© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/10 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 18-3277 Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement Instanz: Bau- und Umweltdepartement Publikationsdatum: 04.02.2020 Entscheiddatum: 03.09.2019 BDE 2019 Nr. 49 Art. 88 VRP, Art. 175 Abs. 1 PBG. Nachdem das Bundesgericht erst am 1. September 2017 letztinstanzlich über das Umzonungsgesuch des Beschwerdeführers entschieden hat, kann der Planungsbehörde keine Rechtsverzögerung vorgeworfen werden, weil sie das Auflageverfahren für die verlangte Umzonung nicht mehr vor dem Stichtag vom 1. Oktober 2017 (In-Kraft-Treten des PBG) durchgeführt hat. Ab diesem Stichtag sind bis zur vorzunehmenden Gesamtrevision der Ortsplanung grundsätzlich keine partiellen Zonenplanänderungen mehr möglich. Nach den Übergangsbestimmungen des PBG hat die Planungsbehörde nun zehn Jahre Zeit, ihre Ortsplanung zu überarbeiten. Die dafür prognostizierte Umsetzungsfrist von acht bis zehn Jahren erweist sich im vorliegenden Fall als nötig. // (Dieser Entscheid wurde mit VerwGE B 2019/195 vom 18. Januar 2020 teilweise aufgehoben, soweit die Beschwerde die Höhe der Entscheidgebühr betraf.) BDE 2019 Nr. 49 finden Sie im angehängten PDF-Dokument
Kanton St.Gallen Baudepartement
18-3277
Entscheid Nr. 49/2019 vom 3. September 2019 Beschwerdeführer
A.___
gegen
Vorinstanz/ Beschwerdegegner Stadtrat Z.___
Betreff Rechtsverzögerung betreffend Umzonungsgesuch
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 49/2019), Seite 2/9
Sachverhalt
A. A., ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 001, Grundbuchkeis M., an der B.strasse. Das 462 m 2 grosse Grundstück befindet sich nach dem geltenden Zonenplan der Stadt Z. in der rund 13'000 m 2 grossen Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, die all- seits von Strassen umgrenzt wird (westlich von der C.___strasse [Kan- tonsstrasse 2. Klasse], südlich von der D.___strasse, östlich von der E.___strasse und nördlich von der F.___strasse [alles Gemeindestras- sen 2. Klasse]). Das Grundstück Nr. 001 ist mit einem 92 m 2 Grundflä- che aufweisenden, dreigeschossigen Vierfamilienhaus samt ausge- bautem Dachgeschoss und Sockelgeschoss überbaut. Der südseitige Vorplatz ist als Parkplatz gestaltet, die Rückseite wird als Gartensitz- platz genutzt.
B. a) Am 12. Juni 2013 stellte A.___ bei der Stadt Z.___ ein Gesuch um „Entlassung“ aus der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen und „Zuweisung“ zur Wohn-Gewerbezone WG4a, da in absehbarer Zeit kein Bedarf bestünde, seine Liegenschaft für den Zweck Schule zu nutzen. Nachdem sein Grundstück bereits vor über 30 Jahren der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugewiesen worden sei, sei die beantragte Umzonung ausgewiesen. Die P.___ der Stadt Z.___ stellte mit Schreiben vom 17. Oktober 2013 die Abweisung des Ge- suchs in Aussicht. Am 28. Oktober 2013 doppelte der Gesuchsteller nach, dass er die Liegenschaft gekauft habe, um hier zu investieren; er wolle aus der Liegenschaft ein Bijou machen und später selber darin wohnen. In der Folge fanden verschiedene Vergleichsgespräche statt, die namentlich einen Liegenschaftstausch zum Inhalt hatten, aber schliesslich zu keiner Einigung führten. Der Stadtrat wies das Umzo- nungsgesuch mit Beschluss vom 26. August 2014 kostenpflichtig ab.
b) Den gegen diesen Beschluss erhobenen Rekurs hiess das Bau- departement mit Entscheid vom 17. August 2015 teilweise gut, hob den angefochtenen Beschluss auf und wies die Streitsache zur weite- ren Prüfung des Umzonungsgesuchs an die Vorinstanz zurück. Dar- über hinaus wies es den Rekurs ab, da es die Vorinstanz nicht konkret anweisen konnte, das Grundstück des Rekurrenten der beantragten Mischzone WG4a zuzuweisen.
c) Gegen diesen Entscheid erhoben sowohl die Politische Ge- meinde Z.___ als auch A.___ mit Eingabe vom 27. bzw. 31. August 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, der Be- schluss vom 26. August 2014 sei zu bestätigen bzw. es sei das Grund- stück Nr. F1169 aus der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zu entlassen und der Wohn- und Gewerbezone WG4a zuzuweisen.
Das Verwaltungsgericht wies beide Beschwerden am 23. Februar 2017 in der Sache ab und bestätigte, dass die Rückweisung zur
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Neuprüfung der Zonierung den raumplanerischen Zielen und Pla- nungsgrundsätzen nicht entgegenstehe, mit dem kommunalen Richt- plan in Einklang stehe und sachlich begründet sei. Die geringere Wer- tung des öffentlichen Interesses an der Verweigerung der Umzonung gegenüber dem privaten Interesse des Beschwerdeführers an der Um- zonung erweise sich als begründet. Auch habe die Rekursinstanz zu Recht erwogen, dass es nicht ihre, sondern Sache der kommunalen Planungsbehörde sei, erstinstanzlich eine Umzonung vorzunehmen.
d) Anders als die Politische Gemeinde Z.___ akzeptierte A.___ den Gerichtsentscheid nicht und focht diesen am 6. April 2017 beim Bun- desgericht an. Dabei verlangte er, dass die Entscheide der Vorinstan- zen kostenpflichtig aufgehoben würden und sein Grundstück in die Wohn- und Gewerbezone WG4a umgezont werde. Zudem verlangte er die Feststellung einer Rechtsverzögerung und dass die Vorinstan- zen angewiesen würden, sein Grundstück unverzüglich umzuzonen. Das Bundesgericht trat mit Urteil 1C_201/2017 vom 1. September 2017 auf die Beschwerde nicht ein, da es sich beim angefochtenen Entscheid um einen Zwischenentscheid handle und der Beschwerde- führer dadurch keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil erleide. Das Bundesgericht führte weiter aus, dass dies auch auf die geltend gemachte Rechtsverzögerung zutreffe, da das öffentliche Interesse an einem auf vollständigen Grundlagen ergehenden Planungsentscheid dem privaten Interesse an unverzüglicher Beurteilung vorgehe und der Beschwerdeführer beim Erwerb des Grundstücks habe wissen müs- sen, dass sich die Liegenschaft in der Zone für öffentliche Nutzung und nicht in der gewünschten Wohn- und Gewerbezone befinde und das Umzonungsverfahren eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen würde.
e) Am 8. März 2018 verlangte A.___ vom Bundesgericht, dass es sein Urteil revidiere. Er brachte vor, dass er nachträglich erhebliche Tatsachen erfahren habe, die er im früheren Verfahren nicht habe bei- bringen können. So habe ihm die Stadt Z.___ erst mit Schreiben vom
C. a) Bereits am 23. Februar 2018 hatte A.___ beim Stadtrat nachge- fragt, was er in der Zwischenzeit zur Verwirklichung seines rechtskräf- tigen Anspruchs unternommen habe.
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b) Die Z.___ gab ihm mit Schreiben vom 1. Mai 2018 zur Antwort, dass gemäss den Übergangsbestimmungen des neuen Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt PBG) bis zum Abschluss der Ge- samtrevision des Zonenplans und der Bauordnung grundsätzlich keine Zonenplanänderungen mehr durchgeführt werden dürften. Damit die verlangte Änderung noch nach altem Recht hätte genehmigt werden können, hätte die 30-tägige öffentliche Auflage vor Inkrafttreten des neuen Gesetzes abgeschlossen sein müssen. Um zu verhindern, dass bereits bekannte Bau- und Entwicklungsabsichten, die in den nächs- ten Jahren realisiert werden sollten und einer Anpassung des Zonen- plans bedürfen, für mehrere Jahre blockiert würden, habe der Stadtrat im August 2017 beschlossen, für diese noch rechtzeitig das notwen- dige Planverfahren durchzuführen. Die entsprechende öffentliche Auf- lage habe von Mitte August bis Mitte September 2017 stattgefunden. Die Aufnahme des vorliegenden Umzonungsgesuch in dieses Paket habe deshalb nicht zur Diskussion gestanden, weil das Rechtsmittel- verfahren damals noch vor Bundesgericht hängig gewesen sei. Die Gesamtrevision des Rahmennutzungsplans werde voraussichtlich acht bis zehn Jahre in Anspruch nehmen.
D. A.___ erhob darauf am 22. Mai 2018 Rechtsverzögerungsbeschwerde beim Baudepartement. Es wurden folgende Anträge gestellt:
E. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 8. Juni 2018 die Abweisung der Rechtsverzögerungsbeschwerde. Sie begründet ihren Antrag damit, dass die Auflage der vorliegenden Zonenplanänderung vor in Kraft-Treten des PBG am 1. Oktober 2017 hätte abgeschlossen sein müssen, um noch nach altem Recht beurteilt werden zu können.
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Dies sei vorliegend nicht mehr möglich gewesen, da der Beschwerde- führer die Streitsache an das Bundesgericht weitergezogen und die- ses das Verfahren erst am 1. September 2017 abgeschlossen habe. Der Stadtrat anerkenne den Anspruch des Beschwerdeführers auf An- passung des Zonenplans im Bereich seiner Parzelle und sei auch be- reit, seinen Anspruch zügig umzusetzen. Derzeit seien ihm aber mit Blick auf die Übergangsbestimmungen des PBG die Hände gebunden.
F. Das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation nimmt mit Ver- nehmlassung vom 12. Juli 2018 zur Beschwerde Stellung und bestä- tigt die Umsetzungsfrist von voraussichtlich acht bis zehn Jahren; das vom Stadtrat aufgezeigte Vorgehen sei aus ortsplanerischer Sicht sachgerecht, zweckmässig und entspreche den gesetzlichen Vorga- ben.
G. Der Verfahrensleiter schloss den Schriftenwechsel am 28. August 2018 ab und kündigte als Nächstes den Rekursentscheid an. Auf Nachfrage des Beschwerdeführers am 27. März 2019 erklärte er den Grund für die Verzögerung des Entscheids und teilte ihm im Rahmen einer ersten vorläufigen Beurteilung mit, dass die Vorinstanz voraus- sichtlich keine Rechtsverweigerung bzw. –verzögerung begangen habe, indem sie den – zwar anerkannten – Anspruch auf Änderung des Zonenplans erst im Rahmen der vom PBG geforderten Ortsplan- revision prüfen werde bzw. könne.
H. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor- hergehenden Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägun- gen eingegangen. Erwägungen 1. Die Zuständigkeit des Baudepartementes zur Behandlung der Rechts- verzögerungsbeschwerde gegen den Beschwerdegegner ergibt sich aus Art. 89 Abs. 1 Bst. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechts- pflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP) in Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 Bst. a bis des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanz- lei (sGS 141.3). Beim Schreiben der Stadt Z.___ vom 1. März 2018 handelt es sich um keine anfechtbare Verfügung, weshalb vorliegend kein ordentliches Rechtsmittel zur Verfügung stand und somit die Vo- raussetzungen nach Art. 88 Abs. 1 VRP für die Erhebung der Rechts- verzögerungsbeschwerde erfüllt sind. Auch enthält die Beschwerde- schrift vom 22. Mai 2018 einen Antrag, eine Darstellung des Sachver- halts und eine Begründung (vgl. Art. 92 VRP in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP). Überdies hat der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 23. Februar 2018, wenn auch ohne Fristansetzung und Androhung einer
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Rechtsverweigerungsbeschwerde, ersucht, hinsichtlich der verlangten Umzonung seines Grundstücks tätig zu werden. Die Beschwerde, mit der eine ungerechtfertigte Verzögerung einer Amtshandlung geltend gemacht wird, ist an keine Frist gebunden (Art. 90 Abs. 2 VRP). Es spielt somit keine Rolle, dass der Beschwerdeführer eineinhalb Mo- nate verstreichen liess, bis er Beschwerde erhoben hat. Auf die Rechtsverzögerungsbeschwerde ist somit einzutreten.
Die Vorinstanz wendet ein, dass sie die verlangte und grundsätzlich anerkannte Zonenplanänderung erst im Rahmen der anstehenden Gesamtrevision der Ortsplanung vornehmen könne. Dafür benötige sie voraussichtlich acht bis zehn Jahre.
2.1 Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das Bau- gesetz (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden. Auf Nut- zungspläne, die bei Vollzugsbeginn des PBG nach Art. 29 BauG be- reits öffentlich aufgelegen haben, werden noch das bisherige Recht – mithin das Baugesetz und das kommunale Baureglement bzw. die kommunale Bauordnung – angewendet (Art. 174 PBG). Rahmennut- zungspläne nach Art. 7 PBG, die nach diesem Stichtag aufgelegen werden, sind nach neuem Recht zu beurteilen.
2.1.1 Die Zonenarten werden in Art. 12 ff. PBG neu festgelegt. Diese Bestimmungen sind nicht direkt anwendbar, sie benötigen vielmehr eine Umsetzung im kommunalen Recht (Anhang zum Kreisschreiben Übergangsrecht vom 8. März 2017; www.sg.ch/recht/planungs-bau- umweltrecht/planungs_und_baugesetz/kreisschreiben; Baudeparte- ment SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/Nr. 1 S. 2ff.). Der Grund dafür liegt in den zahlreichen neuen Regelungen des PBG. Nebst den Zo- nenarten (Art. 12 ff. PBG) werden insbesondere die Bauvorschriften für Bauten und Bauteile (Art. 79 ff. PBG) neu geregelt. Auch diese sind nicht direkt anwendbar.
2.1.2 Die neue auf dem PBG beruhende Zonierung des Gemeindege- biets und die Festlegung der zugehörigen Baumasse müssen aus ei- ner ortsplanerischen Gesamtbetrachtung heraus erfolgen. Die Ge- meinden haben somit zuerst grundsätzlich zu entscheiden, ob und mit welchen Massnahmen sie auf die neue Regelung der Nutzungs- und Bauvorschriften reagieren wollen. Dazu ist eine vollständige Revision des Rahmennutzungsplans (Zonenplan und Baureglement) sowie in der Regel vorgängig des kommunalen Richtplans erforderlich (Kreis- schreiben übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG vom 8. März 2017 [nachfolgend Kreisschreiben] Ziff. 1b; www.sg.ch/recht/pla- nungs-bau-umweltrecht/planungs_und_baugesetz/kreisschreiben; Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/Nr. 1 S. 2ff.).
2.1.3 Nach dem Gesagten ist eine isolierte Zonenplanänderung – wie vom Beschwerdeführer für sein Grundstück Nr. F1169 gefordert – seit
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die geforderte Umzonung in einer grösseren lokalen Umzonung erfol- gen würde. Eine solche vorgezogene Anpassung des Rahmennut- zungsplans wäre nur möglich, wenn dadurch die künftige Gesamtrevi- sion der Ortsplanung nicht präjudiziert würde und am Erlass ein be- sonderes öffentliches Interesse bestünde (Kreisschreiben, a.a.O., Ziff. 3b). Eine künftige Ortsplanung würde vorliegend jedoch insbeson- dere deshalb präjudiziert, da bereits mit dieser örtlichen Umzonung die Baumassen der gewünschten Wohn-Gewerbe- oder Kernzone festge- legt werden müssten. Ebenso würde dem Planerlass das geforderte besondere öffentliche Interesse fehlen und würde er nicht gestützt auf die notwendige Gesamtsicht (die sich aus Art. 2 des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes [SR 700, abgekürzt RPG] ergibt) erfolgen.
2.2 Die politischen Gemeinden sind in der zeitlichen Umsetzung des neuen PBG aber nicht frei. Ab Vollzugsbeginn des PBG haben sie zehn Jahre Zeit, ihre Rahmennutzungspläne an das neue Recht an- zupassen (Art. 175 Abs. 1 PBG). Zudem muss der im Teil Siedlung revidierte kantonale Richtplan sowie das im Jahr 2014 zwischenzeit- lich geänderte eidgenössische Raumplanungsgesetz umgesetzt wer- den. Dabei liegt der Fokus vor allem bei der Innenentwicklung, was Aufgaben auf allen Stufen der kommunalen Ortsplanung mit sich bringt. Unter diesen Voraussetzungen stellt sich mit der Revision der Ortsplanung eine sehr herausfordernde und komplexe Aufgabe. Auf- grund der Grösse und der besonderen Bedeutung der Politischen Ge- meinde Z.___ für die kantonale Entwicklung ist die Aufgabe der Stadt als ausserordentlich herausfordernd und komplex zu beurteilen. Die vom Stadtrat prognostizierte Umsetzungsfrist von acht bis zehn Jah- ren ist somit absolut nötig (vgl. Vernehmlassung des Amtes für Raum- planung und Geoinformatiknahm vom 12. Juli 2018).
Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass sie die verlangte Umzonung nicht habe in das letzte Zonenplanänderungspaket aufneh- men können, weil das entsprechende Rechtsmittelverfahren noch beim Bundesgericht hängig gewesen sei.
3.1 Beschwerden vor Bundesgericht haben grundsätzlich keine auf- schiebende Wirkung. Die Vollstreckbarkeit letztinstanzlicher kantona- ler Entscheide wird somit erst mit Gewährung der aufschiebenden Wir- kung aufgeschoben (N. VON WERDT IN: SEILER/VON WERDT/GÜNGE- RICH/OBERHOLZER [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum Bundesge- richtsgesetz, 2. Auflage, Bern 2015, N 2 f. zu Art. 103 BGG). Daran ändert aber nichts, dass die Einheitsbeschwerde beim Bundesgericht ein ordentliches Rechtsmittel ist, das als solches – solange die Mög- lichkeit zu seiner Ergreifung besteht oder sofern es erhoben wird oder solange es anhängig ist – den Eintritt der formellen und materiellen Rechtskraft des angefochtenen Entscheids hemmt (J. DORMANN IN NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER/KNEUBÜHLER [Hrsg], Basler Kom- mentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3. Auflage, Basel 2018, N 5 zu Art. 103 BGG). Folglich kann der Vorinstanz nicht vorgeworfen wer-
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den, dass sie das Umzonungsgesuch nicht bereits an die Hand ge- nommen hatte, solange das entsprechende Rechtsmittelverfahren noch am Bundesgericht hängig und der Anspruch auf die verlangte Umzonung noch nicht rechtskräftig bestätigt war.
3.2 Das Bundesgericht hat am 1. September 2017 über die Be- schwerde des Beschwerdeführers entschieden. Als die Vorinstanz vom Urteil Kenntnis nehmen konnte, wäre ihr vor dem massgeblichen Stichtag somit gerade noch knapp drei Wochen Zeit geblieben, das Planerlassverfahren nach Art. 29 BauG durchzuführen, wofür die Zeit offensichtlich nicht mehr gereicht hat. Davon abgesehen fehlten auch die wesentlichen Grundlagen für die planerische Zuordnung der be- troffenen sowie weiterer Grundstücke. Das öffentliche Interesse an ei- nem auf vollständigen Grundlagen ergehenden Planungsentscheid geht dem privaten Interesse an unverzüglicher Beurteilung gestützt auf unvollständige Grundlagen aber vor (Urteil des Bundesgerichtes 1C_201/2017 vom 1. September 2017 Erw. 2.5.).
3.3 Dass mit der Nichtaufnahme in das letzte Zonenplanänderungs- paket im August 2017 vor dem massgeblichen Stichtag vom 1. Okto- ber 2017 keine unrechtmässige Rechtsverzögerung verbunden war, zeigt sich auch darin, dass das Bundesgericht im Entscheid zum Re- visionsgesuch des Beschwerdeführers am 16. März 2018 ausgeführt hat, dass es auf seine Beschwerde ebenso wenig eingetreten wäre, wenn es gewusst hätte, dass die Stadt Z.___ das Umzonungsgesuch wegen des hängigen Verfahrens vor dem Bundesgericht pendent ge- halten hatte (Urteil des Bundesgerichtes 1F_7/2018 vom 16. März 2018 Erw. 3.2). Wie es bereits im Urteil 1C_201/2017 vom 1. Septem- ber 2017 (Erw. 2.5.) ausgeführt hat, kann eine Umzonung einen Pla- nungsprozess auslösen, dessen Dauer sich nicht zuverlässig voraus- sagen lässt.
3.4 Davon abgesehen, dass insbesondere der Beschwerdeführer mit dem Weiterzug des Verwaltungsgerichtsentscheids vom 23. Feb- ruar 2017 selbst die Aufnahme ins letzte Zonenplanänderungspaket verhindert hat, ist auch sonst nicht ersichtlich, inwiefern er durch die (gesetzliche) Verschiebung des mittlerweile rechtskräftigen Umzo- nungsanspruchs einen Nachteil erleiden sollte. So führte er im voran- gegangen Rekursverfahren selber an, dass er die betroffene Liegen- schaft sanieren und sodann selbst bewohnen wolle. Genau dies hat er zwischenzeitlich getan. Der Beschwerdeführer nutzt seine Liegen- schaft so, wie es die meisten anderen Grundeigentümer in der vorlie- genden Zone für öffentliche Bauten und Anlagen auch tun. Mit Blick darauf, dass ihre Wohnliegenschaften Bestandes- und in einem ge- wissen Mass auch Erweiterungsgarantie gemäss Art. 77 bis BauG bzw. neu nach Art. 109 PBG geniessen, ist der Beschwerdeführer in der Ausübung seiner Eigentumsrechte grundsätzlich nicht eingeschränkt.
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Zusammengefasst hat die Vorinstanz keine vorgeschriebenen Amts- handlungen verzögert. Die Rechtsverzögerungsbeschwerde erweist sich damit als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
5.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die amtlichen Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise ab- gewiesen werden. Entsprechend dem Ausgang des Beschwerdever- fahrens sind die amtlichen Kosten von Fr. 3'000.– dem Beschwerde- führer zu überbinden (Nr. 10.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5).
5.2 Der vom Beschwerdeführer am 29. Mai 2018 geleistete Kosten- vorschuss von Fr. 1'000.– ist anzurechnen.
Eine Parteientschädigung wird bloss auf Antrag zugesprochen. Keiner der Verfahrensbeteiligten hat einen entsprechenden Antrag gestellt. Damit hat es sein Bewenden. Entscheid 1. Die Beschwerde von A.___ wird abgewiesen.
a) A.___ bezahlt eine Entscheidgebühr von Fr. 3‘000.–.
b) Der am 29. Mai 2018 von A.___ geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1‘000.– wird angerechnet.
Der Vorsteher
Marc Mächler Regierungsrat