© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/18 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 21-10456 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 07.03.2024 Entscheiddatum: 09.02.2024 BUDE 2024 Nr. 012 Planungsrecht, Art. 21 RPG, Art. 175a PBG. Vom Instrument der Teilzonenpläne vor der unmittelbar anstehenden Ortsplanungsrevision soll nur zurückhaltend Gebrauch gemacht werden. Würden nach Belieben auf dem Gemeindegebiet Teilzonenpläne erstellt und würde somit die zukünftige Zonierung in diesen Gebieten zu einem grossen Teil vorbestimmt, wäre sowohl dem Grundsatz der notwendigen Gesamtsicht nicht genüge getan, als auch eine präjudizierende Wirkung dieser Teilzonenpläne nicht auszuschliessen. Vorliegend mangelte es an einem öffentlichen Interesse zur vorzeitigen Anpassung der Zonierung. Abweisung des Rekurses. BUDE 2024 Nr. 12 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.
Kanton St.Gallen Bau- und Umweltdepartement
21-10456
Entscheid Nr. 12/2024 vom 9. Februar 2024 Rekurrent
A.___ vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, Bischofszeller- strasse 53, 9200 Gossau
gegen
Vorinstanz Stadtrat Z.___ (Beschluss vom 27. Oktober 2021)
Betreff Antrag auf Erlass eines Teilzonenplans
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Sachverhalt A. a) A.___ ist Eigentümer von Grundstück Nr. 001, Grundbuch Z., an der G.strasse in Z.. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Stadt Z. in der Wohnzone W2.
b) Am 18. April 2012 erteilte die Baukommission Z.___ die Baube- willigung für den Neubau eines Wohnhauses mit zwei Wohnungen auf Grundstück Nr. 001. In der Folge wurde die Geltungsdauer der Bau- bewilligung zweimal um je ein Jahr verlängert. A.___ begann kurz vor dem Ablauf der Baubewilligung mit den Bauarbeiten, stellte diese in Erwartung der Ortsplanungsrevision aber wieder ein. In der Zwischen- zeit wurden zudem drei Projektänderungen (mehrheitlich) bewilligt (am 12. Dezember 2016, 5. Juli 2021 sowie 2. Mai 2022).
B. a) Gestützt auf das vom Stadtparlament Z.___ am 5. Februar 2009 genehmigte Stadtentwicklungskonzept und dem darauf basierenden kommunalen Richtplan (vom Stadtparlament genehmigt am 26. Au- gust 2010) gab der Stadtrat Z.___ eine Gesamtrevision der Ortspla- nung Z.___ (nachfolgend: Revision 2013 – 2020) in Auftrag. Am 23. Oktober 2013 erliess er das (mit X.) vereinigte Baureglement und den neuen Zonenplan Z.. Es war unter anderem vorgesehen, die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003, 004, 005, 006 und 007 der drei- geschossigen Kernzone zuzuweisen.
b) Am 22. April 2015 entschied der Stadtrat über sämtliche Ein- sprachen und wies diese im Wesentlichen ab. Zonenplan und Baureg- lement wurden am 3. März 2016 vom Stadtparlament genehmigt. Im Anschluss wurde das fakultative Referendum nicht ergriffen.
c) Gegen den neuen Zonenplan und das Baureglement wurden im Mai 2016 insgesamt drei Rekurse beim Baudepartement (seit 1. Okto- ber 2021: Bau- und Umweltdepartement) erhoben. Dieses hiess mit BDE Nr. 3/2019 vom 27. Juni 2019 zwei Rekurse gut und hob den Zo- nenplan sowie die Einspracheentscheide auf. Dieser Entscheid er- wuchs in Rechtskraft.
d) Da durch den Rekursentscheid lediglich der Zonenplan, nicht aber das Baureglement vom 3. März 2016 aufgehoben worden war, beschloss der Stadtrat Z.___, das neue Baureglement in Kraft zu set- zen, soweit es vom Baudepartement genehmigt werde. Mit Verfügung vom 18. Mai 2020 verweigerte das Baudepartement die Genehmigung für mehrere Bestimmungen des neuen Baureglements. Unter ande- rem wurden die Vorschriften zu den Wohnzonen W2a und W2b nicht genehmigt, da diese Zonen durch die Aufhebung des Zonenplans nicht mehr bestanden. Entsprechend sollten die Vorschriften zu den Wohnzonen W1 und W2 in Kraft bleiben. Mit Entscheid RRB 2020/775 vom 30. Oktober 2020 hiess die Regierung einen Rekurs gegen diese
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Nichtgenehmigung insofern gut, als die Nichtgenehmigung der Vor- schriften zur Wohnzone W2b aufgehoben und zur Neubeurteilung an das Baudepartement zurückgewiesen wurde. Mit Verfügung vom 21. Dezember 2020 passte das Baudepartement die Genehmigungs- verfügung vom 18. Mai 2020 in Bezug auf die Wohnzone W2b an. Ent- sprechend wurden die Vorschriften zur Wohnzone W2b genehmigt und sollen diese Anwendung in den Wohnzonen W2 – und somit auch für die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003, 004, 005, 006 und 007 – fin- den.
C. a) Mit Gesuch vom 19. August 2021 stellte A., vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, Gossau, beim Stadtrat Z. das Ge- such, die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003, 004, 005, 006 und 007 seien mit einer Teilrevision des Zonenplans der Kernzone zuzuweisen.
b) Mit Beschluss vom 27. Oktober 2021 wies der Stadtrat Z.___ den Antrag von A.___ auf Teilrevision des Zonenplans ab. Das Anliegen werde in den Prozess der Gesamtrevision der Nutzungsplanung aufgenommen. Begründet wurde dieser Beschluss damit, dass die Gesamtrevision der Ortsplanung anstehe und vorgezogene Teilrevisionen sich auf besondere Sachverhalte von grossem öffentlichen Interesse zu beschränken hätten. Vorliegend bestehe lediglich ein privates Interesse von A.___, sein auf einer Baubewilligung aus dem Jahr 2012 basierendes Bauvorhaben auf Grundstück Nr. 001, welches seit mehr als vier Jahren als Bauruine auf seine Vollendung warte, weiter zu optimieren. Dies genüge nicht. Auch hätte die beantragte Teilrevision präjudizierende Wirkung für die anstehende Gesamtrevision.
D. Gegen diesen Beschluss erhob A.___ durch seinen Rechtsvertreter mit Schreiben vom 15. November 2021 Rekurs beim Bau- und Um- weltdepartement. Mit Rekursergänzung vom 24. November 2021 wer- den folgende Anträge gestellt:
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Weiter sei mit dem Teilzonenplan I.___strasse/J.strasse auf der Nordseite der angrenzenden Zentrumsüberbauung bereits eine Kern- zone geschaffen worden. Diese soll mit der beantragten Teilzonen- planänderung weitergeführt werden. Entsprechend sei ein öffentliches Interesse an der Umzonung offenkundig zu bejahen. Da es sich beim Plangebiet um das ganze Strassengeviert handle, sei der Vorwurf, der Rekurrent verfolge nur seine privaten Interessen, nicht stichhaltig. Auch könne die Arbeitsbelastung der Mitarbeitenden des zuständigen Departementes kein Grund für eine Verschiebung des berechtigten Anliegens sein. Von einer präjudizierenden Wirkung auf die vorzuneh- mende Gesamtrevision für andere Zonen könne keine Rede sein. Auch würde dies ansonsten für sämtliche allfällige weitere Teilzonen- pläne gelten. Vielmehr sei der beantragte Teilzonenplan im Vergleich zur gesamten Bauzone der Stadt Z. offensichtlich von völlig unter- geordneter Bedeutung, ohne irgendeine präjudizielle Wirkung für die vorzunehmende Gesamtrevision.
E. a) Mit Vernehmlassung vom 21. Januar 2022 beantragt die Vorinstanz, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Auch wenn die Umzonung des Gebiets G.___strasse/H.___strasse Bestandteil der Revision 2013 – 2020 ge- wesen sei, würden diese Planungsabsichten weit zurück gehen und
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auf dem Stadtentwicklungskonzept aus dem Jahr 2008 und dem da- rauf aufbauenden kommunalen Richtplan aus dem Jahr 2010 basie- ren. Die rechtlichen Rahmenbedingungen hätten sich seither grundle- gend geändert. Das Instrument des Teilzonenplans solle vor der Ge- samtrevision der Ortsplanung nur restriktiv angewendet werden.
b) Mit Amtsbericht vom 22. Februar 2022 führt das Amt für Raum- entwicklung und Geoinformation (AREG) aus, dass Ortsplanungsrevi- sionen von einer Gesamtsicht geprägt sein und sich auf eine umfas- sende Abwägung der Interessen stützen müssten. Eine Vorab-Anpas- sung von einzelnen Teilgebieten sei aus ortsplanerischer Sicht nicht anzustreben.
c) Mit Eingabe vom 28. Februar 2022 macht der Rekurrent geltend, im Gebiet «K.___strasse» beabsichtige die Vorinstanz eine Teilzonen- planänderung. Es wäre mit der Pflicht zur rechtsgleichen Behandlung unvereinbar, wenn demgegenüber sein Antrag auf Teilrevision abge- wiesen würde.
d) Mit Eingabe vom 25. März 2022 lässt sich der Rekurrent erneut vernehmen und macht insbesondere geltend, dass die beantragte Um- zonung nur eine geringfügige innere Verdichtung beinhalte.
e) Die Vorinstanz lässt sich mit Eingabe vom 27. April 2022 zu den beiden weiteren Eingaben des Rekurrenten vernehmen.
f) Mit Schreiben vom 9. Mai 2022 sistierte der verfahrensleitende Sachbearbeiter der instruierenden Rechtsabteilung des Bau- und Um- weltdepartementes auf Antrag des Rekurrenten das Rekursverfahren. Der Antrag des Rekurrenten wurde mit einem bevorstehenden Ge- spräch mit dem Stadtpräsidenten begründet.
g) Da das Gespräch ergebnislos verlief, wurde die Sistierung mit Schreiben vom 27. April 2023 aufgehoben. In der Folge lässt sich der Rekurrent mit Schreiben vom 4. Mai 2023 erneut vernehmen und be- antragt wiederum die Durchführung eines Augenscheins.
F. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43 bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).
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1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; ab- gekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Der vorliegend zu beurteilende Beschluss datiert vom 27. Ok- tober 2021, womit grundsätzlich die Bestimmungen des PBG zur An- wendung gelangen, sofern sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben «Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG» vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittel- bar anwendbar erklärt werden.
Der Rekurrent beantragt mit Eingaben vom 24. November 2021, 25. März 2022 und 4. Mai 2023 den Beizug verschiedener Akten, u.a. der Akten zur Revision 2013 – 2020, zum Teilzonenplan I.___strasse/J.___strasse, der Vorprüfungsberichte zu den beiden Teilzonenplänen «K.strasse» und «C.», sowie die Durchfüh- rung eines Augenscheins.
3.1 Nach Art. 12 Abs. 1 VRP ermittelt die Behörde oder das von ihr beauftragte Verwaltungsorgan den Sachverhalt und erhebt die Be- weise von Amtes wegen durch Befragen von Beteiligten, Auskunfts- personen und Zeugen, durch Beizug von Urkunden, Amtsberichten und Sachverständigen, durch Augenschein sowie auf andere geeig- nete Weise. Sind zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine be- sonderen Erhebungen nötig, so sind nur die von den Beteiligten ange- botenen und die leicht zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsa- chen aufzunehmen (Art. 12 Abs. 2 VRP). Der Augenschein ist die un- mittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die entschei- dende Instanz. Er dient der unmittelbaren Wahrnehmung von (in der Regel streitigen) Tatsachen und/oder dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflicht- gemässen Ermessen der urteilenden Instanz. Nur wo sich eine Tatsa- che nicht anders abklären lässt, wird eine Verpflichtung zur Durchfüh- rung eines Augenscheins bejaht. Ergibt sich eine Tatsache dagegen zweifelsfrei aus den Akten, so braucht sie nicht durch einen Augen- schein überprüft zu werden. Dies gilt auch für unbestrittene Behaup- tungen, sofern eine Nachprüfung nicht durch öffentliche Interessen ge- boten erscheint. Tatsachen aber, vor allem umstrittene, deren umfas- sende Feststellung und Würdigung eine eigene Wahrnehmung erhei- schen, sind in Augenschein zu nehmen (CAVELTI/VÖGELI, Verwal- tungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen – dargestellt an den Verfah- ren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl., St.Gallen 2003, Rz. 966; B. MÄRKLI, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRP], Zürich/St.Gallen 2020, Art. 12 N 50 ff.).
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3.2 Vorliegend ergeben sich die entscheidwesentlichen tatsächli- chen Verhältnisse vollständig aus den vorhandenen Verfahrensakten sowie aus dem öffentlich zugänglichen Geoportal (www.geoportal.ch). Entsprechend ist auf den Beizug weiterer Akten sowie die Durchfüh- rung eines Augenscheins zu verzichten. Die entsprechenden Anträge des Rekurrenten sind deshalb abzuweisen.
Der Rekurrent rügt in seiner Rekursbegründung vom 24. November 2021, dass sich die Vorinstanz unter «dem Gesichtspunkt Raumpla- nung» gar nicht zum Gesuch geäussert habe. Sofern er damit eine Verletzung der Begründungspflicht und somit des rechtlichen Gehörs geltend macht, ist nachfolgend kurz darauf einzugehen.
4.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt unter anderem, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechts- stellung Betroffenen tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen (BUDE Nr. 92/2022 vom 10. Oktober 2022 Erw. 4.1). Nach der Rechtsprechung muss die Begründung des angefochtenen Entscheids so abgefasst sein, dass gegebenenfalls eine sachgerechte Anfechtung des Entscheids ermög- licht wird. Dies ist möglich, wenn sowohl der Betroffene als auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können; in diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überle- gungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Allerdings bedeutet dies nicht, dass sich die Behörde ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Be- hauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss; vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Ge- sichtspunkte beschränken (VerwGE B 2018/52 vom 27. Februar 2019 Erw. 2.2.3 mit Hinweisen).
4.2 Die Vorinstanz führt in den Erwägungen des angefochtenen Be- schlusses sehr wohl aus, gestützt auf welche Überlegungen sie dem Gesuch des heutigen Rekurrenten keine Folge leistet. So hält sie ins- besondere fest, dass Teilrevisionen des Rahmennutzungsplans vor der anstehenden Gesamtrevision auf Sachverhalte von grossem öf- fentlichen Interesse beschränkt seien. Ein solches Interesse liege nicht vor, da es dem Rekurrenten lediglich um die Optimierung seines im Jahr 2012 bewilligten, aber nicht vollendeten Bauvorhabens auf Grundstück Nr. 001 gehe. Weiter macht sie geltend, dass eine solche Teiländerung präjudizierende Wirkung für die Gesamtrevision hätte und das Anliegen des Rekurrenten deshalb im Rahmen dieser Ge- samtrevision zu prüfen sei. Entsprechend war es dem Rekurrenten ohne weiteres möglich, den angefochtenen Beschluss sachgerecht anzufechten, was er mit Eingaben vom 15. sowie 24. November 2021 alsdann ja auch tat. Eine Verletzung der Begründungspflicht liegt somit nicht vor.
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Der Rekurrent macht mit Verweis auf Art. 21 Abs. 2 RPG geltend, dass er einen Anspruch auf Überprüfung und Änderung der Zonierung habe.
5.1 Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich ge- ändert haben. Das Gesetz unterscheidet hinsichtlich der Änderung von Nutzungsplänen somit zwei Stufen: In einem ersten Schritt muss geprüft werden, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss. Erst in einem zwei- ten Schritt werden die nötigen Anpassungen geprüft (BGE 140 II 25 Erw. 3 mit Hinweis auf P. KARLEN, Stabilität und Wandel in der Zonen- planung, in: PBG-aktuell, 1994 [Heft 4], S. 4 ff., S. 8 ff.; vgl. auch T. TANQUEREL, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxis- kommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 21 N 33 f.). Die Zweistufigkeit von Art. 21 Abs. 2 RPG soll der Nutzungs- planung zum einen eine gewisse Beständigkeit garantieren und zum anderen die vom Gesetzgeber zugedachte Funktion sichern. Die An- forderungen an die Interessenabwägung in der ersten Stufe sind dabei geringer als in der zweiten Stufe: Eine Überprüfung der Grundordnung ist demnach bereits geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Plan- festsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebende Gesichtspunkte betrifft und erheblich ist (BGE 140 II 25 Erw. 3.2; BGE 123 I 175 Erw. 3.a). Als erheblich auf dieser Stufe gilt, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Be- tracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicher- heit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet. Eine er- hebliche Veränderung der Verhältnisse liegt also vor, wenn entweder die tatsächlichen oder rechtlichen Umstände, welche der Planfestset- zung zugrunde lagen, zu wesentlichen Teilen dahingefallen sind, oder wenn seither neue bedeutende Bedürfnisse entstanden sind. Dies be- deutet, dass sich die Verhältnisse so geändert haben müssen, dass an der Beibehaltung der bisherigen Nutzungsordnung kein öffentliches Interesse mehr besteht (BGE 127 I 103 Erw. 6.b; P. HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. Aufl., Bern 2022, S. 119 f.; WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 21 N 16). Nicht erfüllt sind die Voraussetzungen je- doch, wenn die Verhältnisse bereits bei der früheren Planfestsetzung bekannt waren und damit schon in den planerischen Entscheid mitein- bezogen wurden bzw. es hätten werden müssen (BGE 123 I 175 Erw. 3.g; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 21 N 16).
5.2 Steht nach dieser ersten Prüfung fest, dass sich die Verhältnisse tatsächlich wesentlich verändert haben, untersucht die Planungsbe- hörde in einem zweiten Schritt, ob und inwiefern eine Anpassung der Zonenplanung nötig wird (BGE 140 II 25 Erw. 3.2). Dabei ist ein Ab- wägen zwischen der Notwendigkeit der Änderung und einer gewissen Stabilität nutzungsplanerischer Festlegungen nötig. Zu berücksichti-
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gen sind dabei insbesondere die bisherige Geltungsdauer des Nut- zungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das öffentliche Interesse daran (BGE 140 II 25 Erw. 3.1; BGE 132 II 408 Erw. 4.2 f.; BGE 128 I 190 Erw. 4.2; mit Hin- weis auf KARLEN, a.a.O., S. 11 ff. und 13 ff.). Je neuer ein Plan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso ge- wichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (BGE 120 Ia 227 Erw. 2.c). Nach Ablauf des Planungshorizonts (für Nutzungspläne in Bauzonen 15 Jahre gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG; zehn Jahre für Richtpläne gemäss Art. 9 Abs. 3 RPG) sind Pläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls an- zupassen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_470/2018 vom 4. März 2019 Erw. 5.2; Urteil des Bundesgerichtes 1C_384/2016 vom 16. Ja- nuar 2018 Erw. 3.2). Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto weniger gewichtig ist deshalb das Vertrauen auf die Be- ständigkeit des Plans (BGE 145 II 83 Erw. 5.4). Als gewichtige Gründe für eine Nutzungsplanrevision gelten insbesondere die Revision des Umweltrechts, die zwingend nach einer parzellenscharfen Umsetzung verlangt (vgl. z.B. Art. 24 Abs. 2 des eidgenössischen Umweltschutz- gesetzes [SR 814.01; abgekürzt USG]), die Revision des Richtplans, mit welcher neue planerische Ordnungsvorstellungen verwirklicht wer- den sollen (BGE 128 I 190 Erw. 4.2), die Planungsgrundsätze gemäss Art. 3 RPG, deren Beachtung eine neue zonenrechtliche Behandlung erfordert (Urteil des Bundesgerichtes 1A.162/2002 bzw. 1P.392/2002 vom 10. Dezember 2002 Erw. 5.3.1; Urteil des Bundesgerichtes 1P.37/2005 vom 7. April 2005 Erw. 4.1), oder die Korrektur von Pla- nungsfehlern, und dies unter Umständen auch dann, wenn sich diese erst kürzlich ereignet haben (BGE 121 I 245 Erw. 6.a und 6.b; Urteil des Bundesgerichtes 1A.167/2002 bzw. 1P.425/2002 vom 14. Januar 2003 Erw. 3.7.2). Dem Kriterium des Umfangs der beabsichtigten Planänderung ist insofern Rechnung zu tragen, als das Bundesgericht nachträgliche geringfügige Änderungen bereits nach einer relativ kur- zen Zeit seit der Planfestsetzung zulässt, soweit dadurch die beste- hende Zonenplanung lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamthafte Überprüfung der Planung nicht erforderlich erscheint (BGE 128 I 190 Erw. 4.2; BGE 124 II 391 Erw. 4.b; Urteil des Bundesgerichtes 1A.193/2001 vom 6. Mai 2002 Erw. 3.3; Urteil des Bundesgerichtes 1A.167/2002 bzw. 1P.425/2002 vom 14. Januar 2003 Erw. 3.7.3 und 3.8; Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2001/III/29; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 21 N 18).
5.3 Die vorliegende Zonierung der Grundstücke Nrn. 001, 002, 003, 004, 005, 006 und 007 geht zumindest zurück auf den noch heute gel- tenden Zonenplan vom 25. November 1992. Entsprechend besteht grundsätzlich ein Anspruch der Grundeigentümerinnen und Grundei- gentümer an der Überprüfung der Zonierung. Dies umso mehr, als in der Zwischenzeit auch die massgebenden Rechtsgrundlagen, wie das eidgenössische Raumplanungsgesetz, der kantonale Richtplan, aber auch das Planungs- und Baugesetz, überarbeitet wurden. Dass ein
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solcher Anspruch besteht, räumt auch die Vorinstanz ein. So führt sie in ihrer Vernehmlassung vom 21. Januar 2022 denn auch aus, «dass eine Überprüfung im Rahmen der unmittelbar bevorstehenden Ge- samtrevision der Nutzungsplanung stattfinden wird». Entsprechend ist weniger der Überprüfungsanspruch, als vielmehr der Zeitpunkt und der Umfang der Überprüfung umstritten. Der Rekurrent verlangt dies- bezüglich, dass die Überprüfung und darauf basierend die Änderung der Zonierung im Rahmen eines Teilzonenplans umgehend und somit vor der anstehenden Gesamtrevision der Ortsplanung zu erfolgen habe. Die Vorinstanz stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass die Überprüfung im Rahmen dieser Gesamtrevision erfolgen werde. Diese unterschiedlichen Auffassungen sind nachfolgend zu prüfen.
Zunächst ist jedoch festzuhalten, dass nach Art. 1 Abs. 1 PBG die Ortsplanung Sache der politischen Gemeinden ist. Der Staat wahrt mithin den nötigen Ermessensspielraum der politischen Gemeinde bei der Ortsplanung. Daraus ergibt sich einerseits eine Einschränkung der Ermessenskontrolle, anderseits eine Betonung der Gemeindeautono- mie.
Im Rahmen der Nutzungsplanung sind die in Betracht fallenden öffent- lichen und privaten Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die an- zustrebende räumliche Entwicklung und im Lichte der Ziele und Grundsätze der Raumplanung gegeneinander abzuwägen (Art. 1 und 3 RPG; Art. 2 und 3 der eidgenössischen Raumplanungsverordnung [SR 700.1; abgekürzt RPV]; P. TSCHANNEN, in: Aemisegger/Kutt- ler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar RPG, Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 3 N 23 ff.; WALDMANN/ HÄNNI, a.a.O., Art. 3 N 3 f.). Ob die Interes- sen vollständig erfasst worden sind, ist Rechtsfrage. Die Wertung und Gewichtung der einzelnen Grundsätze fällt hingegen in den Ermes- sens- bzw. Beurteilungsspielraum der Planungsbehörden (u.a. Urteil des Bundesgerichtes 1C_534/2012 vom 16. Juli 2013 Erw. 2.3.2; GVP 2005 Nr. 24; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 3 N 5).
7.1 Art. 175 Abs. 1 PBG sieht vor, dass die politischen Gemeinden ihre Zonenpläne und Baureglemente innert zehn Jahren seit Vollzugs- beginn des PBG an das neue Recht anzupassen haben. Entspre- chend sind die Rahmennutzungspläne bis 30. September 2027 einer Gesamtrevision zu unterziehen. Bis zu diesem Zeitpunkt sind die Mög- lichkeiten einer teilweisen Anpassung der Rahmennutzungspläne auf folgende zwei Möglichkeiten beschränkt.
Einerseits umschreibt das Kreisschreiben «Übergangsrechtliche Best- immungen im PBG» vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristi- sche Mitteilungen 2017/I/1) mögliche vorgezogene Anpassungen an das PBG. Punktuelle Anpassungen sind zulässig, wenn dadurch die künftige Gesamtrevision nicht präjudiziert wird und am Erlass ein be- sonderes öffentliches Interesse besteht. Als Beispiele werden im
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Kreisschreiben unter anderem die Schaffung einer Schwerpunktzone oder einer neuen Zone für öffentliche Bauten und Anlagen genannt. Weitergehende vorangehende Teilrevisionen sind demgegenüber ausgeschlossen, da die auf dem neuen PBG beruhende Zonierung des Gemeindegebiets und die Festlegung der zugehörigen Baumasse zwingend aus einer ortsplanerischen Gesamtbetrachtung heraus er- folgen müssen und nicht bloss auf Einzelinteressen beruhen dürfen. Nur so ist es beurteilbar, ob sich die Rahmennutzungsplanung einer Gemeinde zu einem sinnvollen Ganzen fügt oder nicht.
Anderseits wurde mit dem Nachtrag zum PBG vom 21. Juni 2020 Art. 175a Bst. b PBG eingefügt. Demgemäss bleiben die Bestimmun- gen des Baugesetzes vom 6. Juni 1972 sachgemäss anwendbar, so- weit sie als Rechtsgrundlage für Änderungen der Rahmennutzungs- planung jener politischen Gemeinden dienen, deren Rahmennut- zungsplan noch nicht an das PBG angepasst worden ist. Dieser Nach- trag trat am 1. September 2020 in Kraft. Hiermit soll es den Gemein- den ermöglicht werden, auch Teilzonenpläne auf der Grundlage des alten Baugesetzes zu erlassen. Auch hier bedarf es jedoch eines öf- fentlichen Interesses und sind auch in diesem Zusammenhang die bundesrechtlichen Vorgaben zu beachten. Insbesondere dürfen diese altrechtlichen Teilrevisionen in einer Gemeinde die bevorstehende ge- samthafte Anpassung der kommunalen Rahmennutzungsplanung an das PBG und an den kantonalen Richtplan nicht präjudizieren. Auch müssen die Anpassungen von den Gemeinden aus einer Gesamtsicht heraus umgesetzt werden (Botschaft und Entwurf der Regierung vom 10. Dezember 2019 zum Nachtrag zum Planungs- und Baugesetz, ABl 2019-00.011.743, S. 7).
7.2 Vorliegend beantragt der Rekurrent die Umzonierung der ge- nannten Grundstücke von der (altrechtlichen) Wohnzone W2 in die (altrechtliche) Kernzone. Diese Zone würde ebenfalls auf dem alten Baugesetz beruhen, weshalb ein Anwendungsfall von Art. 175a Bst. b PBG zu prüfen ist. Wie aufgezeigt und auch vom AREG in seiner Ver- nehmlassung vom 22. Februar 2022 festgehalten, gilt, dass auch alt- rechtliche Teilrevisionen die bevorstehende gesamthafte Anpassung des kommunalen Rahmennutzungsplans nicht präjudizieren dürfen und aus einer Gesamtsicht heraus erfolgen müssen. Die Nutzungspla- nung hat grundsätzlich aus einer Gesamtsicht der raumbedeutsamen Belange heraus zu erfolgen. Zur Planung der Entwicklung der Bautä- tigkeit ist daher ein planerisches Gesamtkonzept erforderlich. Zwar kann die kommunale Nutzungsplanung für einen Teil des Gemeinde- gebiets oder gar für eine einzelne Liegenschaft gesondert erfolgen. Derartige Sondernutzungsordnungen dürfen in der Regel aber nicht isoliert erlassen werden. Sie müssen sich vielmehr in die Zonenpla- nung der Gemeinde einfügen und dürfen nicht aus dem planerischen Gesamtkonzept herausgerissen werden (Urteil des Bundesgerichtes 1P.21/2005 vom 6. Oktober 2005 Erw. 4.2).
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Als mit Art. 175a Bst. b PBG vereinbar erscheinen somit insbesondere Einzelvorhaben mit begrenzten Auswirkungen sowie Vorhaben, die ei- ner konsolidierten ortsplanerischen Strategie entspringen. Solche Teil- revisionen sind grundsätzlich in allen Zonenarten möglich, sofern ein besonderes öffentliches Interesse besteht. Entsprechende Erlasse können sich beispielsweise aufdrängen, wenn öffentliche Bauten und Anlagen erstellt werden müssen oder Gelegenheit besteht, Arbeits- platzinvestitionen zu ermöglichen. Untergeordnete Änderungen sind selbst in Wohn- und Wohnmischzonen möglich (Botschaft und Entwurf der Regierung vom 10. Dezember 2019 zum Nachtrag zum Planungs- und Baugesetz, ABl 2019-00.011.743, S. 7 f.; J. FREI, in: Bereu- ter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 175a N 11).
7.3 Die Vorinstanz hat mit Bericht vom 14. März 2023 zum «Kredit- antrag: Ortsplanungsrevision Stadt Z.___ (OPR)» an das Stadtparla- ment das geplante Vorgehen zur Gesamtüberarbeitung der bestehen- den Ortsplanung skizziert. Demnach soll sich der Planungsprozess in fünf Phasen gliedern. In den Phasen 0 und 1 sollen die konzeptuellen Grundlagen, darunter ein Konzept zur Innenentwicklung sowie eines zur Stadtentwicklung, ein Freiraumkonzept und das Gesamtverkehrs- konzept, bis Mitte 2024 erarbeitet werden. Die konsolidierten Resul- tate dieser Grundlagen sollen alsdann in einem strategischen Stadt- entwicklungsplan räumlich dargestellt werden. In der Phase 2 soll bis Ende 2024 der kommunale Richtplan entsprechend angepasst bzw. erarbeitet werden. Bis Mitte des Jahres 2026 sollen die Grundlagen konkretisiert werden (Phase 3). Hier sollen unter anderem spezifische Entwicklungsabsichten in einzelnen Quartieren und verträgliche Dich- ten festgelegt werden. Bis Ende des Jahres 2026 (Phase 4) soll als- dann der Entwurf von Zonenplan und Baureglement stehen. Vorprü- fung, Mitwirkungsverfahren und Erlass sind alsdann bis Ende 2027 vorgesehen (Phase 5). Auch wenn der Kreditantrag vom Stadtparla- ment an die vorberatende Kommission im November 2023 zurückge- wiesen wurde und die Geschäftsprüfungskommission der Stadt Z.___ von einem zu optimistischen Zeitplan ausgeht, ist doch festzuhalten, dass die Planungsarbeiten für die Gesamtrevision der Ortsplanung aufgegleist sind. Selbstverständlich ist zu beachten, dass dieser Pro- zess – gerade in Städten von der Grösse der Stadt Z.___ – mehrere Jahre in Anspruch nimmt und die zeitlichen Angaben der Vorinstanz äusserst ambitioniert sind. Nichtsdestotrotz stehen die Arbeiten für die Gesamtrevision der Ortsplanungsrevision unmittelbar bevor bzw. sind erste Arbeiten bereits gestartet worden.
7.4 Nach dem Gesagten ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass vom Instrument der Teilzonenpläne vor der unmittelbar anstehenden Orts- planungsrevision nur zurückhaltend Gebrauch gemacht werden soll. In Anbetracht dessen, dass der totalrevidierte Rahmennutzungsplan in absehbarer Zeit vorliegen soll und die Erarbeitung der Grundlagen hierfür nun startet, ist dies unter Berücksichtigung des Erfordernisses der Gesamtsicht der raumbedeutsamen Belange sowie des Verbots der präjudizierenden Wirkung rechtlich geboten. Würden nun noch
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nach Belieben auf dem Gemeindegebiet Teilzonenpläne erstellt und somit die zukünftige Zonierung in diesen Gebieten zu einem grossen Teil bereits vorbestimmt, wäre sowohl dem Grundsatz der notwendi- gen Gesamtsicht nicht genüge getan, als auch eine präjudizierende Wirkung dieser Teilzonenpläne nicht auszuschliessen. Entsprechend ist es nicht zu beanstanden, sondern vielmehr auch mit Art. 175a Abs. 1 PBG vereinbar, wenn die Vorinstanz ausführt, dass Teilzonen- pläne hauptsächlich im Zusammenhang mit Arealentwicklungen mög- lich sein sollen und ein grosses öffentliches Interesse am Erlass des Teilzonenplans bestehen muss. Wenn der Rekurrent ausführt, dass das Bundesrecht für eine Zonenplanänderung lediglich ein «öffentli- ches Interesse» und nicht ein «wesentliches öffentliches Interesse» verlangt, ist ihm zwar zuzustimmen. Jedoch übersieht er, dass vorlie- gend die Gesamtrevision der Ortsplanung unmittelbar ansteht und deshalb sehr wohl ein erhöhtes Erfordernis an das öffentliche Inte- resse an einer vorgezogenen Zonenplanänderung bestehen muss. Dies gilt umso mehr, je näher die Gesamtrevision rückt. Rein private Interesse sind für Planungsmassnahmen ohnehin nicht ausreichend.
Entgegen der Ansicht des Rekurrenten sind diese Voraussetzungen für den Erlass eines Teilzonenplans im jetzigen Zeitpunkt und unter den vorliegenden Gegebenheiten nicht erfüllt. Es ist zwar zutreffend, dass die Umzonung in der Revision 2013 – 2020 enthalten war und Stadtrat, Stadtparlament und Stimmvolk dannzumal dieser Umzonung auch zugestimmt haben. Daraus aber ein grosses öffentliches und dringliches Interesse herzuleiten, würde doch zu weit gehen. Die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003, 004, 005, 006 und 007 sind mit Aus- nahme des rekurrentischen Grundstücks Nr. 001 überbaut; wobei auch der Rekurrent über eine Baubewilligung verfügt und von dieser (zumindest teilweise) Gebrauch gemacht hat. Es ist nicht bekannt, dass die übrigen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer in die- sem Perimeter unmittelbar ein (Ersatz-)Bauprojekt geplant hätten. Der Eindruck der Vorinstanz, dass der Rekurrent mit dem strittigen Gesuch vor allem seine privaten Interessen für eine Optimierung seines im Bau befindenden Wohnhauses mit zwei Wohnungen verfolgt, ist zumindest nicht ganz von der Hand zu weisen. Auch kann entgegen der Ansicht des Rekurrenten kein öffentliches Interesse an einer Umzonung dar- aus abgeleitet werden, dass die fragliche Baute vollendet wird. Selbst- verständlich ist es dem Rekurrenten möglich, entsprechend der erteil- ten Baubewilligung die Baute zu vollenden.
7.5 Eine Arealüberbauung oder beispielsweise auch die Absicht zur Schaffung von Arbeitsplätzen ist somit vorliegend nicht ersichtlich. Auch an einem anderen öffentlichen Interesse zur vorzeitigen Anpas- sung mangelt es. Es liegt somit im Ermessen der Vorinstanz zu be- stimmen, dass eine entsprechende Umzonung im Rahmen der laufen- den Gesamtrevision geprüft werden soll. Dies soll weder heissen, dass in anderen Fällen aufgrund einer zeitlichen Dringlichkeit keine vorge- zogene Teilrevision zulässig sein könnte, noch, dass es im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung nicht angezeigt sein könnte, die
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beantragte Umzonierung vorzunehmen. Vorliegend ist aber eine zeit- liche Dringlichkeit der Anpassung des Rahmennutzungsplans nicht er- stellt. Vielmehr hat die Vorinstanz mit dem Bericht vom 14. März 2023 den Fahrplan für die Ortsplanungsrevision aufgezeigt. Die Gesamtre- vision der Ortsplanung in einer Stadt der Grösse von Z.___ nimmt klar- erweise mehrere Jahre in Anspruch. Der von der Vorinstanz aufge- zeigte Zeitplan ist denn auch durchaus ambitioniert. Aufgrund des auf- gezeigten Zeitplans liegt aber auf jeden Fall keine «Verweisung auf den St.Nimmerleins-Tag» (Rekursschrift, S. 4) vor.
Es ist damit der Vorinstanz nicht vorzuwerfen und liegt in ihrem Ermes- sen, dass sie für eine allfällige Anpassung der Zonenordnung auf die laufende Gesamtrevision der Ortsplanung verweist. Wie aufgezeigt, macht sie dies auch nicht aufgrund der Arbeitsbelastung der Mitarbei- tenden, sondern in Übereinstimmung mit den rechtlichen Vorgaben.
Weiter macht der Rekurrent eine Verletzung des Gleichbehandlungs- grundsatzes geltend.
8.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt dem Gleichbehandlungsgrundsatz bei Planungsmassnahmen nur eine ab- geschwächte Bedeutung zu. Eine Grundeigentümerin bzw. ein Grund- eigentümer hat keinen aus Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101) folgenden Anspruch darauf, im Zusammenhang mit dem Er- lass einer Zonenordnung gleich behandelt zu werden wie alle übrigen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer, die von einer Raumpla- nungsmassnahme berührt werden. Es liegt im Wesen der Ortspla- nung, dass Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen und dass Grundstücke ähnlicher Lage und Art bau- und zonenrechtlich völlig verschieden behandelt werden können. Verfassungsrechtlich genügt, dass die Planung sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (Urteil des Bundesgerichtes 1P.14/2001 vom 5. April 2001 Erw. 2.c).
8.2 Der Rekurrent bringt vor, dass die von der Vorinstanz geltend gemachten Argumente auf sämtliche allfällige weiteren Teilzonen- pläne zutreffen würden und somit kein einziger Teilzonenplan auf dem Gebiet der Politischen Gemeinde Z.___ mehr möglich wäre, bis die Gesamtrevision rechtskräftig sei. Als Beispiele führt der Rekurrent – wenn auch nur äusserst rudimentär – die Teilzonenpläne «K.strasse» und «C.» auf.
8.3 Der Rekurrent verkennt, dass es sich bei den aufgeführten Plä- nen um projektbezogene, räumlich begrenzte Planungen handelt, für die ein erhebliches öffentliches Interesse (und eine zeitliche Dringlich- keit) besteht. Mit dem Teilzonenplan «K.___strasse» soll eine Über- bauung ermöglicht werden, für welche bereits ein Sondernutzungsplan vorliegt, die Grundordnung aufgrund der aufgehobenen Revision des
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Zonenplans jedoch noch angepasst werden muss. Zudem besteht da- ran ein erhebliches öffentliches Interesse, handelt es sich doch um ein ehemaliges Industriegelände und ein strategisch wichtiges Umnut- zungs- und Innenentwicklungsareal. Entsprechend soll mit dem Teil- zonenplan eine Umzonung von der Industriezone in eine Wohn-Ge- werbezone erfolgen. Mit dem Teilzonenplan «C.» soll (zusammen mit einem Sondernutzungsplan) einerseits der B. AG, die bereits das Alters- und Pflegeheim C.___ auf Grundstück Nr. 008 betreibt, der Bau eines Demenzzentrums ermöglicht werden. Anderseits soll für ei- nen bestehenden Industriebetrieb (auf den Grundstücken Nrn. 009 und 010) die Möglichkeit zur Erweiterung geschaffen werden. Auch diese Anpassungen sind räumlich begrenzt, haben ein konkretes Vor- haben zum Gegenstand und stehen im öffentlichen Interesse.
Ohne die Rechtmässigkeit dieser Pläne vorliegend abschliessend prü- fen zu können, kann immerhin festgehalten werden, dass diese Vor- haben mit dem Anliegen des Rekurrenten nicht vergleichbar sind. Während durch die Teilzonenpläne «K.strasse» und «C.» kon- krete Projekte, für die ein öffentliches Interesse vorhanden ist, ermög- licht werden sollen, geht es bei der beantragten Umzonierung haupt- sächlich um private Interessen des Rekurrenten. Die Rüge des Rekur- renten, der Gleichbehandlungsgrundsatz sei verletzt, erweist sich so- mit als unbegründet.
Auch der Teilzonenplan I.___strasse/J.___strasse aus dem Jahr 2014 ändert daran nichts. Auch wenn dieser Teilzonenplan eine Neueinzo- nung vorsah und vorliegend lediglich die Zonenordnung, welche auf der Nordostseite der angrenzenden Zentrumsüberbauung bereits be- steht, fortgeführt werden soll, ist darin – nach dem oben Ausgeführten – keine unrechtmässige Ungleichbehandlung festzustellen.
Zusammenfassend ergibt sich, dass eine – der anstehenden Gesamtrevision der Ortsplanung – vorgezogene (altrechtliche) Anpas- sung in dem Sinn, dass die Grundstücke Nrn. 001, 002, 003, 004, 005, 006 und 007 von der Wohnzone W2 in die Kernzone zugewiesen wer- den sollen, nicht angezeigt ist. Die Vorinstanz hat somit das Gesuch um Teilrevision des Rahmennutzungsplans zu Recht abgewiesen. Das Anliegen des Rekurrenten auf Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung der Zonierung der genannten Grundstücke hat die Vo- rinstanz im Rahmen der laufenden Arbeiten zur Gesamtrevision der Ortsplanung zu berücksichtigen. Der Rekurs erweist sich als unbe- gründet und ist abzuweisen.
10.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat der Rekurrent die amtlichen Kosten zu bezahlen.
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10.2 Der vom Rekurrenten am 24. November 2021 geleistete Kos- tenvorschuss von Fr. 1'500.– ist anzurechnen.
Rekurrent und Vorinstanz stellen ein Begehren um Ersatz der ausser- amtlichen Kosten.
11.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98 bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98 ter VRP).
11.2 Da der Rekurrent mit seinen Anträgen unterliegt, hat er von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Sein Begehren ist deshalb abzuweisen.
11.3 Die Vorinstanz hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St.Gallen 2004, S. 176). Sie bringt keine Gründe vor, die ein Abweichen von dieser Regel rechtfertigen. Ihr Begehren ist daher abzuweisen. Entscheid 1. Der Rekurs von A., Z., wird abgewiesen.
a) A.___ wird eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.– auferlegt.
b) Der am 24. November 2021 von A.___ geleistete Kostenvor- schuss von Fr. 1'500.– wird angerechnet.
a) Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos- ten wird abgewiesen.
b) Das Begehren der Politischen Gemeinde Z.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen.
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Die Vorsteherin
Susanne Hartmann Regierungsrätin