VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 21 4 5. Kammer VorsitzMeisser RichterInnenAudétat, Racioppi, von Salis und Pedretti AktuarGross URTEIL vom 15. Juni 2022 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A., vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Reto Crameri, Beschwerdeführerin gegen Kanton Graubünden, vertreten durch die Regierung, Graues Haus, Reichsgasse 35, 7001 Chur, wiederum vertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden, Beschwerdegegner und Gemeinde B.,
2 - Beschwerdegegnerin betreffend Ortsplanungsrevision (Gewässerraum)
3 - I. Sachverhalt: 1.Am 13. Dezember 1991 beschloss die (damalige) Gemeinde C._____ den Zonen- und Generellen Gestaltungsplan 1:1000 (ZP/GGP 1991). Das Ge- bäude Assek.Nr. 1-75 auf Parzelle D._____ von A._____ wurde dabei der Dorfzone und dem Erhaltungsbereich zugewiesen. 2.Am 24. November 2019 beschloss die (neue) Gemeinde B._____ (neu inkl. C._____ und E.) den Generellen Gestaltungsplan 1:1000 (GGP 2019). Der GGP 2019 wurde am 22. September 2020 unangefochten von der Regierung genehmigt und erwuchs in Rechtskraft. Bei dieser Ortspla- nungsrevision wurde darauf verzichtet, gewisse ortsbildprägende Bauten, u.a. das Gebäude Assek.Nr. 1-75 auf Parzelle D. von A., fest- zusetzen, dies im Hinblick darauf, dass eine Schutzplanung jener Gebäude anlässlich der kommenden Totalrevision der Ortsplanung erfolgen werde. Mit aufhebender Wirkung für den bisherigen Anpassungsbereich wurde ein neuer Erhaltungsbereich (ohne das Gebäude auf Parzelle D.) fest- gelegt. 3.Ebenfalls am 24. November 2019 beschloss die (neue) Gemeinde B._____ den Zonenplan 1:2000, Gewässerraum (ZP 2019), mit einer gegenüber der Ausgangslage (Anm.: Ausgangslage = die nach Art. 41a GSchV einzuhal- tende Minimalbreite des Inns, gemäss Planungs- und Mitwirkungsbericht (PMB), Ziff. 4.2, ca. 68/85 m, und der F._____ gemäss PMB, Ziff. 4.4, ca. 48 m und weniger, im Zonenplan C., "Gewässerraum" orange ge- färbt, vorliegend nicht bestritten) reduzierten Gewässerraumzone. 4.Der Gemeindevorstand B. ersuchte am 3. Dezember 2019 die Re- gierung um Genehmigung der Revisionsvorlage Teilrevision der Ortspla- nung "Gewässerraum" (ZP 2019) und reichte dazu u.a. den PMB vom 24. Oktober 2019 ein.
4 - 5.Am 6. Dezember 2019 wurde der Gemeindebeschluss vom 24. November 2019 betreffend den ZP 2019 mit Gewässerraum publiziert. 6.Am 16./17. März 2020 stellte das ARE der Gemeinde im Zusammenhang mit der Genehmigung der Teilrevision der Ortsplanung "Gewässerraum" in der Gemeinde B._____ durch die Regierung in Aussicht, dass einige Ab- schnitte bzw. Festlegungen nicht vorbehaltlos genehmigt werden könnten. Betreffend die Anpassungen des Gewässerraums für die nicht überbauten Gebiete in der Fraktion C._____ hielt das ARE fest, dass entlang des Inns auf der orografisch rechten wie auch auf der orografisch linken Seite der Gewässerraum von der Gemeinde reduziert und an die baulichen Gege- benheiten angepasst worden sei, weil sich das Gebiet nach Ansicht der Gemeinde in dicht überbautem Gebiet befinde. Diese Reduktionen seien in der Beurteilung des ANU nicht statthaft. Es handle sich durchwegs nicht um ein dicht überbautes Gebiet im Sinne von Art. 41c GSchV. Auch sei der Nutzen einer Reduktion nicht absehbar, da die bestehenden Gebäude nach Art. 41c Abs. 2 GSchV (ohnehin) eine erweiterte Bestandesgarantie hätten. Gestützt auf Art. 36a GSchG und Art. 41c GSchV könne die Reduk- tion des Gewässerraums für die Parzellen G., H., I., J., K., L., M._____ und N._____ auf der orografisch lin- ken Innseite sowie Parzellen O., P., Q., R., S., D., T._____ und U._____ auf der orografisch rechten Inn- seite nicht genehmigt werden. Somit sei die Gewässerraumfestlegung für die genannten Parzellen an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückzuwei- sen. 7.Die Gemeinde forderte am 16. April 2020, wie vom ARE ersucht, die be- troffenen Grundeigentümer/Innen auf dazu Stellung zu nehmen. Es gingen insgesamt acht Stellungnahmen ein, u.a. diejenigen von A., der Ei- gentümerin von Parzelle D. mit dem darauf befindlichen Gebäude Assek.-Nr. 1-75.
5 - 8.A., Eigentümerin von Parzelle D., diese teilweise in der Frei- haltezone und Landwirtschaftszone und teilweise in der Dorfzone (Bau- zone) gelegen (ZP/GGP vom 13. Dezember 1991), wies am 14. Mai 2020 darauf hin, es handle sich beim Brückenkopf um dicht überbautes Gebiet. Zudem sei stossend, dass der Gewässerraum durch ihr Haus führen solle, welches laut Denkmalpflege typologisch einmalig und markant und für das Ortsbild von grösster Bedeutung sei. 9.Die Gemeinde führte gegenüber dem ARE – unter Beilage der Stellung- nahme von A._____ – am 3. Juni 2020 aus, es handle sich vorliegend sehr wohl um dicht überbaute Gebiete. Die historischen Engadinerdörfer hätten traditionell eine sehr dichte Bauweise. Die Festlegung einer Gewässer- raumzone mitten durch zahlreiche Gebäude sei unzweckmässig und führte zu rechtlichen Unsicherheiten und zu Wertminderungen bei den betroffe- nen Liegenschaften. Die konkrete Anwendung der "erweiterten Besitz- standsgarantie" erfolge erst auf Stufe Baubewilligungsverfahren, was aus Sicht der betroffenen Grundstücke unbefriedigend sei. 10.Die Regierung beschloss am 17./18. November 2020 u.a. den Zonenplan 1:2000 C., Gewässerraum mit Vorbehalten, Anweisungen und Anlie- gen, teilweise zu genehmigen. Unter anderem verfügte sie dazu in Ziff. 1: "a) Die Gewässerraumzone in C. im Bereich von Parzellen G., H., I., J., K., L., M._____ und N._____ auf der orografisch linken Innseite sowie im Bereich der Parzellen O., P., Q., R., S., D., T._____ und U._____ auf der orografisch rechten Innseite wird von der Genehmigung ausgenommen und an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückgewiesen. Bis zum rechts- kräftigen Vorliegen der überarbeiteten Gewässerraumzone gelten die Vor- schriften von Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV."
6 - Die Regierung erwog, in C._____ sei die Gewässerraumzone auf Parzellen G.-N. entlang der orografisch linken Innseite sowie Parzellen O.-U. entlang der orografisch rechten Innseite von der Ge- meinde reduziert und an die baulichen Gegebenheiten angepasst worden. In Art. 41a GSchV seien minimale Breiten des Gewässerraums festgesetzt. Unterschreitungen derselben seien nur in dicht überbauten Gebieten zuläs- sig, soweit die Hochwassersicherheit gewährleistet sei (Art. 41a Abs. 4 GSchV). Der Begriff "dicht überbautes Gebiet" sei bundesweit einheitlich auszule- gen. In die Beurteilung sei ein genügend grosser Planungsperimeter einzu- beziehen. Periphere Gebiete fielen ausser Betracht. Der Fokus liege viel- mehr auf der Zentrums- oder Kernzone, wo raumplanerisch erwünschte Verdichtungen angestrebt würden. Das ANU und das ARE hielten dafür, dass es sich bei den genannten Par- zellen nicht um dicht überbautes Gebiet handle. Dazu habe man den Be- troffenen das rechtliche Gehör gewährt. Vorliegend handle es sich um Gebiete, in denen die Bauzone nur randlich vom Gewässerraum tangiert werde. Sie seien nicht dicht überbaut. Eine Reduktion des Gewässerraums sei nicht zulässig. Dass weite Teile der Ge- biete ausserhalb der Gefahrenzonen mit grosser Gefahr lägen, spiele keine Rolle. Der Gewässerraum dürfe sich nicht auf Gefahrenbereiche ein- schränken. Er diene auch ökologischen Zwecken, weswegen auch nicht bebaute Anlagen wie Gärten etc. sehr wichtig seien. Somit werde die von der Gemeinde festgelegte Gewässerraumzone von der Genehmigung aus- genommen und an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückgewiesen. Bis zum rechtskräftigen Vorliegen der überarbeiteten Gewässerraumzonen gälten übergangsmässig die Vorschriften von Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV (diese Bestimmung lautet wie folgt:)
7 - Art. 41c Extensive Gestaltung und Bewirtschaftung des Gewässerraums 1 Im Gewässerraum dürfen nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende An- lagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden. Sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, kann die Behörde ausserdem die Er- stellung folgender Anlagen bewilligen: a. zonenkonforme Anlagen in dicht überbauten Gebieten; a bis zonenkonforme Anlagen ausserhalb von dicht überbauten Gebieten auf einzelnen unüberbauten Parzellen innerhalb einer Reihe von mehreren überbauten Parzellen; b. land- und forstwirtschaftliche Spur- und Kieswege mit einem Abstand von mindes- tens 3 m von der Uferlinie des Gewässers, wenn topografisch beschränkte Platzver- hältnisse vorliegen; c. standortgebundene Teile von Anlagen, die der Wasserentnahme oder -einleitung dienen; d. der Gewässernutzung dienende Kleinanlagen. 2 Anlagen sowie Dauerkulturen nach Artikel 22 Absatz 1 Buchstaben a–c, e und g–i der Landwirtschaftlichen Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 im Gewässerraum sind in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt, sofern sie rechtmässig erstellt wurden und be- stimmungsgemäss nutzbar sind. 11.Am 4. Januar 2021 erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführerin) ge- gen den Regierungsbeschluss vom 17./18. November 2020 betreffend Ge- nehmigung der Teilrevision der Ortsplanung der Gemeinde B._____ Be- schwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte zusammengefasst hauptsächlich die Aufhebung des Regierungsbeschlusses, was die Festle- gung des Gewässerraums im Zusammenhang nur mit ihrer Parzelle D._____ betreffe. Da für die Festlegung des Gewässerraums auf einen genügend grossen Betrachtungsperimeter abzustellen sei, verlange sie eventualiter die Aufhebung der Nichtgenehmigung des Gewässerraums der gesamten Fraktion C., subeventualiter die Aufhebung des Regie- rungsbeschlusses im Zusammenhang mit dem Gewässerraum der gesam- ten Gemeinde B.. Zur Begründung brachte die Beschwerdeführerin zunächst vor, sie sei Al- leineigentümerin der betroffenen Parzelle D._____ und somit zur Be- schwerdeerhebung legitimiert. Sie verlangt hauptsächlich die Aufhebung des Regierungsbeschlusses (RB), was die Festlegung des Gewässer- raums bezüglich ihrer Parzelle D._____ betreffe. Sie beantrage, reforma- torisch zu entscheiden, da es (einzig) um die Frage gehe, ob die Grunds-
8 - tücke rund um die F._____ bzw. den Z._____ in der Fraktion C._____ als dicht überbaut im Sinne der Gewässerschutzverordnung gälten oder nicht. Der RB betreffend ZP 2019 vermöge nur knapp den Begründungsanfor- derungen zu genügen. Er setze sich mit der konkreten Situation in C./V. kaum auseinander. Erst im Rechtsmittelverfahren schiebe die Regierung eine über zehnseitige Stellungnahme der konkre- ten Situation vor Ort nach. Die Vorinstanz hätte ohne Weiteres die im Rechtsmittelverfahren nachgeschobenen Argumente bereits im angefoch- tenen Entscheid vorbringen können. Dies sei bei der Verlegung der Kosten auf jeden Fall zu berücksichtigen. Materiell stelle sich aktuell einzig die Frage, ob die Grundstücke rund um die F._____ bzw. den Z._____ in der Fraktion C._____ als 'dicht überbaut' im Sinne der Gewässerschutzverordnung gälten oder nicht. Ihre Liegen- schaft werde tangiert. Zwar geniesse das Grundstück Bestandesschutz gemäss Art. 41c Abs. 2 GSchV (Anm.: vgl. auch Art. 37a Abs. 2 KRG). Aber danach könnten auch bestehende Gebäude im Gewässerraum in Ausnahmefällen beseitigt werden. Es bestehe die Gefahr, dass der bereits eingeschränkte Bestandesschutz ausserhalb der Bauzone (zukünftig) auch auf Gebäude innerhalb der Bauzone angewendet werde. Hier liege ein Eingriff in die Eigentumsrechte vor und damit eine Wertminderung. Der Entscheid der Regierung betreffend 'dicht überbaut' sei sehr dürftig. Es stimme nicht, dass es sich um ein randlich vom Gewässerraum tangiertes Gebiet handle. Art. 41c Abs. 2 GSchV sei eine Kann-Vorschrift. Somit habe die zuständige Behörde einen Spielraum beim Entscheid, ob der Ge- wässerraumraum abweichend von den bundesrechtlichen Minimalvorga- ben festgelegt werden solle und wie die Anpassung an die baulichen Ge- gebenheiten erfolge. Es sei zwischen den öffentlichen Interessen am Ge- wässerraum und jenen an einer inneren Verdichtung ein angemessener Ausgleich zu finden. Das Land entlang des Inns bzw. der F._____ liege fast ausnahmslos in der Dorfzone und sei bis auf die Parzellen W._____-
9 - X._____ und Y._____ überbaut. Die F._____ und der Z._____ durchquer- ten die Fraktion C._____ und teilten diese in drei Teile, wobei das Gebiet V., in welchem sich die Liegenschaft der Beschwerdeführerin be- finde, zum historischen Dorfkern der Beschwerdegegnerin gehöre. Die Bauzone sei entlang der beiden Flüsse gestaltet. Somit lägen die vom Ge- wässerraum betroffenen Grundstücke im Hauptsiedlungsgebiet von C.. Es handle sich hierbei um ein Entwicklungsgebiet von C.. V. liege in der Dorfzone, in der traditionelle und stattliche Häuser stünden. Gemäss Baugesetz bestehe keine AZ, was für eine hohe Bebau- ungsdichte spreche und eine solche zulasse. Die Zone sei prädestiniert für eine Verdichtung nach innen. Bei den Grundstücken auf der orogra- fisch linken Seite des Inns handle es sich um eine Baulücke, die früher überbaut gewesen sei. Das Gebiet sei heute stark bebaut. Im Gebiet V._____ seien alle Grundstücke, welche unmittelbar an den Z._____ grenzten, überbaut und wiesen einen Ausbaugrad von über 50 % auf. Das Gebiet müsse demnach als dicht überbaut im Sinne des GSchG gelten. Das Gebiet V._____ sei nicht peripher. Z._____ und F._____ teilten vor- liegend die Fraktion C._____ in etwa drei gleich grosse Dorfteile. Hier seien wichtige historische Bauten aus dem 16. Jahrhundert zu finden. Bei V._____ handle es sich um ein Gebiet mit Entwicklungsschwerpunkt. Das kommunale räumliche Leitbild (KRL) liege für die Gemeinde der Be- schwerdegegnerin noch nicht vor. Aus dem Planungs- und Mitwirkungs- bericht (PMB) gehe hervor, dass die damalige Gemeinde C._____ dem Gebiet V._____ besondere Bedeutung zugemessen habe, indem hier (Anm.: 1991) ein Erhaltungsbereich ausgeschieden worden sei. Hier sei der Hochwasserschutz gewährleistet. Dies ergebe sich aus der Festle- gung der Gefahrenzone 1. Es sei dort eine Ausnahme von den Mindest- breiten zu ermöglichen, wo der Gewässerraum die natürlichen Funktionen auf lange Sicht nicht erfüllen könne. Die F._____ sei kanalisiert. Der Ver- zicht auf die Freihaltung des Gewässerraums rechtfertige sich insbeson-
10 - dere daher, weil das Gebiet so dicht überbaut sei und der Gewässerraum seine natürlichen Funktionen auf lange Sicht nicht erfüllen könne. 12.Am 20. Januar 2021 (Poststempel) unterstützt die Gemeinde B._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) das Eventual- und Subeventualbegeh- ren der Beschwerdeführerin gemäss Ziff. I.1.b und Ziff. I.1.c (reformatori- scher Entscheid), [unausgesprochen] nicht aber deren Rechtsbegehren gemäss Ziff. I.2.b und Ziff. 2.c (kassatorischer Entscheid), weshalb sie in diesem Verfahren (R 21 4) nicht als Beigeladene (wie in R 20 116) bezeich- net wird. 13.Am 5. Februar 2021 beantragte der Kanton Graubünden (nachfolgend Be- schwerdegegner) in der Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdegegner, vertreten durch die Regierung, hält dazu fest, die Befürchtungen, das Bundesgericht könnte künftig für die im Gewässerraum und innerhalb der Bauzonen gelegenen Bauten und Anlagen bloss noch eine eingeschränkte Besitzstandsgarantie anerkennen, seien unbegründet und hier nicht entscheidend. Der Bestandesschutz richte sich gemäss Art. 37a Abs. 3 KRG nach Art. 81 Abs. 1 und Abs. 2 KRG. Solche Bauten und Anlagen dürften unter den dort genannten Voraussetzungen und Bedin- gungen zudem abgebrochen und wiederaufgebaut werden, soweit das lo- kale Baugesetz dies zulasse (Anm.: = Hofstattrecht). Das Gebäude auf Pa- rzelle D._____ sei gemäss GGP (1991) im Erhaltungsbereich und als er- haltenswerte Baute festgelegt. Nach Art. 56 BG C._____ seien die im Erhaltungsbereich gelegenen Bau- ten zu erhalten und dürften nicht abgebrochen werden. Bei Erneuerungen und Umbauten sei die äussere Erscheinung zu wahren. Ein an sich gemäss Art. 37a Abs. 3 KRG erlaubter Abbruch und Wiederaufbau sei für die Baute der Beschwerdeführerin - nicht wegen des Gewässerraums, sondern in- folge der Regelung im Baugesetz - unzulässig.
11 - Somit würde in der Gewässerraumzone innerhalb der Bauzone eine erwei- terte Bestandesgarantie gelten. Es bestünden im Gewässerraum weiterge- hende oder zumindest gleich umfangreiche bauliche Möglichkeiten, wie im Erhaltungsbereich gemäss GGP, wonach eine Erhaltungspflicht bestehe. Im Zonenplan sei der Gewässerraum gemäss Gewässerschutzgesetzge- bung als informativer Inhalt mit einer orangen Bandierung als "Gewässer- raum Ausgangslage" dargestellt worden. Das Gebäude auf Parzelle D._____ sei vom "Gewässerraum Ausgangslage" nur zu 17 % betroffen, im Vergleich zu den nördlichen Parzellen R._____ und Q., welche mit 69 % respektive ca. 47 % vom Gewässerraum gemäss Gewässer- schutzgesetzgebung überlagert würden. Der Gewässerraum sei so wenig wie möglich zu reduzieren, damit er seine Funktion für den Hochwasserschutz, die natürlichen Funktionen der Ge- wässer und die Gewässernutzung gewährleisten könne. Der Raumbedarf, der für den Schutz vor Hochwasser benötigt werde, sei allerdings absolutes Minimum. Vorausgesetzt sei, dass die baulichen Gegebenheiten eine sol- che Anpassung erforderten. Der Gewässerraum dürfe nur angepasst wer- den, als damit dem Interesse der Siedlungsstruktur und -entwicklung Rech- nung getragen werde. Aktuell gelte die "Modulare Arbeitshilfe zur Festlegung und Nutzung des Gewässerraums in der Schweiz" vom 19. Juni 2019 der Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz, der Landwirtschaftlichen Direktorenkon- ferenz, des Bundesamtes für Raumentwicklung und des Bundesamtes für Landwirtschaft. Der Betrachtungsperimeter sei das Gebiet der ehemaligen Gemeinde C.. Innerhalb dieses Betrachtungsperimeters sei somit zu entschei- den, ob das Gebiet auf der orografisch rechten Seite des Inns als dicht überbaut bezeichnet werden könne. Dort gebe es entlang des Inns auf ei- ner Länge von ca. 470 m eine Freihaltezone. Diese sei nicht den Bauzonen zuzurechnen. Die Gebäude im Gebiet V._____ lägen ausserhalb dieser Freihaltezone und wiesen einen sichtbaren Abstand zum Z._____ auf.
12 - Die Dorfzone entlang des Inns resp. entlang der erwähnten Freihaltezone sei nur auf einer Länge von ca. 190 m ausgeschieden worden. Sie umfasse die überbauten Parzellen D., R., Q., P. (Friedho- fanlage) AA., O. und AB., wobei die bestehenden Bau- ten auf Parzellen AA. (Kirche) und AB._____ auch mit einer korrekt (Anm.: hier heisst "korrekt" im Sinne des Beschwerdegegners [orange Ban- dierung]) ausgeschiedenen Gewässerraumzone nicht überlagert würden. Nur auf den östlichen, hinterliegenden Parzellengrenzen in V._____ seien die Bauten nahezu auf die Parzellengrenze gebaut., nicht aber die Bauten auf der Westseite zum Z._____ hin. Dort hielten diese einen respektablen Grenzabstand ein. Der Dorfteil V._____ liege abgesetzt auf der anderen Seite des Inns und werde selber nur randlich lediglich auf einer Länge von ca. 190 m bis ca. 330 m durch den Gewässerraum tangiert. Es stimme nicht, dass der Z._____ und die F._____ die Fraktion C._____ in etwa drei gleiche Dorfteile gliedere. Vielmehr betrage die Bauzonenfläche des südlichen Teils der F._____ ca. 2.09 ha, des nördlichen Teils der F._____ ca. 6.16 m² (recte wohl ha) und des westlichen Teils des Inns (V.) bloss ca. 1.86 m² (recte wohl ha). V. verfüge somit lediglich über ca. 18 % der Bauzo- nenfläche von C.. Das Siedlungsgebiet auf der rechten Innseite grenze auf einer Länge von ca. 190 m an den Z. bzw. die Freihaltezone. Das immer breiter wer- dende Gebiet zwischen Z._____ und Freihaltezone (Nichtbauzone) und Dorfzone (Bauzone) sei der Landwirtschaftszone zugewiesen worden. Am nördlichsten Punkt der Bauzone von V._____ betrage der Abstand zum Z._____ ca. 104 m. Bei V._____ handle es sich somit nicht um ein Zen- trumsgebiet oder einen Entwicklungsschwerpunkt. Damit könne die Bau- zone in V., unabhängig vom gewählten Betrachtungsperimeter, nicht dem dicht überbauten Gebiet zugeordnet werden. Insbesondere Parzelle D. könne nicht als dicht überbaut bezeichnet werden. Sie sei nach der Einmündung der F._____ in Fliessrichtung des
13 - Inns betrachtet die erste Parzelle, welche teilweise innerhalb der Bauzone liege. Das Grundstück der Beschwerdeführerin sei im Zonenplan zu ca. 12.9 % der Dorfzone, zu ca. 14.8 % der Freihaltezone und zu ca. 72.3 % der Landwirtschaftszone zugewiesen worden. Ca. 87 % von Parzelle D._____ liege somit ausserhalb der Bauzone und dürfe ohnehin nicht über- baut werden. Weiter sei im gegenseitigen Einverständnis zwischen dem Beschwerde- gegner und der Beschwerdegegnerin der Bereich auf der orografisch linken Seite des Inns gegenüber von V._____ nicht als dicht überbaut zu bezeich- nen. Damit sei der Z._____ nach der Mündung der F._____ beidseits nicht als dicht überbaut zu qualifizieren. Zielsetzung einer Anpassung des Gewässerraums an die baulichen Gege- benheiten und somit einer Unterschreitung der Mindestbreite könne auch darin bestehen, Siedlungsgebiete zu verdichten und zur Siedlungsentwick- lung nach innen Baulücken zu schliessen. Hierbei müsse das Interesse an der baulichen Nutzung gegenüber der Gewässerraumausscheidung in vol- ler Breite überwiegen. Bei der Festlegung des Gewässerraums müssten allerdings nicht nur die aktuellen Verhältnisse berücksichtigt werden, son- dern sei auch eine mittel- und langfristige Perspektive erforderlich. Beste- hende Gebäude seien daher nicht mit dem Gewässerraum zu "umfahren", sondern in den Gewässerraum einzubeziehen. Der historische Ortskern von C._____ sei im KRIP, Kapitel AC., in der Liste der schützenswerten Ortsbilder verzeichnet. Dabei werde die Südwestansicht V. als Freihaltebereich bezeichnet. Gemäss ZP/GGP von 1991 und GGP von 2019 lägen sämtliche Parzellen auf der rechten Innseite innerhalb des Erhaltungsbereichs (Art. 56 BG). Davon ausgenommen sei nur das Gebäude Assek.-Nr. 86 auf Parzelle AD./AE., das sich aber im Anpassungsbereich nach Art. 57 BG befinde. Zudem würden diverse Bauten als geschützte, erhaltenswerte oder ortsbildprägende Bauten eingestuft. Die baulichen Entwicklungsmög- lichkeiten in V._____ seien somit sehr stark eingeschränkt und beschränk-
14 - ten sich im Wesentlichen auf den Erhalt bestehender Bauten. Das raum- planerische Interesse liege dort klarerweise beim Erhalt der bestehenden historischen Bebauungsstruktur. Eine Siedlungsentwicklung nach innen und eine raumplanerisch an sich erwünschte Verdichtung könnten ausge- schlossen werden. Ausnahmebestimmungen im Gewässerraum seien laut Rechtsprechung des Bundesgerichts restriktiv auszulegen. So sei auch in der vorliegenden Situation eine vom Hauptsiedlungsgebiet abgetrennte Bauzone mit weni- gen Bauten entlang des Gewässers, in der aus baulicher Sicht kein Ent- wicklung- und kein Verdichtungspotenzial vorliege, nicht als dicht überbaut zu beurteilen. Eine Anpassung des Gewässerraums dürfte nur soweit er- folgen, als damit dem Interesse der Siedlungsstruktur und der Siedlungs- entwicklung Rechnung getragen würde, was hier gerade nicht der Fall sei. 14.Am 15. März 2021 hielt die Beschwerdeführerin replicando an ihren Anträ- gen fest. 15.Am 18. März 2021 verzichtete der Beschwerdegegner auf die Einreichung einer Duplik und hielt an seinen Ausführungen im angefochtenen Be- schluss und in der Vernehmlassung fest. 16.Am 4. April 2022 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein vor Ort durch, an welchem die Beschwerdeführerin im Verfahren R 21 4 persönlich in Begleitung ihres Rechtsvertreters RA Dr. Reto Crameri anwesend war. Der Beschwerdeführer im Verfahren R 20 116 war ebenfalls persönlich in Begleitung seiner Rechtsvertreterin RA'in MLaw Flavia Brülisauer präsent. Der Beschwerdegegner war durch einen juristischen Mitarbeiter Raumpla- nung beim Departement für Volkswirtschaft und Soziales (DVS) vertreten. Die Beschwerdegegnerin war durch den Gemeindepräsidenten, die Ge- meindevorsteherin Ressort Bau und Planung, den Leiter der Verwaltung (Gemeindeschreiber) sowie ein Mitglied des Planungsbüros der Gemeinde
15 - vertreten. Allen Anwesenden wurde sodann anlässlich der Ortsbegehung an sechs verschiedenen Standorten die Gelegenheit geboten, sich zu den aufgeworfenen Fragen – insbesondere den Gewässerraumabständen zu den Gebäuden auf den Parzellen J._____ und D._____ einschliesslich be- stehender Uferverbauungen sowie dem vorherrschenden Überbauungs- grad der in Frage stehenden Dorfteile rechts- und linksseitig des Flussver- laufs – zu äussern. Von Seiten des Gerichts wurden am Augenschein ins- gesamt 23 Fotos von den tatsächlichen Verhältnissen und der näheren Um- gebung der besichtigten sechs Standorte erstellt und dem Protokoll beige- fügt. 17.Der Beschwerdegegner teilte dem Gericht am 13. Mai 2022 seinen Verzicht auf eine Stellungnahme zum Augenscheinprotokoll vom 4. April 2022 mit. Die Beschwerdegegnerin äusserte sich mit Stellungnahme vom 16. Mai 2022 dazu. Von Seiten der Beschwerdeführerin ging innert gesetzter Frist keine Stellungnahme zum Protokoll der Ortsbegehung ein. Auf die weiteren Vorbringen und Beweismittel der Parteien wird, soweit er- forderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1.1.Nach Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubün- den (KRG; BR 801.100) in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwal- tungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerden gegen Entscheide der Regierung über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Der ange- fochtene Regierungsbeschluss vom 17./18. November 2020 (vgl. Akten des Beschwerdegegners [Bg-act.] 9 sowie Akten der Beschwerdeführerin [Bf-act.] 3) betreffend Genehmigung der Teilrevision der Ortsplanung, worin unter anderem die Gewässerraumzone im Bereich der Parzelle
16 - D._____ der Beschwerdeführerin von der Genehmigung ausgenommen und an die Gemeinde zur Überarbeitung zurückgewiesen wurde (Bg-act. 9, ZP 1:2000, C._____, Gewässerraum, "orange Bandierung" mit Anmerkun- gen in roter Schriftfarbe [Ausscheidung Gewässerschutzzone]), ist weder laut KRG noch nach dem Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG; SR
17 - 2.1.Die Gewässerraumzone bildet eine die Grundnutzungszone überlagernde Spezialzone im Sinne einer Schutzzone nach Art. 18 RPG. Der Gewässer- raum wird somit im Kanton Graubünden – wie eine Schutzzone – entspre- chend der Verfahrensnorm Art. 48 KRG in der kommunalen Grundordnung festgesetzt, praxisgemäss mittels einer Gewässerraumzone im kommuna- len Zonenplan (vgl. HETTICH/JANSEN/NORER [Hrsg.], Kommentar zum Ge- wässerschutzgesetz [GSchG] und zum Wasserbaugesetz [WBG], Zürich 2016, S. 624 ff.). 2.2.Art. 36a Abs. 1 GSchG verpflichtet die Kantone, den Raumbedarf der ober- irdischen Gewässer festzulegen, der erforderlich ist für die Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer, des Schutzes vor Hochwasser und der Gewässernutzung (Gewässerraum). Die Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksich- tigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird (Art. 36a Abs. 3 Satz 1 GSchG). 2.3.Der hierfür erforderliche Raumbedarf von Fliessgewässern wird in Art. 41a GSchV konkretisiert. Dessen Abs.1 und 2 bezeichnen die minimale Breite des Gewässerraums, die nicht unterschritten werden darf. In dicht über- bauten Gebieten kann sie aber den baulichen Gegebenheiten angepasst werden, soweit der Schutz vor Hochwasser gewährleistet ist (Abs. 4). 2.4.Im Gewässerraum dürfen nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brü- cken erstellt werden (Art. 41c Abs. 1 GSchV). In dicht überbauten Gebieten kann jedoch die Behörde für zonenkonforme Anlagen Ausnahmen bewilli- gen, sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. a). 2.5.Um von der festgelegten Gewässerraumzone gemäss Zonenplan 1:2000, C._____, Gewässerraum (Bg-act. 9 mit orange eingefärbter Bandierung)
18 - im nordöstlichsten Bereich der Parzelle D._____ mit dem darauf befindli- chen Gebäude Assek.-Nr. 1-75 im Sinne der Beschwerdeführerin abwei- chen zu können (Reduktion des Gewässerraums auf blau straffierte Linie), müsste also die Voraussetzung für eine Ausnahmebewilligung erfüllt sein. Die Beschwerdeführerin erachtet diese Voraussetzung als erfüllt, da es sich beim betroffenen Grundstückteil nahe des Brückenkopfes für die Zu- fahrt ins Gebiet V._____ rechtsseitig des Inns um dicht überbautes Gebiet handle und somit Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV anwendbar sei. Dieser Begriff entstammt der Gewässerschutzverordnung und ist damit Bundesrecht, das bundesweit einheitlich auszulegen ist. Das Gericht greift dabei nicht in un- zulässiger Weise in das Ermessen des Kantons oder der Gemeinde ein. 2.6.Das Bundesgericht geht in seiner Rechtsprechung davon aus, dass der Be- trachtungsperimeter für die Beurteilung, ob ein "dicht überbautes Gebiet" vorliegt, nicht zu eng gefasst werden darf. Dieser umfasst – zumindest in kleineren Gemeinden – in der Regel das Gemeindegebiet. Dabei liegt der Fokus auf dem Land entlang der Gewässer und nicht auf dem Siedlungs- oder Baugebiet als Ganzem (BGE 143 II 77 E.2.4-2.6; Urteil des Bundes- gerichts 1C_106/2018 vom 2. April 2019 E.5.7). Allerdings darf das Haupt- augenmerk nicht auf die Baugrundstücke und die unmittelbar angrenzen- den Parzellen gerichtet werden, sondern es muss eine Gesamtbetrachtung angestellt werden, mit Blick auf die bestehende Baustruktur des Gemein- degebiets. In peripheren Gebieten, die an ein Fliessgewässer angrenzen, besteht regelmässig kein überwiegendes Interesse an einer verdichteten Überbauung des Gewässerraums (BGE 140 II 428 E.7, 437 E.5.1; Urteil des Bundesgerichts 1C_444/2015 vom 14. März 2016 E.3.1-3.6.2 und E.6.4; 1C_473/2015 vom 22. März 2016 E.5.7, 1C_67/2018 vom 4. März 2019 E.4.3, 1C_106/2018 vom 2. April 2019 E.5.1-5.2 [= BGE 143 II 77]; CORNELIA CHRISTINE BÄHR, Neun Jahre Gewässerraum – ein Rechtspre- chungsbericht, in: URP 2020, S. 31-35; Entscheide/Gewässerschutz: Zur Festlegung des Gewässerraums, in URP 2022, S. 167-181 m.w.H.; inter-
19 - essant und aufschlussreich dazu auch: GIERI CAVIEZEL/MICHELANGELO GIO- VANNI, in: Rechtgutachten – Rechtsfragen und Spielräume im Gewässer- raum vom 14. November 2017, im Besonderen Ziff. 3.2, S. 31 ff./S. 46). 2.7.Wie sowohl den übersichtlichen Geländekammer- und illustrativen Gewäs- serraumplänen bei den Akten entnommen werden kann (Bf-act. 4 [Gewäs- serraum], 7 [Fotodokumentation], 8 [Karte-Gemeindeblatt], 9 [historisch ge- schützte Gebäude/V.], 10 [GGP 2019]; sowie Bg-act. 1 [Luftbild 2015], 4 [GGP 2019/2020 mit ortsbildprägenden Bauten]) als auch aus den am Augenschein vom 4. April 2022 unmittelbar vor Ort durch das Gericht (in 5-er Besetzung) gewonnenen Erkenntnissen hervorgeht (vgl. Protokoll mit Situationsplan und Besichtigungsstandorten V-VI; Gerichtsfotos 9-13 im Dorfzentrum mit Klinikgebäude und Bachverlauf "F."; Fotos 14-17 Blick Richtung Süden Einmündung F._____ in den Fluss Z., Fotos 18-23 Brückenkopf rechts mit Gebäude der Beschwerdeführerin auf Par- zelle D. sowie Bildaufnahmen der Umgebung links/rechts Innufer), wurde der Eindruck bestätigt, dass es sich beim nordöstlichsten Anteil der Parzelle D._____ (mit Wohngebäude) und dessen Umgebung eindeutig nicht um ein dicht überbautes Gebiet im Sinne der Ausnahmebestimmung laut Art. 41a Abs. 4 GSchV handelt. Für den Betrachtungsperimeter wurde auf alle drei Teilgebiete der in Frage stehenden Fraktion abgestellt, wobei das eigentliche Dorfzentrum der linksseitige Innabschnitt, unterteilt im Sü- den (Bodenfläche ca. 2 ha) und im Norden (ca. 6 ha) durch die F._____ in zwei Gebietshälften, bildet, während das Gebiet V._____ rechtsseitig des Inns liegt und im vorderen Uferbereich beim Brückenkopf hauptsächlich durch alte (teils in-/auswendig total renovierte) historische Gebäude (mit Kirche, Turmbaute und dgl.) gekennzeichnet wird. Markant und typisch für diesen vorderen Bereich des Gebiets V._____ ist, dass entlang des rechts- seitigen Innufers lediglich "schlauchartig" in zwei Bautiefen (vorne histori- sche Altbauten inkl. Gebäude auf Parzelle D._____) gebaut wurde (Bg-act. 1 Luftbild 2015), und erst dahinter eine kleinere Wohnsiedlung mit Grün-
20 - flächen, bereits ca. 190 m entfernt vom Flussufer und dort überlagert durch eine Freihaltezone (mit Bauverbot) existiert. Jene rechtsseitige Bauland- fläche des Inns im Westen weist zudem bloss eine Fläche von ca. 1,86 ha (= 18 % Bauzonenfläche) auf, womit das zukünftige Entwicklungspotential dort noch kleiner ist als in den anderen zwei Dorfteilen auf der linken Fluss- seite. Insgesamt lässt sich festhalten, dass sich das Gebiet V._____ – zu dem auch der nordöstlichste Teil der Parzelle D._____ der Beschwerde- führerin mit Gebäude Assek.-Nr. 1-75 zählt – durch den Z._____ eindeutig vom Rest des Wohngebiets (linksseitig im Osten und Süden: 82 % Bauzo- nenfläche) der betreffenden Fraktion abgrenzt. Es umfasst im Wesentli- chen nur zwei Bautiefen und weist aufgrund seiner peripheren Ortslage kei- nen erkennbaren Dorfkern mit Entwicklungspotential für künftige Generati- onen auf. Die rechtsseitig des Inns gebauten Häuser und Altbauten im vor- deren Siedlungsgebiet sind zudem schon vom Flussufer des Inns zurück- versetzt (vgl. dazu Gerichtsfotos 21 und 22 am Standort 6 – Vorplatz mit Kopfpflastersteinen und Steinschutzmauern; Ausscheidung als gewollte Baulücke). 2.8.Die Beschwerdeführerin beruft sich auch auf Art. 41a Abs. 4 (zum Wortlaut der Vorschrift vgl. E.2.3 hiervor). Abgesehen davon, dass Abs. 4 nur schon deshalb keine Anwendung finden kann, weil dieser ebenfalls das Vorliegen eines dicht überbauten Gebietes voraussetzt (in E.2.7 verneint), übersieht sie, dass Art. 41a GSchV bundesrechtliche Minimalvorgaben aufführt (BGE 139 II 470 E.4.3), nach denen die Kantone die Gewässerräume festzuset- zen haben. Dies ist vorliegend – weil der Regierungsbeschluss vom 17./18. November 2020 infolge Anfechtung nicht in Rechtskraft erwachsen ist – noch nicht geschehen. Nach der Rechtsprechung kommt dem übergangs- rechtlichen Gewässerraum die Funktion einer Planungszone zu: Er soll ge- währleisten, dass im Zeitraum nach dem Inkrafttreten der Verordnung bis zur definitiven Festlegung des Gewässerraums keine unerwünschten neuen Anlagen errichtet werden (BGE 140 II 437 E.6.2). Insofern gilt er
21 - auch bei eingedolten Gewässern (BGE 140 I 168 E.4.1.2), was sich bereits daraus ergibt, dass es sich bei Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV um eine Kann- Vorschrift handelt, womit der gesamte Gewässerraum bis zu dessen Fest- setzung durch den Kanton freizuhalten bzw. zu sichern ist. Liegt wie hier - der nordöstlichste Teil der mit dem freistehenden Gebäude Assek.-Nr. 1- 75 überbauten Parzelle D._____ am rechten Brückenkopf direkt entlang des Flusses Z._____ – ausserhalb des dicht überbauten Gebiets, können die rechtsanwenden Behörden (hier die Beschwerdegegnerin als Pla- nungsträgerin; der Beschwerdegegner als Genehmigungsbehörde) keine Ausnahmebewilligung für die Reduktion des festgelegten Gewässerraums (blau straffierte Fläche anstatt orange eingefärbte Bandierung) erteilen. 2.9.Zusammengefasst ergibt sich, dass weder die Parzelle D._____ selbst, noch in der näheren Umgebung (peripher situierter Ortsteil V.), noch in der fraglichen Fraktion als Ganzes (C.) als massgebenden Be- trachtungsperimeter effektiv ein dicht überbautes Gebiet im Sinne des Ge- wässerschutzgesetzes vorliegt. Damit erübrigt sich aber auch eine Interes- sensabwägung, weil die Beschwerde bereits aus den (in E.2.6.-2.8.) er- wähnten Gründen abzuweisen ist. 2.10.Der strittige Regierungsbeschluss vom 17./18. November 2020 ist damit rechtens, was zur Abweisung der Beschwerde vom 4. Januar 2021 führt 3.1.Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG der Beschwerdeführerin aufzulegen. Das Gericht er- achtet dabei ermessensweise eine Staatsgebühr von CHF 2'500.-- (zzgl. Kanzleiauslagen) für angemessen und gerechtfertigt. Das angeführte Kos- tenargument der Beschwerdeführerin, wonach der Beschwerdegegner zur konkreten Situation erst im Rechtsmittelverfahren (Ziff. 13) eine über 10- seitige Stellungnahme nachgeschoben habe, obwohl er diese Gründe be- reits im angefochtenen Beschluss hätte vorbringen können und dies des-
22 - halb bei der Verlegung der Kosten auf jeden Fall zu berücksichtigten sei, kann nicht gehört werden. In der Stellungnahme des Beschwerdegegners vom 5. Februar 2021 an das streitberufene Gericht wurde lediglich auffor- derungsgemäss auf die Einwände und Anträge in der Beschwerde vom 4. Januar 2021 reagiert (Ziff. 11), womit rügebezogen andere Themen als im Regierungsbeschluss vom November 2020 (Ziff. 10) behandelt wurden. 3.2.Aussergerichtlich steht weder dem Beschwerdegegner (Kanton) noch der Beschwerdegegnerin (Gemeinde) eine (Partei-) Entschädigung zu, da sie beide lediglich im Rahmen ihres amtlichen Wirkungskreises und aufgrund ihrer Zuständigkeit obsiegt (bzw. gehandelt) haben (Art. 78 Abs. 2 VRG). III. Demnach erkennt das Gericht: 1.Die Beschwerde wird abgewiesen. 2.Die Gerichtskosten, bestehend aus
einer Staatsgebühr vonCHF2'500.--
und den Kanzleiauslagen vonCHF524.-- zusammenCHF3'024.-- gehen zulasten von A._____. 3.Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4.[Rechtsmittelbelehrung] 5.[Mitteilungen]