© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/16 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 19-5096 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 01.05.2020 Entscheiddatum: 06.04.2020 BDE 2020 Nr. 27 Art. 43bis VRP, Art. 45 Abs. 1 VRP. Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich um einen strategischen, verwaltungsinternen Entscheid, der die Willensbildung des Gemeinderates zum weiteren Vorgehen betreffend die Errichtung eines provisorischen Durchgangsplatzes für Fahrende beinhaltete. Der Beschluss erging im Zusammenhang mit einem verwaltungsrechtlichen Vertrag bzw. dessen Umsetzung und es handelt sich weder um eine anfechtbare Verfügung noch um einen Entscheid im Sinn von Art. 43bis VRP. Es liegt kein taugliches Anfechtungsobjekt vor (Erw. 1). Ein Verband, der als juristische Person konstituiert ist, kann die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, wenn deren Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl von Mitgliedern ihrerseits beschwerdebefugt wären (sog. "egoistische Verbandsbeschwerde"; Erw. 2.3). Der Anteil an betroffenen Verbandsmitgliedern und deren Legitimation ist – sofern die Legitimationsvoraussetzungen nicht offensichtlich erfüllt sind – substantiiert darzulegen, was die Rekurrentin unterliess, weshalb sie nicht zur Rechtsmittelerhebung legitimiert ist (Erw. 2.3.3). // (Dieser Entscheid wurde mit VerwGE B 2020/74 vom 18. März 2021 sowie Urteil des Bundesgerichtes 1C_231/2021 vom 18. Mai 2022 bestätigt.) BDE 2020 Nr. 27 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
Kanton St.Gallen Baudepartement
19-5096
Entscheid Nr. 27/2020 vom 6. April 2020 Rekurrentin
Genossenschaft A.___ vertreten durch Melanie Aebli, Rechtsanwältin, Advokatur 4A GmbH, Effingerstrasse 4a, 3001 Bern
gegen
Vorinstanz Gemeinderat Y.___ (Beschluss vom 20. Mai 2019)
Betreff Provisorischer Durchgangsplatz für Fahrende
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Sachverhalt A. Das Grundstück Nr. 001, Grundbuch Y., in Y. ist gemäss gel- tendem Zonenplan der Politischen Gemeinde Y.___ vom 22. Dezem- ber 1998 dem übrigen Gemeindegebiet (üG) zugeteilt. Es befindet sich im Gebiet "M.___", steht im Eigentum der Schweizerischen Eidgenos- senschaft und wurde ursprünglich als Lagerplatz für militärische Zwe- cke genutzt. Aktuell wird auf dem Grundstück soweit ersichtlich kein Material mehr gelagert. Östlich an das Grundstück Nr. 001 grenzt das Grundstück Nr. 002 (Industriezone) und weiter südöstlich befindet sich das Grundstück Nr. 003 (Landwirtschaftszone).
[...] Übersicht Grundstücke (Quelle: Geoportal SG)
B. a) Der Gemeinderat Y.___ unterbreitete der Stimmbürgerschaft der Politischen Gemeinde Y.___ im Jahr 2014 den "Teilzonenplan M." zur Abstimmung, nachdem das fakultative Referendum gegen den Plan ergriffen worden war. Der Teilzonenplan stand im Zusam- menhang mit der Errichtung eines Durchgangsplatzes für Fahrende auf Grundstück Nr. 001. Der Gemeinderat Y. beantragte der Bür- gerschaft, es sei dem Teilzonenplan M.___ und damit der Errichtung eines Durchgangsplatzes für Fahrende zuzustimmen. Die Stimmbür- gerschaft lehnte das Vorhaben anlässlich der Urnenabstimmung vom 18. Mai 2014 ab.
b) Zwischen März 2018 und Januar 2019 fanden zwischen Vertre- tern des Kantons St.Gallen, der Eigentümerin der Grundstücke Nrn. 003 und 002 (B.___ AG) und des Gemeinderates Y.___ drei ak- tenkundige Besprechungen statt. Übergeordnetes Thema war die Ent- wicklung der Grundstücke im Gebiet "M." in Y. und namentlich die Idee, auf Grundstück Nr. 001 einen provisorischen, befristeten Durchgangsplatz für Fahrende zu errichten. Daraus resultierte eine Vereinbarung, datierend vom 28. März bzw. 2./24. April 2019. Unter- zeichnet wurde die Vereinbarung für die Politische Gemeinde Y.___ von C.___ (Gemeindepräsident Y.) und D. (Gemeindeschrei- ber Y.), für das Baudepartment von Regierungsrat Marc Mächler und schliesslich für die B. AG (als Grundeigentümerin der Grund- stücke Nrn. 003 und 002) von E., F. und G.. Die Vereinba- rung stand unter dem Titel der "gemeinsamen Weiterentwicklung des Gebietes M. in Y.___", enthielt die diesbezüglichen Eckpunkte und regelte das weitere Vorgehen.
c) Anlässlich einer öffentlichen Veranstaltung vom 29. April 2019 orientierten Regierungsrat Marc Mächler als Vorsteher des kantonalen Baudepartementes und C.___ als damaliger Gemeindepräsident die interessierte Öffentlichkeit über Details der geplanten Einrichtung und
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des beabsichtigten Betriebs eines provisorischen Durchgangsplatzes für Fahrende auf Grundstück Nr. 001.
d) An der Gemeinderatssitzung vom 6. Mai 2019 wurde über das Geschäft erneut beraten, ohne dass dabei ein inhaltlicher Beschluss getroffen wurde. Ebenfalls am 6. Mai 2019 formulierten H.___ und die Ortspartei SVP Y.___ Vorbehalte bzw. Fragen zum geplanten Durch- gangsplatz auf Grundstück Nr. 001. In der Folge befasste sich der Ge- meinderat Y.___ an seiner Sitzung vom 20. Mai 2019 wiederum mit dem Geschäft. Er stellte nach intensiver Diskussion fest, dass keine Einstimmigkeit zu erreichen war und dass unter diesen Umständen dem Projekt eines provisorischen Durchgangsplatzes nicht zuge- stimmt werden könne. Er beschloss deshalb, auf die Weiterverfolgung des Projekts zu verzichten. Mitgeteilt wurde dieser Beschluss vom 20. Mai 2019 einzig der Gemeinderatskanzlei Y.___.
e) Mit Schreiben vom 12. Juni 2019 gelangte die Genossen- schaft A., vertreten durch Rechtsanwältin Melanie Aebli, Bern, an den Gemeinderat Y. und ersuchte um Zustellung bzw. rechts- genügliche Eröffnung des Beschlusses zum Durchgangsplatz. Ge- stützt darauf liess der Gemeinderat Y.___ der Rechtsvertreterin mit Schreiben vom 19. Juni 2019 einen Auszug aus dem Protokoll seiner Sitzung vom 20. Mai 2019 zukommen und fasste die Gründe für den Entscheid betreffend Durchgangsplatz zusammen.
C. Gegen diesen Beschluss vom 20. Mai 2019 erhob die Genossen- schaft A., handelnd durch den Präsidenten B., durch ihre Rechtsvertreterin mit Schreiben vom 26. Juni 2019 Rekurs beim Bau- departement. Es werden folgende Anträge gestellt:
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M.___) nicht vorgenommen hat. Sie sei anzuweisen, die Handlung zu wiederholen. 5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Zur Begründung wird zunächst eine Verletzung des rechtlichen Ge- hörs geltend gemacht. Es sei im Zusammenhang mit dem Projekt ei- nes provisorischen Durchgangsplatzes auf Grundstück Nr. 001 in Y.___ zu keinem Zeitpunkt der Kontakt zu Jenischen oder Sinti oder der Rekurrentin gesucht worden. Eine Anhörung hätte nach Auffas- sung der Rekurrentin dazu führen können, dass allfällige Zweifel und Widerstände hätten aufgelöst werden können. Weiter macht die Re- kurrentin zusammengefasst geltend, (auch) die Vorinstanz sei an Grund- und Menschenrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Ver- wirklichung beizutragen. Die Vorinstanz lehne es ab, das Projekt eines zeitlich begrenzten Durchgangsplatzes weiterzuverfolgen, womit sie ihren grundrechtlichen Verpflichtungen – insbesondere dem Minder- heitenschutz und dem Schutz des Privat- und Familienlebens – nicht nachkomme.
D. a) Mit Vernehmlassung vom 17. Juli 2019 beantragt die Vorinstanz, es sei auf den Rekurs nicht einzutreten. Zur Begründung wird geltend gemacht, die Rekurrentin sei in der fraglichen Sache nicht direkt beteiligte Partei. Die Vorinstanz könne nicht von dritter Seite ver- pflichtet werden, eine Vereinbarung mit dem Kanton einzugehen und es mache auch keinen Sinn, die Abstimmung zu wiederholen, weil noch einmal der gleiche Entscheid gefällt würde. Weiter weist die Vorinstanz den Vorwurf der Verletzung des rechtlichen Gehörs zurück: Weil die Rekurrentin nicht direkt betroffene Partei der Vereinbarung zwischen Kanton und Gemeinde sei, habe sie auch nicht vorgängig angehört werden müssen.
b) Mit Schreiben vom 12. August 2019 legt das Amt für Raument- wicklung und Geoinformation (AREG) dar, im Koordinationsblatt S43 des kantonalen Richtplans (KRP) sei der Durchgangsplatz Y.___ als Standort ausgewiesen. Nach einer negativen Gemeindeabstimmung in Y.___ im Jahr 2014 sei das Baudepartement im Jahr 2018 wieder mit der Gemeinde Y.___ ins Gespräch gekommen, um einen zeitlich befristeten, provisorischen Durchgangsplatz zu betreiben. In der Mei- nungsbildungsphase der Gemeinde sei nun gegen den Gemeinderats- entscheid Rekurs erhoben worden. Ein Baugesuchsverfahren oder sonstiges Planungsverfahren sei bislang nicht eingeleitet worden. Vor diesem Hintergrund verzichtet das AREG auf eine Stellungnahme.
c) Mit Schreiben vom 22. August 2019 wurde den Parteien der Re- kursentscheid angekündigt, sofern das Rechtsmittel nicht zurückgezo- gen würde.
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d) Mit Eingabe vom 30. August 2019 teilt die Rekurrentin mit, dass das Rechtsmittel nicht zurückgezogen werde. Bezüglich ihrer Legiti- mation macht die Rekurrentin geltend, sie habe unabhängig davon, ob sie Partei der Vereinbarung zwischen Kanton und Gemeinde sei ein Rechtsschutzinteresse an den beantragten Massnahmen.
E. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. 1.1 Gemäss angefochtenem Beschluss verzichtet die Vorinstanz auf eine Weiterverfolgung des Projektes "Errichtung eines provisori- schen Durchgangsplatzes für Fahrende" auf Grundstück Nr. 001 im Gebiet "M." in Y. (vgl. Beschlussdispositiv Ziff. 1). Die Vorinstanz selber ordnete das fragliche Geschäft dem öffentlichen Baurecht bzw. der Orts- und Zonenplanung zu (vgl. S. 1 im Protokoll- auszug zur Sitzung vom 20. Mai 2019). In den Geschäftskreis des Baudepartementes fallen unter anderem die Orts-, Regional- und kan- tonale Planung sowie die Baupolizei (Art. 25 Abs. 1 Bst. a bis und Bst. b des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei [sGS 141.3; abgekürzt GeschR]). Somit ist grundsätzlich die Zustän- digkeit des Baudepartementes gegeben, wovon im Übrigen auch die Rekurrentin ausgeht. Aufgrund des Umstands, dass der Vorsteher des Baudepartementes bei der Umsetzung des geplanten provisorischen Durchgangsplatzes für Fahrende aktiv involviert war und insbesondere auch die Vereinbarung zwischen der Gemeinde Y., der B. AG und dem Baudepartement unterzeichnet hat, hat er in den Ausstand zu treten. Entsprechend hat der Vorsteher des Volkswirtschaftsdepar- tementes über das erhobene Rechtsmittel zu befinden (Art. 24 Abs. 2 des Staatsverwaltungsgesetzes [sGS 140.1; abgekürzt StVG]). Unab- hängig davon war das Rekursverfahren von der Rechtsabteilung des Baudepartementes zu instruieren (vgl. ABl 2015 3468).
1.2 Die Vorinstanz traf den angefochtenen Beschluss an ihrer Sit- zung vom 20. Mai 2019. Mit Schreiben vom 12. Juni 2019 gelangte die Rekurrentin an die Vorinstanz und ersuchte um Zustellung des fragli- chen Beschlusses samt Begründung sowie um rechtsgenügliche Er- öffnung. Mit Schreiben vom 19. Juni 2019 kam die Vorinstanz diesem Anliegen nach, indem sie die Rekurrentin unter anderem mit einem Protokollauszug zur Sitzung vom 20. Mai 2019 bediente. Damit er- weist sich der Rekurs vom 26. Juni 2019 als rechtzeitig (vgl. Art. 47 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1; abgekürzt VRP]). Darüber hinaus sind auch die Formerfordernisse von Art. 48 VRP erfüllt.
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1.3 Es stellt sich vorab die Frage nach der Rechtsnatur des ange- fochtenen Beschlusses und nach dem Vorliegen eines tauglichen An- fechtungsobjekts.
1.3.1 Mit Rekurs beim zuständigen Departement können Verfügun- gen und Entscheide der obersten Verwaltungsbehörde einer öffent- lich-rechtlichen Körperschaft angefochten werden, sofern nicht der Weiterzug an die Verwaltungsrekurskommission, an das Versiche- rungsgericht oder an die Regierung offensteht (Art. 43 bis VRP).
Im VRP fehlt eine eigene Umschreibung des Verfügungsbegriffs. Der Kerngehalt des Begriffs der Verfügung ist indes in der Lehre und der Praxis unbestritten und einheitlich: Die Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete ver- waltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststel- lend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (vgl. u.a. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St.Gallen 2016, Rz. 849; CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichts- barkeit im Kanton St.Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl., St.Gallen 2003, N 536 ff.). Die Rechtsfi- gur der Verfügung erfüllt verschiedene Funktionen: Unter anderem re- gelt sie Verwaltungsrechtsverhältnisse und ist Anfechtungsobjekt in der Verwaltungsrechtspflege und in der Regel Voraussetzung für die Durchsetzung verwaltungsrechtlicher Rechte und Pflichten (VerwGE B 2018/225 vom 29. August 2019 Erw. 4.1 mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 854 sowie M. MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das Ver- waltungsverfahren (VwVG), 2. Aufl., Zürich/St.Gallen 2019, Art. 5 Rz. 6 ff.). Liegt keine Verfügung vor oder ist eine solche nicht erzwing- bar, so fehlt es an einer Prozessvoraussetzung im Anfechtungsverfah- ren und auf das ergriffene Rechtsmittel der Verwaltungsrechtspflege kann grundsätzlich nicht eingetreten werden (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 534). Gegenstand des Verwaltungsverfahrens und somit grundsätz- lich auch der Verwaltungsrechtspflege kann nur das Verfahren auf Er- lass einer Verfügung sein. Die weiteren Handlungsformen der Verwal- tung bleiben vom Verwaltungsverfahren ausgeschlossen, soweit sie nicht über die Verfügung in ein Verwaltungsverfahren überführt wer- den können (G. BACHMANN, Anspruch auf Verfahren und Entscheid, Bern 2019, S. 24 f.).
Unter "Entscheid" im Sinne von Art. 43 bis VRP wird die Beurteilung ei- ner Verfügung (oder einer anderen Anordnung) im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens verstanden (H.-R. ARTA, in: Rizvi/Schind- ler/Cavelti, Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechts- pflege (VRP), Zürich/St.Gallen 2020, Art. 43 bis N 6; CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 567 ff.).
1.3.2 Verwaltungsbehörden erfüllen auch eine Vielzahl von Aufga- ben, die nicht den Erlass einer Verfügung zum Gegenstand haben. Dabei gibt es verfügungsfreies Verwaltungshandeln, welches entwe- der überhaupt nicht oder aber nur teilweise dem Verwaltungsverfahren
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auf Erlass einer Verfügung unterliegt. Bei solch verfügungsfreiem Ver- waltungshandeln ist insbesondere an verwaltungsrechtliche Verträge, Absichtserklärungen oder auch weitere verwaltungsinterne Vorgänge (wie z.B. Dienstanweisungen oder organisatorische Anordnungen) zu denken (BACHMANN, a.a.O., S. 51 f.). Auch Änderungen in der vom Staat zur Verfügung gestellten Infrastruktur entfalten nur mittelbare Wirkungen auf die Rechtsstellung der Privaten und sind daher keine anfechtbaren Verfügungen (MARTIN/SELTMANN/LOHER, Die Verfügung in der Praxis, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, S. 17). Vorliegend ist unter anderem der Abschluss und die Umsetzung von verwaltungs- rechtlichen Verträgen von Bedeutung. Das Verfahren auf Zustande- kommen oder auf Auflösung verwaltungsrechtlicher Verträge stellt kein Verwaltungsverfahren dar. Die Parteien eines verwaltungsrechtli- chen Vertrags können sich in den Verhandlungen nicht auf die ihnen im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und Pflichten berufen; insbesondere sind auch Drittbetroffene vom Verfahren auf Zustande- kommen eines verwaltungsrechtlichen Vertrags ausgeschlossen. Vor- behalten bleibt gegebenenfalls die Möglichkeit der Anfechtung des Vertragsabschlusses durch Dritte gestützt auf die Rechtsweggarantie (G. BACHMANN, a.a.O., S. 52). Nach dieser Garantie hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterli- che Behörde. Die Rechtsweggarantie erfasst aber nur Rechtsstreitig- keiten, also Streitigkeiten, die individuelle Rechtspositionen berühren (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs- rechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, N 180 f.). Berührt der Staat mit seinem Handeln Rechte oder Pflichten von Pri- vaten und besteht über die Rechtmässigkeit des Handelns Uneinig- keit, haben die betroffenen Privaten Anspruch darauf, den Entscheid eines Gerichts zu verlangen. Die Rechtsweggarantie steht im Bereich der verwaltungsrechtlichen Verträge jedoch primär bei den subordina- tionsrechtlichen Verträgen (d.h. bei Verträgen zwischen öffentlich- rechtlichen Organisationen und Privaten – wie zum Beispiel im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens) und weniger bei koordinations- rechtlichen Verträgen (d.h. bei Verträgen zwischen öffentlich-rechtli- chen Organisationen) offen.
1.4 Die Rekurrentin hat den Beschluss der Vorinstanz vom 20. Mai 2019 mit Rekurs angefochten. Die Vorinstanz hatte beschlossen, auf die Weiterverfolgung eines Infrastrukturprojekts, nämlich die Errich- tung eines provisorischen Durchgangsplatzes für Fahrende auf dem Grundstück Nr. 001 im Gebiet "M.", zu verzichten. Dieser Be- schluss erfolgte ausserhalb eines Verwaltungsverfahrens – so wurde insbesondere weder ein Plan- noch ein Baubewilligungsverfahren ein- geleitet. Die Errichtung eines provisorischen Durchgangsplatzes in diesem Gebiet war vielmehr lediglich im Rahmen der Vereinbarung zwischen der Gemeinde Y., dem Baudepartement und der B.___ AG vom 28. März/2. April/24. April 2019 beabsichtigt worden. Es war der Betrieb eines provisorischen Durchgangsplatzes für Fah- rende für drei bis maximal fünf Jahre geplant. Für die anstehende Re- vision der Nutzungsplanung Y.___ war sodann die Erweiterung der
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Nutzungsmöglichkeiten in der Industriezone M.___ sowie eine Inten- siverholungszone für einen Durchgangsplatz für Fahrende und eine Intensiverholungszone Freizeitnutzung im Rahmen des Vertrags vor- gesehen.
Im Ergebnis bedeutet der Beschluss vom 20. Mai 2019 somit, dass die bis dahin erfolgten Bemühungen betreffend Durchgangsplatz zwi- schen Politischer Gemeinde Y.___ und Kanton St.Gallen eingestellt werden sollen und die Vorinstanz auf deren weitere Umsetzung ver- zichten will. Der Beschluss ist somit – wie das AREG zu Recht ausführt – im Rahmen der Meinungsbildungsphase der Vorinstanz zu Stande gekommen und hatte entsprechend die weitere Umsetzung des ver- waltungsrechtlichen Vertrags zum Gegenstand.
Da es vorliegend bereits an einer hoheitlichen, d.h. einseitigen, Anord- nung fehlt, kann der angefochtene Beschluss nicht als anfechtbare Verfügung qualifiziert werden. Auch liegt kein Entscheid im Sinne von Art. 43 bis VRP vor. Entsprechend ist der Beschluss auch nicht in einem formellen Verwaltungsverfahren ergangen. Vielmehr handelt es sich beim Beschluss der Vorinstanz um einen strategischen, verwaltungs- internen Entscheid. Er beinhaltet die Willensbildung der Vorinstanz zum weiteren Vorgehen betreffend die geplante Errichtung des provi- sorischen Durchgangsplatzes. Entsprechend ist er im Zusammenhang mit dem verwaltungsrechtlichen Vertrag vom 28. März/2. April/24. April 2019 bzw. mit dessen Umsetzung zu verstehen. Wie aufgezeigt, kön- nen sich (selbst) die Vertragsparteien in den Verhandlungen nicht auf die ihnen im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und Pflichten berufen. Drittbetroffene, wie vorliegend die Rekurrentin, sind vom Ver- fahren auf Zustandekommen eines verwaltungsrechtlichen Vertrags ausgeschlossen. Im angefochtenen Beschluss der Vorinstanz wird auch keine direkte Rechtsbeziehung zwischen der Politischen Ge- meinde Y.___ und der Rekurrentin oder anderen Privaten festgelegt. Die Rekurrentin ist weder Vertragspartei, noch wird durch den Be- schluss unmittelbar in ihre Rechtsposition eingegriffen. Wie ausge- führt, hat die Vorinstanz im Rahmen des angefochtenen Beschlusses lediglich auf die Weiterverfolgung eines Vorhabens bzw. auf die Um- setzung des verwaltungsrechtlichen Vertrages verzichtet. Inhaltlich wurde somit von der Errichtung einer vom Staat zur Verfügung gestell- ten Infrastruktur Abstand genommen. Ein solcher Beschluss ist durch die Rekurrentin nicht anfechtbar und sie hat – wie die Vorinstanz zu Recht festhält – keine Möglichkeit, die Vorinstanz zum Abschluss ei- nes Vertrages bzw. zu dessen Umsetzung zu verpflichten.
1.5 Als Zwischenfazit ergibt sich, dass es sich beim angefochtenen Beschluss weder um eine anfechtbare Verfügung noch um einen Entscheid im Sinn von Art. 43 bis VRP handelt. Vielmehr handelt es sich um einen Beschluss der Vorinstanz, der darin besteht, den verwaltungsrechtlichen Vertrag vom 28. März/2. April/24. April 2019 nicht weiterzuverfolgen und von der Realisierung des befristeten Durchgangsplatzes abzusehen. Es mangelt deshalb an einem
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Anfechtungsobjekt, weshalb auf den vorliegenden Rekurs nicht eingetreten werden kann.
Ergänzend ist zu prüfen, ob – falls ein Anfechtungsobjekt vorgelegen hätte – die Rekurrentin überhaupt zur Erhebung des Rekurses berech- tigt gewesen wäre.
2.1 Zur Erhebung eines Rekurses ist berechtigt, wer an der Ände- rung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut (Art. 45 Abs. 1 VRP). Mit dem Begriff "eigen" wird zum Ausdruck gebracht, dass der Zweck der Verwal- tungsrechtsprechung dem Schutz der einzelnen Personen dient. Als "schutzwürdig" gilt jedes praktische oder rechtliche Interesse, welches eine von der Verfügung betroffene Person an deren Änderung oder Aufhebung geltend machen kann. Durch den Ausgang des Verfahrens kann die tatsächliche und rechtliche Situation der betroffenen Person beeinflusst werden. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allge- meines öffentliches Interesse begründet – ohne die gebotene Bezie- hungsnähe zur Streitsache selber – keine Rekursbefugnis. Zur Erhe- bung des Rechtsmittels sind auch Dritte berechtigt, welche persönlich und mehr als jedermann daran interessiert sind, dass das durch die Verfügung begründete Rechtsverhältnis anders geregelt wird. Voraus- gesetzt wird, dass eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zum Streitgegenstand besteht (vgl. VerwGE B 2018/225 vom 29. Au- gust 2019 Erw. 4.5 mit Hinweisen).
2.2 Die Rekurrentin macht zusammengefasst geltend, es handle sich bei ihrem Rekurs um eine egoistische Verbandsbeschwerde und die diesbezüglichen Voraussetzungen seien erfüllt (vgl. im Einzelnen Rekurs vom 26. Juni 2019 Ziff. I.4; ferner rekurrentische Eingabe vom 30. August 2019 Ziff. 2, wonach es sich "nicht um eine 'ideelle Ver- bandsbeschwerde' von unbeteiligten Dritten" handle, sondern um eine "sogenannt 'egoistische Verbandsbeschwerde', deren Voraussetzun- gen erfüllt" seien). Zu prüfen ist, ob sich die Rekurrentin auf dieses Verbandsbeschwerderecht berufen kann.
2.3 Ein Verband, der als juristische Person konstituiert ist, kann die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder mit Be- schwerde geltend machen, wenn deren Wahrung zu seinen statutari- schen Aufgaben gehört und eine Vielzahl von Mitgliedern ihrerseits beschwerdebefugt wären (sog. "egoistische Verbandsbeschwerde"; vgl. VerwGE B 2018/190 vom 9. März 2019 Erw. 1.1 und VerwGE B 2018/1 vom 22. November 2018 Erw. 1.1, je mit Hinweisen).
2.3.1 Gefordert ist somit zunächst, dass der Verband selber partei- und prozessfähig ist. Die Rekurrentin ist im Handelsregister als Ge- nossenschaft im Sinn des Obligationenrechts (SR 220; abgekürzt OR) erfasst (vgl. www.zefix.ch). Die erste Legitimationsvoraussetzung ist erfüllt.
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2.3.2 Voraussetzung ist weiter, dass die Wahrung der Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl der Verbandsmitglieder zu den statuta- rischen Aufgaben des Verbands gehört. Wer keine eigenen, sondern nur allgemeine oder öffentliche Interessen geltend machen kann, ist nicht befugt, Beschwerde zu führen (BGE 136 II 539 Erw. 1.1).
Gemäss ihren Statuten vertritt die Rekurrentin die Interessen der Je- nischen, Sinti und Roma in der Schweiz, sowohl des fahrenden wie des sesshaften Teils dieser Minderheiten. Zentrale Aufgabe ist es ge- mäss Statuten, "eine politische Stimme dieser Minderheiten zu sein und ihre Anliegen in der Öffentlichkeit und gegenüber Behörden zu vertreten" (Art. 2 Abs. 1 der Statuten). Die Rekurrentin "fördert alle Be- strebungen, welche die Minderheiten stärken", wozu auch die "Schaf- fung von Lebensraum – namentlich die Schaffung von Stand- und Durchgangsplätzen" gehören soll (Art. 2 Abs. 2 der Statuten).
Zu den zentralen Aufgaben der Rekurrentin gehört somit weniger die Interessenwahrung ihrer Mitglieder, sondern vielmehr die Vertretung der Interessen aller Jenischen, Sinti und Roma. Die Rekurrentin will nicht die Anliegen ihrer Mitglieder, sondern die Anliegen "dieser Min- derheiten" vertreten. Der Minderheitenschutz ist ein allgemeines öf- fentliches Interesse. Bereits deshalb sind die Voraussetzungen der egoistischen Verbandsbeschwerde nicht (vollumfänglich) erfüllt. Da- ran ändert nichts, dass mutmasslich ein – allenfalls auch bedeuten- der – Teil der Verbandsmitglieder zugleich den genannten Minderhei- ten angehören; abzustellen ist auf die von der Rekurrentin selber ge- wählten Aufgaben gemäss ihren eigenen Statuten. Bloss ergänzend ist dementsprechend zu erwähnen, dass Art. 4 der Statuten auch die Verbandsmitgliedschaft für Personen vorsieht, die nicht den genann- ten Minderheiten angehören ("Freunde dieser Minderheiten").
2.3.3 Voraussetzung der Zulässigkeit einer egoistischen Verbandsbe- schwerde ist wie dargelegt weiter, dass eine Mehrheit oder doch Grosszahl von Mitgliedern ihrerseits beschwerdebefugt wären (BGE 136 II 539 Erw. 1.1; Urteil des Bundesgerichtes 1C_539/2017 et al. vom 12. November 2018 Erw. 1.3). Der Anteil an betroffenen Verbandsmitgliedern und deren Legitimation ist – sofern die Legitima- tionsvoraussetzungen nicht offensichtlich erfüllt sind – substantiiert darzulegen (VerwGE B 2018/190 vom 9. März 2019 Erw. 1.1; VerwGE B 2018/1 vom 22. November 2018 Erw. 1.1, je mit Hinwei- sen). Jedenfalls kann ein Verband nicht für lediglich einen oder eine Minderheit seiner Mitglieder vorgehen (vgl. BGE 137 II 40 Erw. 2.6.4 = Pra 100 (2011) Nr. 73 mit Hinweisen).
Die Rekurrentin lässt zwar ausführen, es sei jede und jeder Jenische und Sinti, die oder der zumindest teilweise die fahrende Lebensweise pflege, vom angefochtenen Beschluss besonders betroffen (vgl. Ein- gabe vom 30. August 2019 Ziff. 2). Weiter gibt die Rekurrentin an, es würden 3'000 Angehörige der Schweizer Jenischen und Sinti die fah- rende Lebensweise leben (Rekurs Ziff. III.5 mit Hinweis). Die Rekur- rentin lässt jedoch unerwähnt, wie viele Mitglieder sie überhaupt hat,
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wie viele davon den fraglichen Minderheiten angehören und wie viele ihrer Mitglieder die fahrende Lebensweise pflegen. Gemäss online ab- rufbarer Infobroschüre der Rekurrentin leben in der Schweiz etwa 30'000 Angehörige der jenisch-sintischen Minderheit, wovon die grosse Mehrheit sesshaft unter der Mehrheitsbevölkerung lebe. Nur eine Minderheit fahre – so die Infobroschüre weiter – mindestens in den Sommermonaten im Wohnwagen ihrem Gewerbe nach (vgl. In- fobroschüre der Rekurrentin "Wer wir sind und was wir machen", ab- rufbar unter [...], zuletzt besucht am 3. Februar 2020). Sodann vertritt die Rekurrentin die Interessen sowohl des fahrenden als auch des sesshaften Teils der fraglichen Minderheiten (Art. 2 der Statuten) und es können neben den Angehörigen der Minderheiten auch weitere Personen Mitglied der Rekurrentin werden (Art. 4 der Statuten). Vor diesem Hintergrund ist nicht anzunehmen, dass die fahrenden Mitglie- der der Rekurrentin die Mehrheit oder eine Grosszahl ihrer Verbands- mitglieder bilden könnten. Nur die fahrenden Mitglieder würden aber den fraglichen Durchgangsplatz effektiv benutzen und könnten von diesbezüglichen Entscheiden betroffen und deshalb allenfalls rechts- mittellegitimiert sein (ähnlich Rekurs Ziff. I.4, wonach "alle fahrenden Schweizer Jenischen und Sinti als Spezialadressaten von der Verwei- gerung der Bereitstellung eines Durchgangsplatzes betroffen" seien).
Insgesamt weist die Rekurrentin nicht nach, dass die Mehrheit oder jedenfalls eine grosse Zahl ihrer Mitglieder vom angefochtenen Be- schluss betroffen ist bzw. ihrerseits rechtsmittellegitimiert wären. Viel- mehr sprechen gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass nur eine Minder- heit ihrer Mitglieder vom Beschluss überhaupt betroffen sein könnte. Die dritte Voraussetzung der egoistischen Verbandsbeschwerde ist somit nicht erfüllt und darauf ist nicht einzutreten.
Zusammengefasst ergibt sich, dass auf den Rekurs mangels Anfech- tungsobjekt sowie wegen fehlender Legitimation der Rekurrentin nicht eingetreten werden kann. Daran ändert nichts, ob – wie die Rekurren- tin vorbringt – der für sie "handelnde Präsident B.___ persönlich ein Jenischer und Fahrender und auch als direkt Betroffener rekursbe- rechtigt" ist. Der Rekurs wurde ausdrücklich im Namen der Rekurrentin erhoben, womit die Frage der Rekursberechtigung von B.___ keine entscheidwesentliche Rolle spielt.
Auch ist dem separaten (Eventual-)Antrag der Rückweisung wegen angeblicher Verletzung des rechtlichen Gehörs keine Folge zu geben. Nachdem vorliegend kein Verwaltungsverfahren hängig war, konnte die Vorinstanz auch nicht das rechtliche Gehör der Rekurrentin verlet- zen. Die Vorinstanz war deshalb nicht verpflichtet, die Rekurrentin an- zuhören. Vielmehr muss es der Vorinstanz möglich sein, ihren Willen bezüglich derartiger strategischer Fragen bilden zu können, ohne vor- gängig sämtliche Personen, die allenfalls eine Willensbildung in die eine oder in die andere Richtung befürworten könnten, anzuhören. An- ders zu entscheiden hiesse, der Vorinstanz und mit ihr den übrigen
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Politischen Gemeinden die Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben über Mass zu erschweren.
Die Rekurrentin stellt weiter das Begehren, es sei festzustellen, dass die Vorinstanz mit ihrem Entscheid ihre grund- und menschenrechtli- chen Verpflichtungen missachtet habe.
4.1 Durch die Feststellungsverfügung werden keine neuen Rechte und Pflichten begründet, geändert oder aufgehoben. Sie dient lediglich der Klärung der Rechtslage, indem das Bestehen, das Nichtbestehen oder der Umfang von verwaltungsrechtlichen Rechten und Pflichten verbindlich festgestellt wird (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 889). Der Erlass einer Feststellungsverfügung setzt ein schutzwür- diges Feststellungsinteresse voraus. Dieses wird bejaht, wenn der Be- troffene ein rechtliches oder tatsächliches, aktuelles Interesse am Er- lass einer Feststellungsverfügung dartut und wenn die Verfügung Rechtsfolgen und nicht theoretische Rechtsfragen zum Gegenstand hat. Im Weiteren muss das Interesse an der Feststellung aktuell sein und es dürfen die Interessen des Gesuchstellers nicht dadurch ge- wahrt sein, dass eine gestaltende Verfügung erlassen werden kann (vgl. CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., Rz. 560). Für die Annahme eines schutz- würdigen Feststellungsinteresses muss mit anderen Worten ein aktu- elles Bedürfnis an der sofortigen autoritativen Klärung eines konkreten Rechtszustands bestehen, welches fehlt, wenn die Rechtsfrage ge- nauso gut durch positive oder negative Verfügung geklärt werden könnte; Feststellungsverfügungen kommen mithin gegenüber positi- ven und negativen Verfügungen erst subsidiär zum Zug (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 N 63 f.).
4.2 Die Rekurrentin macht ausführlich geltend, welche Grundrechte verletzt sein sollen und beruft sich insbesondere auf den Minderhei- tenschutz, den Schutz des Privat- und Familienlebens und auf weitere Grundrechte (vgl. im Einzelnen Rekurs Ziff. III.3; ergänzend Eingabe vom 30. August 2019 Ziff. 3). Hingegen legt die Rekurrentin nicht dar, worin ihr aktuelles und schutzwürdiges Interesse an der Feststellung der angeblichen Verletzung von grund- und menschenrechtlichen Ver- pflichtungen liegen soll. Ein derartiges Interesse ist auch nicht zu er- kennen. Zwar bezweckt die Rekurrentin gemäss ihren Statuten die Vertretung der Interessen der Jenischen, Sinti und Roma in der Schweiz und sie will "eine politische Stimme dieser Minderheiten [...] sein und ihre Anliegen in der Öffentlichkeit und gegenüber Behörden [...] vertreten" (Art. 2 Abs. 1 der Statuten; vgl. bereits oben, Ziff. 2.3.2). Derartige Umstände genügen jedoch nicht, um ein Feststellungsinte- resse annehmen zu können, zumal die Rekurrentin und mit ihr alle an- deren Vereine, Stiftungen und gemeinnützigen Organisationen usw. ihren Zweck und ihre Aufgaben selber bestimmen. Genügte eine sol- che statutarische Zweckbestimmung zur Annahme eines Feststel- lungsinteresses, könnten die Rekurrentin und ähnliche Organisationen
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nach eigenem Gutdünken bei vermuteten bzw. behaupteten Rechts- verletzungen von jedem Gemeinwesen jederzeit eine Feststellungs- verfügung verlangen, und dies unabhängig von den Voraussetzungen des Verbandsbeschwerderechts. Insgesamt ist somit am Erfordernis eines schutzwürdigen Feststellungsinteresses auch unter den gege- benen Umständen festzuhalten. Ein solches hat die Rekurrentin nicht nachgewiesen.
4.3 Zusammenfassend ergibt sich, dass auf den Antrag der Rekur- rentin auf Feststellung einer angeblichen Missachtung von grund- und menschenrechtlichen Verpflichtungen durch die Vorinstanz mangels eines schutzwürdigen Feststellungsinteresses nicht einzutreten ist.
Die Rekurrentin beantragt subeventualiter, es sei die Beschwerde als Rechtsverweigerungsbeschwerde im Sinn von Art. 88 ff. VRP entge- genzunehmen und es sei festzustellen, dass die Vorinstanz eine vor- geschriebene Amtshandlung (kantonale Vorgabe zur Schaffung eines provisorischen Durchgangsplatzes für Jenische und Sinti im M.___) nicht vorgenommen habe. Die Vorinstanz sei anzuweisen, die Hand- lung zu wiederholen.
5.1 Die Berechtigung zur Erhebung einer Rechtsverweigerungsbe- schwerde richtet sich nach den gleichen Voraussetzungen wie dieje- nige zur Rekurserhebung (Art. 92 i.V.m. Art. 45 VRP).
5.2 Wie vorstehend aufgezeigt, ist die Rekurrentin nicht zur Rekurs- erhebung legitimiert. Gleiches gilt demzufolge auch für die Erhebung der Rechtsverweigerungsbeschwerde. Da vor Vorinstanz auch kein förmliches Verwaltungsverfahren hängig war (insbesondere lag kein entsprechendes Baugesuch der Rekurrentin auf), ist auch nicht er- sichtlich, inwiefern die Vorinstanz eine vorgeschriebene Amtshand- lung ungerechtfertigt verzögert haben sollte. Auf die Rechtsverweige- rungsbeschwerde kann somit ebenfalls nicht eingetreten werden.
6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Nach Nr. 20.13 des Gebührentarifs für die Kantons- und Ge- meindeverwaltung (sGS 821.5; abgekürzt GebT) beläuft sich die Ge- bühr für Entscheide über ordentliche und ausserordentliche Rechts- mittel, die entsprechend dem Gesetz über die Verwaltungsrechts- pflege ergehen, auf Fr. 125.– bis Fr. 5'000.–. Nach Nr. 20.13.01 GebT beträgt die Gebühr für einen Rekursentscheid eines Departementes zwischen Fr. 200.– und Fr. 5'000.–. Vorliegend war ein Rekurs einer- seits und eine Rechtsverweigerungsbeschwerde andererseits zu be- handeln, jedoch konnten bzw. mussten beide Rechtsmittel nicht mate- riell behandelt werden. Gestützt darauf und unter Berücksichtigung der übrigen Umstände und des skizzierten Gebührenrahmens wird die
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Entscheidgebühr auf Fr. 3'000.– festgelegt. Dem Ausgang des Verfah- rens entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin zu über- binden.
6.2 Der von der Rekurrentin am 9. Juli 2019 geleistete Kostenvor- schuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet.
Die Rekurrentin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.
7.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98 bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98 ter VRP).
7.2 Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. Entscheid 1. a) Auf den Rekurs der Genossenschaft A.___ wird nicht eingetreten.
b) Auf das Feststellungsbegehren der Genossenschaft A.___ wird nicht eingetreten.
c) Auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde der Genossenschaft A.___ wird nicht eingetreten.
a) Die Genossenschaft A.___ bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.–.
b) Der am 19. Juli 2019 von der Genossenschaft A.___ geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet.
Das Begehren der Genossenschaft A.___ um Ersatz der ausseramtli- chen Kosten wird abgewiesen.
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Der Vorsteher des Volkswirtschaftsdepartementes
Bruno Damann Regierungsrat