© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/9 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 20-419 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 09.03.2020 Entscheiddatum: 24.02.2020 BDE 2020 Nr. 13 Art. 99 PBG. Hat eine Planungsbehörde ihre Regelbauvorschriften gelockert, um die innere Verdichtung zu begünstigen, ist das bei der Beurteilung einer Verunstaltung mit zu berücksichtigen. Grössere Baukörper sind diesfalls in einem gewachsenen Einfamilienhausquartier regelmässig nicht ortstypisch und bilden wohl stets einen starken Kontrast zum Bestehenden; sie sind aber Folge des revidierten Baureglements. Auf dieser Planungsabsicht ist die Baubewilligungsbehörde in nachfolgenden Baubewilligungsverfahren zu behaften, weshalb grössere Bauvorhaben zu akzeptieren sind und nicht auf dem Umweg über die Verunstaltung verhindert werden können. // (Dieser Entscheid wurde mit VerwGE B2020/42 vom 5. September 2020 bestätigt.) BDE 2020 Nr. 13 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
Kanton St.Gallen Baudepartement
20-419
Entscheid Nr. 13/2020 vom 24. Februar 2020 Rekurrentin
A.___ vertreten durch Dr. David Brunner, Rechtsanwalt, Hinterlauben 12, 9000 St.Gallen
gegen
Vorinstanz Stadtrat Z.___ (Entscheid vom 16. Dezember 2019)
Betreff Baugesuch (Abbruch Einfamilienhaus und Neubau Mehrfamilienhaus auf Grundstück Nr. 001)
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Sachverhalt A. a) Die A., Z., ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grundbuch Z., an der M.strasse in Z.. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Stadt Z. vom 11. Juni 1996 in der Wohnzone für zweigeschossige Bauten (W2). Es ist mit einem Ein- familienhaus (Vers.-Nr. 002) überbaut und wird ab der Schüt- zenstrasse erschlossen.
b) Mit Baugesuch vom 27. Oktober 2017 beantragte die A.___ beim Stadtrat Z.___ die Bewilligung für den Abbruch des Einfamilien- hauses, die Erstellung eines Mehrfamilienhauses mit acht Wohnein- heiten samt Tiefgarage (mit 16 Plätzen) und die Neugestaltung der Zufahrt ab der Schützenstrasse. Weil für die Neugestaltung dieser Zu- fahrt ein Teil einer nach der geltenden Schutzverordnung der Stadt Z.___ vom 17. Januar 2011 (SchutzV) geschützten Hecke auf Grund- stück Nr. 003 gerodet werden sollte, wurde neben dem Baugesuch auch eine Anpassung der SchutzV öffentlich aufgelegt.
c) Innert der gemeinsamen Auflagefrist vom 19. Dezember 2017 bis 17. Januar 2018 erhoben verschiedene benachbarte Grundeigen- tümer beim Stadtrat Z.___ Einsprache gegen das Baugesuch. Zur Be- gründung wurde zusammenfassend geltend gemacht, der Niveau- punkt sei falsch berechnet worden; das Gebäude komme deshalb viel zu hoch zu stehen. Das Mehrfamilienhaus sei völlig überdimensioniert, passe nicht in die Gegend und wirke verunstaltend. Zudem sei es nicht hinreichend erschlossen.
d) Am 8. Oktober 2018 hiess der Stadtrat Z.___ die öffentlich- rechtlichen Einsprachen gut und wies das Baugesuch ab; gleichzeitig schrieb er die privatrechtlichen Einsprachen infolge Gegenstandslo- sigkeit ab. Zur Begründung wurde vorgebracht, der im Baugesuch ent- haltene Niveaupunkt sei richtig berechnet worden und die Erschlies- sung des Baugrundstücks sei ebenfalls ausreichend. Allerdings führe das Bauvorhaben zu einer Verunstaltung des Orts- und Landschafts- bilds. Das Mehrfamilienhaus solle auf dem höchsten Punkt einer Ge- ländekuppe platziert werden. Die Bauherrin wolle nur eine maximale Ausnützung erzielen; ein architektonischer oder ortsbaulicher Ansatz, der auf die besondere Lage des Baugrundstücks reagiere, sei nicht erkennbar. Der Baukörper sei schlecht gestaltet und wirke mit den grossflächigen und bis zu fünfgeschossigen Fassaden zu wuchtig. Die Baubewilligung müsse aus diesem Grund verweigert werden. Über die privatrechtlichen Einsprachen nach Art. 684 des Schweizerischen Zi- vilgesetzbuches (SR 210; abgekürzt ZGB) brauche nicht entschieden zu werden; diese würden gegenstandslos, weil das Baugesuch abge- wiesen werde.
e) Gegen diesen Beschluss erhob die A.___, vertreten durch Dr. David Brunner, Rechtsanwalt, St.Gallen, mit Schreiben vom
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f) Das Baudepartement führte am 26. Februar 2019 einen Augen- schein durch. Im Begleitschreiben zum Augenscheinprotokoll vom 28. Februar 2019 teilte der zuständige Sachbearbeiter der Rechtsab- teilung den Beteiligten mit, dass seines Erachtens das Bauvorhaben – entgegen der Ansicht der Vorinstanz und der Rekursgegner – nicht verunstaltend und daher bewilligungsfähig sei. In der Folge nahmen die Beteiligten Vergleichsverhandlungen auf, die dazu führten, dass die Rekurrentin ein neues, höhenmässig reduziertes Baugesuch mit einem Attikageschoss (anstelle eines Satteldachs) ausarbeitete.
g) Das Rekursverfahren wurde wegen der Vergleichsverhandlun- gen sistiert. Mit Schreiben vom 27. August 2019 teilte der Vertreter der Rekurrentin mit, die Gespräche seien gescheitert. Mit Entscheid Nr. 55/2019 vom 23. September 2019 hiess das Baudepartement den Rekurs – ohne inhaltlich in der Sache zu entscheiden – allein aus for- mellen Gründen gut. Es erwog, die Vorinstanz habe über die privat- rechtlichen Immissionseinsprachen nach Art. 684 ZGB nicht entschie- den, sondern sie in Anbetracht der Verweigerung der Baubewilligung als gegenstandslos betrachtet und abgeschrieben. Stattdessen wäre es Aufgabe der Vorinstanz gewesen, neben der materiellen Beurtei- lung der öffentlich-rechtlichen Einsprachen gleichzeitig auch eine sol- che der privatrechtlichen Immissionseinsprachen vorzunehmen. Die privatrechtlichen Einsprachen nach Art. 684 ZGB seien nach wie vor als hängig zu betrachten. Allein aus diesem Grund sei der Rekurs gut- zuheissen, die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Streitsa- che zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
h) Die Rekurrentin verlangte allerdings in der Folge vom Stadtrat Z.___ keinen neuen Entscheid in der Sache, weil sie davon ausging, dass nun ihr redimensioniertes Baugesuch bewilligt würde; sie erklärte sich deshalb mit der Sistierung des Baugesuchs vom 27. Oktober 2017 einverstanden.
B. a) Das überarbeitete, redimensionierte Baugesuch (mit Attikage- schoss) hatte die Rekurrentin bereits am 23. August 2019 dem Stadt- rat eingereicht. Es sah neu die Erstellung eines Mehrfamilienhauses mit nunmehr sieben Wohneinheiten und einer Tiefgarage mit 16 Plät- zen vor.
b) Innert der Auflagefrist vom 24. September bis 7. Oktober 2019 erhoben wiederum zwei Nachbarn Einsprache gegen das Bauvorha- ben; die beiden Einsprachen wurden mit Schreiben vom 29. Novem- ber 2019 allerdings zurückgezogen.
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c) Mit Beschluss vom 16. Dezember 2019 verweigerte der Stadtrat die Baubewilligung für das überarbeitete Gesuch erneut. Zur Begrün- dung führte er einzig und unverändert aus, der Baukörper sei schlecht gestaltet, wirke zu wuchtig und sei deshalb verunstaltend im Sinn von Art. 99 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG). Das inzwischen vorgesehene Attikageschoss (anstelle des Sat- teldachs) vermöge daran nichts zu ändern.
C. Gegen diesen Beschluss erhob die A.___ durch ihren Vertreter am 14. Januar 2020 Rekurs beim Baudepartement mit den Anträgen:
Zur Begründung wird vorgebracht, die Vorinstanz habe die Baubewil- ligung einzig deshalb verweigert, weil das Bauvorhaben angeblich ver- unstaltend sei. Davon könne keine Rede sein; das Projekt halte sämt- liche Regelbauvorschriften ein. Dass das Bauvorhaben ein grösseres Volumen aufweise als die benachbarten Bauten, liege in erster Linie daran, dass dies infolge des revidierten Baureglements der Stadt Z.___ vom 1. Oktober 2016 (BauR) neuerdings eben zulässig sei. Das einzig Besondere an der Baute sei der hohe Sockel an der südöstli- chen Gebäudeecke. Dieser ergebe sich jedoch aus der Hanglage und sei in einer Gemeinde wie Z.___, die viele Bauzonen an Hanglage ausgeschieden habe, nichts Aussergewöhnliches.
D. Mit Schreiben vom 10. Februar 2020 verzichtet die Vorinstanz auf eine Vernehmlassung. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus Art. 43 bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).
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1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
Umstritten ist vorliegend einzig, ob das Bauvorhaben verunstaltend ist. Die Vorinstanz hat die Baubewilligung für das Mehrfamilienhaus mit der Begründung verweigert, das schlecht gestaltete Bauvorhaben bilde auf der Hügelkuppe ein übergrosses Bauvolumen, das einen starken Kontrast zur bebauten und unbebauten Umgebung darstelle, einen massiven Eingriff in das Orts- und Landschaftsbild bewirke und deshalb verunstaltend sei.
2.1 Das Verunstaltungsverbot ist in Art. 99 PBG geregelt und vorlie- gend unmittelbar anwendbar. Inhaltlich deckt sich der neue Art. 99 PBG im Wesentlichen mit Art. 93 des früheren Baugesetzes vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG). Nach Art. 99 Abs. 1 PBG sind Bauten und Anlagen untersagt, die das Orts- oder Landschafts- bild verunstalten. Das kantonale Recht regelt die Frage der Ästhetik von Bauten und Anlagen, insbesondere den Begriff der Verunstaltung, abschliessend. Von einer Verunstaltung im Sinn von Art. 99 Abs. 1 PBG kann nach ständiger Lehre und Rechtsprechung zu Art. 93 Abs. 1 BauG nur gesprochen werden, wenn etwas offensichtlich Unschönes geschaffen wird. Eine Verunstaltung darf nicht leichthin angenommen werden. Verunstaltung bedeutet eine schwerwiegende Verletzung äs- thetischer Werte. Gleichbedeutend ist die Bezeichnung schwere, grobe oder erhebliche Beeinträchtigung. Diese Voraussetzungen sind dann nicht erfüllt, wenn eine Baute oder Anlage von einem ästhetisch ansprechbaren Durchschnittsbürger zwar nicht als schön empfunden wird, diese aber keine positiv unschöne und ärgerliche Wirkung aus- übt. Ein Bau oder eine Anlage muss sich – um als verunstaltend zu gelten – als qualifiziert unschön bezeichnen lassen (GVP 1998 Nr. 81; B. ZUMSTEIN, Die Anwendung der ästhetischen Generalklauseln des kantonalen Baurechts, Diss. St.Gallen 2001, S. 131). Eine Verunstal- tung ist deshalb nur gegeben, wenn eine erheblich ungünstige Wir- kung auf das Landschafts- und Ortsbild vorliegt (BGE 97 I 642). Ein wesentlicher Gesichtspunkt bei der Prüfung der Einfügung einer Mass- nahme in das Orts- und Landschaftsbild ist die Stärke des Gegensat- zes zwischen dem zu beurteilenden Objekt und der Umgebung (M. ZINGG, Naturschutz und Heimatschutz, insbesondere nach st.gal- lischem Recht, Diss. Zürich 1975, S. 89). Ein Bauvorhaben ist daher in ästhetischer Hinsicht nicht für sich allein zu beurteilen, sondern es muss in Beziehung zu seiner Umwelt gesetzt und in Bezug auf die Gesamtwirkung beurteilt werden (ZUMSTEIN, a.a.O., S. 105 und 109 f.). Nur ein Gegensatz zum Bestehenden, der erheblich stört, gilt dem- nach gemäss der Rechtsprechung als Verunstaltung (Urteil des Bun- desgerichtes 1C_346/2007 vom 16. Mai 2008 Erw. 3.3.1; BDE Nr. 32/2018 vom 9. Juli 2018 Erw. 5).
2.2 Die Baubewilligungsbehörde darf sich somit bei der Überprü- fung eines Baugesuchs nicht auf ihr eigenes subjektives Empfinden
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verlassen. Sie darf aber auch nicht auf das Denken und Fühlen einzel- ner Personen von besonderer ästhetischer Empfindlichkeit und Ge- schmacksrichtung abstellen. Die Baubewilligungsbehörde hat sich vielmehr die Frage zu stellen, ob nach der allgemeinen Auffassung ästhetisch ansprechbarer Menschen etwas offensichtlich Unschönes geschaffen werden soll. Wird ein Bauvorhaben von ästhetisch an- sprechbaren Durchschnittsbürgern zwar als unschön, nicht aber als hässlich oder ärgerlich bezeichnet, liegt keine Verunstaltung vor. Mit anderen Worten bedeutet die Tatsache, dass ein Bauvorhaben nicht zur Verschönerung der Umgebung beiträgt, für sich allein noch keinen Verstoss gegen das Verunstaltungsverbot. In dem von der Vorinstanz eingeholten Gutachten der B., Zürich, vom 4. bzw. 29. August 2018 wird das Bauvolumen des umstrittenen Vorhabens zusammen- fassend als "uneinheitlich und für den Ort untypisch" beschrieben; es stehe in starkem Kontrast zu den Baukörpern in der näheren Umge- bung. Das Projekt füge sich "nur schlecht in seine Umgebung ein"; es sprenge "von nah und fern die Massstäblichkeit von Umgebung und Landschaft" und vermöge sich nicht optimal ins Orts- und Landschafts- bild einzufügen. Der im vorangegangenen Rekursverfahren am 26. Februar 2019 durchgeführte Augenschein machte deutlich, dass der grosse, die Regelbauvorschriften weitgehend ausschöpfende Bau- körper auf einer Geländekuppe platziert werden soll. Allein schon auf- grund seiner erhöhten Lage, aber auch wegen der beträchtlichen bau- lichen Ausmasse, wird er die bebaute Umgebung und das Ortsbild do- minieren. Daran ändert das in diesem Rekursverfahren zu beurtei- lende, redimensionierte Baugesuch wenig. Immerhin konnte wenigs- tens die Firsthöhe des Dachgeschosses durch das Ersetzen des Sat- teldachs durch ein Attikageschoss um 1,63 m reduziert werden. Zu- dem ist das Attikageschoss nun allseitig von den Fassaden zurückver- setzt, womit es auch etwas weniger auffällig wirkt als das frühere Sat- teldach mit seinen fassadenbündigen Firstseiten. Das überarbeitete Baugesuch wirkt dadurch insgesamt sicher weniger dominant als das Ursprüngliche. Allein wegen des grossen Volumens an repräsentativer Hanglage und der von ihm ausgehenden dominanten Wirkung kann ein solches Bauwerk jedoch ohnehin nicht als hässlich oder qualifiziert unschön bezeichnet werden. Zwar trifft zu, dass es sich nicht in die bauliche Umgebung einfügt. Das muss es jedoch nach dem oben Ge- sagten aber auch nicht, sondern es genügt, dass es nicht erheblich stört. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass das umstrittene Pro- jekt in einer W2 zu liegen kommt, in der gemäss geltendem Bauregle- ment der Stadt Z. so grosse Baukörper eben zulässig sind. Die höchstzulässige Gebäudehöhe wird vorliegend nicht einmal ausge- schöpft; sie liegt rund 0,6 m über derjenigen des Bauprojekts, und die höchstzulässige Firsthöhe wird vom Vorhaben sogar um 1,65 m unter- schritten. Hinzu kommt, dass die Vorinstanz erst vor gut drei Jahren ihr Baureglement revidiert und die Ausnützungsziffer, die früher noch derart grosse Überbauungen verunmöglicht hätte, aufgehoben hat. Dies namentlich deshalb, um die innere Verdichtung zu begünstigen. Dass so grosse Baukörper in einem Einfamilienhausquartier nicht orts- typisch sind und einen starken Kontrast bilden, ist offensichtlich, aber eben Folge einerseits des revidierten Baureglements und anderseits
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der angestrebten Innenverdichtung. Zwar trifft es im vorliegenden Fall zu, dass das grosse Bauvolumen auch noch auf einer Geländekuppe platziert wird und es dadurch noch besser einsehbar ist, als ein Bau- körper in der Ebene. Diese Kuppe liegt indessen in einer gewöhnlichen W2 und untersteht damit keinerlei erhöhten Gestaltungsvorschriften. Hätte die Vorinstanz stark in Erscheinung tretende Untergeschosse an Hanglagen verhindern wollen, wäre es ihr als Planungsbehörde frei- gestanden, die Anzahl der sichtbaren Untergeschosse im Bauregle- ment zu begrenzen oder wenigstens eine talseitig höchstzulässige Fassadenhöhe festzulegen. Nachdem sie von solchen baubeschrän- kenden Regelungen abgesehen hat, ist sie darauf zu behaften, und sind Bauvorhaben wie das vorliegend zu beurteilende eben zu akzep- tieren; sie können auch nicht auf dem Umweg über die Verunstaltung verhindert werden.
Zusammenfassend ergibt sich, dass der Entscheid der Vorinstanz vom 16. Dezember 2019 rechtlich nicht haltbar ist. Das geplante Bauvorha- ben ist nicht verunstaltend im Sinn von Art. 99 Abs. 1 PBG. Nachdem es gemäss den Angaben der Vorinstanz (Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung) ansonsten in allen Punkten regelbaukonform ist und zu- dem sämtliche erforderlichen Stellungnahmen und Spezialbewilligun- gen bereits vorliegen und diese auch positiv sind (Ziff. 6 der angefoch- tenen Verfügung), ist die angefochtene Verfügung vom 16. Dezember 2019 aufzuheben und die Angelegenheit zur unverzüglichen Erteilung der Baubewilligung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Der Rekurs er- weist sich demnach als begründet und ist im Sinn der Erwägungen gutzuheissen.
4.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen. Auf deren Erhebung ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
4.2 Der vom Vertreter der Rekurrentin am 20. Januar 2020 geleis- tete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurück zu erstatten.
Die Rekurrentin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.
5.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98 bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen
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Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98 ter VRP).
5.2 Die Rekurrentin obsiegt mit ihren Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund- sätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschä- digung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Hono- rarordnung (sGS 963.75) ermessensweise auf Fr. 2'750.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) festzulegen; sie ist von der Politischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen. Entscheid 1. a) Der Rekurs der A., Z., wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.
b) Der Beschluss des Stadtrates Z.___ vom 16. Dezember 2019 wird vollumfänglich aufgehoben und die Angelegenheit zur unverzüg- lichen Erteilung der Baubewilligung an die Vorinstanz zurückgewie- sen.
a) Auf die Erhebung der amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 3'000.– bei der Politischen Gemeinde Z.___ wird verzichtet.
b) Der am 20. Januar 2020 vom Vertreter der Rekurrentin geleis- tete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird zurückerstattet.
Das Begehren der A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird gutgeheissen. Die Politische Gemeinde Z.___ entschädigt die Rekur- rentin ausseramtlich mit Fr. 2'750.– zuzüglich Mehrwertsteuer.
Der Vorsteher
Marc Mächler Regierungsrat