BGE 145 II 83, BGE 135 V 201, 1C_25/2019, 1C_554/2018, 5P.83/2003, + 3 weitere
© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/17 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 20-7519 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 03.12.2020 Entscheiddatum: 19.11.2020 BDE 2020 Nr. 111 Art. 18 RPG, Art. 25 Abs. 2 RPG, Art. 33 RPV, Art. 20 PBG. Bei der vorliegenden Weilerzone handelt es sich um eine Nichtbauzone, weshalb für die fraglichen Baugesuche eine Zustimmung der kantonalen Behörde notwendig ist (Erw. 4 und 5). Eine Baubewilligung für den Neubau eines Doppeleinfamilienhauses mit Doppelgaragen in der Weilerzone kann – auch unter Berufung auf den Vertrauensgrundsatz sowie eine Gleichbehandlung im Unrecht – nicht erteilt werden (Erw. 6 und 7). // (Gegen diesen Entscheid wurde Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben.) BDE 2020 Nr. 111 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
Kanton St.Gallen Baudepartement
20-7519
Entscheid Nr. 111/2020 vom 19. November 2020 Rekurrentin A.___ vertreten durch lic.iur. Fatih Aslantas, Rechtsanwalt, Bahnhof- strasse 7, 8570 Weinfelden
gegen
Vorinstanz Gemeinderat Z.___ (Entscheid vom 9. September 2020)
Betreff Baugesuch (Neubau Doppeleinfamilienhaus)
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Sachverhalt A. Die A.___ ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grundbuch Z., an der S.strasse (Gemeindestrasse 3. Klasse) im Weiler X.. Das unüberbaute Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z. vom 31. Mai 2010 zum Grossteil in der Weilerzone (WL) sowie mit dem südlichen Teil in der Grünzone Freihaltung inner- halb Bauzone (GFi). Auf diesem Teil des Grundstücks verläuft auch der offen gelegte G.bach. Das Grundstück Nr. 001 liegt zudem im Perimeter des Überbauungsplans X. mit besonderen Vorschriften (besV) vom 31. Mai 2010. Schliesslich befindet sich gemäss der Schutzverordnung der Gemeinde Z.___ vom 25. September 2009 die westlich des Baugrundstücks gelegene Wiese im Landschaftsschutz- gebiet Y.___. Nördlich an die Weilerzone angrenzend befindet sich so- dann ein Einzelschutzobjekt (Doppelhaus Vers.-Nrn. 002/003).
B. a) Mit Baugesuch vom 30. September 2019 beantragte die A.___ beim Gemeinderat Z.___ die Baubewilligung für die Erstellung eines Doppeleinfamilienhauses mit Doppelgaragen auf dem in der Weiler- zone gelegenen Teil von Grundstück Nr. 001.
b) Mit raumplanungsrechtlicher Teilverfügung vom 4. Dezember 2019 verweigerte das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (nachfolgend AREG) die Zustimmung zur Baubewilligung. Zur Begrün- dung wurde ausgeführt, das Bauvorhaben entspreche weder dem Zweck der Weilerzone als Nichtbauzone noch den Bestimmungen des Ausnahmerechts. Eine neue Wohnbaute könne aufgrund der geänder- ten Praxis in der auf den Erhalt bestehender Siedlungen ausgerichte- ten Weilerzone nicht mehr bewilligt werden.
C. a) Mit Beschluss vom 11. November 2019 (eröffnet mit Bauent- scheid vom 16. Dezember 2019) verweigerte der Gemeinderat Z.___ die Baubewilligung für den Neubau des Doppeleinfamilienhauses.
b) Gegen diesen Beschluss erhob die A.___, vertreten durch lic.iur. Fatih Aslantas, Rechtsanwalt, Weinfelden, am 30. Dezember 2019 Rekurs beim Baudepartement (Verfahren Nr. 20-27).
c) Nach Durchführung des Vernehmlassungsverfahrens führte das Baudepartement am 2. Juni 2020 in Anwesenheit der Verfahrensbe- teiligten sowie eines Vertreters des AREG einen Augenschein durch. Dabei wurde unter anderem festgestellt, dass sich in der zweigeteilten Weilerzone insbesondere Wohnhäuser und ein Wohn- und Gewerbe- haus sowie nicht (mehr) landwirtschaftlich genutzte Scheunen befin- den. Die übrigen Gebäude im Ortsteil X.___ liegen in der Landwirt- schaftszone und werden vorwiegend landwirtschaftlich genutzt.
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d) Mit Eingabe vom 23. Juni 2020 liess sich die A.___ zum Augen- scheinprotokoll vernehmen. Dabei brachte sie im Wesentlichen vor, das fragliche Grundstück sei vollständig erschlossen und als Bauland betrachtet worden, worauf auch die Bewilligung der Wasserversor- gung Z.___ vom 13. Januar 2020 hindeute. Weiter wurde die Zuläs- sigkeit einer vorfrageweisen Überprüfung der betroffenen Nutzungs- pläne verneint, womit das Baureglement der Gemeinde Z.___ vom 7. April 2009 (nachfolgend BauR) und der Überbauungsplan X.___ vom 31. Mai 2010 (nachfolgend Überbauungsplan) rechtsgültig und anwendbar seien.
D. a) Mit Beschluss vom 9. Oktober 2020 widerrief der Gemeinderat Z.___ die Verfügung vom 16. Dezember 2019 (Ziff. 1) aus formellen Gründen und verweigerte erneut gestützt auf die raumplanungsrecht- liche Teilverfügung vom 4. Dezember 2019 die Baubewilligung für den Neubau des Doppeleinfamilienhauses (Ziff. 2).
b) Gegen Ziff. 2 dieses Beschlusses erhob die A.___ durch ihren Rechtsvertreter mit Schreiben vom 23. September 2020 wiederum Re- kurs (Verfahren Nr. 20-7519) beim Baudepartement. Es wird folgender Antrag gestellt:
Es sei Ziffer 2 der Verfügung der Politischen Ge- meinde Z.___ vom 9. September 2020 betreffend das Baugesuch Nr. 2019-89 der Rekurrentin inkl. die Teil- verfügung des Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation ("AREG") vom 4. Dezember 2019 auf- zuheben und es sei die Baubewilligung zu erteilen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zzgl. MWSt.). Zur Begründung wird geltend gemacht, die vorliegende vollständig er- schlossene Weilerzone sei als Bauzone nach Art. 15 des eidgenössi- schen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG) zu betrach- ten, weshalb das Baugesuch von der Vorinstanz zu bewilligen sei und keine Zustimmung des AREG benötigt werde. Sowohl gemäss BauR (Art. 3) als auch Überbauungsplan (Art. 8 besV) seien Neubauten zu- lässig. Des Weiteren seien der Planungshorizont von 15 Jahren des Baureglementes vom 7. April 2009 sowie die Planbeständigkeit des Überbauungsplans vom 31. Mai 2010 zu beachten. Eine akzessori- sche Überprüfung dieser Nutzungspläne sei vorliegend nicht zulässig. Ferner wäre das Baugesuch auch gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben bewilligungsfähig. Die Durchsetzung eines Bauver- bots in der Weilerzone verletze überdies die Gemeindeautonomie. Schliesslich rügt die Rekurrentin eine Ungleichbehandlung bzw. einen Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot sowie fehlende Über- gangsbestimmungen.
c) Aufgrund des rechtskräftigen Widerrufs des ursprünglich ange- fochtenen Entscheids vom 16. Dezember 2019 wurde das Rekursver-
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fahren Nr. 20-27 gegenstandslos und mit Verfügung vom 25. Septem- ber 2020 von der Geschäftsliste des Baudepartementes abgeschrie- ben. Die entsprechenden Akten werden im vorliegenden Verfahren beigezogen und der einbezahlte Kostenvorschuss übertragen.
E. Mit Vernehmlassung vom 21. Oktober 2020 beantragt das AREG, den Rekurs abzuweisen. Zur Begründung wird geltend gemacht, bei der Weilerzone X.___ handle es sich – wie bei den übrigen Weilerzonen im Kanton St.Gallen – um eine solche nach Art. 18 RPG, wobei in den Genehmigungsverfügungen jeweils explizit auf den darauf verweisen- den Art. 33 der eidgenössischen Raumplanungsverordnung (SR 700.1; abgekürzt RPV) verwiesen worden sei. Der Überbauungsplan äussere sich sodann nicht konkret zu Neubauten. Spätestens seit dem BGE 145 II 83 vom 12. Dezember 2018 sei höchstrichterlich geklärt, dass in Weilerzonen nach Art. 18 RPG i.V.m. Art. 33 RPV eine Zustim- mung des Kantons nach Art. 25 Abs. 2 RPG notwendig sei. Die seit Erlass der weiterhin gültigen Nutzungspläne geänderte Rechtslage sei bei der Beurteilung des Neubauvorhabens von der kantonalen Zustim- mungsinstanz zu berücksichtigen. Eine akzessorische Überprüfung der Nutzungspläne sei nicht notwendig. Im Übrigen liege aufgrund der bestehenden gesetzlichen Einschränkung keine Verletzung der Ge- meindeautonomie vor. Da die bisherigen Baubewilligungen im Weiler X.___ vor der entsprechenden Praxisänderung erfolgt seien und da- nach keine Neubauten in Weilerzonen mehr bewilligt worden seien, könne sodann auch keine Ungleichbehandlung vorliegen.
F. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus Art. 43 bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen einzutreten.
1.3 Soweit die Rekurrentin einen finanziellen Schaden bzw. Ansprü- che aus materieller Enteignung geltend macht, ist darauf hinzuweisen, dass die Frage der materiellen Enteignung nicht Gegenstand des vor- liegenden Verfahrens bildet und somit nicht zu beurteilen ist. Darauf ist nicht einzutreten.
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1.4 Die Rekurrentin stellt sich auf den Standpunkt, die rückwirkende Aufhebung der Möglichkeit der Gemeinde zur Bewilligung von Neu- bauten in Weilerzonen verletzte die Gemeindeautonomie.
1.4.1 Private können eine Verletzung der Gemeindeautonomie ledig- lich vorfrageweise zur Unterstützung der Rüge anderweitiger Rechts- verletzungen geltend machen. Verzichtet jedoch die Gemeinde aus- drücklich oder stillschweigend auf die Autonomiebeschwerde, so ist selbst die vorfrageweise Geltendmachung durch Private nicht statthaft (HÄFELIN/HALLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auf- lage, Zürich/St.Gallen 2020, N 1992 mit Hinweisen; Urteil des Verwal- tungsgerichtes B 2009/145 vom 16. September 2010 Erw. 1.2).
1.4.2 Die Vorinstanz hat vorliegend die Baubewilligung gestützt auf die raumplanungsrechtliche Teilverfügung des AREG vom 4. Dezem- ber 2019 verweigert. Im Übrigen hat sich die Vorinstanz weder im Bau- bewilligungs- noch im Rekursverfahren auf die Gemeindeautonomie berufen. Demzufolge ist es der Rekurrentin verwehrt, ihrerseits zur Be- gründung des Rekurses eine Verletzung der Gemeindeautonomie gel- tend zu machen. Insoweit kann auf den Rekurs nicht eingetreten wer- den. Selbst wenn auf den Rekurs einzutreten wäre, kann eine Verlet- zung der Gemeindeautonomie aufgrund der bundesrechtlich vorgege- benen Zuständigkeitsordnung von vornherein nicht vorliegen. Auf- grund dieser Vorgabe stünde dem Kanton keinerlei Spielraum zu, den Gemeinden überhaupt noch einen autonomen Regelungsbereich ein- zuräumen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts B 2008/11 vom 19. Au- gust 2008 Erw. 4.2).
Die Rekurrentin beantragt den Beizug sämtlicher Perimeterabrech- nungen und Baubewilligungen in X.___ der letzten 10 Jahre als Beleg für die Erschliessung sowie die in der Weilerzone bewilligten Neubau- ten der letzten Jahre. Vorliegend ist die Erschliessung des Weilers X.___ sowie die Erstellung von Neubauten in den Jahren 2012 und 2014 nicht umstritten und sodann – bezogen auf die Bauvorhaben – in der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung des AREG vom 4. De- zember 2019 umfassend abgehandelt. Soweit die Rekurrentin aus all- fälligen Perimeterbeiträgen einen finanziellen Schaden ableiten möchte, bildet diese Frage nicht Gegenstand des vorliegenden Ver- fahrens (vgl. Erw. 1.3). Mit Blick auf die nachfolgenden Ausführungen erweist sich ein Beizug dieser Unterlagen als nicht notwendig, weshalb darauf zu verzichten ist. Die entsprechenden Beweisanträge sind ab- zulehnen.
Vorliegend ist die Frage der Behandlung von Weilerzonen als Bauzone oder als Nichtbauzone umstritten. Diesbezüglich sind insbe- sondere die nachfolgenden Grundlagen zu beachten.
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3.1 Am 1. Mai 2014 ist die Teilrevision des RPG vom 15. Juni 2012 in Kraft getreten, die eine Siedlungsentwicklung nach innen, in die be- reits überbauten Bauzonen vorschreibt (Art. 1 Abs. 1 bis und Art. 3 Abs. 3 Bst. a bis RPG). Die Siedlungsentwicklung soll in den Bauzonen zusammengefasst und diese in ihrer Ausdehnung begrenzt werden, weshalb Siedlungsnutzungen nicht ohne überzeugenden Grund ins Nichtsiedlungsgebiet ausgelagert werden dürfen (Botschaft Revision RPG, BBl 2010, S. 1056; R. MUGGLI, in: Aemisegger/Moor/Ruch/ Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, N 23 zu Art. 18).
3.2 Weil der Bund die Kantone im Rahmen der Prüfung der kanto- nalen Richtpläne auf die Rechtslage in Bezug auf Weiler- und Erhal- tungszonen sowie die Auswirkungen der vorgenannten RPG-Revision aufmerksam gemacht hatte, erliess das AREG am 3. Mai 2018 ein Kreisschreiben zur Praxisänderung im Baubewilligungsverfahren bei Weilerzonen. Darin wird insbesondere festgehalten, dass es sich bei Weiler- und Erhaltungszonen nach Art. 18 RPG in Verbindung mit Art. 33 RPV nicht um Bauzonen handle und Baubewilligungen deshalb einer Zustimmung durch die zuständige kantonale Behörde im Sinn von Art. 25 Abs. 2 RPG bedürften. Entsprechend seien ab sofort alle neuen Baugesuche in den Weilerzonen dem AREG zur Einholung der notwendigen Zustimmung zuzustellen. In Bezug auf die Errichtung möglicher Neubauten wurde festgehalten, dass der Bund festgestellt habe, dass Neubauten in Weilerzonen generell nicht zulässig seien, weil die Weiler im Allgemeinen keine Stützpunktfunktion mehr haben würden und – nachdem das revidierte RPG strenge Vorgaben zu den Bauzonen mache – ein Ausweichen der Siedlungsentwicklung auf die Weiler zu vermeiden sei (www.sg.ch/recht/planungs-bau-umwelt- recht/Planungs_und_Baugesetz/Kreisschreiben.html).
3.3 In der Folge bestätigte das Bundesgericht am 18. Dezember 2018 in einem Urteil die Gemeinde Arosa betreffend, dass es sich bei Weiler- und Erhaltungszonen nach Art. 18 RPG i.V.m. Art. 33 RPV um Nichtbauzonen handelt (BGE 145 II 83). Art. 18 RPG erlaube es den Kantonen, die bundesrechtlichen Grundtypen (Bauzone, Landwirt- schaftszone und Schutzzone) zu unterteilen, variieren, kombinieren und ergänzen. Allerdings dürften sie die in Art. 15 bis 17 RPG geschaf- fene Ordnung nicht unterlaufen und müssten insbesondere die für das Raumplanungsrecht fundamentale Unterscheidung zwischen Bauzo- nen und Nichtbauzonen (Trennungsgrundsatz) einhalten. Gemäss BGE 118 Ia 446 seien Zonen zur Erhaltung bestehender Kleinsiedlun- gen mit einer die Nichtbauzone überlagernden beschränkten Bauzone zu vergleichen, die sich auf Art. 18 Abs. 1 RPG stütze und hinsichtlich ihrer Zielsetzung einer Schutzzone nahestehe. Das Bundesgericht habe damals erwogen, dass zonenkonforme Bauvorhaben nach Art. 22 RPG zu bewilligen seien, während Baugesuche, welche den Rahmen der Erhaltungszone sprengten, gestützt auf Art. 24 RPG zu beurteilen seien. Es sei schon damals davon ausgegangen, dass es sich bei derartigen Erhaltungszonen nicht um Bauzonen im Sinn von
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Art. 15 RPG handle. Auch in der Literatur werde die Auffassung ver- treten, Weiler und Erhaltungszonen nach Art. 18 RPG i.V.m. Art. 33 RPV seien keine Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG. Folglich seien auch zonenkonforme Vorhaben nur mit Bewilligung bzw. Zustimmung des Kantons zulässig und seien Erhaltungszonen rechtlich als Nicht- bauzonen zu qualifizieren, auch wenn sie in beschränktem Umfang (Um-)Bautätigkeiten zuliessen (vgl. BGE 145 II 83 Erw. 4).
3.4 Gestützt auf dieses Bundesgerichtsurteil versandte das Baude- partement am 4. April 2019 ein weiteres Kreisschreiben, mit welchem die am 3. Mai 2018 angekündigte Praxisänderung im Baubewilligungs- verfahren bei Weilerzonen bestätigt wurde. Mit Weilerzonen solle die Erhaltung der bestehenden Kleinsiedlungen, d.h. die Erhaltung der Wohnbevölkerung und der Bausubstanz – der ländlichen Siedlungs- struktur – angestrebt werden. Entsprechend sei der Zonenperimeter eng um die bestehenden Bauten zu ziehen und es dürften keine Flä- chen für Neubauten ausgeschieden werden. Es sei verstärkt auf eine gute Einpassung in den örtlichen Kontext zu achten. Neubauten seien nicht zulässig. Alle zum Zeitpunkt des vorgenannten Urteils des Bun- desgerichtes vom 12. Dezember 2018 noch nicht von der zuständigen Gemeindebehörde bewilligten Baugesuche in den Weilerzonen seien dem ordentlichen Verfahren zu unterstellen und dem AREG zur Zu- stimmung zu unterbreiten (www.sg.ch/recht/planungs-bau-umwelt- recht/Planungs_und_Baugesetz/Kreisschreiben.html).
3.5 Schliesslich erfolgte im September 2019 eine Anpassung des entsprechenden Koordinationsblatts S51 des kantonalen Richtplans. Darin wird erneut festgehalten, dass es sich bei den Weilerzonen um Nichtbauzonen handle und Neubauten nicht zulässig seien. Baubewil- ligungen benötigten eine Zustimmung der kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG. Der Weiler X.___ in Z.___ wird weiterhin im Richt- plan als Kleinsiedlung bzw. Weiler Nr. 84.1 geführt (www.sg.ch/con- tent/dam/sgch/bauen/raumentwicklung/richtplanung/ siedlung/S51% 20Weiler.pdf).
Die Rekurrentin macht geltend, bei dem der Weilerzone zugeteilten Weiler X.___ handle es sich insbesondere gestützt auf das BauR so- wie den Überbauungsplan um eine Bauzone nach Art. 15 RPG. Für die Behandlung von Baugesuchen sei somit allein die Gemeinde zu- ständig.
4.1 Bestehende Kleinsiedlungen ausserhalb des Siedlungsgebiets können entweder einer Bauzone nach Art. 15 RPG oder einer "be- schränkten bzw. besonderen Bauzone" nach Art. 18 RPG in Verbin- dung mit Art. 33 RPV zugewiesen werden. In der Regel widerspricht die Zuweisung von bestehenden Kleinsiedlungen zu einer normalen Bauzone nach Art. 15 RPG dem Konzentrationsgrundsatz und den Ortsbildschutzzielen, weshalb erhaltens- und förderungswürdige Kleinsiedlungen sinnvollerweise einer "beschränkten oder besonderen Bauzone" nach Art. 18 RPG i.V.m. Art. 33 RPV zugeteilt werden. Es
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gelten dann namentlich die Rahmenbedingungen des Art. 33 RPV. Weiler sind geschlossene Baugruppen von fünf bis zehn bewohnten Gebäuden und sind von den Hauptsiedlungen räumlich klar getrennt. Weilerzonen müssen sodann im kantonalen Richtplan vorgesehen sein (MUGGLI, a.a.O., N 24 zu Art. 18).
4.2 Mit Teilzonenplan vom 31. Mai 2010 wurde das Gebiet X.___ der Weilerzone zugeteilt und gleichzeitig der Überbauungsplan X.___ erlassen. Gemäss Art. 3 BauR gelten in den Weilerzonen hinsichtlich Zonenzweck und Regelbauweise die Vorschriften der zweigeschossi- gen Kernzone. Für Neu- und Erweiterungsbauten gilt abweichend von den Regelbauvorschriften der Kernzone K eine maximal zulässige Ge- bäudelänge von 25 m (Abs. 1). Im Vordergrund der Weilerzonen steht die Erhaltung der bestehenden Bausubstanz und eine geringfügige Entwicklung sowie die Möglichkeit zur Umnutzung nicht mehr landwirt- schaftlich genutzter Gebäude (Abs. 2). Der Überbauungsplan be- zweckt eine situationsgerechte und gute Einfügung der Bauten und Anlagen in den Weiler X.___ sowie den Hochwasserschutz (Art. 3 besV). Im Baugebiet gilt hinsichtlich Zonenzweck und Bauvorschriften die Regelbauweise (Art. 4 besV). Mit dem ersten Baugesuch für einen Neubau in dem im Überbauungsplan bezeichneten Areal ist ein Ge- samtüberbauungskonzept mit Bachöffnungsprojekt vorzulegen (Art. 8 besV). Der Überbauungsplan regelt darüber hinaus die Belange des Hochwasserschutzes grundeigentümerverbindlich.
4.3 Gemäss Art. 20 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) dienen Weilerzonen der Erhaltung bestehender Klein- siedlungen ausserhalb des Siedlungsgebiets (Abs. 1). Weiler- und Er- haltungszonen sind keine Bauzonen i.S.v. Art. 15 RPG, auch wenn sie das Nichtbaugebiet überlagern und dort bestimmte weitere Bauten und Anlagen zulassen. Das gilt auch in Bezug auf die zugelassenen Bauten und Anlagen (W. RITTER, in: Frei/Bereuter/Ritter [Hrsg.], Kom- mentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 20 N 5 mit Hinweisen). Bei den Weilerzonen nach St.Galler Recht (vgl. Kantonaler Richtplan, Koordinationsblatt S51 vom 4. Sep- tember 2019, www.sg.ch/cont-ent/dam/sgch/bauen/raumentwicklung/ richtplanung/siedlung/S51%20Weiler.pdf) handelt es sich entspre- chend um besondere Zonen nach Art. 18 RPG i.V.m. Art. 33 RPV und nicht um eine Bauzone nach Art. 15 RPG.
4.4 Gemäss früherer Praxis wurden Weilerzonen als eine Art be- schränkte Bauzone, welche eine Nichtbauzone überlagert, angesehen (BGE 118 Ia 446). Auch gemäss dem zum Zeitpunkt der Einteilung des Weilers X.___ in die Weilerzone gültigen Art. 16 bis des bis 30. Sep- tember 2017 geltenden Gesetzes über die Raumplanung und das öf- fentliche Baurecht (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) dienten Weilerzonen der Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen und die Voraussetzungen für die Ausscheidung richteten sich nach Art. 33 RPV, welcher wiederum ausdrücklich auf Art. 18 RPG verweist. Die politischen Gemeinden legen die zulässigen Nutzungen im Bau-
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reglement fest, wobei den Gemeinden hierbei ein weiter Ermessens- spielraum zukommt (vgl. B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungs- recht, Bern 2003, Rz. 131). Entsprechend wurden vor der vorerwähn- ten Praxisänderung Bauvorhaben in der Weilerzone durchwegs von der Gemeinde beurteilt, obwohl bereits damals nicht zonenkonforme bzw. über den Rahmen einer Zone nach Art. 18 RPG i.V.m. Art. 33 RPV hinausgehende Bauvorhaben von der zuständigen kantonalen Stelle zu beurteilen gewesen wären. Darüber hinaus waren auch ge- mäss früherer Lehre und Rechtsprechung Neubauten in Weilerzonen nicht ohne weiteres erlaubt (BRANDT/MOOR, in: Aemiseg- ger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Kommentar RPG, Zürich/Ba- sel/Genf 2010, Art. 18 N 36 ff.; WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar, RPG 2006, Art. 18 N 38 ff.). Vor diesem Hintergrund ist auch zu erklä- ren, dass sowohl die kommunalen als auch die kantonalen Behörden beim Erlass des Überbauungsplans X.___ im Jahr 2010 im Grundsatz von einem (beschränkten) Baugebiet ausgingen. Aufgrund der neue- ren rechtlichen Entwicklungen – insbesondere der RPG-Revision vom
4.5 Die vorfrageweise bzw. akzessorische Überprüfung von bestehenden Nutzungsplänen (Zonenplan und/oder Baureglement sowie Sondernutzungsplan) ist im Rahmen des Baubewilligungs- verfahrens ausnahmsweise zulässig. Das gilt insbesondere, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Planerlass so erheblich geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden sein könnte, und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen der
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Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit (vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG) überwiegt (Urteil des Bundesgerichtes 1C_25/2019 vom 5. März 2020 Erw. 6.1 f.; BGE 145 II 83 Erw. 5.1 mit Hinweisen). Nutzungspläne werden überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben (Art. 21 Abs. 2 RPG). Sie sind auf einen bestimmten Zeithorizont ausgerichtet (15 Jahre für Bauzonen gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG) und nach Ablauf dieser Frist grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto weniger gewichtig ist das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans.
4.6 Die vorliegend umstrittenen Nutzungspläne sind rund zehn Jahre alt und können daher selbst vor dem Hintergrund des fünfzehn- jährigen Planungshorizonts für Bauzonen nicht mehr als junge Nut- zungsplanung bezeichnet werden. Dem Vertrauen in die Planbestän- digkeit kommt folglich kein sehr hohes Gewicht mehr zu. Dazu kommt, dass sich die rechtlichen Verhältnisse seit Planerlass erheblich geän- dert haben (vgl. Erw. 4.3 f.), weshalb sich eine akzessorische Über- prüfung umso mehr aufdrängt. Selbst wenn die am 1. Mai 2014 in Kraft getretene Teilrevision des RPG allein noch nicht als erhebliche Verän- derung der Verhältnisse einzustufen sein sollte, verstärken die damit eingeführten neuen Vorschriften (insbesondere Art. 8a und Art. 15 RPG) die Bedeutung des im Raumplanungsrecht zentralen Grundsat- zes der Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet. Im Unterschied zu dem von der Rekurrentin erwähnten Urteil des Bundesgerichtes 1C_25/2019 vom 5. März 2020 ist sodann von Bedeutung, dass seit Genehmigung der vorliegenden Nutzungsordnung zusätzlich der ent- gegenstehende kantonale Richtplan vom Bundesrat am 4. September 2019 genehmigt wurde. Darüber hinaus lassen sich auch die Sachver- halte nicht miteinander vergleichen, da der betroffene Weiler Haber- saat in einer Bauzone nach Art. 15 RPG (Kernzone) liegt und eine kompakte Siedlung in grösserem Umfang und mit einer Vielzahl von Gebäuden darstellt. Beim Weiler X.___ handelt es sich demgegenüber um zwei voneinander getrennte kleinere Häusergruppen mit insge- samt rund sieben ständig bewohnten Häusern und einzelnen Scheu- nen. Zudem soll das geplante Doppeleinfamilienhaus an peripherer Lage in unmittelbarer Nähe zu einem Landschaftsschutzgebiet erstellt werden. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass es sich beim vorlie- genden Bauvorhaben nicht um die letzte noch überbaubare Fläche ge- mäss Nutzungsplanung handelt und insbesondere der Überbauungs- plan in erster Linie aus Gründen des Hochwasserschutzes erlassen wurde. Aus den vorgenannten Gründen ergibt sich vorliegend ein der- art gewichtiges öffentliches Interesse an der Überprüfung der vorlie- genden Nutzungsplanung, welches die entgegenstehenden Interes- sen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit überwiegt. Auch die nachvollziehbaren, aber rein privaten finanziellen Interessen der Rekurrentin sowie der Umstand, dass seit Erlass der Nutzungspla- nung zwei Neubauten in unmittelbarer Nähe erstellt werden konnten, mögen daran nichts zu ändern. Insgesamt ergibt sich somit, dass die akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung im vorliegenden Baubewilligungsverfahren angezeigt ist. Aufgrund der vorstehenden
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Erwägungen erweist sich die dem Neubauvorhaben zugrundeliegende Nutzungsplanung zumindest teilweise als rechtswidrig, da es sich bei der fraglichen Weilerzone wie gezeigt nicht um eine Bauzone nach Art. 15 RPG handelt.
Nachfolgend ist vor diesem Hintergrund noch zu prüfen, ob für das vorliegende Baugesuch eine Zustimmung der kantonalen Behörde (Art. 25 Abs. 2 RPG) einzuholen war.
5.1 Die Weilerzone X.___ setzt sich aus zwei voneinander getrenn- ten und vollständig von der Landwirtschaftszone umgebenen Teilen mit jeweils rund fünf bis sechs Gebäuden zusammen. Bei den Wohn- bauten handelt es sich um zwei seit Erlass der Weilerzone und des Überbauungsplans erstellte Einfamilienhäuser (Baubewilligung in den Jahren 2012 und 2014) sowie ältere Wohnhäuser und ein Wohn-und Gewerbehaus von unterschiedlicher Art und Gestaltung. Zudem befin- den sich sowohl am Rand der Weilerzone als auch zwischen den bei- den Teilen landwirtschaftlich genutzte Gebäude bzw. Gewerbe.
5.2 Nach dem oben Gesagten (Erw. 4.4) handelt es sich bei einer Weilerzone - entgegen der früheren Praxis im Kanton St.Gallen – rechtlich um eine Nichtbauzone, auch wenn sie in beschränktem Um- fang (Um-)Bautätigkeiten zulässt. Daran ändert auch der Hinweis der Rekurrentin auf BGE 145 II 83 (Arosa) nichts. In beiden Fällen handelt es sich bei den betroffenen Zonen um Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen im Sinn von Art. 18 RPG i.V.m. Art. 33 RPV, welche nach Lehre und Rechtsprechung der Nichtbauzone zuzuordnen sind. Der vorliegend betroffene Weiler X.___ könnte zudem voraussichtlich auch im Rahmen einer Ortsplanungsrevision nicht in eine ordentliche Bauzone überführt werden, da insbesondere die Bauzonenkriterien nach Art. 15 RPG nicht erfüllt wären. Da es sich vorliegend somit um ein Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone handelt, entscheidet zwin- gend die zuständige kantonale Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG, ob die Zonenkonformität gegeben ist oder ob für die Baute eine Ausnah- mebewilligung erteilt werden kann (vgl. RITTER, a.a.O, Art. 20 N 9). Entgegen der Ansicht der Rekurrentin liegen die fraglichen Baugesu- che somit nicht im Zuständigkeitsbereich der Politischen Gemeinde. Sie wurden denn auch zu Recht von der Baubewilligungsbehörde zur Beurteilung dem AREG als zuständiger kantonale Behörde zugestellt. Der Rekurs erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
Zu prüfen bleibt, ob die Baubewilligung für den Neubau eines Doppel- einfamilienhauses mit Doppelgaragen vorliegend zu Recht verweigert wurde.
6.1 Gemäss Art. 3 Abs. 2 BauR steht im Vordergrund der Weilerzo- nen die Erhaltung der bestehenden Bausubstanz und eine geringfü- gige Entwicklung sowie die Möglichkeit zur Umnutzung nicht mehr landwirtschaftlich genutzter Gebäude. Bauten und Anlagen haben sich
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bezüglich Fassaden- und Dachgestaltung, Material- und Farbwahl so- wie Massstäblichkeit der herkömmlichen Bauweise anzupassen und sich besonders gut in das Weilerbild einzufügen. Auf das Ortsbild oder einzelne Bauten prägende Freiräume und Baumbestände ist Rück- sicht zu nehmen (Abs. 3).
6.2 In Weilerzonen können bestehende Bauten im Rahmen des Schutzzwecks weitergehend als nach den Art. 24 ff. RPG umgebaut und erweitert werden. Grössere Anlagen sind jedoch in der Regel mit dem Konzentrationsprinzip und dem Schutzzweck unvereinbar. Der Umfang wird vom kantonalen Recht festgelegt. Da Weilerzonen na- mentlich den Erhalt bestehender Weiler bezwecken, sind Neubauten – abgesehen von allfälligen Ersatzbauten – nicht (mehr) zulässig (EspaceSuisse, Raum & Umwelt September 3/2020, Bauen aus- serhalb der Bauzonen, Begriffe von A bis Z, S. 67 f.; MUGGLI, a.a.O., N 24 zu Art. 18; B. STALDER, in: Wolf/Pfammatter (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar Zweitwohnungsgesetz (ZWG), Bern 2017, N 13 zu Art. 19; Handbuch der Rechtsabteilung des Baudepartements zum neuen Planungs- und Baugesetz, S. 22., Stand 17. Januar 2020, www.sg.ch/recht/planungs-bau-umweltrecht/Planungs_und_Bauge- setz/Handbuch_PBG_ Rechtsabteilung.html). Gemäss einer abwei- chenden Meinung soll ein eigentlicher Neubau in einer Weilerzone al- lerdings zulässig sein, wenn er der Erhaltung des bestehenden Wei- lers dient und zu keiner Ausdehnung des überbauten Gebiets führt, also wenn im Sinn der Botschaft eine Baulücke innerhalb des Weilers geschlossen wird (RITTER, a.a.O., Art. 20 N 8).
6.3 Vorliegend plant die Rekurrentin den Bau eines Doppeleinfami- lienhauses mit Doppelgaragen auf dem früher mit einem Schweinestall überbauten Grundstück Nr. 001. Da gemäss herrschender Lehre und Rechtsprechung sowie gestützt auf den kantonalen Richtplan – abge- sehen von Ersatzbauten – keine Neubauten in Weilerzonen mehr zu- lässig sind (vgl. Erw. 3), hat das AREG dem vorliegenden Neubauvor- haben zu Recht keine Zustimmung erteilt. Selbst wenn man der ab- weichenden Lehrmeinung folgen würde, könnte vorliegend aufgrund der peripheren Lage und der bestehenden lockeren Überbauung mit dem Neubau auch keine Baulücke geschlossen werden, zumal dieser auch nicht der Erhaltung des bestehenden Weilers dient. Schliesslich wäre vorliegend selbst bei einer Anwendbarkeit von Art. 3 BauR frag- lich, ob der geplante Neubau die erhöhten Einfügungsvorschriften ge- mäss Abs. 3 erfüllen würde.
6.4 Aus dem Gesagten folgt, dass das AREG die Zustimmung zum Baugesuch für das geplante Doppeleinfamilienhaus mit Doppelgara- gen vorliegend zur Recht verweigert hat. Der Rekurs erweist sich auch in dieser Hinsicht als unbegründet und ist abzuweisen.
Die Rekurrentin macht sodann geltend, die Praxisänderung zur Be- handlung der Weilerzonen widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben und führe zu einer Ungleichbehandlung.
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7.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss eine Pra- xis geändert werden (Urteil des Bundesgerichtes 5P.83/2003 vom 8. Juli 2003), wenn die Behörde zur Einsicht gelangt, dass das Recht bisher unrichtig angewendet worden ist oder eine andere Rechtsan- wendung dem Sinn des Gesetzes oder veränderten Verhältnissen besser entspricht. Die Änderung muss sich auf ernsthafte, sachliche Gründe stützen können, die umso gewichtiger sein müssen, je länger die bisherige Rechtsanwendung praktiziert worden ist. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, ist die Praxisänderung rechtsprechungsge- mäss zulässig, obwohl sie zwangsläufig mit einer Ungleichbehandlung der früheren und neuen Fälle verbunden ist. Hinsichtlich der Wirkung einer Praxisänderung folgt die bundesgerichtliche Rechtsprechung dem Legalitätsprinzip. Die mit der Praxisänderung zwangsläufig ver- bundene Ungleichbehandlung ist unter dem Gesichtswinkel des Ge- bots der Rechtsgleichheit hinzunehmen und verlangt lediglich, dass die der alten und der neuen Praxis unterliegenden Fälle je gleichbe- handelt werden (BGE 112 Ia 193 Erw. 2b).
7.2 Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Er ist für die Bezie- hung unter Privaten wie für das Verhältnis zwischen dem Gemeinwe- sen und den Privaten elementar, gilt jedoch auch im Verhältnis zwi- schen Gemeinwesen. Für den Bereich des öffentlichen Rechts bedeu- tet er, dass die Behörden und die Privaten in ihren Rechtsbeziehungen gegenseitig aufeinander Rücksicht zu nehmen haben. Der Grundsatz von Treu und Glauben wirkt sich im Verwaltungsrecht vor allem in zweifacher Hinsicht aus. Erstens in Form des sog. Vertrauensschutzes verleiht er Privaten einen Anspruch auf Schutz ihres berechtigten Ver- trauens in das bestimmte Erwartungen begründende Verhalten der Behörden. Der Vertrauensschutz will im Sinn der Rechtsstaatsidee die Privaten gegen den Staat schützen. Zweitens verbietet der Grundsatz von Treu und Glauben sowohl den staatlichen Behörden wie auch den Privaten, sich in ihren öffentlichen Rechtsbeziehungen widersprüch- lich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten (HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, a.a.O., Rz. 620 ff.). Zwischen den Grundsätzen des Vertrauens- schutzes und der Rechtssicherheit besteht eine enge Verwandtschaft (BGE 135 V 201, 208). Der Vertrauensschutz im Sinn der Rechtssi- cherheit und der Vertrauensschutz im Sinn des Grundsatzes von Treu und Glauben sind jedoch nicht identisch (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 625).
7.3 Wie vorstehend gezeigt, erweist sich die Behandlung von Wei- lerzonen als Bauzonen gemäss Lehre und Rechtsprechung als rechts- widrig. Es liegen somit gewichtige sachliche Gründe für eine bundes- rechtskonforme Anwendung der entsprechenden Vorschriften vor. Dies auch, als sich insbesondere aufgrund der am Augenschein vor Ort festgestellten Beispiele zeigt, dass die Weilerzone X.___ von den Behörden bereits in der Vergangenheit offenbar als reguläre Bauzone und weniger als beschränkte, die Nichtbauzone überlagernde, Bauzone betrachtet wurde. Entgegen der Ansicht der Rekurrentin
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sprechen vorliegend trotz vorhandener Erschliessung auch raumpla- nerische Überlegungen gegen eine Überbauung, da keine eigentliche Baulücke vorliegt und eine Verdichtung ausserhalb des Siedlungsge- biets an dieser peripheren Lage nicht sinnvoll ist. Übergangsfristen sind zur Behandlung von Baugesuchen aufgrund der festgestellten Rechtswidrigkeit der bisherigen Praxis nicht angezeigt. Die Nichtan- wendung von bundesrechtswidrigen Bestimmungen ohne Übergangs- frist verletzt somit auch den Grundsatz von Treu und Glauben nicht. Im Übrigen kommt vorliegend auch der Grundsatz des Vertrauens- schutzes nicht zum Tragen, da die akzessorische Normenkontrolle insbesondere auf eine Änderung des geltenden Rechts (insbesondere das Inkrafttreten des revidierten RPG) zurückzuführen ist (vgl. T. TANQUEREL, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), Praxis- kommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, N 51 zu Art. 21; BGE 116 Ib 184 Erw. 4b). Die vor der Praxisänderung allenfalls ge- machten Aussagen der Vorinstanz sind bereits unter diesem Gesichts- punkt nicht zu berücksichtigen, zumal sie auch keine hinreichende Vertrauensgrundlage zu begründen vermögen.
7.4 Schliesslich kann sich die Rekurrentin auch nicht auf eine Gleichbehandlung im Unrecht (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung; SR 101; abgekürzt BV) berufen, weil die Gemeinde in früheren Fällen Neubauten in der Weilerzone bewilligt hat. Nach der bundesgerichtli- chen Rechtsprechung geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung in der Regel der Rücksicht auf die gleichmässige Rechts- anwendung vor. Der Umstand, dass das Gesetz in anderen Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt den Bürgern grund- sätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Eine Gleichbehandlung im Unrecht würde vo- raussetzen, dass die zu beurteilenden Fälle in den tatbestandserheb- lichen Sachverhaltselementen übereinstimmen, dass dieselbe Be- hörde in ständiger Praxis vom Gesetz abweicht und zudem zu erken- nen gibt, auch inskünftig nicht gesetzeskonform entscheiden zu wol- len. Schliesslich dürfen keine überwiegenden Gesetzmässigkeitsinte- ressen oder Interessen Dritter entgegenstehen (Urteil des Bundesge- richtes 1C_554/2018 vom 5. August 2019 Erw. 3.1 mit Hinweisen).
7.5 Vorliegend ist zwar durchaus nachvollziehbar, dass die Rekur- rentin beim Erwerb im Jahr 2017 davon ausging, das Grundstück Nr. 001 überbauen zu können. Allerdings ist insbesondere das Ge- setzmässigkeitsinteresse an der Durchsetzung des grundlegenden raumplanungsrechtlichen Grundsatzes der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet derart gewichtig, dass ein Anspruch auf Gleichbe- handlung im Unrecht und damit zur Erstellung eines Neubaus zu ver- neinen wäre. Darüber hinaus hat die zuständige kantonale Stelle be- reits aufgrund der Kreisschreiben des Baudepartementes klargestellt, dass sie die rechtswidrige Praxis der (bisher zuständigen) Kommunen nicht weiterführen wird. Zudem würde auch die Vorinstanz entspre- chende Bauvorhaben aufgrund der geänderten Praxis heute nicht mehr bewilligen. Ein zu erwartender finanzieller Schaden wäre sodann auf anderem Weg geltend zu machen (vgl. Erw. 1.3).
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Zusammenfassend ergibt sich, dass es sich bei der fraglichen Weiler- zone X.___ um eine Nichtbauzone handelt und somit das AREG als zuständige kantonale Behörde zu Recht für die Behandlung des ent- sprechenden Baugesuchs zuständig ist. In der Sache wurde die Bau- bewilligung für das Doppeleinfamilienhaus mit Doppelgaragen sodann zu Recht verweigert. Auch eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben und des Gleichbehandlungsgrundsatzes liegt nicht vor. Der Rekurs erweist sich deshalb als unbegründet und ist abzuweisen
9.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'500.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin zu überbinden.
9.2 Der von der Rekurrentin am 10. Januar 2020 geleistete Kosten- vorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 10. Die Rekurrentin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.
10.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98 bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98 ter VRP).
10.2 Da die Rekurrentin mit ihrem Antrag unterliegt, hat sie von vorn- herein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. Entscheid 1. Der Rekurs der A.___ wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
a) Die A.___ bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 3'500.–.
b) Der am 10. Januar 2020 von der A.___ geleistete Kostenvor- schuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet.
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Das Begehren der A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen.
Die Vorsteherin
Susanne Hartmann Regierungsrätin