 1. Juli 1972 massgebend. Relevant sei vielmehr der bewilligte Zustand per 15. August 2018, womit nur mehr die Frage zu beantworten sei, ob das im Jahr 2018 bewilligte Gebäude, welches ganzjährig bewohnbar sei, auch dauerhaft genutzt werden dürfe. Die Baubewilligung vom 15. August 2018 schliesse darüber hinaus eine Nutzungserweiterung nicht aus. Das AREG habe in der Verfügung vom 2. Juli 2018 nicht ein gänzliches Verbot jeglicher Nutzungserwei- terung verfügt, sondern lediglich ein bauliches. Daran ändere auch das Urteil des Bundesgerichtes 1C_312/2016 vom 3. April 2017 nichts. Das Bundesgericht habe die Nutzungsänderung zu ganzjährigem Wohnen nicht ausgeschlossen, sondern darauf hingewiesen, in die- sem Fall sei der Spielraum für bauliche Änderungen oder Erweiterun- gen und eine Veränderung der Identität nur gering. Vorliegend werde dieser Spielraum aber gar nicht beansprucht. Zudem liege diese Um- nutzung in einen Erstwohnsitz aufgrund der angestrebten Reduktion von Zweitwohnungen gemäss Art. 75 und 75b der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV) im öffentlichen Interesse.
F. a) Mit Schreiben vom 20. Mai 2021 verzichtet die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung und verweist auf den angefochtenen Entscheid.
b) Mit Vernehmlassung vom 8. Juni 2021 beantragt der Rekursgegner durch seinen Rechtsvertreter den Rekurs unter Kosten- folge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begründung wird zunächst auf die Teilverfügung des AREG vom 22. Februar 2021 ver- wiesen und ergänzend geltend gemacht, dass die Vorbringen im Zu- sammenhang mit dem privatrechtlichen Kaufvertrag für die öffentlich- rechtliche Beurteilung der Angelegenheit belanglos seien. Die Rekur- renten könnten sich weder auf den Schutz von Treu und Glauben noch den Vertrauensschutz stützen. Vielmehr würden sie selbst gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstossen, da sie durch ihre Vor- gehensweise eigentlich jenes Projekt umsetzen wollten, welches vom Bundesgericht bereits als unzulässig beurteilt worden sei. Der Begriff "bauliche Nutzungserweiterung" sei umfassend zu verstehen. Es sei gerichtsnotorisch, dass auch Nutzungsänderungen darunterfielen. Durch den Abbruch und die Erstellung einer Ersatzbaute hätten die Rekurrenten das Recht auf eine spätere Umnutzung verwirkt. Die Frage einer Ersatzbaute mit gleichzeitiger Umnutzung sei bereits vom Bundesgericht beurteilt worden. Dieses sei zum Schluss gekommen, der Rahmen der teilweisen Änderung würde dadurch überschritten.
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 8/18
c) Mit Stellungnahme vom 2. Juli 2021 beantragt das AREG die Abweisung des Rekurses und führt aus, Ausgangslage sei der Zu- stand des ersetzten Ferienhauses Vers.-Nr. 003 per 1. Juli 1972. Bei jeder danach erfolgten Handänderung hätten die Eigentümer in bauli- che Massnahmen zur Komfortsteigerung investiert, die zu einer Wert- steigerung der Liegenschaft geführt hätten, so auch die von den Re- kurrenten angeführte Zusatzdämmung im Jahr 2006. Im Unterschied zum Referenzzustand für die Beurteilung der Identität und der Ände- rungsmöglichkeiten sei die Frage der noch bestimmungsgemässen Nutzbarkeit des Ferienhauses im Zeitpunkt der Beurteilung des Er- satzbauvorhabens beurteilt worden. Im Rekurs würden diese beiden Kriterien vermischt. Das verfügte Verbot der baulichen Nutzungserwei- terung umfasse selbstverständlich auch Nutzungsänderungen.
G. Mit Eingabe vom 13. August 2021 äussern sich die Rekurrenten durch ihren Rechtsvertreter zur Stellungnahme des AREG vom 2. Juli 2021 sowie zu jener des Rekursgegners vom 8. Juni 2021. Zudem stellen sie ein Ausstandsbegehren gegen den zuständigen Verfahrensleiter der Rechtsabteilung.
H. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes zur Behandlung des Rekurses ergibt sich aus Art. 43 bis des Gesetzes über die Verwal- tungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP) und jene zum Entscheid betreffend die Ausstandspflicht eines Sachbearbeiters der Rechtsabteilung aus Art. 7 bis Abs. 1 Bst. e VRP.
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewilligungsent- scheid erging am 23. März 2021. Mithin sind vorliegend grundsätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 9/18
2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelan- gen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Baureglement zur Anwendung.
Die Rekurrenten machen Mängel im Zusammenhang mit dem Grund- stückkaufvertrag vom 20. Juli 2010 geltend. Dabei handelt es sich um zivilrechtliche Fragestellungen, die nicht im vorliegenden Verfahren zu beurteilen sind. Es erübrigt sich deshalb, im Folgenden darauf einzu- gehen.
Mit Stellungnahme vom 13. August 2021 bringen die Rekurrenten vor, der zuständige Verfahrensleiter der Rechtsabteilung, Ralph Beinder, sei befangen im Sinn von Art. 7 Abs. 1 Bst. c VRP. Mit Schreiben vom 5. Juli 2021 sei von ihm mitgeteilt worden, die zur Einsicht zugestellten Vorakten seien innert einer nicht erstreckbaren Frist zu retournieren, weil der Entscheidentwurf bereits vorbereitet werde. Es sei somit frag- lich, ob der Verfahrensleiter den Entscheidentwurf unabhängig und un- voreingenommen redigieren könne, weil er sich aufgrund der bisher eingegangenen Akten bereits eine Meinung gebildet habe. Er sei zwei- fellos vorbefasst, weshalb das Verfahren einem Sachbearbeiter oder einer Sachbearbeiterin zuzuweisen sei, welche bisher mit der Sache nicht befasst gewesen sei.
4.1 Art. 7 Abs. 1 VRP bestimmt, dass Behördenmitglieder sowie öf- fentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige von sich aus in den Ausstand zu treten haben, wenn sie oder eine ihnen nahe- stehende Person an der Angelegenheit persönlich beteiligt sind (Bst. a), wenn sie Vertreter, Beauftragte, Angestellte oder Organe ei- ner an der Angelegenheit beteiligten Person sind oder in der Sache Auftrag erteilt haben (Bst. b) oder wenn sie "aus anderen Gründen" befangen erscheinen (Bst. c). Es genügt, dass das betroffene Mitglied befangen sein könnte oder befangen erscheint. Ein ausschliesslich persönliches Empfinden einer Partei reicht dafür jedoch nicht aus. Ver- nünftige Gründe müssen das Misstrauen in die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit objektiv rechtfertigen. Im Weiteren ist von Befangen- heit auszugehen, wenn Personen im Sinn von Art. 7 Abs. 1 VRP bei einer Anordnung einer Vorinstanz mitgewirkt haben (Art. 7 Abs. 1 Bst. b bis VRP; vgl. dazu C. REITER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zü- rich/St.Gallen 2020, Art. 7-7 bis N 12 ff.; VerwGE B 2020/59 vom 19. Ja- nuar 2021 Erw. 2.2.1).
4.2 Die Garantie einer durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und unparteiischen Rechtsmittelinstanz ergibt sich aus Art. 30 Abs. 1 BV, Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskon- vention (SR 0.101) und Art. 14 Abs. 1 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (SR 0.103.2); für Verwaltungsbehör- den ergibt sie sich demgegenüber aus Art. 29 Abs. 1 BV. Nach Art. 29
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 10/18
Abs. 1 BV hat jede Person auch in Verfahren vor Verwaltungsinstan- zen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Es gilt das Gebot des fairen Verfahrens (BGE 139 I 124 Erw. 4.2.1 mit Hinweis auf BGE 133 I 4 Erw. 5.3.1). Die Grundsätze der richterlichen Unabhängigkeit können indes nicht unbesehen auf nichtrichterliche Behörden bezie- hungsweise auf Art. 29 Abs. 1 BV übertragen werden (BGE 127 I 198 Erw. 2b mit Hinweisen). Verwaltungsbehörden sind nicht nur zur neut- ralen Rechtsanwendung berufen, sie haben auch öffentliche Aufgaben zu erfüllen. Von daher können sie nicht im eigentlichen Sinn als unpar- teilich bezeichnet werden (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungs- verfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 432 mit Hinweisen). Im verwaltungsinternen Verfahren be- jaht das Bundesgericht eine diesbezügliche Ausstandspflicht in der Regel nur dann, wenn das betreffende Behördenmitglied oder der Be- amte ein persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat. Eine Ausstandspflicht besteht nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung in Fällen wie dem vorliegenden nur dann, wenn die Person selbst Partei des Verfahrens ist oder ein persönliches Inte- resse am Verfahrensgegenstand hat und insoweit in "eigener Sache" entscheidet. Bei Wahrung öffentlicher Interessen besteht grundsätz- lich keine Ausstandspflicht (VerwGE B 2020/16 vom 29. Juli 2020 Erw. 2.3 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichtes 1P.96/2007 vom 26. März 2008 Erw. 5.4).
4.3 Aus dem blossen Umstand, dass der zuständige Verfahrenslei- ter der Rechtsabteilung mit Schreiben vom 5. Juli 2021 festhielt, die Frist zur Retournierung der Akten sei nicht erstreckbar, da der Ent- scheid bereits vorbereitet werde, lässt sich nicht schliessen, dass die- ser die Sache nicht mit der nötigen Objektivität beurteilt. Aus dem ent- sprechenden Schreiben geht nicht hervor, dass der Verfahrensleiter bereits eine abschliessende beziehungsweise vorgefasste Meinung über den Verfahrensausgang hatte. Er wies lediglich daraufhin, dass der Rekursentscheid vorbereitet werde. Eine solche Vorbereitungs- handlung kann sich beispielsweise auch bloss auf die Sachverhalts- darstellung beschränken; jedenfalls kann aus einer solchen Ankündi- gung nicht geschlossen werden, spätere Eingaben der Rekurrenten würden nicht mehr objektiv gewürdigt. Ein persönliches Interesse am Ausgang des Verfahrens des betroffenen Sachbearbeiters machen die Rekurrenten nicht geltend. Ein solches ist auch nicht ersichtlich. Es besteht dementsprechend auch kein Anschein der Befangenheit.
4.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass bezüglich des zuständigen Verfahrensleiters der Rechtsabteilung, Ralph Beinder, keine zum Aus- stand verpflichtende Befangenheit nach Art. 7 Abs. 1 Bst. c VRP vor- liegt. Dementsprechend sind das Ausstandsbegehren und folglich auch das Begehren um Übertragung des Rekursverfahrens an einen anderen Mitarbeitenden der Rechtsabteilung abzuweisen.
Die Rekurrenten rügen im Wesentlichen, die Vorinstanz habe die Um- nutzung des Gebäudes Vers.-Nr. 005 von einem Ferienhaus zu einem
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Erst- oder Dauerwohnsitz zu Unrecht als unzulässig befunden. Der Rekursgegner geht demgegenüber davon aus, durch den Abbruch und die Erstellung einer Ersatzbaute hätten die Rekurrenten das Recht auf eine spätere zusätzliche Umnutzung verwirkt.
5.1 Beim Gebäude Vers.-Nr. 005 handelt es sich unbestrittenermas- sen um eine Baute im Sinn von Art. 24c RPG.
5.2 Gemäss Art. 24c Abs. 1 RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt. Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wieder- aufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert wor- den sind, bevor das betreffende Grundstück Bestandteil des Nichtbau- gebiets wurde (Art. 24c Abs. 2 RPG, Art. 41 Abs. 1 RPV).
5.3 Eine Änderung gilt als "teilweise" und eine Erweiterung als "massvoll" im Sinn von Art. 24c RPG, wenn die Identität der Baute einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Massgeblicher Vergleichszustand für die Beurteilung der Iden- tität ist dabei der Zustand, in dem sich die Baute oder Anlage im Zeit- punkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand (Art. 42 Abs. 1 und 2 RPV). Fehlt es an dieser Identität, so liegt eine vollständige Ände- rung vor. Identität setzt voraus, dass die "Wesensgleichheit" der Baute hinsichtlich des Umfangs, der äusseren Erscheinung sowie der Zweckbestimmung gewahrt bleibt und keine wesentlichen neuen Aus- wirkungen auf die Nutzungsordnung, Erschliessung und Umwelt ge- schaffen werden. Gefordert ist also nicht völlige Gleichheit von Alt und Neu, sondern die Identität bezieht sich – wie Art. 42 Abs. 1 RPV ver- deutlicht – auf die "wesentlichen Züge", also die aus raumplanerischer Sicht wichtigen Merkmale des Objekts. Ob die so verstandene Identität noch gewahrt wird, beurteilt sich unter Würdigung der gesamten Um- stände (Art. 43 Abs. 3 RPV), mithin aller raumrelevanten Gesichts- punkte in ihrem Zusammenwirken. In die Gesamtbeurteilung einzube- ziehen sind namentlich das äussere Erscheinungsbild, die Nutzungs- art und das Nutzungsmass, die Anzahl Wohneinheiten, die Erschlies- sung, die wirtschaftliche Zweckbestimmung sowie die Auswirkungen auf die Raumordnung und die Umwelt. Der Identitätsbegriff als Rah- men des Zulässigen verdeutlicht, dass der Begriff der massvollen Er- weiterung in jenem der teilweisen Änderung aufgeht: Die Veränderun- gen können sowohl in inneren Umbauten als auch in äusseren Erwei- terungen sowie in Zweckänderungen bestehen. Teilweise Änderungen können einmal oder auch in mehreren Schritten erfolgen, jedoch in ih- rer Summe nur bis zur gesetzlichen Obergrenze beziehungsweise bis zum Punkt, wo die Identität der Gesamtanlage nicht mehr gewahrt ist (R. MUGGLI, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxis- kommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich/Basel/Genf 2017, Art. 24c N 24 ff.; Urteil des Bundesgerichtes 1C_488/2010 vom 8. September 2011 Erw. 2.3.)
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 63/2021), Seite 12/18
5.4 Die Rekurrenten machen geltend, entgegen dem Urteil des Bun- desgerichtes 1C_312/2016 vom 3. April 2017 sei zur Beurteilung der Rechtmässigkeit der Zweckänderung nicht der Zustand des Ferien- hauses (frühere Vers.-Nr. 003) per 1. Juli 1972 massgebend, sondern vielmehr jener der Abbruch- und Wiederaufbaubewilligung am 15. Au- gust 2018. Die Bestandesaufnahme über den Zustand des Gebäudes Vers.-Nr. 003 im Rahmen des damaligen Baubewilligungsverfahrens der E.___ vom 15. Januar 2018 habe unter Berücksichtigung der Nachdämmung der Aussenwände im Jahr 2006 ergeben, dass das Haus zu diesem Zeitpunkt bewohn- und nutzbar gewesen sei. Dem- nach sei bereits vor dem Ersatz des Gebäudes Vers.-Nr. 003 eine ganzjährige Bewohnbarkeit gegeben gewesen.
5.4.1 Wie vorstehend erwähnt (Erw. 5.3), ist massgeblicher Ver- gleichszustand für die Beurteilung der Wahrung der Identität der Zu- stand der Baute im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet (Art. 42 Abs. 1 und 2 RPV). Dies ist vorliegend der 1. Juli 1972, als mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigungen vom 8. Oktober 1971 (AS 1972 950) erstmals eine klare Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet eingeführt wurde. Entgegen den Ausführungen der Rekurrenten ist somit nicht der Zu- stand des Ferienhauses Vers.-Nr. 003 unmittelbar vor dem am 15. Au- gust 2018 bewilligten Abbruch und Wiederaufbau relevant. Auf diesen Zeitpunkt war lediglich – wie auch das AREG in der Stellungnahme vom 2. Juli 2021 festhält – für die Beurteilung der bestimmungsgemäs- sen Nutzbarkeit der Baute abzustellen. Nachfolgend ist deshalb zur Beurteilung, ob durch die angestrebte Zweckänderung des Ferienhau- ses in einen Erst- oder Dauerwohnsitz die Identität der Baute gewahrt bleibt, auf dessen Zustand am 1. Juli 1972 abzustellen.
5.4.2 Das Gebäude Vers.-Nr. 003 wurde im Jahr 1964 als Ferienhaus erstellt. Es war eingeschossig, wies eine Nutzfläche von 145 m 2 auf und verfügte über ein flaches Giebeldach. Das Bundesgericht hielt im Urteil 1C_312/2016 vom 3. April 2017 betreffend das Baugesuch der Rekurrenten vom 7. November 2013 in Erw. 4.1 fest, das Ferienhaus sei am 1. Juli 1972 nicht als taugliche Baute für einen Erstwohnsitz anzusehen gewesen. Objektiv sei es nicht dazu geeignet gewesen, ganzjährig bewohnt zu werden. Die 7 cm dicken Holzwände hätten die Grundmauern des Hauses dargestellt und die Westseite sowie das Dach hätten keine Isolation aufgewiesen. Die Temperaturen seien ge- mäss Angaben der Rekurrenten im Winter auf unter zwölf Grad gefal- len. Zudem hätten täglich nur maximal 40 Liter warmes Wasser zur Verfügung gestanden. Es habe sich um ein Sommerhaus gehandelt, welches nicht den Stand einer Ganzjahreswohnung aufgewiesen habe. Aus den Erwägungen des Bundesgerichtes ergibt sich somit, dass es sich beim früheren Gebäude Vers.-Nr. 003 um ein bescheide- nes Sommerhaus gehandelt hatte, welches nicht dazu geeignet war, ganzjährig bewohnt zu werden. Dass das Ferienhaus bereits am 1. Juli 1972 ganzjährig bewohnbar gewesen sein soll, machen die Rekurren- ten denn auch nicht geltend. Da allein der 1. Juli 1972 für die vorlie- gende Baugesuchsbehandlung massgebend ist, ist der Bericht der
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E.___, der nach Ansicht der Rekurrenten unter Berücksichtigung der im Jahr 2006 erfolgten Nachdämmung die ganzjährige Bewohnbarkeit der Baute im August 2018 belegen soll, für die Beurteilung nicht von Belang.
5.5 Die Rekurrenten bringen im Weiteren vor, in BDE Nr. 31/2015 vom 22. Mai 2015 sei die Zulässigkeit der Zweckänderung von einer Ferienzwecken dienenden Baute zu einer ganzjährig bewohnten Baute vom Baudepartement bereits bejaht worden. Weshalb zum heu- tigen Zeitpunkt bei denselben Verhältnissen beziehungsweise mit ei- nem weniger umfangreichen Bauprojekt als im Jahr 2015 etwas Ande- res gelten solle, sei nicht nachvollziehbar.
5.5.1 Gegenstand von BDE Nr. 31/2015 vom 22. Mai 2015 war das Baugesuch der Rekurrenten vom 7. November 2013. Mit diesem er- suchten die Rekurrenten um Bewilligung des Abbruchs des Ferienhau- ses (Vers.-Nr. 003), des Neubaus eines Einfamilienhauses als Erst- wohnsitz sowie den Umbau des bestehenden Maschinen- und Autoun- terstands (Vers.-Nr. 004) in einen 20 m 2 grossen Carport. Im Zusam- menhang mit dem Wiederaufbau waren Erweiterungen der aBGF von 81 m 2 auf 104 m 2 beziehungsweise eine Vergrösserung des sichtba- ren Volumens von auf 364,6 m 3 auf 459,9 m 3 beabsichtigt.
5.5.2 In den Erw. 2.7 und 4.4 des erwähnten Entscheids ging das Baudepartement damals noch von der Eignung des Ferienhauses für eine ständige Wohnnutzung aus und anerkannte – wie von den Re- kurrenten richtigerweise festgehalten – die grundsätzliche Zulässigkeit der Zweckänderung von einer Ferienzwecken dienenden Baute zu ei- ner ganzjährig bewohnten Baute als teilweise Änderung. Die von der Vorinstanz erteilte Baubewilligung wurde dennoch vom Baudeparte- ment aufgehoben, weil die Flächen- und Volumenerweiterungen und die damit einhergehenden Veränderungen des äusseren Erschei- nungsbilds weder für eine zeitgemässe Wohnnutzung noch für eine energetische Sanierung nötig und auch nicht darauf ausgerichtet wa- ren, die Einpassung in das Landschaftsbild zu verbessern. Das Bun- desgericht ging hingegen, als es sich im Urteil 1C_312/2016 vom 3. April 2017 letztinstanzlich mit dem Baugesuch vom 7. November 2013 auseinandersetzte, im Gegensatz zum Baudepartement nicht von einer ganzjährigen Bewohnerbarkeit des Ferienhauses Vers.-Nr. 003 im Referenzzeitpunkt aus; an diese Erwägungen des Bundesge- richtes ist das Baudepartement nunmehr gebunden. Aus dem BDE Nr. 31/2015 vom 22. Mai 2015 kann folglich die Zulässigkeit der nach- gesuchten Zweckänderung nicht mehr abgeleitet werden.
5.6 Ferner führen die Rekurrenten aus, die Baubewilligung vom 15. August 2018 schliesse eine künftige Nutzungserweiterung nicht aus. Das AREG habe in der Verfügung vom 2. Juli 2018 nicht ein gänz- liches Verbot jeglicher Nutzungserweiterung verfügt, sondern lediglich ein bauliches Erweiterungsverbot. Hätte das AREG ein ganzjähriges Bewohnen des Hauses unterbinden wollen, hätte es die Einschrän-
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kung der Nutzungserweiterung nicht auf bauliche Massnahmen be- schränken dürfen, sondern auch künftige Zweckänderungen als unzu- lässig bezeichnen müssen. Daran ändere auch das Urteil des Bundes- gerichtes 1C_312/2016 vom 3. April 2017 nichts. Das Bundesgericht habe die Nutzungsänderung zu ganzjährigem Wohnen nicht ausge- schlossen, sondern darauf hingewiesen, im Fall des bescheidenen Sommerhauses sei der Spielraum für bauliche Änderungen oder Er- weiterungen nur gering. Vorliegend werde dieser Spielraum aber gar nicht beansprucht.
5.6.1 Das Bundesgericht erwog im Urteil 1C_312/2016 vom 3. April 2017 (Erw. 4.2 f.), mit dem Neubau des geplanten Einfamilienhauses würde das frühere Sommerhaus auf einen Stand gebracht, der objek- tiv betrachtet ein dauerhaftes Bewohnen der Baute erst ermöglichen würde. Damit ginge verglichen mit der Nutzung als Ferienhaus eine erhebliche Nutzungsintensivierung einher. Diese Nutzungsänderung hin zu ganzjährigem Wohnen verändere die Identität massgeblich, auch wenn sie für sich alleine nicht von vornherein unzulässig sei. Mit dem Neubauprojekt würde sich jedoch auch die äussere Erscheinung erheblich wandeln. Hinzu kämen die Errichtung des Carports sowie die Umgebungsgestaltung mit einem Kiesplatz als weitere Vorhaben, wel- che die äussere Erscheinung prägten. Zu berücksichtigen sei im Zu- sammenhang mit dem Identitätserfordernis auch, dass die Realisie- rung des geplanten Projekts zu einer Erweiterung der aBGF von 28,4 m 2 beziehungsweise der Gesamtfläche um 29,3 m 2 führen würde. Damit würden zwar die Vorgaben von Art. 42 Abs. 2 Bst. b RPV ein- gehalten, jedoch nahezu ausgeschöpft, was nur zulässig wäre, wenn im Übrigen die Identität nur zurückhaltend verändert würde. Dies sei indes nicht der Fall. Neben den erwähnten Aspekten falle überdies ins Gewicht, dass sich das Einfamilienhaus am besagten Ort nicht in die Umgebung einfüge und die Einpassung in die Landschaft verschlech- tert werde. Es gelangte zum Schluss, die mit dem Bauvorhaben ver- bundenen Änderungen seien nicht bloss von untergeordneter Natur und die Identität der Baute werde mit dem Projekt nicht mehr in den wesentlichen Zügen gewahrt.
5.6.2 Nach Ergehen des erwähnten Bundesgerichtsentscheids erar- beiteten die Rekurrenten ein neues, weniger umfangreiches Baupro- jekt. Dieses sah ebenfalls den Abbruch des Ferienhauses Vers.- Nr. 003 und den Umbau des bestehenden Unterstands in einen Car- port von 20 m 2 vor. Im Unterschied zum vorherigen Projekt beantrag- ten die Rekurrenten allerdings neu, das abzubrechende Ferienhaus nur mehr durch ein neues Ferienhaus zu ersetzen. Gemäss Unterla- gen wurde die aBGF um 5 m 2 , die Brutto-Nebenfläche (BNF) um 3 m 2
und das sichtbare Volumen um rund 60 m 3 vergrössert. Mit Beschluss vom 15. August 2018 erteilte die Vorinstanz die Baubewilligung für den Ersatzbau eines Ferienhauses.
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5.6.3 Die Rekurrenten gehen davon aus, dass nach Erteilung dieser Baubewilligung für den Ersatzbau eines Ferienhauses noch zusätzli- cher Raum für eine weitergehende Zweckänderung des Ferienhauses in einen Erst- oder Dauerwohnsitz bestehe.
5.6.4 Gemäss Urteil des Bundesgerichtes 1C_312/2016 vom 3. April 2017 verändert die Nutzungsänderung zu ganzjährigem Wohnen die Identität – wie bereits ausgeführt – bereits massgeblich, weshalb da- neben nur noch wenig Raum für weitere Veränderungen der Identität besteht. Da zum Vergleich, ob die Identität der Baute gewahrt bleibt, entgegen den Ausführungen der Rekurrenten auf den 1. Juli 1972 ab- zustellen ist, beanspruchte auch die Baubewilligung vom 15. August 2018 bereits das höchstzulässige Mass der Änderungs- und Erweite- rungsmöglichkeiten nach Art. 24c RPG i.V.m. Art. 42 RPV. Zwar war das im Jahr 2018 bewilligte Projekt etwas weniger umfangreich als noch jenes aus dem Jahr 2013. Es sind aber trotzdem weitgreifende Erweiterungen beziehungsweise Änderungen mit dem Ersatzbau be- willigt worden. So wurde das frühere Sommerhaus abgebrochen und leicht versetzt mit einem neuen äusseren Erscheinungsbild neu aufge- baut, namentlich mit einer anderen, völlig neuen Fenster- und Fassa- dengestaltung. Gleichzeitig wurde auch das Volumen der Ersatzbaute deutlich um rund 19 % beziehungsweise rund 60 m 3 vergrössert. Zu- dem wurden die aBGF und die BNF um total rund 8 m 2 beziehungs- weise 5,5 % erweitert. Der bestehende Unterstand auf Grundstück Nr. 001 wurde zwar etwas verkleinert und in einen etwas filigraner wir- kenden Carport von 20 m 2 umgebaut. Der freistehende Unterstand war jedoch erst nach dem 1. Juli 1972 erstellt worden, weshalb er zum Zeitpunkt seiner Erstellung an das damals noch vorhandene Erweite- rungspotential des früheren Sommerhauses anzurechnen war und sein Bestand folglich auch heute bei der Beurteilung der Identität des Ferienhauses (als bereits erfolgte bauliche Erweiterung) nach wie vor berücksichtigt werden muss. Insgesamt erscheint die vom AREG im Jahr 2018 erteilte Baubewilligung also eher grosszügig gewesen zu sein, zumal auch nicht ersichtlich ist, weshalb ein bescheidenes, nicht ganzjährig bewohnbares Sommerhaus unter Berücksichtigung der strengen Anforderungen von Art. 24c Abs. 4 RPG ausserhalb des be- stehenden Gebäudevolumens überhaupt erweitert werden musste. Vor diesem Hintergrund ist es jedenfalls nicht zu beanstanden, wenn das AREG die Änderungsmöglichkeiten nach Art. 24c RPG i.V.m. Art. 42 RPV damals als vollständig ausgeschöpft beurteilte.
5.6.5 Das AREG verfügte deshalb in der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung vom 2. Juli 2018 ein Verbot der baulichen Nutzungser- weiterung. In der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung vom 22. Februar 2021 hält das AREG nochmals fest, das Änderungspoten- tial sei im Rahmen der Baubewilligung im Jahr 2018 mit dem Neubau des Ferienhauses ausgeschöpft und deshalb ein Verbot der baulichen Nutzungserweiterung verfügt worden. Die Rekurrenten bringen dem- gegenüber vor, ein Verbot der baulichen Nutzungserweiterung schliesse lediglich bauliche Massnahmen aus; blosse Zweckänderun- gen seien von einem solchen Verbot nicht umfasst. Die Rekurrenten
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übersehen, dass das AREG in seiner langjährigen Verfügungspraxis lediglich zwei auf Art. 44 Abs. 2 RPV gestützte Arten von Nutzungsbe- schränkungen anwendet, nämlich das Verbot oder die Beschränkung der baulichen Nutzungserweiterung. Beide Arten von Nutzungsbe- schränkungen umfassen selbstredend auch blosse Zweckänderun- gen, weil sie erst nach der Würdigung der gesamten Umstände (vgl. Art. 43 Abs. 3 RPV) angeordnet werden und damit das Endergebnis der Prüfung der Wesensgleichheit einer Baute oder Anlage darstellen. Durch das bereits im Jahr 2018 rechtskräftig verfügte Verbot der bau- lichen Nutzungserweiterung bestehen heute somit keine weiteren Zweckänderungsmöglichkeiten nach Art. 24c Abs. 2 RPG mehr. Somit ergibt sich, dass kein Raum für eine weitergehende Zweckänderung des Ferienhauses Vers.-Nr. 005 in einen Erst- oder Dauerwohnsitz mehr besteht (Art. 24c RPG i.V.m. Art. 42 Abs. 2 RPV), nachdem eine erste Zweckänderung von einem ursprünglich sehr bescheidenen, nicht ganzjährig bewohnbaren Sommerhaus in ein ganzjährig nutzba- res Ferienhaus bereits im Jahr 2018 zugelassen wurde und künftige Nutzungserweiterung ausdrücklich mittels einer Auflage ausgeschlos- sen wurden.
5.6.6 Der Verweis der Rekurrenten auf das Urteil des Bundesgerich- tes 1C_494/2016 vom 7. Juni 2017 (recte: 1C_464/2016 vom 7. Juni 2017) zur Untermauerung der Zulässigkeit der Zweckänderung ist nicht zielführend. Dieses Urteil hatte zwar ebenfalls ein Gesuch um Umnutzung einer ausserhalb der Bauzone liegenden Baute zu einem Wohnhaus für die dauerhafte, ganzjährige Nutzung zum Gegenstand. Indes hob das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid auf und wies die Sache an das zuständige Departement zurück, weil das Ge- such zur Umnutzung mit anderen, bereits hängigen, nachträglichen Baugesuchen koordiniert werden musste. Zum Zeitpunkt des Urteils war demnach nicht abschliessend geklärt, welche bereits getätigten baulichen Massnahmen in den Anwendungsbereich von Art. 24c RPG fallen beziehungsweise nach dieser Bestimmung bewilligungsfähig sind. Im Weiteren lässt sich dem Urteil auch nicht entnehmen, ob – wie vorliegend – ein rechtskräftiges Verbot der baulichen Nutzungserwei- terung bestand.
5.6.7 Lediglich ergänzend sei darauf verwiesen, dass das Bundesge- richt in Erw. 5 des Urteils 1C_49/2019 vom 11. November 2019 zum Schluss gekommen ist, eine Berufung auf die Besitzstandsgarantie sei dann nicht mehr möglich, wenn bereits die Erstellung einer Ersatz- baute bewilligt worden sei. Es führte aus, mit dem Bau einer neuen zonenwidrigen Baute sei der Anspruch auf Wahrung des Besitzstands vollständig erschöpft. Eine Zweckänderung ist somit vorliegend wohl bereits deshalb ausgeschlossen, weil die Rekurrenten mit dem am 15. August 2018 bewilligten Abbruch und Wiederaufbau ihres Ferien- hauses ihren Anspruch auf Wahrung des Besitzstands ausgeschöpft haben.
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Schliesslich bringen die Rekurrenten vor, aufgrund der nach Art. 75 und 75b BV angestrebten Reduktion von Zweitwohnungen würde die Umnutzung des Ferienhauses in einen Erst- oder Dauerwohnsitz im öffentlichen Interesse liegen. Diese Argumentation geht an der Sache vorbei. Die eidgenössische Zweitwohnungsgesetzgebung dient nicht dazu, ein den Anforderungen von Art. 24c RPG nicht entsprechendes Bauvorhaben in Umgehung dieser Bestimmung bewilligungsfähig zu machen.
Zusammenfassend erweist sich der Rekurs als unbegründet und ist deshalb abzuweisen.
8.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die Rekurrenten die amtlichen Kosten unter solidarischer Haftung zu bezahlen (Art. 96 bis VRP).
8.2 Der von C.___ am 4. Mai 2021 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen.
Rekurrenten und Rekursgegner stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.
9.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98 bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98 ter VRP).
9.2 Die Rekurrenten unterliegen mit ihren Anträgen. Sie haben des- halb von vornherein keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädi- gung. Das Begehren ist demnach abzuweisen.
9.3 Der Rekursgegner obsiegt mit seinen Anträgen. Da das Verfah- ren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 2'750.– zuzüglich die beantragten 4 % Barauslagen, insgesamt also auf Fr. 2'860.–, zuzüglich Mehrwertsteuer, festzulegen; sie ist von A.___ zu gleichen Teilen zu bezahlen.
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Entscheid 1. a) Das Ausstandsgebehren von A., Y., wird abgewiesen.
b) Der Rekurs von A.___ wird abgewiesen.
a) A.___ bezahlen unter solidarischer Haftung eine Entscheidge- bühr von Fr. 3'000.–.
b) Der am 4. Mai 2021 von C.___ geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet.
a) Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos- ten wird abgewiesen.
b) Das Begehren von B., Y., um Ersatz der ausseramtli- chen Kosten wird gutgeheissen. A.___ entschädigen B.___ zu glei- chen Teilen ausseramtlich mit Fr. 2'860.– zuzüglich Mehrwertsteuer.
Die Vorsteherin
Susanne Hartmann Regierungsrätin