VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 20 77 5. Kammer VorsitzMeisser RichterInnenAudétat, Racioppi, Pedretti und von Salis AktuarinMaurer URTEIL vom 14. September 2021 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, Beschwerdeführer gegen Regierung des Kantons Graubünden, vertreten durch das Departement für Infrastruktur, Energie und Mobilität Graubünden, Beschwerdegegnerin und
2 - Gemeinde B._____, Beigeladene betreffend Strassenkorrektion (Projektgenehmigung)
3 - I. Sachverhalt: 1.Die H 13, Italienische Strasse, zwischen Chur und San Vittore, ist Teil des kantonalen Hauptstrassennetzes und die Ergänzung der N 13 als Nord- Süd-Verbindung. Zwischen dem Ortsteil Bärenburg (rom. Balamburtg) und der Rofflaschlucht führt die N 13 durch den rund 1 km langen Bärenburg- tunnel, die H 13 hingegen verläuft weiter offen, entlang des östlichen Ufers des Stausees 'Lai da Seara'. Das Bundesamt für Strassen (ASTRA) beab- sichtigt, den Bärenburgtunnel instand zu stellen. Die Bauarbeiten bedin- gen die Sperrung einer Fahrspur und die Umleitung des in Richtung Süden fahrenden Verkehrs über die Italienische – und ab der Rofflaschlucht – über die Averserstrasse. Dafür wiederum müssen diese beiden Kantons- strassen ausgebaut werden. Das Strassenprojekt lag vom 30. April 2018 bis 29. Mai 2018 öffentlich zur Einsicht auf. Die vorliegend geplante Kor- rektion der Italienischen Strasse beginnt im Ortsteil Bärenburg, vor der Un- terquerung der N 13 (km 38.92) und endet 100 m nach der Averserrhein- brücke Roffla, kurz vor dem Hotel Rofflaschlucht (km 40.43). Das Projekt sieht eine Erneuerung des Strassenoberbaus, eine verbesserte Geometrie und eine Verbreiterung des Strassenquerschnitts vor. Für Letzteres müs- sen zahlreiche neue Stützmauern, Lehnenbrücken und Mauerauskragun- gen erstellt werden. Zudem führt die Strassenverbreiterung zu einer be- hindertengerechten Anpassung der beiden Bushaltestellen im Ortsteil Bärenburg, wobei der Kanton die Bauherrschaft und den Landerwerb der Bushaltebuchten übernimmt. 2.Innerhalb der Auflagefrist erhob unter anderem A._____ am 25. Mai 2018 Einsprache gegen das Projekt H13 Italienische Strasse, Strassenkorrek- tion Bärenburg – Rofflaschlucht. Zunächst beanstandete er, das Strassen- projekt tangiere mit der bei Profil 130.000 geplanten Abtragung einen prähistorisch bearbeiteten Felsen (Verz. Nr. 113/11.4,2). Der Fels sei als Schalenstein-Charakteristikum insofern erhaltenswert, als er nebst eher schwach ersichtlichen Zeichen, mindestens auch eine gut erkennbare,
4 - komplette konzentrische Kreiseinheit zeige. Weiter würden mit der zwi- schen den Profilen 1440.000 und 1520.000 (Raum Roffla-Kehren) geplan- ten Strassenführung zahlreiche dokumentierte prähistorische Felszeich- nungen zerstört, insbesondere Verz.-Nrn. 118/10.018, 118/10.019, 118/10.020, 118/10.021, 118/10.022, 118/10.023 und 118/10.024). Wün- schenswert wäre eine Untersuchung der betroffenen Felsformationen durch unabhängige, auf Felsoberflächen spezialisierte Geologen, damit die dortigen historischen Zeugnisse für die Nachwelt unversehrt belassen bzw. erhalten werden könnten. Die Durchsuchungen seien unter Einbezug des Einsprechers durchzuführen, da die sehr schwach erhaltenen und er- sichtlichen Steinbearbeitungen nur unter geschultem Auge und erst bei tiefem, schräg einfallendem Sonnenlicht im Frühjahr und Herbst (besser) erkennbar seien. 3.In der internen Vernehmlassung teilte der Archäologische Dienst Graubünden dem Tiefbauamt Graubünden (TBA) am 27. Juni 2018 mit, dass im kantonalen Datenbestand bei den betroffenen Steinplatten keine archäologischen Fundstellen zu verzeichnen seien. Um die Sachlage zu beurteilen, seien die ihnen vom TBA zur Verfügung gestellten Unterlagen indes gesichtet und die Steinplatten vor Ort beurteilt worden (Feldbege- hung vom 27. Juni 2018 durch Dr. C._____, Kantonsarchäologe). An den durch den Feldabtrag betroffenen Stellen bei Projekt Station (Profil) 130.000 und (Profilen) 1044.000–1520.000 seien Steinplatten vorhanden. Nach Einschätzung des Archäologischen Dienstes Graubünden fänden sich auf diesen jedoch keine Spuren anthropogener Bearbeitung. Somit liege keine archäologische Fundstelle nach Art. 33 des Gesetzes über den Natur- und Heimatschutz im Kanton Graubünden (KNHG; BR 496.000) vor. Deshalb gebe es seitens des archäologischen Dienstes keine Argu- mente, die einer Entfernung der vom Auflageprojekt betroffenen Steinplat- ten entgegenstünden. Grundsätzlich gebe es aber zu bedenken, dass die Steinplatten und Felsformationen entlang des betroffenen Strassenab-
5 - schnittes landschaftlich prägend seien und deshalb bei den Bauarbeiten grundsätzlich zu schonen und womöglich zu erhalten seien. 4.Mit Beschluss vom 23., mitgeteilt am 24. Juni 2020, genehmigte die Re- gierung des Kantons Graubünden das Auflageprojekt mit Änderungen und spezialrechtlichen Bewilligungen und Auflagen. Sie verfügte insbesondere unter Dispositivziffer A.2.2.5, dass während der Bauarbeiten vorsorgliche Schutzvorkehrungen zu treffen seien, um den Schalenstein, welcher Teil des regionalen Landschaftsschutzobjektes 'Felskuppe bei Bärenburg' bilde (Objekt Nr. 417), zu schützen. Die Regierung hiess die Einsprache von A._____ insofern teilweise gut, als die beantragte Begutachtung durchgeführt worden sei. Den sinngemäss beantragten Verzicht auf das Strassenbauvorhaben wies sie hingegen ab (Dispositivziffer B.7). Sie führte dazu im Wesentlichen aus, dass die Schlussfolgerungen des Ar- chäologischen Dienstes (vom 27. Juni 2018) schlüssig seien. Sie er- gänzte, dass sich auf Höhe der Profile 130.000–580.000 die 'Felskuppe bei Bärenburg' befinde, welche im kantonalen Natur- und Landschaftsin- ventar als regionales Landschaftsschutzobjekt (Objekt Nr. 417) aufge- nommen worden sei. Dieses an die Kantonsstrasse angrenzende, aber ausserhalb des Projektperimeters liegende Objekt werde als ˮlocker be- waldete Felskuppeˮ umschrieben, welche sich unter anderem durch einen prähistorischen Schalenstein auszeichne. Zum Schutze dieses Objektes erfolge die Strassenverbreiterung in jenem Bereich talseitig hin zur Depo- nie Palé. Bergseitig werde lediglich die bestehende Stützmauer mit einer Länge von ca. 195 m instand gesetzt. Der prähistorische Schalenstein (einsprecherisches Verzeichnis Nr. 113/11.4.2) werde somit vom Stras- senbauvorhaben nicht tangiert. 5.Gegen diesen Entscheid erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) am 16. Juli 2020 beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Be- schwerde und beantragte „Die Aufhebung und Neubeurteilung von Erwä- gung und Beschluss in der Mitteilung der Regierung des Kantons
6 - Graubünden vom 24. Juni 2020, betreffend die Felsoberflächen–Struktu- ren entlang der Italienischen Strasse Bärenburg–Roffla, 1. Situation 1:500, 30.000–580.000, 2. Situation 1:500, 1040.000–1540.000ˮ. Der Beschwer- deführer führte dazu im Wesentlichen aus, dass sein Antrag, wonach eine unabhängige Person zur Urteilsfindung beigezogen werden solle, sträflich ignoriert worden sei. Der Archäologische Dienst bzw. Dr. C._____ könne für eine Urteilsfindung nicht Gewähr leisten und werde als Fachmann nicht akzeptiert. Auch D., langjähriger Berater des Archäologischen Dienstes Graubünden in Sachen Schalensteine, sei als diplomierter Ma- thematiker und Astronom unmöglich ein verlässlicher Geologe. Dr. C. habe seine Begehung am 27. Juni 2018, und damit bei ungüns- tigstem Hochsonnenstand für prähistorische Befunde, durchgeführt. Er nehme gerne zur Kenntnis, dass der Schalenstein Verz. Nr. 113/11.4.2 gemäss angefochtenem Entscheid nicht tangiert werde. Er habe in seiner Einsprache keinen Verzicht auf das Strassenbauvorhaben beantragt, son- dern höchstens an mögliche kleine Änderungen an einem Projekt gedacht, bspw. an die sich nun ergebenden bergseitig verschonten Megalith-Felsen oder an das Miteinbeziehen einer Erhaltungsmöglichkeit des Schalen- steins. Es hätte als Kompromiss auch mögliche Verschiebungen von Schalensteinen geben können. Solche Verschiebungen seien bereits auch anderweitig praktiziert worden. 6.Am 29. Juli 2020 teilte der Archäologische Dienst Graubünden der Regie- rung auf Anfrage mit, dass er an seinem Schreiben vom 27. Juni 2018 festhalte. Sie hätten in den letzten Jahren zu den vom Beschwerdeführer postulierten Schalensteinen bzw. 'megalithischen Felsbildern' wiederholt eine fachliche Zweitmeinung von D._____ eingeholt. Dieser werde zu Un- recht vom Beschwerdeführer disqualifiziert, handle es sich bei ihm doch vielmehr um den anerkannten Schweizer Experten auf dem Gebiet der prähistorischen Felsbildforschung.
7 - 7.In ihrer Vernehmlassung vom 1., mitgeteilt am 3. September 2020, bean- tragte die Regierung des Kantons Graubünden (nachfolgend Beschwer- degegnerin), die Abweisung der Beschwerde. Sie führte dazu im Wesent- lichen aus, entgegen der Beanstandung des Beschwerdeführers, wonach es an einer geologischen Begutachtung fehle, sei der rechtserhebliche Sachverhalt richtig und vollständig erhoben worden. Die Beschwerdegeg- nerin sei in ihrer Beweiswürdigung betreffend Genehmigung von Strassen- projekten und allfälligen Projekteinsprachen frei (Art. 21 VRG). Weil es sich hier, wenn schon, um archäologische Fundstellen handeln würde, sei der Archäologische Dienst die gesetzlich bezeichnete Fachstelle für die Erforschung anthropogener, von Menschenhand geschaffener Spuren. Aufgrund der klaren Beurteilung der zuständigen Fachstelle erübrige sich eine weitere Beweiserhebung seitens der Beschwerdegegnerin. Die prähistorische Steinbearbeitung würde seitens des Kantons durchaus an- erkannt und geschätzt. So sei das Objekt Nr. 417 in das kantonale Natur- und Landschaftsinventar aufgenommen worden, wobei der Schutz unter anderem mit einem prähistorischen Schalenstein begründet werde. D._____ habe sich gegenüber dem Archäologischen Dienst am 28. Juli 2020 zu den Vorbringen des Beschwerdeführers geäussert. Dieser habe Kenntnis von zahlreichen Dokumentationen des Beschwerdeführers und auch bereits im Jahre 2014 vor Ort nach den gemeldeten Felszeichnungen gesucht, diese aber nicht gefunden. Es bestehe keine Veranlassung, die Fachmeinung des Archäologischen Dienstes und jene von D._____, wo- nach durch das Strassenbauvorhaben keinerlei archäologischen Funde oder Befunde beeinträchtigt würden, in Zweifel zu ziehen. Die geplante Strassenkorrektion beachte die Vorgaben des Natur- und Heimatschutz- gesetzes, so dass sich der angefochtene Beschluss als rechtmässig er- weise. 8.In seiner Replik vom 23. September 2020 beantragte der Beschwerdefüh- rer ergänzend, dass die Existenz menschlich bearbeiteter Gesteine zwi-
8 - schen den Profilen 130.000 und 580.000 sowie 1440.000 und 152.000 sachkundig festgestellt werde (Sachverständigengutachten), und bei den anstehenden Bauarbeiten auf die entsprechenden Gesteine Rücksicht ge- nommen werde. Diese seien anlässlich der Bauarbeiten wo nötig und technisch möglich, zu verschieben. 9.Am 13., mitgeteilt am 14. Oktober 2020, verzichtete die Beschwerdegeg- nerin auf die Einreichung einer Duplik, unter Verweis auf ihren Beschluss vom 23. Juni 2020 und auf ihre Vernehmlassung vom 1. September 2020. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften sowie die eingereichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachste- henden Erwägungen eingegangen. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1.1.Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht müssen sog. Prozess- voraussetzungen – darunter auch die Legitimation des Beschwerdeführers – erfüllt sein, damit das Gericht auf eine Beschwerde eintritt, die Sache inhaltlich (materiell) prüft und einen Sachentscheid fällt. Die angerufene Behörde prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen gege- ben sind, was die Rechtssuchenden jedoch nicht entbindet, u.a. ihre Legi- timation zu substantiieren. Die Prozessvoraussetzungen müssen sowohl im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung als auch im Zeitpunkt der Ent- scheidfällung noch gegeben sein. Fehlt es an einer dieser Voraussetzun- gen, führt dies zu einem Nichteintretensentscheid (vgl. Urteil des Verwal- tungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] R 17 65 vom 3. Mai 2018 E.1b und 1c, mit Hinweis auf BERTSCHI, in GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a Rz. 50 ff.).
9 - 1.2.Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin vom 23., mitgeteilt am 24. Juni 2020, worin die vom Beschwerdeführer gegen die Strassenkorrektion Bärenburg – Roffla- schlucht erhobene Einsprache teilweise gutgeheissen wurde. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) können Entscheide der Regierung über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht weitergezogen wer- den, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Dies ist hier nicht der Fall, weshalb das angerufene Ver- waltungsgericht des Kantons Graubünden zur Beurteilung der vorliegen- den Angelebenheit örtlich und sachlich zuständig ist. 1.3.Zur Beschwerde legitimiert ist, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist (Art. 50 VRG). Die sog. materielle Beschwer (das Berührtsein und die Be- troffenheit in schützenswerten Interessen) setzt gemäss Bundesgericht voraus, dass die betreffende Person „über eine spezifische Beziehungs- nähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Auf- hebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. [...] Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation der Beschwerdeführerin durch den Ausgang des Verfahrens be- einflusst werden kannˮ (vgl. z.B. 141 II 50 E.2.1, 138 V 292 E.3, 137 II 30 E.2.2.2). Die beschwerdeführende Person muss dabei stärker als belie- bige Dritte oder die Allgemeinheit betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand stehen (vgl. BGE 142 II 80 E.1.4.1, 139 II 279 E.2.3 f.). 1.4.In Bezug auf die Legitimation zur Anfechtung von Strassenprojekten gel- ten zum einen die im Zusammenhang mit der Anfechtung von Bauvorha- ben durch Nachbarn entwickelten Grundsätze und zum anderen ist auch an die Praxis zur Anfechtung funktioneller Verkehrsanordnungen anzu-
10 - knüpfen (vgl. BERTSCHI, a.a.O., § 21 Rz. 52). Die Legitimation der Nach- barn zur Beschwerdeführung gegen ein Bauvorhaben ist dann gegeben, wenn sie mit Sicherheit oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen wie Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwir- kungen betroffen werden, die der Bau oder der Betrieb der fraglichen An- lage hervorruft. Bei unmittelbar angrenzenden Liegenschaften ist ein be- sonderes Berührtsein des betroffenen Nachbarn bereits aufgrund der räumlichen Nähe zu bejahen. Gemäss Rechtsprechung wird darüber hin- aus in der Regel die Legitimation von Nachbarn bejaht, deren Liegen- schaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 Metern befinden. Bei grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung glaubhaft gemacht und gestützt auf eine Gesamtwürdigung der konkreten Verhältnisse beur- teilt werden (vgl. BGE 140 II 214 E.2.3 m.H.). Dieser Beeinträchtigung muss ein gewisses Gewicht zukommen, um eine Betroffenheit zu begrün- den, die grösser ist als diejenige der Allgemeinheit (vgl. Urteile des Bun- desgerichts 1C_547/2019 vom 16. April 2020 E.3.2 m.w.H, 1C_475/2019 vom 29. Januar 2020 E.3.3.2). Der vorausgesetzte praktische Nutzen er- gibt sich aus der Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der angefochtene Entscheid mit sich brächte (vgl. BGE 138 III 537 E.1.2.2). Bloss mittelbare Interessen an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids sind unzureichend (vgl. BGE 138 V 282 E.4; zum Ganzen Urteile des Bundesgerichts 1C_392/2020 und 1C_393/2020 vom 20. Mai 2021 E.4.2). Zur Anfechtung von funktionellen Verkehrsanordnungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 Strassenverkehrsgesetz (SVG; SR 741.01) berechtigt, sind jedenfalls die Eigentümer der betreffenden Strassenparzelle und alle Ver- kehrsteilnehmenden, welche die mit einer Beschränkung belegte Strasse mehr oder weniger regelmässig benützen, wie das bei Anwohnern oder Pendlern der Fall ist, während bloss gelegentliches Befahren der Strasse nicht genügt (vgl. BGE 136 II 539 E.1.1; Urteile des Bundesgerichts
11 - 1C_392/2020 und 1C_393/2020 vom 20. Mai 2021 E.4.2, 1C_121/2017 vom 18. Juli 2017 E.1.1.2). 1.5.Der Beschwerdeführer ist im Zentrum der Gemeinde B._____ und nicht im Ortsteil Bärenburg wohnhaft. Damit ist erstellt, dass es dem Beschwerde- führer an der benötigten Nähe zum Strassenprojekt mangelt, so dass vor- liegend seine Legitimation zur Beschwerdeerhebung zu verneinen ist. Der Beschwerdeführer kann zudem aus seinem blossen fachlichen Interesse und seiner Tätigkeit als (privater) Erforscher der Schalensteinsituation für die Erhebung einer Beschwerde nichts ableiten, macht er doch damit primär öffentliche Interessen geltend. Die Durchsetzung der gesetzlich festgeschriebenen öffentlichen Interessen obliegt indes in erster Linie der entscheidenden Behörde oder, wenn gesetzlich vorgesehen, dem Ge- meinwesen, Behörden oder privaten Verbänden mit ideellen Zwecken. Be- deutsam ist dabei u.a. die ideelle Verbandsbeschwerde namentlich im Be- reich des Natur- und Umweltschutzbereichs (vgl. dazu Art. 12 ff. Bundes- gesetz über den Natur- und Heimatschutz [NHG; SR 451] und Art. 55 ff. Bundesgesetz über den Umweltschutz [USG; SR 814.01]). Aufgrund des Gesagten ist auf die Beschwerde folglich nicht einzutreten. 2.Selbst wenn auf die Beschwerde eingetreten werden könnte, wäre sie ab- zuweisen. Gemäss Art. 24 Abs. 1 des kantonalen Strassengesetzes (StrG; BR 807.100) entscheidet die Regierung des Kantons Graubünden über die Genehmigung des Auflageprojekts und allfällige Einsprachen und er- teilt wo möglich auch die erforderlichen spezialgesetzlichen Bewilligungen. Die Beschwerdegegnerin hat aufgrund der Einsprache des Beschwerde- führers beim (zuständigen) Archäologischen Dienst, welcher zudem den Experten D._____ beigezogen hat, nach Ansicht des Gerichts den Sach- verhalt vollständig erhoben und auch richtig gewürdigt. In Ziffer 6.13 des Teil der Auflage bildenden Technischen Berichts (Bg-act. 1/2 S. 36) wird denn auch festgehalten, dass sich (von einer hier nicht massgeblichen Ausnahme abgesehen) im Projektperimeter keine geschützten oder schüt-
12 - zenswerten Objekte befänden. Allfällige Funde und Befunde in Bezug auf die Archäologie und Denkmalpflege würden den zuständigen Ämtern um- gehend gemeldet. 3.Streitgegenstand ist vorliegend, was der Beschwerdeführer erst in seiner Replik verständlich darlegte, nach Möglichkeit der Schutz der an den an- gegebenen Orten befindlichen Felszeichnungen/Schalensteine. Hier ist ihm die Beschwerdegegnerin, ohne dazu verpflichtet zu sein, mit dem Schutz des Schalensteins gemäss beschwerdeführerischen Verz. Nr. 113/11.4.2 entgegengekommen, indem sie das Tiefbauamt Graubün- den anwies, während der Bauarbeiten vorsorgliche Schutzvorkehren zu treffen, um diesen Schalenstein zu schützen (vgl. Beschluss der Regie- rung vom 23. Juni 2020, Dispositivziffer III/A.2.2.5, beschwerdegegneri- sche Akten [Bg-act.]1/1, beschwerdeführerische Akten [Bf-act.] 2 und 3, S. 59). 4.Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die unterliegende Partei die Kos- ten zu tragen (Art. 73 Abs. 1 VRG). Die Staatsgebühr wird vorliegend im Sinne von Art. 75 Abs. 2 VRG auf CHF 500.-- festgesetzt und zusammen mit den Kanzleiausgaben dem Beschwerdeführer auferlegt. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Or- ganisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (Art. 78 Abs. 2 VRG). Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.
13 - III. Demnach erkennt das Gericht: 1.Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2.Die Gerichtskosten, bestehend aus
einer Staatsgebühr vonCHF500.--
und den Kanzleiauslagen vonCHF314.-- zusammenCHF814.-- gehen zulasten von A._____. 3.[Rechtsmittelbelehrung] 4.[Mitteilungen] Mit Urteil 1C_677/2021 vom 19. Januar 2023 hat das Bundesgericht die gegen die- sen Entscheid erhobene Beschwerde abgewiesen, soweit es darauf eingetreten ist.