© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/17 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 21-10517 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 08.12.2021 Entscheiddatum: 02.12.2021 BUDE 2021 Nr. 079 Art. 136 Abs. 2 Bst. g PBG, Art. 156 Bst. b und Art. 159 Abs. 1 GG. Reparaturen an Gebäuden sind bewilligungsfrei, solange es sich um den Ersatz schadhaft gewordener Bauteile von untergeordneter Bedeutung handelt. Sobald die Reparaturarbeiten aber geeignet sind, mehr als geringfügige Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt nach sich zu ziehen, sodass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn besteht, die Übereinstimmung des Vorhabens mit den öffentlich-rechtlichen Bau- und Nutzungsvorschriften vorgängig zu kontrollieren, sind sie baubewilligungspflichtig (Erw. 3.3). Das Bau- und Umweltdepartement ist nach der neuen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes nur mehr in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde über die politischen Gemeinden in Bausachen befugt, über die Dauer des Rekursverfahrens hinaus geltende Baustopps oder Nutzungsverbote auszusprechen (Erw. 4.4 ff.). BUDE 2021 Nr. 79 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
Kanton St.Gallen Bau- und Umweltdepartement
21-10517
Entscheid Nr. 79/2021 vom 2. Dezember 2021 Rekurrent
A.___ vertreten durch Dr.iur. Remi Kaufmann, Rechtsanwalt, Marktgasse 20, 9000 St.Gallen
gegen
Vorinstanz Departement Bau, Umwelt und Verkehr der Stadt Z.___ (Entscheid vom 10. November 2021)
Rekursgegnerin
B.___ vertreten durch lic.iur. Jörg Frei, Rechtsanwalt, Kreuzackerstrasse 9, 9000 St.Gallen
Betreff Baubewilligungspflicht und Baustopp
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Sachverhalt A. Die B., Z., ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grund- buch Z., an der M.strasse in Z.. Das Grundstück liegt ge- mäss geltendem Zonenplan der Stadt Z. vom 25. November 1992 in der Wohnzone W2. Es ist mit einem Gartencenter überbaut und über die M.strasse, eine Gemeindestrasse 1. Klasse, erschlossen. A., Z., ist Eigentümer von Grundstück Nr. 002, Grundbuch Z., welches direkt östlich des Grundstücks Nr. 001 der B.___ liegt.
B. a) Mit E-Mail vom 2. November 2021 teilte A.___ dem Leiter Bewil- ligungen der Stadt Z.___ mit, er habe erfahren, dass die B.___ eine Sanierung ihrer Gebäude auf Grundstück Nr. 001 vornehmen werde. Daher befürchte er verschiedene nachteilige Einwirkungen auf sein Grundstück, insbesondere wegen des Rückbaus von asbesthaltigen Materialien und allfälliger Blendwirkung der neu verwendeten Bauma- terialien. Aufgrund dessen beantragte er einen Baustopp und die Durchführung eines ordentlichen Baubewilligungsverfahrens. Eben- falls mit E-Mail vom 2. November 2021 antwortete der Leiter Bewilli- gungen der Stadt Z.___ A., die B. habe die Sanierung (Dachsa- nierung aufgrund von Hagelschäden) vorgängig mit der Stadt bespro- chen. Da lediglich der Ersatz der Dacheindeckungen geplant sei, sei dies als nicht bewilligungspflichtiger Liegenschaftenunterhalt nach Art. 136 Abs. 2 Bst. g des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) beurteilt worden. Entsprechend bestehe weder in bau- noch in feuerpolizeilicher Hinsicht eine Bewilligungspflicht, es sei jedoch von der Grundeigentümerin ein Entsorgungsnachweis zum Umgang mit den Bauabfällen eingefordert worden. Für den Erlass ei- nes Baustopps und die Durchführung eines Baubewilligungsverfah- rens bestehe somit keine Rechtsgrundlage.
b) Mit Schreiben vom 3. November 2021 wandte sich A.___, inzwi- schen vertreten durch Dr.iur. Remi Kaufmann, Rechtsanwalt, St.Gal- len, erneut an den Leiter Bewilligungen und stellte folgende Anträge:
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und die Gesamterneuerung des Dachs seien nach Art. 136 Abs. 1 PBG zweifellos baubewilligungspflichtig. Darüber hinaus stelle sich die Frage, ob denn eine Gesamterneuerung des Dachs überhaupt bewil- ligungsfähig sei, weil die Gebäude der B.___ auf Grundstück Nr. 001 zonenwidrig seien.
c) Mit Schreiben vom 8. November 2021 teilte A.s Rechtsver- treter dem Leiter Bewilligungen weiter mit, dass auf dem Grundstück der B. inzwischen eine Abbruchmulde stehe, die mit Metallträgern der Dachkonstruktion gefüllt sei. Zudem stehe viel neues Baumaterial bereit, was darauf schliessen lasse, dass das ganze Dach und wohl auch Fassadenteile neu erstellt würden. Die beigelegte Fotodokumen- tation bestätige, dass nicht nur die vom Hagel beschädigten Dachpa- neele ersetzt würden, sondern dass wohl die ganze Dachkonstruktion inklusive der Fassadenteile ersetzt werden solle.
d) Mit Beschluss vom 10. November 2021 erliess das Departement Bau, Umwelt und Verkehr der Stadt Z.___, Abteilung Bewilligungen, folgende Verfügung:
Da keine bewilligungspflichtigen Arbeiten vorliegen, werden Ihre Anträge und insbesondere das Gesuch um Erlass eines Baustopps abgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Dachsanierung sei mit dem Departement Bau, Umwelt und Verkehr vorbesprochen worden. Es handle sich dabei "um einen 1:1–Ersatz der Dacheindeckungen". Dies sei als nicht bewilligungspflichtiger Liegenschaftenunterhalt nach Art. 136 Abs. 2 Bst. g PBG zu qualifizieren. Entgegen der Darstellung des Antragstellers werde nicht das gesamte Dach abgebrochen, son- dern die Unter- bzw. Stahlkonstruktion bleibe bestehen. Bei den ange- lieferten Bauteilen handle es sich um Material für die Halterung der neu zu montierenden Dacheindeckung. Der zum Umgang mit den Bauabfällen eingeforderte Entsorgungsnachweis sei beigebracht wor- den; das abmontierte Material werde sortiert und fachgerecht entsorgt. Die Abteilung Bewilligungen des Departementes Bau, Umwelt und Verkehr der Stadt Z.___ habe sich vor Ort überzeugen können, dass die Abbrucharbeiten im Zusammenhang mit den Eternitplatten mit den SUVA-Richtlinien entsprechenden Schutzvorkehrungen ausgeführt würden.
C. Gegen diese Verfügung erhob A.___ durch seinen Rechtsvertreter mit Schreiben vom 18. November 2021 Rekurs beim Bau- und Umweltde- partement. Es werden folgende Anträge gestellt:
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D. a) Mit Vernehmlassung vom 30. November 2021 beantragt die Vorinstanz, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begrün- dung wird geltend gemacht, beim Bauvorhaben der Rekursgegnerin handle es sich technisch gesehen um den Ersatz der Dacheindeckung sowie deren Unterkonstruktion. Dies sei vergleichbar mit dem Zie- gelersatz bei einem Steildach; bei einem solchen Ziegelersatz würden regelmässig auch die darunterliegenden Dachlatten erneuert. Beim re- kursgegenständlichen Gewächshaus bleibe nur, aber immerhin, die ganze Tragkonstruktion samt First- und Zwischenbalken übrig. Vor diesem Hintergrund sei daran festzuhalten, dass es sich beim Vorha- ben um einen nicht baubewilligungspflichtigen Liegenschaftenunter- halt gemäss Art. 136 Abs. 2 Bst. g PBG handle. Das Gewächshaus werde nach bisherigem Kenntnisstand weder beheizt noch werde die
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Lüftung ersetzt. Sollte das wider Erwarten der Fall sein, wäre dafür ein nachträgliches Baugesuch einzureichen.
b) Ebenfalls mit Vernehmlassung vom 30. November 2021 bean- tragt die Rekursgegnerin, vertreten durch lic.iur. Jörg Frei, Rechtsanwalt, St.Gallen, der Rekurs sei vollumfänglich und unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung wird ausgeführt, der Sanierungsaufwand, der durch die Hagelschäden verursacht worden sei, sei nicht unerheblich. Bei der Dachsanierung handle es sich aber dennoch, wie die Vorinstanz richtig ausgeführt habe, um einen "1:1- Ersatz der Dacheindeckung", der als nicht baubewilligungspflichtiger Liegenschaftenunterhalt im Sinn von Art. 136 Abs. 2 Bst. g PBG zu werten sei. Die Rekursgegnerin habe bereits am 11. August 2021 die Frage der Baubewilligungspflicht mit dem Stadtpräsidenten und der Bauverwaltung vorbesprochen. Es werde nicht das gesamte Dach abgebrochen; die Unter- bzw. die Stahlkontruktion bleibe bestehen. Die beschädigte Bedachung werde lediglich mit "Lichtwell-Platten" neu eingedeckt. Es werde in keinster Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen, der eine vorsorgliche Massnahme im Sinn von Art. 159 PBG rechtfertigen würde.
E. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43 bis i.V.m Art. 44 des Gesetzes über die Verwaltungs- rechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Der erstinstanzliche Entscheid erging am 10. November 2021. Mithin sind vorliegend grundsätzlich die Bestimmungen des PBG an- wendbar, sofern sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben „Übergangs- rechtliche Bestimmungen im PBG“ vom 8. März 2017 (Baudeparte- ment SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Baureglement zur Anwendung.
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Die Vorinstanz stellte im angefochtenen Beschluss fest, die umstritte- nen Arbeiten seien blosse Unterhaltsarbeiten und deshalb nicht bau- bewilligungspflichtig. Demgegenüber ist der Rekurrent der Ansicht, die Bauarbeiten auf Grundstück Nr. 001 gingen weit über Unterhaltsmas- snahmen hinaus.
3.1 Nach Art. 22 Abs. 1 des eidgenössischen Raumplanungsgeset- zes (SR 700; abgekürzt RPG) dürfen Bauten und Anlagen nur mit be- hördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Die Baubewilli- gungspflicht soll es der Behörde ermöglichen, das Bauprojekt in Bezug auf die räumlichen Folgen vor der Ausführung auf die Übereinstim- mung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen. Massstab dafür ist die Frage, ob mit der Realisierung des Vorhabens im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen ver- bunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht. Der bundesrechtliche Begriff der bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen umfasst mindestens jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeig- net sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Er- schliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen. Als Bauten gel- ten im Allgemeinen ober- oder unterirdische Gebäude oder gebäude- ähnliche Objekte sowie Fahrnisbauten, die über nicht unerhebliche Zeiträume ortsfest verwendet werden. Als Anlagen werden hingegen eher Einrichtungen bezeichnet, die das Gelände oder den umliegen- den Raum verändern und weniger wegen ihrer konstruktiven Anlage baubewilligungspflichtig sind. Nicht bewilligungspflichtig sind nach Art. 22 Abs. 1 RPG bauliche Kleinvorhaben, die nur ein geringes Aus- mass haben und weder öffentliche noch nachbarliche Interessen be- rühren. Darunter fallen zum Beispiel bauliche Veränderungen im In- nern von Gebäuden oder für kurze Zeit aufgestellte Fahrnisbauten (wie z.B. Zelte oder Wohnwagen), Gehege für Kleintiere, kleinere Gar- tenteiche, kleinere Fahrradunterstände oder andere Anlagen, die keine nennenswerten Einflüsse auf Raum, Erschliessung und Umwelt bewirken. Wesentlich für die Frage der Bewilligungspflicht ist aber nicht nur das Vorhaben selbst, sondern auch die Art und die Empfind- lichkeit der Umgebung, in der dieses realisiert werden soll. Der bun- desrechtliche Begriff der bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen kann von den Kantonen konkretisiert und erweitert, nicht aber enger gefasst werden. Die Kantone können nicht von der Bewilligungspflicht ausnehmen, was nach Art. 22 RPG einer Bewilligung bedarf oder – mit anderen Worten – es ist ihnen nicht verwehrt, die Kleinstbauten, wel- che von Bundesrechts wegen keiner Bewilligungspflicht unterstehen, näher zu bezeichnen, solange sie dabei den von Art. 22 RPG vorge- gebenen Rahmen respektieren (BUDE Nr. 64/2021 vom 11. Oktober 2021 Erw. 3.1).
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3.2 Der kantonale Gesetzgeber sieht in Art. 136 Abs. 1 PBG als Grundsatz vor, dass Erstellung, Änderung und Beseitigung von Bau- ten und Anlagen der Bewilligung bedürfen. Soweit die baupolizeilichen und übrigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten sind, be- dürfen in der Bauzone unter anderem der Unterhalt von Bauten und Anlagen sowie geringfügige Änderungen im Innern von bestehenden Gebäuden keiner Baubewilligung (Art. 136 Abs. 2 Bst. g PBG). Bewil- ligungsfrei können beispielsweise Arbeiten sein, die den Zustand der Baute erhalten (M. MÖHR, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 136 N 20), weil Massnahmen zur Bestanderhaltung einer beste- henden, formell rechtmässigen Baute oder Anlage durch die Baube- willigung abgedeckt bleiben und durch die Bestandes- und Besitz- standsgarantie geschützt sind. Der Eigentümer oder die Eigentümerin bestehender Bauten und Anlagen kann sich für diese Arbeiten auf die Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung [SR 101; abgekürzt BV]), den Vertrauensgrundsatz (Art. 9 BV) und – gegenüber neuen, einschränkenden Vorschriften – die Besitzstandsgarantie berufen (B. WALDMANN, Bauen ohne Baubewilligung?, Schweizerische Bau- rechtstagung 2017, S. 48). Vor diesem Hintergrund fallen Unterhalts- arbeiten, kleinere Reparaturen sowie Erneuerungen, die das übliche Mass einer Renovation nicht überschreiten, grundsätzlich nicht unter die Baubewilligungspflicht im Sinn von Art. 22 Abs. 1 RPG. Als "Unter- halt" gelten Vorkehrungen, die auf die Erhaltung einer Baute in ihrer derzeitigen inneren und äusseren Gestalt, Form und Zweckbestim- mung abzielen. Sie umfassen Arbeiten der Pflege und Instandhaltung. Teilweise werden auch kleinere Reparaturen als Massnahmen der In- standstellung unter den Begriff der Unterhaltsarbeiten subsumiert. Als "Reparatur" wird ein baulicher Vorgang mit oder ohne Materialeinsatz verstanden, der den Ursprungszustand wiederherstellt. Es wird nichts Neues hinzugefügt. Die Reparatur beschränkt sich stets auf einzelne Stellen. Die Grenze zur bewilligungspflichtigen Neu- und Ersatzbaute ist allerdings dann erreicht, wenn an bestehenden Anlagen Teile, die weder reparaturbedürftig noch mit Blick auf den neuen Stand der Technik anpassungsfähig sind, abgebrochen und durch neue Teile (Ersatzinstallationen) ersetzt werden. Damit wird nämlich die Betriebs- tüchtigkeit der Anlage über ihre normale Lebensdauer hinaus verlän- gert (WALDMANN, a.a.O., S. 48 mit Hinweisen). Bewilligungsfrei mög- lich sind daher sämtliche Arbeiten zur Erhaltung (Instandhaltung), Schadensbehebung (Instandsetzung) und Erneuerung/Modernisie- rung (Renovation) der Baute oder Anlage. Solche Arbeiten verhindern den vorzeitigen Verfall bzw. die Unbenutzbarkeit vor Ablauf der Le- bensdauer der Baute oder Anlage, wobei der "bauliche status quo" beibehalten wird und sich der Umfang der Arbeiten auf den Erhalt der Baute zu beschränken hat. Der Erhaltung des "baulichen status quo" dienen etwa der Ersatz und die Instandstellung mangelhafter Teile. In diesem Sinn bewilligungsfrei sind etwa das Streichen einer Fassade in gleicher Farbe, der Ersatz von Dachziegeln oder von Fenstern. Auch Reparaturen fallen darunter, solange es sich um den Ersatz schadhaft gewordener Bauteile von untergeordneter Bedeutung handelt
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(B. WALDMANN, a.a.O., S. 48 mit Hinweisen). Das Ausmass einer be- willigungsfreien Erneuerung wird allerdings überschritten, wenn die Ar- beiten die Baute oder Anlage in einen höheren Rang aufrücken lassen und somit zu einer Wertvermehrung führen. Bewilligungsfrei sind Un- terhalts-, Reparatur- und Revisionsarbeiten ferner nur soweit, als sie dem normalen Unterhalt dienen und gegenüber dem Bestehenden keine nach aussen sichtbaren Veränderungen mit sich bringen sowie die Sicherheit von Mensch und Sachen nicht verschlechtern. Bewilli- gungspflichtig werden sie dann, wenn sie geeignet sind, mehr als ge- ringfügige Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt nach sich zu ziehen, sodass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nach- barn besteht, die Übereinstimmung des Vorhabens mit den öffentlich- rechtlichen Bau- und Nutzungsvorschriften vorgängig zu kontrollieren. Dies ist etwa der Fall, wenn mit den Arbeiten bedeutende Terrainver- änderungen verbunden sind oder wenn die Arbeiten in der Umgebung zu Lärm-, Geruchs- oder anderen Immissionen führen. Blosse Hilfsin- stallationen zur Arbeitsausführung, die für Unterhaltsarbeiten üblich sind, sind grundsätzlich bewilligungsfrei (B. WALDMANN, a.a.O., S. 49 mit Hinweisen). In der Gerichtspraxis wurden – in Abgrenzung zu be- willigungsfreien Unterhalts-, Reparatur- und Renovationsarbeiten – beispielsweise der vollständige Ersatz des Dachs und seiner Isolation als bewilligungspflichtig angesehen, weil diese Arbeiten den gewöhn- lichen Unterhalt, der sich in der Regel auf das Auswechseln von ein- zelnen Ziegeln beschränkt, übersteigen (VerwGE Graubünden Urteil vom 17. August 2000, in: PVG 2000, S. 222 ff. Erw. 3). Auch die Er- neuerung und Isolation des Dachstuhls und das Herausbrechen von Mauerwerk zwischen der Riegelkonstruktion stellen aufwändige, weit- reichende Massnahmen dar, mit denen wesentliche Teile ersetzt oder grundlegend geändert werden. Durch solche Bauarbeiten rückt ein Gebäude in einen höheren Rang. Die durch die Bauarbeiten herbeige- führte bessere Qualität des Gebäudes hat zur Folge, dass es sich bei den beschriebenen Arbeiten nicht mehr um eine bewilligungsfreie Sa- nierung oder Erneuerung handelt, sondern um einen baubewilligungs- pflichtigen Umbau. An solchen Arbeiten besteht ein öffentliches Inte- resse der vorgängigen Kontrolle durch die Baubewilligungsbehörde (VerwGE Luzern, Entscheid vom 27. Juli 1993, in: LGVE 1993 II Nr. 4 Erw. 3c).
3.3 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass Reparaturen bewilligungs- frei sind, solange es sich um den Ersatz schadhaft gewordener Bau- teile von untergeordneter Bedeutung handelt. Wie vorstehend ausge- führt wurde, sind Reparaturen dann bewilligungspflichtig, wenn sie ge- eignet sind, mehr als geringfügige Auswirkungen auf Raum, Erschlies- sung und Umwelt nach sich zu ziehen, sodass ein Interesse der Öf- fentlichkeit und oder der Nachbarn besteht, die Übereinstimmung des Vorhabens mit den öffentlich-rechtlichen Bau- und Nutzungsvorschrif- ten vorgängig zu kontrollieren. Vorliegend hat der Rekurrent vorge- bracht, die Vorinstanz hätte anhand eines Baugesuchs überprüfen müssen, ob die Dachreparaturarbeiten Auswirkungen auf Raum und Umwelt hätten. Es sei unklar, ob ein fachgerechter Rückbau von allen-
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falls asbesthaltigen Materialien erfolge, die Anforderungen des Ener- giegesetzes erfüllt seien und ob eine Blendwirkung aus den neu ver- wendeten Baumaterialien für die Umgebung resultiere.
Die vom Rekurrenten eingereichte Fotodokumentation macht jeden- falls deutlich, dass sämtliche Glasscheiben und Eternitplatten im Dachbereich und der Grossteil der dazwischen angeordneten Metall- streben inzwischen entfernt worden sind. Zudem belegen die Bilder, dass auch Teile der Tragkonstruktion, wie beispielsweise die horizon- tal verlaufenden Mittelprofile, bereits aus der Satteldachkonstruktion entfernt worden sind:
3.4 Aufgrund der Tatsache, dass vor Beginn der Arbeiten kein Bau- gesuch eingereicht wurde, ist zum jetzigen Zeitpunkt nicht klar, in wel- cher Art und Weise die Rekursgegnerin das Dach repariert. Aufgrund der vorstehend erwähnten Rechtsprechung muss aber davon ausge- gangen werden, dass die Arbeiten ein Ausmass annehmen, die jene von gewöhnlichen Unterhaltsmassnahmen bzw. geringfügigen Repa- raturarbeiten deutlich überschreiten. Als geringfügige Reparatur hätte höchstens das Auswechseln einzelner, vom Hagel zerstörter Glasplat- ten angesehen werden können. Die Gebäudeversicherung St.Gallen (GVA) hat mit Verfügung vom 20. September 2021 für den Hagelscha- den eine Versicherungsleistung von Fr. 105'653.– anerkannt. Es kann vorliegend offenbleiben, ob nicht bereits die Reparatur eines so gros- sen Schadens den Rahmen "geringfügiger Reparaturarbeiten" spren- gen würde, weil die Rekursgegnerin ohnehin Arbeiten ausführen will, die weit über den von der GVA anerkannten Schaden hinausgehen. Das weitläufige Entfernen von Metallverstrebungen und auch von Tei- len der tragenden Dachkonstruktion stellt jedenfalls weit umfangrei- chere Bauarbeiten als die blosse Reparatur eines Hagelschadens dar. Im Weiteren ist dem Rekurrenten auch zuzustimmen, dass das gross- flächige Neueindecken der Dächer mit Glasplatten durchaus mit einer Blendwirkung für die Nachbarliegenschaften verbunden sein kann. Al- les in allem liegt damit auf jeden Fall eine baubewilligungspflichtige Änderung vor, welche vorgängig, im Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn, auf Übereinstimmung mit den öffentlich-rechtlichen Bau- und Nutzungsvorschriften zu kontrollieren gewesen wäre. Zur Abgrenzung der bewilligungsfreien Unterhaltsarbeiten von bewilli-
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gungspflichtigen Vorgängen sind auch quantitative Elemente von Be- deutung. So dürfen beispielsweise die veranschlagten Baukosten als Kriterium für die Beurteilung herangezogen werden (B. WALDMANN, a.a.O., S. 51 mit Hinweisen). Gemäss der von der Rekursgegnerin ein- geholten Offerte der C., Y., belaufen sich die Baukosten für die Dachsanierung auf rund Euro 261'800.–, exklusive Mehrwertsteuer, was etwa Fr. 275'000.– entspricht. Zuzüglich der schweizerischen Mehrwertsteuer von 7,7 Prozent belaufen sich die Sanierungskosten damit auf etwa Fr. 300'000.– und liegen etwa dreimal so hoch wie die von der GVA anerkannte Schadensumme. Das wiederum ist einerseits Indiz dafür, dass die Sanierungsarbeiten weit über eine bloss gering- fügige Hagelschaden-Reparatur hinausgehen. Anderseits kann dar- aus abgeleitet werden, dass die geplanten Arbeiten die Bauten der Rekursgegnerin in einen höheren Rang aufrücken lassen, zu einer besseren Qualität der Gebäude und zu einer Wertvermehrung führen, weshalb es sich bei den Arbeiten nicht mehr um eine bewilligungsfreie Sanierung oder Erneuerung handelt, sondern um einen baubewilli- gungspflichtigen Um- oder Erneuerungsbau. Der Rekurs erweist sich somit in diesem Punkt als begründet, weshalb die Verfügung der Vo- rinstanz vom 10. November 2021 aufzuheben ist.
Der Rekurrent beantragt im Weiteren den Erlass eines Baustopps.
4.1 Zur Erhaltung eines Zustands oder zur Sicherung bedrohter rechtlicher Interessen können vorsorgliche Massnahmen im Sinn von Art. 18 Abs. 1 VRP getroffen werden. Ein Numerus clausus der zuläs- sigen Massnahmen besteht nicht. Einstweiliger Rechtsschutz kann nur im Zusammenhang mit einem ordentlichen verwaltungsrechtlichen Verfahren gewährt werden, wobei es zulässig ist, dieses gleichzeitig mit der vorsorglichen Massnahme zu eröffnen. Der Entscheid über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen setzt Dringlichkeit voraus, das heisst es muss sich als notwendig erweisen, die fraglichen Vorkehren sofort zu treffen. Erforderlich ist schliesslich, dass die Abwägung der verschiedenen Interessen den Ausschlag für den einstweiligen Rechtsschutz gibt und dieser verhältnismässig erscheint. Es darf nur verfügt werden, was sich zur Erhaltung des Zustands oder zur Siche- rung bedrohter rechtlicher Interessen als notwendig erweist. Die vor- sorgliche Massnahme muss geeignet und erforderlich sein, diese Ziele zu erreichen oder zumindest zu fördern. Bezüglich der Notwendigkeit von vorsorglichen Massnahmen kommt der für diesen verfahrenslei- tenden Entscheid zuständigen Behörde – der Natur der Sache nach – ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Vorsorgliche Massnahmen beruhen auf einer bloss summarischen Prüfung der Sach- und Rechts- lage. Ansprüche müssen nur glaubhaft dargetan, nicht abschliessend bewiesen werden. Die Hauptsachenprognose kann dabei berücksich- tigt werden, wenn sie eindeutig ist; bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen Zurückhaltung auf, weil in diesem Fall die erforderlichen Entscheidgrundlagen im Hauptverfahren erst noch beschafft werden müssen. Zu beachten ist weiter, dass der durch
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den Endentscheid zu regelnde Zustand weder präjudiziert noch verun- möglicht werden soll (BUDE Nr. 70/2021 vom 8. November 2021 Erw. 4.1 mit Hinweisen).
4.2 Nach Art. 158 in Verbindung mit Art. 159 Abs. 1 Bst. a PBG kann die politische Gemeinde die Einstellung der Arbeiten verfügen, wenn durch die Errichtung von Bauten und Anlagen ohne Bewilligung oder auf andere Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird. Unter einem Baustopp versteht man den Befehl der Baubehörde an den Bauherrn, sämtliche oder näher umschriebene Bauarbeiten unverzüg- lich einzustellen und bis zu einer gegenteiligen Anordnung ruhen zu lassen. Der gewöhnlich unbefristete Baustopp bleibt so lange in Kraft, bis eine abweichende vorsorgliche Massnahme verbunden mit der Baufreigabe oder aber der baurechtliche Entscheid in der Sache selbst bzw. eine andere Anordnung ergeht (CH. MÄDER, Das Baubewilli- gungsverfahren, Diss. Zürich 1991, N 631 ff. zu § 43; M. RUOSS FIERZ, Massnahmen gegen illegales Bauen, Diss. Zürich 1999, S. 95; BDE Nr. 44/2019 vom 9. Juli 2019 Erw. 3.2).
4.3 Die Baueinstellung kommt zunächst bei formell baurechtswidri- gen Bauarbeiten in Frage. Eine formelle Baurechtswidrigkeit ist gege- ben, wenn keine Bewilligung vorliegt, von einer solchen abgewichen wurde oder Bedingungen bis vor Baubeginn bzw. bis zu einem in der Baubewilligung bestimmten Zeitpunkt nicht erfüllt werden. Mit einem Baustopp bei Vorliegen einer formellen Baurechtswidrigkeit kann die Baubehörde sicherstellen, dass der Baubewilligungszwang nicht ohne Folgen umgangen werden kann, die präventive Kontrolle, welche die Baubehörde durch das Baubewilligungsverfahren gewährleistet, nicht unterlaufen wird, der illegal Bauende oder Nutzende gegenüber dem rechtstreuen Bürger keinen zeitlichen Vorteil hat sowie allfällige mate- rielle Baurechtswidrigkeiten nicht verstärkt werden (RUOSS FIERZ, a.a.O., S. 20 ff. und S. 98 f.; BDE Nr. 44/2019 vom 9. Juli 2019 Erw. 3.3).
4.4 Das Bau- und Umweltdepartement ist nach einer Praxisände- rung des Verwaltungsgerichtes neuerdings plötzlich nicht mehr befugt, gestützt auf Art. 18 VRP vorsorgliche Massnahmen auszusprechen, welche länger als das Rekursverfahren in der Hauptsache Gültigkeit haben (vgl. VerwGE B 2020/219 vom 29. März 2021, mit Verweis auf die alte Rechtsprechung in VerwGE B 2020/60 vom 14. Oktober 2010 wiederum mit Hinweis auf VerwGE B 2009/2 vom 16. Februar 2009, in GVP 2009 Nr. 66, bestätigt mit Urteil des Bundesgerichtes 1C_123/2009 vom 17. Juli 2009 – weiter auch VerwGE B 2013/127 vom 12. Juli 2013, VerwGE B 2012/171 vom 10. Oktober 2012 oder VerwGE B 2000/149 vom 25. Oktober 2000).
4.5 Gemäss neuer verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung soll das Bau- und Umweltdepartement aber nicht nur gestützt auf Art. 18 VRP nicht mehr befugt sein, vorsorgliche Massnahmen auszuspre- chen. Zumindest der Erlass eines Nutzungsverbots – soll für das Bau- und Umweltdepartement auch gestützt auf Art. 158 i.V.m. 159 PBG
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nicht mehr in Frage kommen, weil dieser Artikel lediglich die politi- schen Gemeinden zum Erlass vorsorglicher Massnahmen für zustän- dig erkläre. Es ist deshalb davon auszugehen, dass das Verwaltungs- gericht seine neue Rechtsprechung (zum Nutzungsverbot) auch für den Erlass eines Baustopps nach Art. 159 Abs. 1 Bst. a PBG anwen- den wird. Diese Praxisänderung in Bezug auf Art. 18 VRP führt zum stossenden Ergebnis, dass das Bau- und Umweltdepartement nicht mehr befugt ist, von Amtes wegen anstelle der politischen Gemeinde ein vorsorgliches Benützungs- bzw. Nutzungsverbot oder einen Bau- stopp zu erlassen. Vielmehr ist das Bau- und Umweltdepartement ge- mäss der neusten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes (im Rahmen eines Rückweisungsentscheids) lediglich befugt, eine politi- sche Gemeinde, soweit erforderlich, von Amtes wegen anzuweisen, einen Baustopp oder ein Benützungsverbot im Sinn von Art. 159 Abs. 1 Bst. a bzw. b PBG zu prüfen und gegebenenfalls zu verfügen (vgl. VerwGE B 2020/219 vom 29. März 2021 Erw. 4 mit Hinweisen). Auch wenn das Bau- und Umweltdepartement diese Rechtsauffas- sung des Verwaltungsgerichtes nicht teilt, hält es sich an diese neue Praxis.
4.6 Das Verwaltungsgericht hat es dem Bau- und Umweltdeparte- ment immerhin noch offengelassen, Baustopps oder Nutzungsverbote in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde über die politischen Gemein- den in Bausachen (Art. 156 Bst. b des Gemeindegesetzes [sGS 151.2; abgekürzt GG] in Verbindung mit Art. 25 Bst. b des Geschäftsregle- mentes der Regierung und der Staatskanzlei [sGS 141.3]) auszuspre- chen (VerwGE B 2020/226 vom 29. Juli 2021 Erw. C, zweiter Absatz, mit Hinweisen).
4.6.1 Nach Art. 159 Abs. 1 GG trifft das zuständige Departement angemessene Massnahmen zur Wiederherstellung oder Sicherung der gesetzlichen Ordnung. In der Regel erfolgt aufsichtsrechtliches Einschreiten des Bau- und Umweltdepartementes zwar in Form von Weisungen an die politische Gemeinde, eine verlangte Handlung vor- zunehmen. Nach Art. 159 Abs. 1 Bst. a GG kann das Departement aber auch anstelle eines Gemeindeorgans handeln. Das zuständige Departement übt nach Art. 158 Bst. b GG die Aufsicht beispielsweise durch den Erlass von Verfügungen und Weisungen aus.
4.6.2 Im vorliegenden Fall – die Rekursgegnerin saniert ihre Gebäude nach der Aktenlage trotz Rekurserhebung weiter – ist es nicht sinnvoll, die Vorinstanz zum Erlass eines Baustopps anzuweisen, weil dadurch wertvolle Zeit verstreichen würde, in der die Rekursgegnerin ihre Bau- arbeiten weiter vorantreiben könnte. Damit wenigstens der heutige bauliche Zustand der Gebäude (vor der Durchführung des erforderli- chen Baubewilligungsverfahrens) nicht mehr verändert wird, ist der so- fortige und unbefristete Erlass eines Baustopps durch das Bau- und Umweltdepartement als Aufsichtsbehörde dringend angezeigt. Im Un- terschied zum Erlass eines Nutzungsverbots ist beim Erlass eines Baustopps eine Prognose des Verfahrensausgangs in der Hauptsa-
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che – also die Frage der Bewilligungsfähigkeit der baulichen Massnah- men – nicht nötig. Eine solche wäre auch gar nicht möglich, weil man- gels Baugesuchs das Ausmass der Arbeiten noch nicht bekannt ist. Eine Abwägung der einander gegenüberstehenden Interessen ist da- gegen auch beim Erlass eines Baustopps vorzunehmen. Diese spricht vorliegend deutlich für die Anordnung eines sofortigen Baustopps, weil neben dem Rechtschutzinteresse der Öffentlichkeit und der Nachbarn an der vorgängigen Überprüfung der geplanten baulichen Massnah- men auf Übereinstimmung mit den öffentlich-rechtlichen Bau- und Nut- zungsvorschriften auch ein gewichtiges Interesse daran besteht, die Rekursgegnerin vor weiteren kostspieligen Bauarbeiten abzuhalten, solange deren Bewilligungsfähigkeit nicht abschliessend feststeht. All- fällige Mehrkosten, die der Rekursgegnerin wegen des Unterbruchs der Bauarbeiten entstehen, vermögen daran nichts zu ändern. Dem- zufolge erweist sich der Rekurs auch in diesem Punkt als begründet, weshalb der beantragte Baustopp sofort und unbefristet aufsichts- rechtlich anzuordnen ist.
4.7 Nach Art. 106 Abs. 1 VRP kann die Behörde die für den Fall des Ungehorsams gesetzlich vorgesehene Strafe androhen. Enthält der Erlass keine Strafbestimmung, so kann die in Art. 292 des Schweize- rischen Strafgesetzbuchs (SR 311.0; abgekürzt StGB) vorgesehene Strafe angedroht werden (Art. 106 Abs. 2 VRP). Allerdings kommt Art. 292 StGB nur subsidiär dort zur Anwendung, wo keine andere Be- stimmung des (Neben-)Strafrechts oder des kantonalen Strafrechts den entsprechenden Ungehorsam als solchen mit Strafe bedroht (RIEDO/BOHNER, Basler Kommentar II zum Strafrecht, StGB II, Art. 111-392, 2. Aufl., Basel 2007, N 28a zu Art. 292). Der im Raum stehende Ungehorsam gegen einen von der Aufsichtsbehörde verfüg- ten Baustopp wird durch keine andere strafrechtliche Bestimmung mit Strafe bedroht. Die Anwendung von Art. 292 StGB ist demnach zuläs- sig und der Rekursgegnerin eine entsprechende Strafe bei Missach- tung des Baustopps anzudrohen.
4.8 Gemäss Art. 64 i.V.m. 51 Abs. 1 VRP hat die Beschwerde grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Während nach der früheren Fassung von Art. 51 Abs. 1 VRP für den Entzug der aufschiebenden Wirkung Gefahr im Verzug erforderlich war, was nach der Praxis eine unmittelbare und schwere Gefährdung wichtiger öffentlicher Interes- sen, die sich mit erheblicher Überzeugungskraft zeigt, voraussetzte (GVP 1997 Nr. 74), genügt nach geltendem Recht ein wichtiger Grund. Als wichtiger Grund gilt insbesondere ein öffentliches Interesse, das den sofortigen Vollzug einer Verfügung erfordert. An der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung besteht grundsätzlich ein ge- wichtiges öffentliches Interesse. Bei einem Weiterzug dieses Ent- scheids würden ausserdem weitere Wochen oder gar Monate verge- hen, bis eine rechtskräftige Beurteilung des Baustopps vorliegt. Vor- liegend hat sich ergeben, dass die Rekursgegnerin zwar offenbar mit Zustimmung der Vorinstanz, aber eben ohne Baubewilligung, baut. Sie hat die Bauarbeiten auch während des anhängig gemachten Rekurses weiter vorangetrieben. Damit gebietet das öffentliche Interesse, dass
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die Bauarbeiten sofort unterbunden und erst wieder fortgeführt wer- den, wenn sichergestellt ist, dass diese auch bewilligungsfähig sind. Somit liegen wichtige Gründe vor, die es nötig machen, dass einer all- fälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen wird.
Der Rekurrent beantragt weiter, der Rekursgegnerin sei eine Frist zur Einreichung eines Baugesuchs anzusetzen. Er verkennt dabei, dass es nicht Aufgabe der Rekursinstanz ist, Bauwillige zur Einreichung von nachträglichen Baugesuchen aufzufordern, sondern nach Art. 158 i.V.m. 159 Abs. 1 Bst. c PBG allein Sache der politischen Gemeinde. Ob Bauwillige einer solchen Aufforderung letztlich Folge leisten oder nicht, ist allein deren Sache und rechtlich nicht erzwingbar (GVP 1998 Nr. 9).
Zusammenfassend ergibt sich, dass die umstrittenen baulichen Massnahmen auf Grundstück Nr. 001 baubewilligungspflichtig sind, weshalb die Verfügung der Vorinstanz vom 10. November 2021 auf- zuheben ist. Gleichzeitig ist aufsichtsrechtlich ein sofortiger und unbe- fristeter Baustopp anzuordnen und einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Der Rekurs erweist sich somit als begründet und ist im Sinn der Erwägungen gutzuheissen.
7.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekursgegnerin zu überbinden.
7.2 Der vom Rekurrenten am 24. November 2021 geleistete Kos- tenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.
Rekurrent, Rekursgegnerin und Vorinstanz stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.
8.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98 bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98 ter VRP).
8.2 Der Rekurrent obsiegt mit seinen Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund- sätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 bis
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VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschä- digung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Hono- rarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 2'750.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) festzulegen; sie ist von der Rekursgegnerin zu be- zahlen.
8.3 Da die Rekursgegnerin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.
8.4 Die Vorinstanz hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 2004, S. 176). Sie bringt keine Gründe vor, die ein Abweichen von dieser Regel rechtfertigen. Ihr Begehren ist daher abzuweisen. Entscheid 1. a) Der Rekurs von A., Z., wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.
b) Der Beschluss des Departementes Bau, Umwelt und Verkehr der Stadt Z.___ vom 10. November 2021 wird aufgehoben.
c) Es wird festgestellt, dass die derzeit stattfindenden Bauarbeiten an den Gebäuden auf Grundstück Nr. 001 baubewilligungspflichtig sind.
a) Der Antrag von A.___ auf Erlass eines Baustopps wird gutgeheissen. Es wird aufsichtsrechtlich angeordnet, dass sämtliche baubewilligungspflichtigen Bauarbeiten an den Gebäuden auf Grundstück Nr. 001, Grundbuch Z.___, ab sofort bis zur rechtskräftigen Erteilung der Baubewilligung untersagt sind.
b) Die Politische Gemeinde Z.___ überwacht die Einhaltung des Baustopps.
Einer allfälligen Beschwerde gegen Ziff. 2a dieses Entscheids wird die aufschiebende Wirkung entzogen.
Für den Fall der Nichtbefolgung des Baustopps wird die Bestrafung nach Art. 292 StGB angedroht. Art. 292 StGB lautet:
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Wer der von einer zuständigen Behörde oder einem zuständigen Be- amten unter Hinweis auf die Strafdrohung dieses Artikels an ihn erlas- senen Verfügung nicht Folge leistet, wird mit Busse bestraft.
a) Die B., Z., bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.–.
b) Der am 24. November 2021 von A.___ geleistete Kostenvor- schuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet.
a) Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos- ten wird gutgeheissen. Die B.___ entschädigt A.___ ausseramtlich mit Fr. 2'750.– zuzüglich Mehrwertsteuer.
b) Das Begehren der B.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen.
c) Das Begehren des Departementes Bau, Umwelt und Verkehr der Stadt Z.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewie- sen.
Die Vorsteherin
Susanne Hartmann Regierungsrätin