VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 21 107 5. Kammer VorsitzMeisser RichterInnenAudétat, von Salis, Pedretti und Bergamin AktuarinMaurer URTEIL vom 12. Januar 2023 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache Gemeinde A._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Duri Pally, Beschwerdeführerin gegen Kanton Graubünden, vertreten durch die Regierung, wiedervertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden, Beschwerdegegner betreffend Ortsplanungsrevision
(Fläche der Bauten und Anlagen) in die Zone für Freiräume erweitert werden. Die Erweiterung hat, unter Berücksichtigung betrieblicher Aspekte, so zu erfolgen, dass die Landschaft soweit möglich geschont
4 - wird und wertvolle Ortsansichten nicht übermässig beeinträchtigt werden." 1.2.Eventualantrag 1: Es seien die in den Zonenplänen festgesetzten "Freihaltezonen" als Ganzes nicht zu genehmigen und zur Überarbeitung an die Gemeinde zurückzuweisen. 1.3.Eventualantrag 2: Ziff. 1 lit. i des Regierungsbeschlusses vom 12. Oktober 2021 sei aufzuheben, und es sei die Angelegenheit zur Neuentscheidung gemäss Ziff. 1.1 oder Ziff. 1.2 an die Regierung zurückzuweisen. 2.Zone für Grünflächen (Nichtgenehmigung Art. 40 Abs. 2 bis 4 BG): 2.1.Ziff. 1 lit. h des Regierungsbeschlusses vom 12. Oktober 2021 sei aufzuheben. Art. 40 BG (sowie die Legende der entsprechenden Zonenpläne) seien gestützt auf Art. 49 Abs. 3 KRG ohne inhaltliche Änderung von "Zone für Grünflächen" in "Zone für Grünräume" umzubenennen und dementsprechend anzupassen (Änderungen rot markiert): "Art. 40 Zone für Grünflächen Grünräume 1 Für die Zone für Grünräume gelten grundsätzlich die einschlägigen Bestimmungen in Art. 30 KRG. 2 In der Zone für Grünräume sind Bauten und Anlagen der Gartengestaltung wie Wege, Treppen, Brunnen, Gartenhäuschen und Pavillons zulässig. 3 Ebenfalls zulässig in der Zone für Grünräume sind Zufahrten, untergeordnete versickerungsfähige Parkierungsflächen sowie unterirdische Bauten und Teile von Bauten. 4 Bauten und Anlagen gemäss Abs. 2 und 3 sind gut in den Bestand zu integrieren. Abs. 2 und 3 gelten vorbehältlich strengerer Festlegungen im Generellen Gestaltungsplan." 2.2.Eventualantrag 1: Es sei im Rahmen der Erwägungen "festzustellen", dass in der Zone für Grünflächen gemäss Art. 30 KRG Bauten und Anlagen der Gartengestaltung und namentlich Zufahrten im vorerwähnten Sinn grundsätzlich zulässig sind. 2.3.Eventualantrag 2: Es seien die in den Zonenplänen festgesetzten "Zonen für Grünflächen" als Ganzes nicht zu genehmigen und zur Überarbeitung an die Gemeinde zurückzuweisen.
5 - 2.4.Eventualantrag 3: Ziff. 1 lit. h des Regierungsbeschlusses vom
6 - 5.Mit Vernehmlassung vom 6. Januar 2022 beantragte der Kanton Graubünden (nachfolgend Beschwerdegegner), vertreten durch die Regierung, wieder vertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden, die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies er auf die Erwägungen im angefochtenen Genehmigungsbeschluss vom 12. Oktober 2021 und äusserte sich ergänzend zu den Vorbringen in der Beschwerde. 6.Am 27. Januar 2022 hielt die Beschwerdeführerin replicando an ihren Anträgen fest und vertiefte ihre Argumentation. 7.Am 9. Februar 2022 hielt der Beschwerdegegner an seinem Antrag fest, unter Verzicht auf die Einreichung einer Duplik. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften, den angefochtenen Regierungsbeschluss vom 12., mitgeteilt am 14. Oktober 2021, sowie die vorliegenden Akten wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1.Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Genehmigungsbeschluss vom 12., mitgeteilt am 14. Oktober 2021, mit welchem die Regierung des Kantons Graubünden die am 9. Februar 2020 vom Stimmvolk der Gemeinde A._____ beschlossene Teilrevision der Ortsplanung im Sinne der Erwägungen mit direkten Korrekturen, Vorbehalten, Auflagen, Anordnungen, Anweisungen, Anliegen, Hinweisen und Empfehlungen teilweise genehmigte. Dabei wurde das am 9. Februar 2020 beschlossene vollständig revidierte Baugesetz der Gemeinde A._____ – mit Ausnahme der Artikel Art. 40 Abs. 2 bis 4 und Art. 41 Abs. 2 bis 4 BG sowie des Passus "und 2" in Art. 57 Abs. 3 BG – mit direkten
7 - Korrekturen (Korrekturen gemäss Art. 49 KRG im Einvernehmen mit der Gemeinde) sowie Vorbehalten und Empfehlungen genehmigt (vgl. Akten der Beschwerdeführerin [Bf-act.] 1 S. 39 = Akten des Beschwerdegegners [Bg-act.] 3). Nach Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) i.V.m. Art. 49 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) können unter anderem Entscheide der Regierung über die Genehmigung von kommunalen Grundordnungen mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Somit ist das angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit örtlich und sachlich zuständig. Das Verwaltungsgericht entscheidet gemäss Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG in Fünferbesetzung über Beschwerden gegen Entscheide der Regierung, womit das vorliegende, in Fünferbesetzung ergangene Urteil auch hinsichtlich der funktionellen Zuständigkeit die gesetzlichen Vorgaben erfüllt. Entscheide der Regierung über die Genehmigung von kommunalen Grundordnungen können unter anderem von den betroffenen Gemeinden und Regionen als Träger der Orts- bzw. Regionalplanung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Art. 102 Abs. 2 KRG). Die vorliegend betroffene Beschwerdeführerin ist somit zur Beschwerdeerhebung an das angerufene Gericht legitimiert. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 52 Abs. 1 und Art. 38 f. VRG) ist somit einzutreten. 2.Nach Art. 33 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) hat das kantonale Recht wenigstens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen, vorzusehen. Zu gewährleisten ist die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde (Art. 33
8 - Abs. 3 lit. b RPG). Die Regierung des Kantons Graubünden amtete im vorinstanzlichen Verfahren als Genehmigungsbehörde, nicht aber als Rechtsmittelbehörde (vgl. Genehmigungsbeschluss Nr. 874/2021 vom
9 - Grünflächen"), Art. 41 Abs. 2 bis 4 ("Freihaltezone") und den Passus "und 2" in Art. 57 Abs. 3 ("Geschützte und partiell geschützte Bauten und Anlagen, zu erhaltende Bauvolumen"), zu Recht nicht genehmigt hat. 3.1.Nach Art. 3 Abs. 1 KRG ist die Ortsplanung Sache der Gemeinden, welche diese im Rahmen des übergeordneten Rechts autonom erfüllen (vgl. auch Art. 65 der Verfassung des Kantons Graubünden [KV; BR 110.100] und Art. 22 Abs. 1 und 3 KRG). Im Bereich der Rechtsetzung sind die Gemeinden dann autonom, wenn sie zum Erlass eigener Rechtserlasse ermächtigt oder verpflichtet sind, das übergeordnete (kantonale) Recht keine oder keine abschliessende Regelung enthält und den Gemeinden eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt (vgl. TOLLER, in Bänziger/Mengiardi/Toller & Partner [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 65 Rz. 14; vgl. auch BGE 147 I 136 E.2.1 und 129 I 410 E.2.1 mit Hinweisen). Nach Art. 49 Abs. 1 KRG bedürfen das Baugesetz, die Pläne der Grundordnung sowie Reglemente, soweit diese Bestandteile der Grundordnung bilden, wie auch Änderungen dieser Erlasse der Genehmigung durch die Regierung (vgl. auch Art. 26 Abs. 1 RPG). Die Genehmigung wird erteilt, wenn keine Vorschriften verletzt sind (Art. 49 Abs. 2 KRG). Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens hat die Genehmigungsbehörde den Ermessensspielraum der nachgeordneten Behörde zu wahren (Art. 2 Abs. 3 RPG), die Genehmigungsbehörde darf also nicht anstelle der kommunalen Behörde eine eigene Planung durchführen (vgl. DUSSY, in: Griffel/Liniger/Rausch/ Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich/Basel /Genf 2016, Rz. 7.77). 3.2.Das vom Stimmvolk der Gemeinde A._____ am 9. Februar 2020 beschlossene vollständig revidierte Baugesetz bestimmt in Art. 40 "Zone für Grünflächen" Folgendes:
10 - 1Für die Zone für Grünflächen gelten grundsätzlich die einschlägigen Bestimmungen im KRG. 1 2In der Zone für Grünflächen sind Bauten und Anlagen der Gartengestaltung wie Wege, Treppen, Brunnen, Gartenhäuschen und Pavillons zulässig. 3Ebenfalls zulässig in der Zone für Grünflächen sind Zufahrten, untergeordnete versickerungsfähige Parkierungsflächen sowie unterirdische Bauten und Teile von Bauten. 4Bauten und Anlagen gemäss Abs. 2 und 3 sind gut in den Bestand zu integrieren. Abs. 2 und 3 gelten vorbehältlich strengerer Festlegungen im Generellen Gestaltungsplan.
2Art. 35 Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) 3.3.Die Beschwerdeführerin führt zur Hauptbegründung an, es sei richtig, dass sie der Unterscheidung zwischen kantonaler und kommunaler Zonenvorschrift im Rahmen der beschlossenen Ortsplanung versehentlich zu wenig Rechnung getragen und für die strittigen Zonenvorschriften im
vorgesehen sei. Die Streichung der Absätze 2 bis 4 in Art. 41 BG führe in Kombination mit den konkreten Festsetzungen in den Zonenplänen zu
12 - einer unzweckmässigen und offensichtlich nicht genehmigungsfähigen Planung. Im Weiteren seien die Freihaltezonen und die Grünzonen mit den betroffenen Grundeigentümern im Vorfeld zur Urnenabstimmung intensiv diskutiert worden. Aufgrund dessen habe die Beschwerdeführerin die Ausnahmen in Art. 40 Abs. 2 bis 4 und Art. 41 Abs. 2 bis 4 BG definiert und in Form von Zusicherungen auch regelmässig kommuniziert. Das so geschaffene Vertrauen wiege umso schwerer, da die Ortsplanungsrevision mit einer sehr knappen Stimmendifferenz angenommen worden sei bzw. die Ortsplanungsrevision ohne diese Präzisierung und Zusicherungen voraussichtlich verworfen worden wäre. Zusammenfassend habe der Beschwerdegegner mit der angefochtenen Anordnung die ihm im Rahmen der Genehmigung nach Art. 26 RPG zustehende Überprüfungsbefugnis überschritten, und der vorliegende, unbestrittene Fehler im Genehmigungsverfahren sei gestützt auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechend dem Korrekturvorschlag gemäss Art. 49 Abs. 3 KRG zu beheben. 3.4.Der Beschwerdegegner begründete die Nichtgenehmigung von Art. 40 Abs. 2 bis 4 und Art. 41 Abs. 2 bis 4 BG im angefochtenen Entscheid damit, dass die unmittelbar anwendbaren Bestimmungen des KRG, u.a. Art. 30 KRG, gestützt auf Art. 107 Abs. 2 KRG abweichenden kommunalen Vorschriften vorgingen und somit diesbezügliche kommunale Bestimmungen unnötig seien. Darüber hinaus seien solche kommunalen Bestimmungen aus Sicht der Rechtssicherheit auch problematisch und zumindest dann unzulässig, wenn sie sich nicht auf eine gefestigte kantonale Praxis und Rechtsprechung stützen könnten. Es könne nicht im kommunalen Baugesetz geregelt werden, ob in einer Zone für Grünflächen beispielsweise ein Gartenhäuschen oder ein Pavillon zulässig sei oder ob Bauten und Anlagen dem Zonenzweck in der
13 - Freihaltezone nicht widersprechen würden, dies sei vielmehr im konkreten Fall zu beurteilen. Auch dem Antrag der Beschwerdeführerin, die beiden Zonen einfach umzubenennen, womit es sich neu um kommunale Spezialzonen im Sinne von Art. 49 Abs. 3 KRG handle, könne nicht gefolgt werden, sehen doch Art. 40 Abs. 1 bzw. Art. 41 Abs. 1 BG ausdrücklich vor, dass für diese Zonen grundsätzlich die einschlägigen Bestimmungen des KRG anzuwenden seien und damit nicht kommunale Spezialzonen bezweckt worden seien (vgl. Bg-act. 3 S. 8 f.). In seiner Vernehmlassung führt der Beschwerdegegner weiter an, die Bestimmungen in Art. 40 Abs. 2 und 3 BG, die eine Liste von pauschal zulässigen Vorhaben enthielten, stünden auch im Widerspruch zur raumplanerisch differenzierten Zielsetzung von Art. 30 KRG, dessen Normzweck eine Einzelfallbeurteilung anhand der konkreten Situation verlange. Das Argument der Beschwerdeführerin, dass die Grünflächen vielerorts als Zufahrten erforderlich seien, überzeuge nicht, sollte doch grundsätzlich auch die Feinerschliessung in derselben Bauzone liegen wie die Baute selbst; andernfalls sei eine mangelhaft abgewogene Zonenzuweisung vorgenommen worden. Auch bei der Freihaltezone sei der jeweilige Kontext für die Beurteilung der zulässigen baulichen Massnahmen massgebend. Entsprechend sei eine pauschale Freigabe von Erweiterungen um 1'200 m 2 wie sie in Art. 41 Abs. 4 BG vorgesehen sei, fachlich und sachlich nicht gerechtfertigt, würde doch damit der Zweck der Freihaltezone ausgehöhlt. Auch hier sei eine allfällige Erweiterung der bestehenden Landwirtschaftsbauten im Einzelfall zu prüfen. Bezüglich des gegenüber den Grundeigentümern geschaffenen Vertrauens führte der Beschwerdegegner an, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen der Vorprüfung durch die Fachstelle – was vorliegend unterlassen worden sei – auf die Nichtgenehmigungsgründe hingewiesen worden wäre.
14 - 3.5.Die Beschwerdeführerin ist der (bestrittenen) Auffassung, dass mit den Zonenvorschriften für die kommunale "Zone für Grünflächen" und der "Freihaltezone" nach dem Willen des Gesetzgebers selbständige kommunale Zonen geschaffen worden seien. Es obliegt ihr demnach, aufzuzeigen und anhand der Planung zu belegen, weshalb ein spezifisches kommunales Regelungsbedürfnis vorliegen soll bzw. warum eine über das kantonale Recht hinausgehende Regelung benötigt wird. Die Beschwerdeführerin hat dabei die massgebenden Interessen an den festgesetzten Bereichen gemäss Zonenplänen, d.h. weshalb auf dem Gemeindegebiet besondere Bedürfnisse vorliegen, die einer speziellen Regelung bedürfen, hinreichend aufzuzeigen und in den Planungsberichten darzulegen. 3.5.1.Zum übergeordneten Recht, das die Gemeinden beim Erlass der Grundordnung zu beachten haben, gehört in erster Line das KRG selbst mit seinen verbindlichen Bau-, Verfahrens- und sonstigen Bestimmungen und seinen Vorgaben. Gemäss Art. 26 Abs. 3 KRG gelten in den im KRG umschriebenen Zonen ausschliesslich die kantonalen Vorschriften, soweit die Gemeinden nicht ausdrücklich ermächtigt oder verpflichtet werden, abweichende oder ergänzende Bestimmungen zu erlassen. Art. 30 und Art. 35 KRG enthalten keine solche Ermächtigung zuhanden der Gemeinden. Absatz 3 von Art. 26 KRG enthält die grundlegende Bestimmung für die mit der KRG-Revision angestrebte Entlastung der kommunalen Baugesetze durch Vereinheitlichung von Zonenvorschriften. Eine solche Harmonisierung bzw. Vereinheitlichung der Zonenvorschriften ist insbesondere bei einigen wichtigen Nichtbauzonen (Schutzzonen und weiteren Zonen) vorgesehen. Beabsichtigt ist, dass die Gemeinden bei der Ausscheidung von Schutz- oder weiteren Zonen im Zonenplan darauf verzichten, dazugehörige Zonenvorschriften in das Baugesetz aufzunehmen. Für die ausgeschiedenen Zonen gelten vielmehr direkt die
15 - Zonenvorschriften des KRG. Sofern die im kantonalen Recht umschriebenen Zonen trotz direkter Geltung in das Baugesetz übernommen werden, muss im Sinne der Klarheit und Eindeutigkeit der Festlegungen der Wortlaut der Vorschriften des KRG übernommen werden. Scheiden die Gemeinden dagegen Bau-, Schutz- oder weitere Zonen aus, die nicht im KRG umschrieben sind, erlassen sie die erforderlichen Zonenvorschriften selbst (siehe Botschaft der Regierung an den Grossen Rat vom 11. Mai 2004 zur Revision des Raumplanungsgesetzes des Kantons Graubünden [KRG-Revision], Heft Nr. 3/2004 – 2005 [nachfolgend Botschaft KRG 2004], S. 309; Arbeitshilfe des Departements für Volkswirtschaft und Soziales [DVS] zum KRG [nachfolgend Arbeitshilfe DVS], Stand 1. Dezember 2020, S. 32 und 38 f.). 3.5.2.Gemäss Art. 30 KRG dienen Zonen für Grünflächen der Erhaltung und Schaffung von Freiräumen zur Strukturierung der Überbauung innerhalb oder am Rand der Bauzonen (Abs. 1). Bauten und Anlagen dürfen dem Zonenzweck nicht widersprechen (Abs. 2). Diese Zone ist für Flächen bestimmt, die sich innerhalb oder wenigstens am Rand der Bauzone und damit im unmittelbaren Siedlungsraum bzw. weitgehend überbauten Raum befinden. Unterirdische Bauten und Anlagen dürften in der Regel zulässig sein (siehe Botschaft KRG 2004, S. 311; Arbeitshilfe DVS, S. 35). Grünzonen dienen insbesondere dem öffentlichen Interesse der Begrünung der Siedlungsgebiete (Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG). 3.5.3.Nach Art. 35 KRG umfassen Freihaltezonen Flächen, die zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes und von Aussichtslagen sowie zur Gliederung von Siedlungsgebieten freizuhalten sind (Abs. 1; siehe dazu auch den kantonalen Richtplan Bereich Siedlung [KRIP-S] vom 20. März 2018, Unterkapitel 5.4, abrufbar unter: https://www.gr.ch/DE/institutionen/ verwaltung/dvs/are/dienstleistungen/richtplanung/Seiten/KRIP-S.aspx, letztmals besucht am 12. Januar 2023). Bauten und Anlagen dürfen dem
16 - Zonenzweck nicht widersprechen (Abs. 2). Freihaltezonen sind grundsätzlich nicht für die unbeschränkte Bebauung vorgesehene überlagernde Ortsbildschutzzonen (siehe dazu Ziff. 7.1.2 des Planungs- und Mitwirkungsbericht der STW AG für Raumplanung, Chur, vom Dezember 2019 zur Zusammenführung und Revision der Ortsplanung der Gemeinde A._____ [nachfolgend Planungs- und Mitwirkungsbericht, Bg- act. 5]; vgl. Ziff. 7.3.3 des minimalen Geodatenmodell "Nutzungsplanung" des Bundesamtes für Raumentwicklung [ARE], abrufbar unter: http://www.are.admin.ch/BZDim, Dokument "Minimale Geodatenmodelle: Nutzungsplanung – Modelldokumentation Version 1.2", Stand
17 - Festlegungen zum Zweck der Freihaltung mehr, sondern nur noch weitergehende spezifische Festlegungen zu den Freiräumen (wertvolle Gärten, etc.)." (Bg-act. 5). 3.6.1.Vorliegend hat der Beschwerdegegner die Absätze 1 von Art. 40 und Art. 41 BG samt des hinzugefügten "grundsätzlich" vorbehaltlos genehmigt. Das Gericht ist der Auffassung, dass mit dem Einschub "grundsätzlich" nicht der exakte Wortlaut von Art. 30 und 35 KRG übernommen wurde und damit eine vorbehaltlose Genehmigung nicht hätte erfolgen dürfen (siehe dazu Botschaft KRG 2004 S. 309; Arbeitshilfe DVS, S. 32 und 38 f.). Indessen ist das Verwaltungsgericht nach Art. 56 Abs. 1 VRG, unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen, an die Anträge der Parteien gebunden, weshalb es sich dazu auch nicht weiter äussert. Immerhin ist dazu festzuhalten, dass die (rechtskräftige) Genehmigung der Absätze 1 von Art. 40 und Art. 41 BG mit dem Einschub "grundsätzlich" nicht zur Folge hat, dass geringfügigere Anforderungen an die Anwendung von Art. 30 und 35 KRG gestellt werden können. 3.6.2.Die Beschwerdeführerin stützt sich beim Vorbringen der selbständigen kommunalen Zonen u.a. auf den verwaltungsgerichtlichen Entscheid (VGU) R 16 24 vom 4. April 2017 E.3c, worin festgehalten wurde "Wie sich aus dem Wortlaut von Art. 30 KRG und Art. 22 BG ergibt, liegen der kantonalen Zone für Grünflächen und der kommunalen Grünzone unterschiedliche Zielsetzungen zu Grunde. (...). Während die Zone für Grünflächen nach Art. 30 KRG somit ausschliesslich der Erhaltung und Schaffung von Freiräumen zur Strukturierung der Überbauung innerhalb des Siedlungsgebiets dient, geht es bei der kommunalen Grünzone gemäss Art. 22 BG primär um die Erhaltung bzw. den Schutz des Ortsbildes. Die beiden Zonen sind somit nicht deckungsgleich. Vielmehr wurde mit der kommunalen Grünzone gemäss Art. 22 BG eine selbständige kommunale Zone geschaffen, für welche die Gemeinde
18 - gestützt auf Art. 26 Abs. 3 KRG die erforderlichen Zonenvorschriften selbst erlassen kann und für welche die kantonalen Bestimmungen von Art. 30 KRG nicht gelten. (...)." 3.6.3.Gemäss Wortlaut liegen den kantonalen "Zonen für Grünflächen" und "Freihaltezonen" sowie den vorliegenden kommunalen "Zonen für Grünflächen" und "Freihaltezonen" aber keine unterschiedlichen Zielsetzungen – wie in VGU R 16 24 gegeben – zu Grunde. Vielmehr beziehen sich die kommunalen Bestimmungen Art. 40 BG (Abs. 1: "Für die Zone für Grünflächen gelten grundsätzlich die einschlägigen Bestimmungen im KRG [Art. 30 KRG]) wie auch Art. 41 BG (Abs. 1: "Für die Freihaltezone gelten grundsätzlich die einschlägigen Bestimmungen im KRG [Art. 35 KRG]") sogar explizit auf die kantonalen Bestimmungen des KRG, so dass die beschwerdeführerische Behauptung, dass "der Unterscheidung zwischen kantonaler und kommunaler Zonenvorschrift im Rahmen der beschlossenen Ortsplanung versehentlich zu wenig Rechnung getragen worden sei und für die strittige Zonenvorschrift im Baugesetz dieselben Titel wie für die entsprechenden Zonenvorschriften im KRG gewählt habe", nicht zu überzeugen vermag. Hätte sich die Beschwerdeführerin auf Grund der örtlichen Verhältnisse indes gezwungen gesehen, für einzelne Zonen eigene Vorschriften zu erlassen und dabei inhaltlich von den Zonenbestimmungen des kantonalen Rechts abzuweichen, hätte sie jeweils einen eigenen Zonentyp schaffen und diese Zone anders benennen müssen, was vorliegend nicht der Fall ist (vgl. Arbeitshilfe DVS S. 38 f.). Zudem wären die Gründe und Abwägungen der Interessen im Bericht gemäss Art. 47 RPG darzulegen gewesen (vgl. auch nachstehende Erwägung 3.7.1). 3.6.4.Der explizite Verweis in den Absätzen 1 von Art. 40 und Art. 41 BG auf die Bestimmungen des KRG ist nach Auffassung des Gerichts nicht auslegungsbedürftig. So ergibt sich – wie bereits in obiger Erwägung 3.6.3
19 - ausgeführt – aus den kommunalen Bestimmungen kein unterschiedlicher Zweck bzw. keine solche diverse Zielsetzung, sondern lediglich eine Präzisierung, welche Bauten möglich sein sollen. Die Regierung hat die Zonenpläne, und allenfalls die Generellen Gestaltungspläne (GGP), vorliegend unter der Prämisse genehmigt, wie wenn die Zone für Grünflächen und Freihaltezone gemäss KRG gelten würden. Diese (parzellenscharfe) Festsetzung der Parzellen gemäss Genehmigung der Regierung gewährleistet, dass die Schutzregelungen des KRG angewendet werden. Mit einer blossen Umbenennung der Legenden in den Zonenplänen und der kommunalen Bestimmungen Art. 40 und 41 BG bestünde weiterhin eine gewisse Verwechslungsgefahr, heben sich diese kommunalen Bestimmungen mit dem expliziten Verweis auf die Bestimmungen des übergeordneten Rechts doch nicht genügend von jenen im KRG ab. Hinzu kommt, dass mit einer blossen Umbenennung die notwendige Interessensabwägung der konkreten Zonenplanfest- setzungen nicht sichergestellt wäre. Nach dem Gesagten kann den Anträgen der Beschwerdeführerin gemäss Beschwerde (vgl. Ziff. 1.1 und 2.1 [Gerichtsakten A1]), die beiden Regelungen gestützt auf Art. 49 Abs. 3 KRG sowie die Legenden der entsprechenden Zonenpläne, ohne inhaltliche Änderung anzupassen, nicht entsprochen werden. 3.7.Damit gilt es noch den Willen des kommunalen Gesetzgebers anhand der Entstehungsgeschichte der Bestimmungen Art. 40 und Art. 41 BG zu eruieren. Im Vorprüfungsbericht vom 7. Juni 2017 wies das kantonale Amt für Raumentwicklung (ARE GR) u.a. betreffend Thema "Freihaltebereich, Gärten, Platzbereiche" darauf hin, "Abs. 3 soll damit ergänzt werden, dass bei den ausgeschiedenen wertvollen Gärten und Baumgärten allfällige bauliche Massnahmen (unterirdische Parkierungen, etc.) die Gestaltungsberatung resp. Denkmalpflege beigezogen werden muss" sowie betreffend Thema 3.6 "Freihaltezonen", "(...). Ausserdem
20 - entsprechen Freihaltezonen gemäss Art. 35 KRG nur bedingt den Anforderungen, da Bauten und Anlagen erstellt werden dürfen, wenn sie dem Zonenzweck nicht widersprechen. (...). Bei einigen Ortsbildern reicht eine Freihaltezone gemäss Art. 35 KRG nicht aus, weshalb eine zusätzliche, kommunale Freihaltezone mit einer entsprechenden Bestimmung, welche ein weitgehend vollständiges Hochbauverbot beinhaltet, im Baugesetz geschaffen werden sollte" (vgl. Bg-act. 10, Kapitel 2 Art. 55 und Kapitel 3 Ziff. 3.6). Gestützt darauf führte die Beschwerdeführerin eine Erhebung der wichtigsten Freiräume zur Freihaltung der Ortsansichten durch und wurden die entsprechenden Bereiche im Zonenplan mittels Freihaltezonen gesichert (siehe Botschaft des Gemeindeparlaments zuhanden der Urnenabstimmung vom
21 - dass die Vorgaben von Art. 30 KRG ausgehebelt würden, lasse sich doch nicht pauschal behaupten, dass ein Gartenhäuschen oder ein Pavillon in jedem Fall im Einklang mit dem Zonenzweck stehe, vielmehr sei dies im Einzelfall zu prüfen. Bezwecke die Gemeinde damit, allfällige Diskussionen in einzelnen Baubewilligungsverfahren zu vermeiden, müsste sie im Rahmen der Berichterstattung nach Art. 47 der eidgenössischen Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1) für die einzelnen Zonen für Grünflächen entsprechende Erläuterungen aufnehmen. Zu Art. 41 BG hielt das ARE GR weiter fest, dass mit Absatz 4 die Zweckbestimmung von Art. 35 KRG offensichtlich gelockert werde (siehe Anhörung der Gemeinde A._____ vom 3. November 2020 [Bg-act. 1 S. 3]). Bereits in ihrer Stellungnahme vom 20. Mai 2021 zum Schreiben des ARE GR vom 3. November 2020 führte die Beschwerdeführerin aus, dass der Wille des Gesetzgebers ohne Weiteres umgesetzt werden könne, indem die beiden Zonen statt als Zonen nach KRG als eigene kommunale Zonen "Art. 40 Zone für Grünräume" und "Art. 41 Zone für Freiräume" ausgeschieden würden. Um einen Leerlauf mit einer erneuten Urnenabstimmung zu vermeiden, beantragte die Beschwerdeführerin, die beiden Regelungen gestützt auf Art. 49 Abs. 3 KRG sowie die Legende der entsprechenden Zonenpläne "ohne inhaltliche Änderung" anzupassen (vgl. Bg-act. 2 S. 2). 3.7.1.Der Normzweck von Art. 30 KRG wie auch derjenige von Art. 35 KRG verlangt eine Einzelfallbeurteilung der geplanten Bauten und Anlagen anhand der konkreten Situation, so dass dem Eventualantrag 1 zu Art. 40 BG gemäss Beschwerde (Ziff. 2.2 [Gerichtsakten A1]), es sei im Rahmen der Erwägungen "festzustellen", dass in der Zone für Grünflächen gemäss Art. 30 KRG Bauten und Anlagen der Gartengestaltung und namentlich Zufahrten grundsätzlich zulässig seien, nicht entsprochen werden kann. Ist doch eine solche generelle Festlegung über das gesamte
22 - Gemeindegebiet bzw. flächendeckende Festsetzung in den Zonenplänen ohne Einzelfallbeurteilung mit dem Charakter der Grünzone nicht vereinbar. Würden doch damit unbesehen der konkreten Verhältnisse allenfalls weitergehende Bauten für zulässig erklärt. Die planfestsetzende Behörde hat bei der Einreichung der Nutzungspläne zur Genehmigung an die Regierung die Vorschrift über den Mindestinhalt der Berichterstattung in Art. 47 der eidgenössischen Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1) zu beachten. Sie hat darzulegen, wie die Nutzungspläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan berücksichtigen und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Die Beschwerdeführerin hätte demnach betreffend die (beabsichtigten) kommunalen selbständigen einzelnen Zonen für Grünflächen entsprechende Erläuterungen aufnehmen und anhand der Interessensabwägung aufzeigen müssen, wo sich solche vorgesehenen Lockerungen auf dem Gemeindegebiet aufdrängten bzw. notwendig wären (vgl. RUCH, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar Nutzungs- planung [Praxiskommentar NUP 2016], Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 26 Rz. 14 f.). 3.7.2.Im Weiteren erschliesst sich aus den edierten Unterlagen der Ortsplanungsrevision zu Art. 41 BG ("Freihaltezone") der für das Vorliegen einer eigenständigen kommunalen Bestimmung gemäss Art. 26 Abs. 3 KRG vorausgesetzte Sinn und Zweck bzw. eine solche Zielsetzung nicht. Daran vermag auch dessen beantragte Umbenennung in "Zone für Freiräume" nichts zu ändern. Der nicht genehmigte Absatz 4 von Art. 41 BG hebelt in dieser Absolutheit Art. 35 Abs. 2 KRG aus, wonach Bauten und Anlagen dem Zonenzweck nicht widersprechen dürfen. Zudem
23 - unterliegen Bauten und Anlagen nach Sinn und Zweck der Freihaltezone, namentlich, wenn sie ausserhalb der Bauzone liegen, generell einer Einzelfallbeurteilung, so dass nicht bereits im Baugesetz vorab entschieden werden kann, welche Bauten und Anlagen mit dem Zonenzweck konform sind bzw. diesem nicht widersprechen. Der genannte Absatz 4 steht deshalb in dieser Absolutheit in einem gewissen Widerspruch zu Art. 34 RPV betreffend allgemeine Zonenkonformität von Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone (Art. 16a RPG). So darf die Bewilligung von zonenkonformen Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone nur erteilt werden, wenn diese für die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig sind (lit. a), und kollidiert zudem mit der Vorschrift von lit. b, wonach einer solchen Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen dürfen, was wiederum einer Einzelfallbeurteilung bedarf. Nach dem Gesagten ist bezüglich die "Freihaltezone" gemäss Art. 41 BG kein legitimer Zweck einer eigenständigen kommunalen Bestimmung ersichtlich, weist diese Bestimmung doch mit den Absätzen 2 bis 4 kaum mehr Freihaltecharakter auf. Der Sinn und Regelungszweck der "Freihalteräume" wird mit der vorgesehenen kommunalen Bestimmung vielmehr ausgehöhlt (Schutzzone). Die Beschwerdeführerin hat das Bedürfnis nach einer solchen selbständigen kommunalen Regelung betreffend das gesamte flächendeckende Gemeindegebiet vorliegend nicht hinreichend aufgezeigt. Nach dem Gesagten erweist sich der Entscheid des Beschwerdegegners deshalb diesbezüglich als rechtens. 3.7.3.In Bezug auf die "Zonen für Grünflächen" nach Art. 40 BG ergibt sich hingegen anhand der Entstehungsgeschichte gemäss Genehmigungs- dossier, dass der Gesetzgeber eine eigenständige kommunale Bestimmung beabsichtigt hat. So ergibt sich dessen Sinn und Zweck bzw. die deutliche Zielsetzung indirekt aus den Zonenplänen und den darin
24 - festgesetzten "Zonen für Grünflächen". Eine Rechtsbeständigkeit der Planung bzw. der integral genehmigten Zonenpläne würde für die Gemeinde zu einer potentiell problematischen Erschliessung der bebaubaren Grundstücke führen, da die erforderlichen Zufahrten mittels (alleiniger) Regelung nach dem KRG allenfalls nicht gewährleistet wären (siehe dazu u.a. Zonenplan 1:2000 L._____ und die von einer Grünzone umschlossene Parzelle 13123 [Bg-act. 16 Dossier 11]. Ein legitimes Interesse liegt demnach in Bezug auf die Zufahrten zu den Grundstücken vor, was auch der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entspricht, wonach einerseits die Zonenordnung eigentlich dazu führen sollte, dass Grundstücke in der Bauzone planmässig erschlossen werden und keine Wegenot entstehen kann und sich andererseits die Zufahrten nach den zonengerechten Baumöglichkeiten jener Flächen zu richten haben, die sie erschliessen sollen (BGE 136 III 130 E.3.3.1 f.). Nach Art. 19 Abs. 2 RPG ist denn auch das Gemeinwesen verpflichtet, die Bauzonen fristgerecht zu erschliessen (siehe JEANNERAT, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar NUP 2016, Art. 19 Rz. 45 und 52). Eine hinreichende Zufahrt besteht, wenn die Zugänglichkeit sowohl für die Benützer als auch für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste (Feuerwehr, Krankenwagen, Kehrichtabfuhr, Elektrizitäts- und Wasserwerke etc.) gewährleistet ist (vgl. BGE 136 III 130 E.3.3.2; Urteile des Bundesgerichts 1C_57/2021 vom 3. Februar 2022 E.3.1, 1C_627/2019 vom 6. Oktober 2020 E.6.3). Die Zufahrt muss die örtlichen Verhältnisse berücksichtigen und die Verkehrssicherheit aller Benützer gewährleisten (siehe Urteile des Bundesgerichts 1C_319/2021, 1C_320/2021 vom 8. April 2022 E.2.1, 1C_291/2015 vom 16. Oktober 2015 E.2.1; siehe dazu auch VGU R 21 47 E.5.1). Daraus ergibt sich, dass die Zonenpläne, so wie sie vorliegen, nicht hätten genehmigt werden dürfen, bilden sie doch das im Baugesetz Definierte entsprechend ab bzw. bilden die Zonenvorschriften im Baugesetz zusammen mit den konkreten Festsetzungen im Zonenplan
25 - eine Einheit. Nach Auffassung des Gerichts hat die Beschwerdeführerin das erforderliche spezifische Regelungsbedürfnis betreffend das Vorliegen von eigenständigen kommunalen Grünzonen nach dem Willen des Gesetzgebers hinreichend dargetan. Damit kann gestützt auf die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin dem Eventualantrag 2 gemäss Beschwerde (vgl. Ziff. 2.3 [Gerichtsakten A1]) entsprochen werden, wonach die in den Zonenplänen festgesetzten "Zonen für Grünflächen" als Ganzes nicht zu genehmigen und zur Überarbeitung an die Beschwerdeführerin zurückzuweisen seien, womit der Beschwerdeführerin Gelegenheit dazu eingeräumt wird, ihren Planungsfehler zu beheben. Dabei ist festhalten, dass es der Beschwerdeführerin bei der Neufestsetzung der Zonenpläne, unter Berücksichtigung einer hinreichenden Erschliessung der Grundstücke, obliegt, in diesem Zusammenhang allenfalls eine eigenständige kommunale Bestimmung im Sinne von Art. 26 Abs. 3 KRG im Baugesetz zu erlassen. Eine rein redaktionelle Änderung im Sinne von Art. 49 Abs. 3 KRG, wie sie von der Beschwerdeführerin beantragt wird, kommt hingegen nach dem Gesagten nicht in Betracht. Wurde doch das Verhältnis zur flächendeckenden Anwendung der kommunalen Bestimmung in den Zonenplänen nicht thematisiert bzw. mangelt es an einer hinreichenden Begründung der Beschwerdeführerin dafür, weshalb flächendeckend über das gesamte Gemeindegebiet lockerere Bestimmungen nach dem Baugesetz erforderlich sein sollen. Deshalb hat sich eine allfällige eigenständige kommunale Bestimmung vielmehr auf Flächen zu beschränken, bei denen sich die Problematik der hinreichenden Zufahrt stellt. 3.7.4.Schliesslich vermag die Beschwerdeführerin mit dem Vorbringen, das mittels Zusicherungen gegenüber den betroffenen Grundeigentümern geschaffene Vertrauen wiege umso schwerer, da die Ortsplanungs-
26 - revision nur mit einer sehr knappen Stimmendifferenz angenommen worden sei bzw. ohne die Präzisierungen und Zusicherungen im Zusammenhang mit der Grünzone und der Freihaltezone voraussichtlich verworfen worden wäre, nicht durchzudringen. Stehen doch Ortsplanungsbeschlüsse der Gemeinde gemäss Art. 49 KRG unbestrittenermassen stets unter dem Vorbehalt der Genehmigung durch die Regierung und treten das betreffende Baugesetz und die Pläne der Grundordnung damit erst mit dem Genehmigungsbeschluss in Kraft, so dass allfällige vorgängige Zusicherungen zu Lasten der Beschwerdeführerin gehen. Aus den Unterlagen zur Ortsplanungsrevision geht hervor, dass nach Ergehen des Vorprüfungsberichts des ARE GR vom 7. Juni 2017 aufgrund zahlreicher Eingaben bzw. Anträge insbesondere betreffend die Ausscheidung der Freihaltezonen und die Ausscheidung von Zonen für Grünflächen, zwei Mitwirkungsauflagen und eine Vorberatung durch das Parlament erfolgten, die zu umfangreichen Änderungen u.a. im revidierten Baugesetz führten (vgl. Ziff. 2.7 Planungs- und Mitwirkungsbericht [Bg-act. 5]). Damit bringt der Beschwerdegegner auch zu Recht vor, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen einer (erneuten) Vorprüfung der Fachstelle im Sinne von Art. 12 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR 801.110) allenfalls auf die Nichtgenehmigungsgründe hingewiesen worden wäre. 4.1.Im Weiteren moniert die Beschwerdeführerin die Nichtgenehmigung des Passus "und 2" in Art. 57 Abs. 3 BG. Der vom Stimmvolk der Gemeinde A._____ am 9. Februar 2020 beschlossene Art. 57 BG "Geschützte und partiell geschützte Bauten und Anlagen, zu erhaltende Bauvolumen" lautet wie folgt: 1 Als geschützte Bauten und Anlagen bezeichnet der Generelle Gestaltungsplan Bauten und Anlagen, die wegen ihrer Architektur, Bausubstanz (sowie allenfalls
27 - ihrer Lage und Gestalt) von hohem siedlungsbaulichem und bauhistorischem Wert sind. Sie sind grundsätzlich zu erhalten und dürfen weder abgebrochen noch ausgekernt werden. Erneuerungen und Umbauten sind unter grösstmöglicher Wahrung der historischen Bausubstanz zulässig. Allfällige Anbauten dürfen das Schutzziel nicht nennenswert beeinträchtigen. 2 Als partiell geschützte Bauten und Anlagen bezeichnet der Generelle Gestaltungsplan Bauten und Anlagen, die wegen ihrer Architektur, Bausubstanz (sowie allenfalls ihrer Lage und Gestalt) von siedlungsbaulichem und bauhistorischem Wert sind. Die wesentliche äussere Bausubstanz sowie allenfalls wichtige historische Bausubstanz im Gebäudeinnern sind zu erhalten. Teilabbrüche können bewilligt werden, sofern sie sich für die bessere Nutzung des Gebäudes als unerlässlich erweisen und dem Erhaltungsziel nicht widersprechen. 3 Bauten gemäss Abs. 1 und 2 gelten als geschützt im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG. [...]. Mit Beschluss vom 12., mitgeteilt am 14. Oktober 2021, verweigerte der Beschwerdegegner die Genehmigung des Passus "und 2" von Art. 57 Abs. 3 BG mit der Begründung, dass "partiell geschützte" Bauten und Anlagen nicht als geschützt oder ortsbildprägend im Sinne von Art. 9 ZWG gelten könnten, da sie nicht von "hohem" Wert seien und auch nicht dem Grundsatz der Unveränderbarkeit unterlägen, deshalb auch nicht integral, also aussen wie innen, erhalten werden müssten (vgl. Bg-act. 3 S. 13 und 39). 4.2.Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, das Erfordernis des "unveränderten, integralen Erhalts innen und aussen" gemäss Regierung gehe weit über das Erfordernis in Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG hinaus ("im Wesentlichen unverändert bleiben") und widerspreche Art. 35b Abs. 1 lit. b KRVO bzw. der Praxisfestlegung gemäss Regierungsbeschluss vom 31. Mai 2016 dazu. Die sich aus Satz 3 von Art. 57 Abs. 2 BG für partiell geschützte Bauten ergebende Vorgabe,
28 - Eingriffe dürften "dem Erhaltungsziel nicht widersprechen", entspreche inhaltlich vollumfänglich der Forderung in Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG, "keine Beeinträchtigung des Schutzwerts, äussere Erscheinung und Grundstruktur müssen im Wesentlichen unverändert bleiben". Das Schutzniveau in Art. 9 Abs. 1 Ingress und in Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG sei nicht identisch, was systembedingt gar nicht möglich sei. Weiter führt die Beschwerdeführerin an, dass gemäss Rechtsauffassung der Kantone Wallis und Bern "partiell geschützte Bauten" gemäss Art. 57 Abs. 2 BG als "geschützte Bauten" im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG gelten würden. Die Rechtsauffassung der Regierung widerspreche schliesslich auch der heute massgeblichen Lehrmeinung von WOLF/PFAMMATTER, wonach sogar "erhaltenswerte Bauten" gemäss Art. 10a Abs. 3 BG-Bern als geschützte oder ortsbildprägende Bauten im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG zu qualifizieren seien. Die Regelung gemäss Art. 57 Abs. 2 BG entspreche mithin vollumfänglich Sinn und Zweck von Art. 9 ZWG. Damit könne auch das befürchtete Missbrauchspotenzial ausgeschlossen werden, zumal für alle Baubewilligungen zwingend die kantonale Denkmalpflege beizuziehen sei und die Baubewilligungen dem Bundesamt für Raumentwicklung zu eröffnen seien. Die Regierung habe vorliegend die bundesrechtskonforme Planung in Art. 57 Abs. 2 und 3 BG nicht genehmigt, wobei sie ihr Planungsermessen an Stelle desjenigen der Beschwerdeführerin gesetzt und damit die ihr zustehende Überprüfungsbefugnis überschritten habe. In ihrer Replik hielt die Beschwerdeführerin weiter fest, entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners seien Teilabbrüche einzig und allein dann zulässig, wenn sie dem Erhaltungsziel nicht widersprechen würden. Die neue Argumentation des Beschwerdegegners in seiner Vernehmlassung, dass über Teilabbrüche nur im Einzelfall im Baubewilligungsverfahren entschieden werden dürfe, stehe im
29 - Widerspruch zum Genehmigungsentscheid, worin in der Ortsplanung ein integraler, 100 %-iger Schutz innen und aussen verlangt worden sei. Dementsprechend dürfe ein Gebäude in der Ortsplanung auch nur partiell geschützt werden. Der konkrete Schutzumfang und Schutzinhalt von "partiell geschützten Bauten" sei gar nicht abschliessend im Baugesetz definiert. Es sei sachlich nicht gerechtfertigt, bei Gebäuden, welche über einen grossen Anteil bauhistorisch wertvoller Bausubstanz verfügten, den bauhistorisch wertlosen Teil zu schützen. Für den konkreten Schutz im Baubewilligungsverfahren werde das entsprechende Gebäudeinventar der Denkmalpflege beigezogen. 4.3.Der Beschwerdegegner argumentiert in seiner Vernehmlassung dagegen, dass die Beschwerdeführerin mit Art. 57 Abs. 2 Satz 3 BG den Schutzwert von "partiell geschützten" Bauten in Abhängigkeit zur beabsichtigten Nutzung der entsprechenden Gebäude stelle, wodurch Zweck (Erhaltung von kulturhistorisch oder städtebaulich wertvollen Bauten) und Mittel (Anreiz durch zweitwohnungsrechtlich unbeschränkte Nutzungs- möglichkeit) von Art. 9 ZWG umgedreht würden und damit die Absicht des Gesetzgebers ad absurdum geführt werde. Art. 57 BG stehe somit im Widerspruch zur ratio legis von Art. 9 ZWG, weshalb "partiell geschützte" Bauten im Sinne von Art. 57 Abs. 2 BG nicht unter die zweitwohnungs- rechtliche Privilegierung fallen könnten. Der Schutzwert im Sinne von Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG ergebe sich aus der kommunalrechtlichen Schutz- anordnung, so dass die beschwerdeführerische Argumentation, Art. 9 Abs. 1 Ingress ZWG und Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG wiesen "systembedingt" unterschiedliche Schutzniveaus auf, nicht zu überzeugen vermöge. Als nicht sachgerecht im Kontext der Zweitwohnungsgesetzgebung erweise sich zudem, dass die Beschwerdeführerin mit der Schaffung einer Kategorie von "partiell geschützten" Bauten in Art. 57 Abs. 2 BG, welche per se teilweise abgebrochen werden könnten, eine generelle Wertung
30 - vornehme. Vielmehr müsse gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. c ZWG im Rahmen des Bewilligungsverfahrens in jedem Einzelfall eine Interessenabwägung vorgenommen werden. Ein allfällig zulässiger Teilabbruch, der den Schutzwert nicht beeinträchtigen dürfe, sei jedenfalls im Einzelfall zu prüfen und könne nicht im Rahmen der Planfestlegung durch die blosse Kategorisierung als "partiell geschützte" Baute vorweggenommen werden. Fraglich sei, weshalb die Beschwerdeführerin zwischen "geschützten" und "partiell geschützten" Bauten unterscheide. Sollte der Abbruch von nicht dem Schutzwert unterstellten Gebäudeteilen tatsächlich bereits im Rahmen von Art. 9 ZWG möglich sein, gäbe es keinen Grund für die Kategorie "partiell geschützte" Bauten. Der entscheidende Unterschied zwischen Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG und Art. 57 Abs. 2 Satz 3 BG liege allerdings darin, dass die Beschwerdeführerin die Möglichkeit des Teilabbruchs von "partiell geschützten" Bauten von der Nutzung abhängig mache, was mit dem Normzweck von Art. 9 ZWG nicht vereinbar sei. 4.4.Unbestritten blieb die Behauptung, dass die im Generellen Gestaltungsplan der Gemeinde A._____ als "geschützt" festgelegten Bauten und Anlagen auch als geschützt im Sinne von Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsgesetz, ZWG; SR 702) gelten (vgl. Bf-act. 1 S. 12). Ebenso unbestritten blieb, dass die Bewilligungsbehörde, unter Anhörung der Denkmalpflege, zu beurteilen hat, ob der entsprechende, kommunal definierte Schutzwert durch das konkrete Vorhaben beeinträchtigt wird; dass das ZWG keine nähere Umschreibung für "geschützte Bauten" enthält und den Gemeinden nach Art. 35c KRV die Kompetenz zugewiesen wird, in ihrer Grundordnung Bauten unter Schutz zu stellen. Bestritten wird indes, dass "partiell geschützte Bauten und Anlagen" gemäss Art. 57 Abs. 2 BG als geschützt oder ortsbildprägend im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG gelten.
31 - 4.5.1.Die Vorschriften des ZWG über den Bau und die Nutzung von Zweitwohnungen sind raumplanerischer bzw. baurechtlicher Natur und bilden wesentlichen Bestandteil der kommunalen Grundordnung (Ortsplanung), die grundsätzlich in die Autonomie der Gemeinden fällt (siehe Art. 3 Abs. 1 und Art. 22 Abs. 3 KRG). Kantone bzw. Gemeinden sind nach Art. 3 Abs. 2 ZWG befugt, Vorschriften zu erlassen, die die Erstellung, Änderung oder Nutzung von Wohnungen stärker einschränken als das ZWG (Art. 22a KRG; siehe auch die Vollzugshilfe des Departements für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden [DVS] zum ZWG und zur Zweitwohnungsverordnung [ZWV; SR 702.1], Stand Februar 2022, zu Art. 3 ZWG S. 14, [nachfolgend Vollzugshilfe zum ZWG], abrufbar unter: https://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/dvs/ds/ Projekte/zweitwohnungen/Seiten/default.aspx; letztmals besucht am
32 - unbeschränkten Nutzungsmöglichkeiten wird dem Eigentümer der wirtschaftliche Anreiz verschafft, die Baute zu erhalten. Dieser Gedanke findet sich auch bereits in den Umnutzungsmöglichkeiten schützenswerter Bauten ausserhalb der Bauzone nach Art. 24d Abs. 2 RPG (siehe STALDER/HEIM, in: Wolf/Pfammatter [Hrsg.], Zweitwohnungsgesetz [ZWG] – unter Einbezug der Zweitwohnungsverordnung [ZWV], 2. Aufl., Bern 2021, Art. 9 ZWG Rz. 3). Massgebend für die Anwendung von Art. 9 ZWG im Baubewilligungsverfahren ist die rechtsgültige Nutzungsplanung (vgl. STALDER/HEIM, a.a.O., Art. 9 ZWG Rz. 1 ff. und 14). 4.5.3.Art. 9 ZWG findet Anwendung auf neue Wohnungen in geschützten oder ortsbildprägenden Bauten. Das ZWG definiert die Begriffe "geschützt" und "ortsbildprägend" nicht. Als geschützte Bauten im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG gelten Bauten, die im formellen Verfahren nach der jeweiligen kantonalen bzw. kommunalen Gesetzgebung unter Schutz gestellt worden sind. Eine solche Unterschutzstellung kann durch eine Schutzverfügung bzw. einen Unterschutzstellungsvertrag oder im Rahmen der Nutzungsplanung (kommunale Grundordnung, i.d.R. im GGP gestützt auf ein Gebäudeinventar als "schützenswert" oder "geschützt" klassiert) erfolgen (vgl. Art. 7 Abs. 1 Gesetz über den Natur- und Heimatschutz im Kanton Graubünden [KNHG; BR 496.000]; Vollzugshilfe zum ZWG, S. 30; STALDER/HEIM, a.a.O., Art. 9 ZWG Rz. 17; siehe auch Botschaft des Bundesrates zum ZWG vom 19. Februar 2014, BBl 2014 2287, 2308). Auf kantonaler Ebene hat die Bündner Regierung mit Bezug auf das ZWG per 1. Juli 2016 zusätzliche Bestimmungen zu den geschützten und ortsbildprägenden Bauten in der Raumplanungs- verordnung für den Kanton Graubünden erlassen (Art. 35a – 35e KRVO). Nach Art. 35c KRVO gelten Bauten als geschützt im Sinne des ZWG, wenn sie in der kommunalen Grundordnung oder gestützt auf die Natur-
33 - und Heimatschutzgesetzgebung unter Schutz gestellt werden (vgl. STALDER/HEIM, a.a.O., Art. 9 ZWG Rz. 20). 4.5.4.Nach Art. 6 Abs. 1 der Zweitwohnungsverordnung (ZWV; SR 701.1) gelten als "ortsbildprägende Bauten" im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG Gebäude, die durch ihre Lage und Gestalt wesentlich zur erhaltenswerten Qualität des Ortsbildes und zur Identität des Ortes beitragen. Dabei muss es sich nicht um geschützte Bauten handeln, aber immerhin um qualitätsvolle Bauten und Ensembles, beispielsweise ein zentrales Ofen- oder Waschhaus oder eine homogene Gruppe von Stallbauten (vgl. Erläuterungen des Bundesamtes für Raumentwicklung vom
34 - 4.5.5.Das Musterbaugesetz für Bündner Gemeinden der Bündner Vereinigung für Raumentwicklung (BVR) zeigt den Gemeinden eine möglichst breite Palette von Regelungsmöglichkeiten in den kommunalen Baugesetzen und damit eine zweckmässige Arbeits- und Diskussionsgrundlage auf (siehe MBauG 2020, Stand 13. November 2020, abrufbar unter: https://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/dvs/are/nutzungsplanung/ MBauG 2020.pdf; letztmals besucht am 12. Januar 2023). Es stellt aber keine zwingend zu befolgenden Handlungsempfehlungen der BVR dar. Es ist vielmehr Sache der Gemeinden, ihren Spielraum sinnvoll zu nutzen und die von ihnen zu erarbeitenden Baugesetze an die jeweiligen örtlichen Verhältnisse und Bedürfnisse anzupassen. Die Beschwerdeführerin hat in ihrem Baugesetz und den GGP keine Unterscheidung zwischen "geschützte" oder "ortsbildprägende" Baute getroffen, wie es das MBauG 2020 vorsieht, sondern führt in Art. 57 Abs. 1 und 2 BG lediglich den Begriff "geschützte Bauten und Anlagen" an. Sie legt die Abweichung zu Art. 69 Musterbaugesetz 2020, der u.a. die Begriffe "geschützte Bauten" und "ortsbildprägende Bauten" aufführt, hingegen nicht den Begriff der "partiell geschützten Bauten", nicht nachvollziehbar dar. Mangels Unterscheidung bzw. Regelung im Baugesetz bleibt die Abgrenzung der "ortsbildprägenden Bauten" von den "partiell geschützten" Bauten unklar, werden doch die ortsbildprägenden Bauten gemäss Art. 9 ZWG erst im nachgelagerten Verfahren festgesetzt sowie die entsprechende Ergänzung des Baugesetzes nachträglich erfolgen, wie dies Art. 116 BG impliziert. 4.5.6.Indem Art. 116 Abs. 3 BG vorsieht, dass erst in der zweiten Planungs- phase, und damit nach der hier zu beurteilenden Phase IV, die Ausscheidung der ortsbildprägenden Bauten gemäss Art. 9 ZWG sowie die entsprechende Ergänzung des Baugesetzes erfolgt, und sich die Beschwerdeführerin überdies vorbehält, den GGP mit weiteren
35 - Gestaltungsobjekten gemäss Art. 57 BG zu ergänzen und der Ortsplanungsrevision diesbezüglich keine Planbeständigkeit zukommt, ist nach Auffassung des Gerichts vorliegend auch die umfassende Interessensabwägung nicht gewährleistet; sind doch die ortsbild- prägenden Bauten im Sinne des ZWG gestützt auf ein Gesamtkonzept über das Ortsbild zu bestimmen (Art. 35a Abs. 1 KRVO). 4.5.7.Nach Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG darf die Baute durch die Umnutzung in Wohnnutzung in ihrem Schutzwert nicht beeinträchtigt werden; insbesondere müssen die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen unverändert bleiben. Diese Bestimmung entspricht im Wesentlichen Art. 24d Abs. 3 lit. b RPG für die vollständige Zweckänderung von schützenswerten Bauten ausserhalb der Bauzone, so dass betreffend Verständnis auf diese zurückgegriffen werden kann (vgl. STALDER/HEIM, a.a.O., Art. 9 ZWG Rz. 31). Als Schutzobjekte geschützter Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone kommen Einzelobjekte oder Baugruppen (Ensemble) in Betracht, eine partielle Unterschutzstellung wird dort nicht genannt (Art. 24d Abs. 2 und 3 RPG; Art. 39 Abs. 2 und 3 RPV). Der Schutzwert der geschützten oder ortsbildprägenden Baute ergibt sich aus der jeweiligen kantonal- oder kommunalrechtlichen Schutzanordnung. Aus dieser geht idealerweise hervor, gestützt auf welche fachlichen Überlegungen und mit Blick auf welche Bauteile bzw. Umgebungsaspekte der Schutz ausgesprochen wurde. Die Beurteilung, ob der Schutzwert der Baute durch das Vorhaben beeinträchtigt wird, obliegt der Bewilligungsbehörde (vgl. STALDER/HEIM, a.a.O., Art. 9 ZWG Rz. 32). Art. 9 Abs. 1 lit. c verlangt eine umfassende Interessenabwägung im Einzelfall (siehe Botschaft zum ZWG, BBl 2014 2287, 2308; STALDER/HEIM, a.a.O., Art. 9 ZWG Rz. 39). Nach STALDER/HEIM statuiert Art. 9 Abs. 1 ZWG kein Veränderungsverbot; die äussere Erscheinung
36 - und die bauliche Grundstruktur sind lediglich "im Wesentlichen" zu wahren. Demnach ist es dem Eigentümer – unter bestmöglicher Wahrung der Schutzanforderungen – zu ermöglichen, zeitgemäss ausgestatteten Wohnraum zu erstellen, wobei das Verhältnismässigkeitsgebot zu wahren ist. Nicht vereinbar mit lit. a ist aber ein Abriss und die Neuerrichtung einer Baute (vgl. STALDER/HEIM, a.a.O., Art. 9 ZWG Rz. 34 f.). Hinsichtlich der Frage, welche Gebäudeteile unter Schutz zu stellen sind, hat das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung zum Denkmalschutz stets betont, ein Bauwerk werde nach den praktizierten Grundsätzen der Denkmalpflege grundsätzlich als Ganzes betrachtet, zu dem auch weniger bedeutungsvolle Räume gehören können. Nach seiner Auffassung entsprach der Schutz einzelner Bauteile ohne Rücksicht auf das Zusammenwirken von Innerem und Äusserem nicht mehr den (damaligen) Auffassungen über den Denkmalschutz (siehe BGE 120 Ia 270 E.4b; Urteile 1C_368/2019 vom 9. Juni 2020 E.11.3, 1C_300/2011 vom
38 - und (...)". Dass die Nutzung unter Beachtung des Schutzwerts realisiert werden darf, ergibt sich aus Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG. Der Beschwerde- gegner führt demnach im angefochtenen Entscheid zu Recht an, dass die Unterschutzstellungen immer aus rein orts-/städtebaulichen und kulturhistorischen Gründen erfolgen – unbesehen von damit allfällig verbundenen Umnutzungsmöglichkeiten. Aufgrund des Gesagten ist somit die Streichung des Passus in Art. 57 Abs. 3 BG "und 2" nicht zu beanstanden. In Nachachtung des Bundesrechts erweist sich der angefochtene Entscheid in dieser Hinsicht als rechtens. 4.5.11. Die Beschwerdeführerin geht mit ihrem Vorbringen fehl, dass der Beschwerdegegner sein Planungsermessen an Stelle desjenigen der Beschwerdeführerin gesetzt habe. Der Beschwerdegegner hat sowohl Absatz 1 mit der entsprechenden Festsetzung genehmigt wie auch Absatz 2 von Art. 57 BG. Nicht genehmigt hat er indes, dass "partiell geschützte" Festsetzungen in den GGP als "geschützte Bauten" gemäss Art. 9 ZWG gelten sollen. Dabei hat der Beschwerdegegner in erster Linie den unbestimmten bundesrechtlichen Begriff der "geschützten Bauten" ausgelegt, wobei es nicht um eine eigentliche Frage des (Planungs-) Ermessens, sondern vielmehr um die Auslegung des ZWG und damit Bundesrecht geht. Die Überprüfungsbefugnis der Genehmigungsbehörde beinhaltet denn auch insbesondere die Einhaltung der bundesrechtlichen Vorschriften, des kantonalen Rechts und der Richtplankonformität (Art. 49 Abs. 2 KRG; vgl. dazu VGU R 16 68 vom 8. Juni 2017 E.2a). 4.6.1.Die Beschwerdeführerin hat bereits im Rahmen der Anhörung eventualiter die Rückweisung der Festsetzung aller Stallscheunen als "partiell geschützte" Bauten zur Überarbeitung gestellt (siehe Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Mai 2021 [Bg-act. 2 S. 16]). Das vorliegende Ergebnis könnte durchaus nachvollziehbare Auswirkungen auf die in den GGP festgesetzten Stallscheunen als "partiell geschützte Bauten" haben.
39 - In einer Gesamtbetrachtung erscheint es deshalb durchaus als angezeigt und gerechtfertigt, die in den GGP als "partiell geschützte Bauten" festgesetzten Stallscheunen aufzuheben und die Angelegenheit an die Beschwerdeführerin zur Neufestsetzung zurückzuweisen, damit sie der neuen Ausgangslage betreffend die Schutzwürdigkeit Rechnung tragen kann. 4.6.2.Zusammenfassend ist die Beschwerde vom 12. November 2021 teilweise gutzuheissen und der Beschluss des Beschwerdegegners vom 12., mitgeteilt am 14. Oktober 2021, insoweit aufzuheben, als dass entsprechend dem Eventualantrag Ziff. 2.3 gemäss Beschwerde die in den Zonenplänen festgesetzten "Zonen für Grünflächen" als Ganzes nicht zu genehmigen und im Sinne der Erwägungen zur Überarbeitung an die Beschwerdeführerin zurückzuweisen sind sowie entsprechend dem Eventualantrag Ziff. 3.2 gemäss Beschwerde die Festsetzung der Stallscheunen als "partiell geschützte" Bauten in den Generellen Gestaltungsplänen aufzuheben und ebenfalls an die Gemeinde zu neuem Entscheid zurückzuweisen ist (vgl. Gerichtsakten A1 S. 3 f.). Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen. 5.Schliesslich ist auch noch über die Kosten- und Entschädigungsregelung für das verwaltungsgerichtliche Verfahren zu befinden. Gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG hat im Rechtsmittel- und Klageverfahren in der Regel die unterliegende Partei die Kosten zu tragen. Der Kanton Graubünden (Regierung) amtete vorliegend als Genehmigungsbehörde im Sinne von Art. 49 und Art. 101 Abs. 1 KRG. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass der Kanton bzw. die Regierung in dieser Eigenschaft in der Regel keine Verfahrenskosten zu tragen hat und auch nicht entschädigungspflichtig wird (vgl. dazu etwa VGU R 21 51 vom
40 - gemäss Praxis des Verwaltungsgerichts damit zulasten der teilweise unterliegenden Planungsträgerin, vorliegend der Beschwerdeführerin (vgl. dazu VGU R 16 14 vom 23. Februar 2016 E.2b). Die Staatsgebühr beträgt höchstens CHF 20'000.--, sie richtet sich nach dem Umfang und der Schwierigkeit der Sache sowie nach dem Interesse und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Kostenpflichtigen (Art. 75 Abs. 2 VRG). Die Staatsgebühr ist in Anwendung von Art. 75 Abs. 2 VRG auf CHF 3'000.-- festzusetzen. Um dem teilweisen Obsiegen der Beschwerdeführerin, die jedoch mit ihren Hauptanträgen nicht durchgedrungen ist, Rechnung zu tragen, ist der Beschwerdeführerin entsprechend eine reduzierte Gerichtsgebühr von CHF 2'000.-- aufzuerlegen. Vorliegend obsiegen die Beschwerdeführerin wie auch der Beschwerdegegner teilweise in ihrem amtlichen Wirkungskreis, womit ihnen in der Regel keine Parteientschädigung zusteht (Art. 78 Abs. 2 VRG). Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein Anlass. III. Demnach erkennt das Gericht: 1.1.In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss der Regierung des Kantons Graubünden vom 12., mitgeteilt am 14. Oktober 2021, insoweit aufgehoben, als dass die Regierung die in den Zonenplänen festgesetzten "Zonen für Grünflächen" als Ganzes genehmigte (Prot. Nr. 874, Dispositiv-Ziff. 2). Die Angelegenheit wird im Sinne der Erwägungen zu neuem Entscheid darüber an die Gemeinde A._____ zurückgewiesen. 1.2.Weiter wird in teilweiser Gutheissung der Beschwerde die seitens der Regierung genehmigte Festsetzung der Stallscheunen gemäss Auflistung im Eventualantrag 3.2 als "partiell geschützte" Bauten in den Generellen
41 - Gestaltungsplänen (Prot. Nr. 874, Dispositiv-Ziff. 3) aufgehoben und die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde A._____ zu neuem Entscheid darüber zurückgewiesen. 1.3.Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 2.Die Gerichtskosten, bestehend aus
einer Staatsgebühr vonCHF2'000.--
und den Kanzleiauslagen vonCHF788.-- zusammenCHF2'788.-- gehen zulasten der Gemeinde A._____. 3.[Rechtsmittelbelehrung] 4.[Mitteilung]