VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 20 5 5. Kammer VorsitzMeisser RichterInnenAudétat und Racioppi AktuarinMaurer URTEIL vom 16. März 2021 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A., bestehend aus 15 Parteien alle vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Mirco Duff, Beschwerdeführer gegen Gemeinde B., Beschwerdegegnerin und
3 - I. Sachverhalt: 1.Die M._____ ist Eigentümerin von Parzelle 1., O., B._____ Die N._____ AG ist Eigentümerin der benachbarten Parzelle 2.. Die beiden Parzelleneigentümer beantragten am 18. September 2017 bei der Gemeinde B. gestützt auf Art. 53 KRG die Einleitung der Quartier- planung für den erweiterten Perimeter (inklusive Parzellen 3., 4. und 5._____ sowie einen Teil von Parzelle 6.). Sie machten geltend, dass die Erweiterung ausschliesslich zwecks Prüfung sämtlicher Erschliessungsmöglichkeiten des Quartierplangebietes P. ab der Q._____ erfolge. Beide Parzellen sollten nach einem gemeinsamen Über- bauungs- und Erschliessungskonzept überbaut werden. 2.Am 1. November 2017 beurteilte die Baukommission der Gemeinde B._____ (nachfolgend Baukommission) erstmals den Quartierplanperime- ter, den Planungszweck sowie die Rahmenbedingungen für das Ausarbei- ten eines amtlichen Quartierplans. Sie befand das Quartierplanverfahren im amtlichen Verfahrens als zielführend, wies jedoch darauf hin, dass der vorgeschlagene Zweck und der vorgeschlagene Perimeter des Quartier- plans dem Gemeinderat nicht zur Einleitung des amtlichen Quartierplan- verfahrens empfohlen werden könnten. Vor der Einleitung des Quartier- planverfahrens seien Erschliessungs- und Überarbeitungsvarianten aus- zuarbeiten, um verschiedene Möglichkeiten für die Zufahrt ab der Q._____ offen zu lassen. Gemäss Stellungnahme des Tiefbauamts Graubünden vom 4. Mai 2015 könne aus Gründen der Verkehrssicherheit für einen di- rekten Anschluss an die Kantonsstrasse keine Bewilligung in Aussicht ge- stellt werden. Dem Wortlaut des Stiftungszwecks entsprechend solle der Erhalt und die Sanierung des Stalles auf Parzelle 1._____ angestrebt wer- den und es sei eine Energieversorgung mit hauptsächlich erneuerbaren Energien zu prüfen. Der Gemeinderat folgte am 28. November 2017 weit-
4 - gehend dem Antrag der Baukommission und sistierte das Verfahren in Er- wartung weiterer Abklärungen. 3.Die Baukommission erwog am 3. Oktober 2018, der Planungszweck gemäss Antrag erlaube die Erarbeitung eines Quartierplans auf den Par- zellen 1., 2. und 6., wobei die Parzelle 6. nur zur Erschliessung für die Parzellen 1._____ und 2._____ in den Perimeter ein- gebunden werden solle. Der Gemeinderat schloss sich am 6. November 2018 der Baukommission an und erwog, die Zufahrtsstudie N._____ vom
7 - 9.Die Beschwerdeführer hielten mit Eingabe vom 9. März 2020 replicando unverändert an ihren Anträgen fest. Die Beschwerdegegnerin hielt ihrer- seits am 16. März 2020 duplicando an sämtlichen bisherigen Anträgen und Begründungen fest, verzichtete jedoch auf eine weitere Stellungnahme. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften und auf den angefochtenen Entscheid sowie die weiteren Akten wird, sofern erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. II. Das Gericht zieht in Erwägung: 1.Angefochten ist vorliegend der Beschluss des Gemeinderats der Ge- meinde B._____ vom 26. November 2019, mitgeteilt am 9. Dezember 2019, worin dieser die Einsprache der Beschwerdeführer betreffend die Absicht zur Einleitung des Quartierplanverfahrens P._____ abgewiesen hat, soweit darauf einzutreten war, und die Einleitung des Quartierplanver- fahrens mit dem am 9. November 2018 publizierten Planungszweck be- schloss. Es handelt sich um einen verbindlichen kommunalen Entscheid aus dem Gebiet des öffentlichen (Bau- und Planungs-)Rechts, welcher von der zuständigen Planungsbehörde getroffen wurde (vgl. dazu kommu- nales Baugesetz [BG] sowie Art. 53 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden [KRG; BR 801.100] und Art. 19 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung über den Kanton Graubünden [KRVO; BR 801.110]. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) unterliegen solche Ent- scheide der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde an das Verwaltungsge- richt des Kantons Graubünden, wenn sie wie vorliegend weder bei einer anderen Instanz angefochten werden können, noch nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Die Beschwerde vom 27. Januar 2020 wurde zudem frist- und formgerecht eingereicht (vgl. dazu Art. 38 und Art. 52 Abs. 1 VRG). Zur Beschwerde legitimiert ist nach Art. 50 VRG,
8 - wer vom angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges In- teresse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch beson- dere Vorschrift dazu ermächtigt ist. Die Beschwerdeführer, allesamt Ei- gentümer der vom Quartierplangebiet (teilweise) einbezogenen Parzellen 6._____ und 7.–8. bzw. als vom Quartierplan betroffenen Pa- rzelle 9._____, haben sich bereits im vorinstanzlichen Verfahren als Ein- sprecher konstituiert und sind dort mit ihren Anträgen unterlegen (vgl. dazu Art. 18 Abs. 3 KRVO i.V.m. Art. 101 Abs. 2 KRG). Damit sind die Be- schwerdeführer auch u.a. als direkte Adressaten des Entscheids zur Be- schwerde legitimiert, so dass auf die vorliegende Beschwerde einzutreten ist. 2.In beweisrechtlicher Hinsicht ist zunächst festzuhalten, dass auf die Durchführung des beantragten Augenscheins im vorliegenden verwal- tungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren verzichtet werden kann. Einer- seits ergibt sich der Sachverhalt hinreichend aus den Akten und anderseits gilt es vorliegend ausschliesslich Fragen zu beantworten, welche sich an- hand der Akten beurteilen lassen. Vor diesem Hintergrund erweist sich die Durchführung eines Augenscheins als nicht notwendig, weshalb das Ge- richt in antizipierter Beweiswürdigung auf dessen Durchführung verzichtet (vgl. BGE 141 I 60 E.3.3, 134 I 140 E.5.3, 131 I 153 E.3). 3.In Bezug auf die Kognition des Verwaltungsgerichtes in der vorliegenden Sache ist zunächst auf Art. 51 Abs. 1 VRG hinzuweisen, wonach mit ver- waltungsgerichtlicher Beschwerde Rechtsverletzungen, einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes gerügt werden können. In bau- und planungsrechtlichen Angelegenheiten ist zu- sätzlich auch noch Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) zu berücksichtigen. Demnach muss das kantonale Recht wenigstens ein Rechtsmittel gegen Verfügun-
9 - gen und Nutzungspläne vorsehen, die sich auf das RPG und seine kanto- nalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen. Zudem ist die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde zu gewährleisten. Damit steht zwar dem Verwaltungsgericht, als erste und einzige kantonale Beschwerdeinstanz, grundsätzlich eine volle Überprü- fungsbefugnis zu, doch heisst dies nicht, dass es sein eigenes Ermessen ohne Weiteres an dasjenige der Planungsbehörde setzen darf. Denn es ist Rechtsmittelinstanz und nicht Planungsbehörde, womit es sich regel- mässig rechtfertigt, eine gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung von (planerischen) Ermessensentscheiden bzw. lokalen Angelegenheiten zu üben (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts [VGU] R 18 6 vom 2. Oktober 2018 E.2.1, VGU R 17 9, R 17 10, R 17 11 und R 17 12 vom 14. November 2017 E.2b, VGU R 16 68 vom 8. Juni 2017 E.2b; Urteil des Bundesgerichts 1C_420/2015 vom 22. April 2016 E.3.4 m.H.a. BGE 127 II 238 E.3b/aa; vgl. dazu auch Art. 2 Abs. 3 RPG). Zudem sind Bündner Gemeinden in weiten Teilen der Raumplanung und des Bauwesens autonom. Bei der Festsetzung von Quartierplänen kommt der kommunalen Planungs- behörde schon grundsätzlich eine Entscheidungs- und Ermessensfreiheit zu (siehe Urteile des Bundesgerichts 1C_494/2018 vom 13. Juni 2019 E.2.4, 1C_334/2018 vom 1. April 2019 E.3.3, 1C_131/2015 vom 16. Okto- ber 2015 E.2.1. f. m.H.a. BGE 128 I 3 E.2b; vgl. auch Art. 3 Abs. 1, Art. 22 Abs. 1 und 3 und Art. 53 KRG sowie Art. 65 der Verfassung des Kantons Graubünden [KV; BR 110.100]). 4.1.Die Absicht der Einleitung eines Quartierplanverfahrens und der Zweck der Quartierplanung wird von den Beschwerdeführern nicht bestritten. Be- stritten ist lediglich die Abgrenzung des Quartierplanperimeters. 4.1.1.Die Beschwerdeführer werfen der Beschwerdegegnerin einen Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot, Willkür sowie ein rechtmissbräuchli- ches Verhalten vor. Sie bringen dazu im Wesentlichen vor, das neue Quar-
10 - tier solle mittels einer Privatstrasse, die im Miteigentum der Beschwerde- führer stehe, erschlossen werden, obwohl die zu überbauenden Parzellen über einen eigenen Anstoss an die Erschliessungstrassen verfügten und dort erschlossen werden könnten, es bestehe damit vorliegend keine Wegnot. Andere für eine Erschliessung in Frage kommende Parzellen seien bereits vorab ausgeschlossen worden und könnten nachgelagert nicht mehr berücksichtigt werden, was eine ungerechtfertigte Schlechter- stellung der Beschwerdeführer darstelle und somit rechtsmissbräuchlich sei. Der Quartierplanperimeter sei entweder zu grosszügig oder zu zurück- haltend vorgenommen worden, jedenfalls falsch. Die Voraussetzungen für den Einbezug der Parzelle 6._____ in das Quartierplangebiet seien damit nicht gegeben, ebenso wenig das öffentliche Interesse und die Verhältnis- mässigkeit. Die Beschwerdeführer führen weiter an, dass beim Miteinbezug von Grundstücken Dritter immer auch die Voraussetzungen des Eingriffs in die Eigentumsgarantie geprüft werden müssten. Die Beschwerdegegnerin habe, obwohl erst das Einleitungsverfahren zu beurteilen sei, bereits eine klare Vorstellung der künftigen Überbauung des Quartiers. Eine allfällig vorhandene Bebauungsstudie sei jedoch verfrüht, ein Quartierplanentwurf liege noch nicht einmal vor. Die Voraussetzungen für eine neue Erschlies- sung über fremden Boden seien nicht vorhanden. Die Erschliessung über die Parzelle 6._____ sei weder nötig noch erforderlich und der Einbezug der Nachbarparzelle für die Erschliessung folglich unverhältnismässig. Ein weiterer Grund für die Entlassung der Parzelle 6._____ aus dem Quar- tierplanperimeter seien die vorhandenen alternativen Erschliessungsmög- lichkeiten. Die Parzellen könnten einerseits direkt über die Parzelle 1._____ über die Q._____ erschlossen werden. Die objektiv bessere Er- schliessungsvariante bestünde andererseits in der direkten Erschliessung über die R., an welche die beiden Parzellen 1. und 2._____
11 - angrenzten. Gemäss den Projektinformationen sei auf den Parzellen 1._____ und 2._____ eine Überbauung mit insgesamt 80 bis 100 Park- plätzen geplant. Mit der geplanten Erschliessung über die Q._____ sei mit beträchtlichem Mehrverkehr zu rechnen. Bereits heute seien die P.- strasse- bzw. ihre Zubringerstrassen verkehrstechnisch nicht ideal ausge- baut, weshalb diese nur noch für Zubringerdienste und Anwohner befahr- bar seien. Die engen Strassenverhältnisse genügten den Anforderungen, insbesondere nach VSS-Normen, nicht, die behauptete durchgehende Strassenbreite von 4.4 bis 4.6 m sei nicht gegeben. Der zu erwartende Mehrverkehr führe dazu, dass die Q. als Erschliessung unzurei- chend wäre, so dass die Parzellen 1._____ und 2._____ nicht baureif und deshalb einer Baubewilligung nicht zugänglich wären. Sollte das Verwaltungsgericht zum Schluss gelangen, dass die Parzelle 6._____ im Perimeter zu belassen sei, so seien zumindest die Nachbar- grundstücke 3., 4. und 5._____ in die Quartierplanung mitein- zubeziehen, da die Beschwerdegegnerin mit dem Ausschluss weiterer Er- schliessungsvarianten das Gebot der Gleichbehandlung verletze und sich rechtsmissbräuchlich verhalte. Auf den genannten Parzellen bestünde ebenso wie auf der Teilfläche der Parzelle 6._____ eine Zufahrtsstrasse, die entlang der Parzelle 1._____ verlaufe. Beide Zufahrtsstrassen münde- ten in die Q._____ und seien in gewissem Masse identisch. Für die Ver- grösserung des Quartierplangebietes spreche, dass die Gemeinde den Perimeter ursprünglich um die betreffenden Teile von Parzellen 3., 4. und 5._____ grösser vorgesehen gehabt und aus unerklärlichen Gründen trotzdem wieder verkleinert habe. Es sei sinnlos, bereits im Ein- leitungsverfahren alternative Erschliessungsvarianten auszuschliessen. Die Beschwerdegegnerin mache den Anschein, bereits im Einleitungsver- fahren dem Quartierplanverfahren vorgreifen zu wollen. Mit dieser Aus- wahl würde die Gemeinde B._____ bereits einen materiellen Entscheid
12 - treffen, was ins nachgelagerte Verfahren gehöre. Die "Zufahrtsstudie N." vermöge nicht die von der Beschwerdegegnerin respektive der Baukommission behaupteten Nachweise betreffend "Machbarkeit und Verkehrssicherheit" zu erbringen. Die Studie bestehe nämlich einzig aus einem Plan, auf welchem zwei Erschliessungsvarianten abgebildet seien. Daraus irgendwelche Rückschlüsse herauszulesen, sei nicht nachvoll- ziehbar und die behauptete Auseinandersetzung könne mit dieser Grund- lage nicht vorgenommen werden. Ein solches Vorgehen sei rechtsmiss- bräuchlich und willkürlich. Zudem sei die N. S.______ AG mit der Ausarbeitung der Planung für die Überbauung beauftragt, weshalb nicht von einer neutralen Studie ausgegangen werden könne. Auch indem sich die Beschwerdegegnerin auf diese unvollständige und offensichtlich nicht objektive Studie abstütze, verhalte sie sich rechtsmissbräuchlich. Zudem sei das Argument, wonach der Niveauunterschied von 1 m den Anschluss an eine Tiefgarage nicht zulasse, nicht ausreichend. 4.1.2.Die Beschwerdegegnerin hält dem im Wesentlichen entgegen, sie habe bei der Entscheidfällung ihren geschützten Beurteilungsspielraum nicht überschritten. Die Frage, welche Erschliessung hier für Parzelle 1._____ und 2._____ zu wählen sei, sei ein rein lokales Anliegen. Für die Einleitung des Quartierplanverfahrens P._____ genüge ein öffentliches Interesse, hier insbesondere die baurechtliche Erschliessung, Gestaltung, Landum- legung und Grenzbereinigung im Gebiet O._____. Der Gleichheitsgrund- satz oder die Prinzipien des Raumplanungsrechts, wie die Pflicht zum haushälterischen Umgang mit Boden, würden nicht verletzt. Der Quartier- plan schaffe vielmehr die Voraussetzungen für eine bestens erschlossene und architektonisch und städtebaulich einwandfreie Überbauung. Mit dem Einleitungsbeschluss habe der Gemeinderat zwei Erschliessungsvarian- ten berücksichtigt und somit das ihm obliegende Planungsermessen rich- tig und zweckmässig ausgeübt.
13 - Es gebe keine Vorschriften über die Art und Weise der Abgrenzung sol- cher Quartiere. Ein Quartierplangebiet sei so zu begrenzen, dass es ein einheitliches, zusammenhängendes Gebiet umfasse. Es genüge, dass das betreffende Land benötigt werde, um die Planungsziele für andere Grundstücke zu erreichen, hier zur Schaffung einer genügenden Er- schliessung. Die Teilfläche des Grundstücks 6._____ sei aus planungs- rechtlichen und technischen Gründen nicht aus dem Quartierplangebiet zu entlassen. Das Land werde benötigt, um die Baulandgrundstücke 1._____ und 2._____ zu erschliessen. Die gesetzliche Grundlage für den Einbezug finde sich im kommunalen Baugesetz. Das öffentliche Interesse liege im haushälterischen Umgang mit Bauland und dem Vermeiden der Verwen- dung unbebauten Landes für weitere Zufahrtsstrassen. Zudem könne ein direkter Anschluss der geplanten Tiefgarage an das übergeordnete Er- schliessungsnetz sichergestellt werden wie es in der Planungshilfe für das Wohnschutzgebiet T._____ (Abschnitt Parkierung) festgehalten sei. Der Eingriff erweise sich auch als verhältnismässig, da eine bereits beste- hende Strasse für die Zu- und Wegfahrt zum Quartierplangebiet mitbe- nutzt werden solle. Das Strassenstück entlang der nördlichen Grunds- tücksgrenze von Parzelle 1._____ sei ungeeignet, um auf das gewünschte Niveau für den Anschluss an eine Tiefgarage zu gelangen. Zudem liege es im Ermessen der Planungsbehörde, sich bei mehreren Varianten für die zweckmässigste Lösung zu entscheiden. Die Beschwerdeführer hätten erneut die Frage der genügenden Erschlies- sung aufgeworfen. Konkret gehe es dabei um die Groberschliessung gemäss Art. 58 Abs. 3 KRG. Die besagten Quartierstrassen stellten eine genügende Groberschliessung des Quartierplangebietes in der Wohn- zone W2 dar. Die rechtliche Sicherung sei bereits erstellt, da die U.- strasse-, die Q.-strasse- und die V._____-strasse im Eigentum der Gemeinde stünden. Diese Quartierstrassen seien gemäss dem Generel-
14 - len Erschliessungsplan (GEP) und der Verordnung zum Baugesetz an- wendbaren VSS-Norm SN 640045 Erschliessungsstrassen. Sie hätten nur quartierinterne Bedeutung im Strassennetz. Die U, Q und V-strassen seien entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer 4.4 bis 4.6 m breit. Gemäss Norm sei für ein Kreuzen bei stark reduzierter Geschwindigkeit (Tempo 20) eine lichte Breite von 4.4 m erforderlich, das Kreuzen müsse nicht durchgehend möglich sein. Ein polizeilicher Notstand werde durch den geringen Mehrverkehr jedenfalls nicht geschaffen und die Lebens-, Wohn- und Siedlungsqualität im Quartier nicht massgeblich beeinträchtigt. Nach einem weiteren Gespräch vom 12. November 2019 mit dem TBA sei der Gemeinde mündlich zugesichert worden, dass eine Zufahrt mit Rechtsabbieger zum Quartierplangebiet ab der R._____ allenfalls bewilligt werden könne. Die Wegfahrt habe jedoch unverändert über die Q._____ zu erfolgen. Eine definitive Zusage liege aber noch nicht vor. Der Gemein- derat werde diese Erschliessungsvariante ebenfalls weiterverfolgen und im ausgearbeiteten Quartiererschliessungsplan – unter Vorbehalt der de- finitiven Zustimmung durch den Kanton – grundsätzlich in Erwägung zie- hen. Es mache aber nach wie vor Sinn, die Option einer Zu- und Wegfahrt über das bestehende Strassenstück auf Parzelle 6._____ planerisch si- cherzustellen. Betreffend Erweiterung des Quartierplangebiets hält die Gemeinde dage- gen, dass der getroffene Entscheid über die Abgrenzung des Gebiets im Planungsermessen der Gemeinde liege und zweckmässig sei. Willkür liege keine vor. Es mache wenig Sinn, neben den bereits vorbehaltenen zwei Erschliessungsmöglichkeiten für das Quartierplangebiet (über Grundstück 6._____ und/oder direkt ab R.) noch eine dritte Variante vorzusehen, zumal zwischen den Parzellen 1. und 3./4. rund 1 m Höhe fehle, um auf das massgebliche Niveau für den Anschluss an eine Tiefgarage zu gelangen. Für diese Feststellung genüge ein Blick
15 - auf die Zufahrtsstudie N., auch wenn diese einzig aus einem Plan bestehe. Die Kritik an der Zufahrtsstrassenstudie sei rein appellatorisch und daher nicht zu hören. 4.2.Zunächst ist festzuhalten, dass diverse Vorbringen der Verfahrensbeteilig- ten nicht in dieses Verfahren gehören, so dass darauf nicht näher einzu- gehen ist. So ist beispielsweise die Prüfung der Baureife oder der Ver- kehrssicherheit der Zufahrtsstrassen primär im Baubewilligungsverfahren vorzunehmen. Auch alle Vorbringen, die die Beschwerdeführer im Zusam- menhang mit einer angeblichen "Enteignung" und einer Wegnot anführen, sind nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Das Argument der Beschwerdegegnerin, es liege im Ermessen der Planungsbehörde, sich bei mehreren zweckmässigen Lösungen für die zweckmässigste Lösung zu entscheiden, wird hier ebenfalls verfrüht vorgebracht. Dieser Entscheid erfolgt vielmehr erst im Quartierplanverfahren, nicht bereits im Einleitungs- verfahren, wo es lediglich darum geht, zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Einleitung gegeben sind, nicht aber, Erschliessungs- und Gestal- tungsvarianten zu prüfen. Allerdings überschneidet sich diesbezüglich das Einleitungsverfahren teilweise mit dem Quartierplanverfahren. Der Nicht- einbezug der Parzellen 3., 4._____ und 5._____ in das Quartier- plangebiet läuft damit auf eine Art "Vorprüfung" hinaus. Ob die Beschwer- degegnerin dabei rechtmässig vorgegangen ist, ist nachfolgend zu prüfen. 4.3.Indem die Beschwerdeführer vorbringen, die Abgrenzung des Quartier- plangebiets sei entweder zu grosszügig oder zu zurückhaltend vorgenom- men worden, jedenfalls falsch, monieren sie sinngemäss, die Beschwer- degegnerin habe das ihr zustehende Ermessen nicht pflichtgemäss ge- handhabt. Behördliches Ermessen stellt den gesetzlich eingeräumten Handlungsspielraum der entscheidenden Behörde dar, welcher auf einen nicht eindeutig normierten Tatbestand und/oder Rechtsfolge zurückzu- führen ist. Die Behörde hat das ihr zustehende Ermessen pflichtgemäss
16 - auszuüben, das heisst, der Entscheid muss nicht nur rechtmässig, son- dern auch angemessen (zweckmässig) sein (vgl. WIEDERKEHR, in: WIEDER- KEHR/RICHLI, Praxis des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, Rz. 1454; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs- recht, 8. Aufl., Zürich 2020, Rz. 396, 409; vgl. auch BGE 121 I 117 E.4c). Bei Planungsaufgaben ist davon nach sachgerechten Erwägungen und in Beachtung der (raumplanungsrechtlichen) Planungsgrundsätze (vgl. Art. 1 und 3 RPG) Gebrauch zu machen bzw. ist bei Handlungsspielräu- men in der Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben eine (um- fassende) Interessenabwägung durchzuführen (vgl. Art. 3 Abs. 1 Raum- planungsverordnung [RPV; SR 700.1]; AEMISEGGER/KISSLING, in: AEMISEG- GER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungs- planung, Zürich/Basel/Genf 2016, Vorbem. zur Nutzungsplanung Rz. 10 und 29 ff.; vgl. auch BGE 112 Ia 281 E.3c). Eine Rechtsverletzung der Behörde liegt bei einem Ermessensmissbrauch, einer Ermessensüber- schreitung oder Ermessensunterschreitung vor. Entscheide, die einen sol- chen qualifizierten Ermessensfehler enthalten, sind durch das Verwal- tungsgericht in jedem Fall aufzuheben (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 442; vgl. z.B. BGE 141 I 105 E.3.3.2). Ein Ermessensmiss- brauch liegt vor, wenn zwar die im Rechtssatz umschriebenen Vorausset- zungen und Grenzen des Ermessens beachtet worden sind, das Ermes- sen aber nach unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Gesichtspunkten betätigt wird oder allgemeine Rechtsprinzipien wie das Willkürverbot und rechtsungleiche Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben sowie der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt werden (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 434; BGE 141 V 365 E.1.2, 138 I 305 E.1.4.5, 123 V 150 E.3a). Eine Ermessensunterschreitung liegt dann vor, wenn die entscheidende Behörde sich als gebunden be- trachtet, obschon ihr vom Rechtssatz Ermessen eingeräumt wird, oder wenn sie auf die Ermessensausübung ganz oder teilweise zum Vornherein
17 - verzichtet (vgl. BGE 135 IV 139 E.2.4.2; siehe dazu auch die vorstehende Erwägung 3). 4.4.Die Beschwerdeführer werfen der Beschwerdegegnerin zudem Willkür vor, indem sie die weiteren Parzellen nicht in den Perimeter einbezogen habe und dies damit bereits dem Entscheid und einem Ausschluss einer Erschliessungsmöglichkeit gleichkomme. Willkür im Sinne von Art. 9 BV liegt bei der Rechtsanwendung nicht bereits vor, wenn eine andere Ausle- gung ebenfalls vertretbar oder sogar zutreffender erscheint, sondern erst, wenn ein Entscheid offensichtlich unhaltbar ist. Dies ist insbesondere der Fall, wenn der Entscheid mit der tatsächlichen Situation in klarem Wider- spruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider- läuft (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich 2020, Rz. 605; vgl. BGE 142 V 513 E.4.2, 136 I 316 E.2.2.2 m.H.). Grobe Ermessensfehler können eine willkürliche Rechtsanwendung dar- stellen, soweit eine schlechthin unhaltbare oder missbräuchliche Betäti- gung des Ermessens vorliegt (WIEDERKEHR, in: WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 1942; vgl. BGE 130 I 337, 345 f.). 4.5.Mit einem öffentlichen Quartierplan wird in die Rechte der Grundeigentü- mer, insbesondere in deren Baufreiheit als Bestandteil der Eigentumsga- rantie nach Art. 26 BV eingegriffen. Gemäss Art. 36 der Bundesverfas- sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) muss daher die Einleitung eines Quartierplanverfahrens auf einer ausreichenden ge- setzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und ver- hältnismässig sein (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_314/2018 vom
18 - ten und Anlagen, über die Ausführung, den Unterhalt und die Erneuerung der Quartiererschliessung sowie über die Aufteilung der Planungs- und Er- schliessungskosten enthält. Auf kommunaler Ebene ist einerseits das Baugesetz massgebend, wonach die in der Grundordnung festgelegte Ab- grenzung des Planungsgebiets für jedermann verbindlich ist. Die Bau- behörde kann jedoch zu Beginn oder im Verlauf der Planung das Verfah- ren auf weitere Grundstücke ausdehnen, sofern sich dies als notwendig oder zweckmässig erweist. Andererseits sind Ausfahrten in Sammel- und Erschliessungsstrassen an einer günstigen Stelle zusammenzufassen. Die Baubehörde kann die Erstellung gemeinschaftlicher Zu- und Ausfahr- ten vorschreiben oder im Rahmen eines Quartierplanes die Eigentümerin- nen und Eigentümer bestehender Anlagen verpflichten, Dritten die Mit- benützung gegen angemessene Entschädigung zu gestatten. 4.6.Die Einleitung und Durchführung einer (amtlichen) Quartierplanung sowie der Erlass und Änderungen des Quartierplans fallen in den Zuständigkeits- bereich des Gemeindevorstands (in B._____ der Gemeinderat). Der Ge- meinderat kann bei Bedarf Fachpersonen beiziehen. Die Baukommission der Gemeinde B._____ beurteilt Baugesuche in Gebieten mit besonderer Wohnqualität und von Inventarbauten sowie Baugesuche mit Ausnahme- bewilligungen und Einsprachen. Sie beurteilt zudem Quartierpläne, Areal- pläne und Vorentscheide und stellt der Baubehörde diesbezüglich Antrag. Der Gemeindevorstand beschliesst von Amtes wegen oder auf Antrag Pri- vater über die Einleitung der Quartierplanung. Die Einzelheiten über das Verfahren sind von der Regierung gestützt auf Art. 53 Abs. 4 KRG geregelt worden und sehen ein Verfahren mit jeweiligen Verpflichtungen zur Auf- lage der Planungsmittel und entsprechenden Mitwirkungs-, Einsprache- und Rechtsmittelmöglichkeiten für die von der Quartierplanung Betroffe- nen vor (Art. 16 KRVO: Einleitungsbeschluss; Art. 17 ff. KRVO: Erarbei- tung und Erlass Quartierplan; Art. 20 KRVO: Kostenverteiler). Dieses Ver-
19 - fahren hat zur Folge, dass im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Be- schwerdeverfahren, wo die Einleitung einer Quartierplanung im Sinne von Art. 16 KRVO (erste Phase) streitig ist, lediglich Einwendungen gegen das Verfahren an sich sowie gegen die Abgrenzung des Planungsgebietes vorgebracht werden können (so ausdrücklich Art. 16 Abs. 2 KRVO). Der streitgegenständliche Entscheid ist in formeller Hinsicht rechtmässig zu- stande gekommen, ob er auch in materieller Hinsicht rechtens ist, ist nach- stehend zu prüfen. 4.7.Im vorliegenden Verfahren geht es darum, neben dem Zweck auch das Quartierplangebiet (neu inkl. Parzelle 6._____) festzusetzen. Gemäss Art. 21 ff. KRG besteht die kommunale Nutzungsplanung namentlich aus der Grundordnung (Art. 22 ff. KRG) und der Quartierplanung (Art. 51 ff. KRG). Die Quartierplanung ist eine Folgeplanung der Grundordnung, was bedeutet, dass die Grundordnung die Nutzung und Grundzüge der Gestal- tung und Erschliessung bestimmt und der Quartierplan im Rahmen der Grundordnung die Gestaltung und Erschliessung von Bauzonen oder von weiteren Teilgebieten der Bauzone im Detail regelt (Art. 51 Abs. 1 KRG). Das Quartierplanverfahren bezweckt also, in einem genau begrenzten Ge- biet nach dem Gesamtkonzept hinreichend erschlossene Parzellen zu schaffen. Über die Art und Weise der Abgrenzung derartiger Quartiere ent- halten weder das kantonale Recht noch die kommunale Bauordnung nähere Bestimmungen. Das Verwaltungsgericht hat jedoch dem auch in der Literatur anerkannten Grundsatz Geltung verschafft, wonach ein Quar- tierplangebiet so zu begrenzen sei, dass es ein einheitliches, zusammen- hängendes Gebiet umfasse (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_494/2018 vom 13. Juni 2019 E.3.3; Urteile des Verwaltungsgerichts [VGU] R 17 74 vom 21. August 2018 E.5.1, PVG 1993 Nr. 44, 1985 Nr. 54, 1976 Nr. 56). Als Abgrenzungskriterien zum Beizug in ein Quartierplangebiet ist auf den Generellen Gestaltungsplan, auf die Bauetappierungen in der Gemeinde
20 - oder auf die bereits bestehenden Strassen- und Erschliessungsanlagen im Bereich der ins Quartierplanverfahren miteinzubeziehenden Grunds- tücks abzustellen. Inwieweit eine Parzelle von einem Quartierplanverfah- ren mitumfasst wird oder nicht, hängt sodann davon ab, ob sie für sich selbst aus der Zwecksetzung des jeweiligen Quartierplans Vorteile zu zie- hen vermag oder ob eine Parzelle zwecks Erschliessung anderer baureifer Grundstücke aus technischer oder planerischer Notwendigkeit heraus ver- nünftigerweise in ein solches Verfahren miteinbezogen werden muss (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_494/2018 vom 13. Juni 2019 E.3.3; Urteil des Verwaltungsgerichts R 17 74 vom 21. August 2018 E.5.1). 5.1.Festzuhalten ist zunächst, dass die Parzellen 1._____ und 2._____ unbe- strittenermassen der Quartierplanpflicht unterstehen und das ursprüngli- che Quartierplangebiet, umfassend nur Parzellen 1._____ und 2._____ – an welches auch die Beschwerdegegnerin grundsätzlich gebunden ist – ein einheitliches, zusammenhängendes Gebiet darstellt, somit ein taugli- ches Objekt für eine Quartierplanung darstellt. Die Beschwerdegegnerin durfte somit das Planungsgebiet gemäss ihrer eigenen Gesetzgebung zu Beginn oder im Verlauf der Planung neu auf weitere Grundstücke (ihrer Wahl) ausdehnen, allerdings nur, sofern sich dies als notwendig oder zweckmässig erweist. Zweckmässig ist die (neue) Ausdehnung des Quar- tierplanperimeters um den betreffenden Teil von Parzelle 6._____ (vgl. Zu- fahrtsstudie N._____, orange in Bg-act. 6). Ebenso liegt die Notwendigkeit der Findung mindestens einer Erschliessungsmöglichkeit vor. Für die da- durch erforderliche Ausdehnung ist die gesetzliche Grundlage gegeben. Das massgebliche öffentliche Interesse (haushälterischer Umgang mit dem Boden durch Vermeidung neuer Strassen, Vermeidung neuer Stras- senanschlüsse an die bestehenden Strassenzüge, mehr Verkehrssicher- heit durch weniger Anschlüsse, direkter Anschluss der geplanten Tiefga- rage an das übergeordnete Erschliessungsnetz) ist auch gegeben. Der
21 - Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass die Verwaltungsmass- nahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Priva- ten auferlegt werden (vgl. BGE 145 II 70 E.3.5, 144 I 126 E.8.3; HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 514). Auch die Verhältnismässigkeit ist gewahrt, geht es doch in diesem Verfahren lediglich um die Prüfung, ob und wie die Erschliessung allenfalls über lediglich einen Teil von Parzelle 6._____ zu regeln ist. Somit erweist sich die Beschwerde diesbezüglich als unbegründet. 5.2.Für die Entlassung von Grundstücken aus dem Quartierplangebiet enthält das Baugesetz der Beschwerdegegnerin soweit ersichtlich keine Vor- schriften. Massgebend ist deshalb die Rechtsprechung. Diesbezüglich wird ebenfalls auf den in der Literatur anerkannten Grundsatz abgestellt, wonach ein Quartierplangebiet so zu begrenzen sei, dass es ein einheitli- ches, zusammenhängendes Gebiet umfasse. Die Entlassung eines Grundstückes aus dem Quartierplanverfahren setzt zwingend – weil grundsätzlich zur Erreichung des übergeordneten Quartierplanzieles ein strenger Massstab an die Entlassung einzelner Grundstücke aus dem Quartierplanverfahren gelegt werden darf und muss – voraus, dass die in Frage stehende(n) Parzelle(n) auf keinen Fall für die Erschliessung der übrigen Parzellen oder für eine allfällige Baulandumlegung benötigt wer- den (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_494/2018 vom 13. Juni 2019 E.3.3; so bereits VGU R 17 74, R 10 37; PVG 1993 Nr. 44, 1982 Nr. 54; 1976 Nr. 56). Nur in den wenigen Fällen, wo dies der Fall ist, rechtfertigt sich eine Entlassung aus dem Beizugsgebiet; andernfalls muss davon abgese- hen werden. Vorliegend rechtfertigt sich eine Entlassung der Parzelle 6._____ nicht, da (noch) nicht abschliessend beurteilt werden kann, ob diese Parzelle auf keinen Fall für die Erschliessung der Parzellen 1._____
22 - und 2._____ benötigt wird. Somit erweist sich die Beschwerde auch dies- bezüglich als unbegründet. 5.3.Der Gemeinderat verzichtete mit Beschluss vom 6. November 2018 auf den Einbezug der zunächst im Perimeter vorgesehenen Parzellen 3., 4. und 5._____ (Bg-act. 10). Dabei stützte er sich auf die Zufahrtsstudie des S.______ N._____ vom 3. August 2018 betreffend Machbarkeit und Verkehrssicherheit ab, wonach sich eine südliche Er- schliessung (Variante orange via Parzelle 6.) als optimal erweise und bei der nördlichen Erschliessung (Variante grün) rund 1 m Höhe fehle, um auf das gewünschte Niveau zu gelangen, damit eine Tiefgarage opti- mal angeschlossen werden könne. 5.4.In den Akten des Gerichts liegt lediglich ein Plan (A4-Seite) der N. S.______ vor, welcher die beiden genannten Varianten aufgezeichnet enthält; ohne Ausführungen oder Bezeichnungen dazu (Bg-act. 6). Wenn sich die Beschwerdegegnerin beim Einbezug nur von Parzelle 6._____ für die Erschliessung der Parzellen 1._____ und 2._____ massgeblich auf diese "Zufahrtsstudie N." stützt, so blendet sie unter anderem aus, dass die Parzelle 2. im Eigentum der N._____ AG, vertreten durch den Inhaber N., ist. Da zudem die N. S.______ AG, deren Inhaber wiederum N._____ ist, mit der Ausarbeitung der Planung für die Überbauung beauftragt ist, kann auf diese Studie, welche somit den An- schein der fehlenden Objektivität vermittelt, nicht abgestützt werden. Die äusserst rudimentäre "Zufahrtsstudie N.", auf welcher lediglich zwei Erschliessungsvarianten farbig abgebildet sind, vermag zudem auch den Nachweis betreffend Machbarkeit und Verkehrssicherheit nicht zu erbrin- gen, eine dem Gesetz genügende umfassende Auseinandersetzung damit kann nicht vorgenommen werden. Warum eine Erschliessung von neuen Wohnbauten nicht auch über die Parzellen 3., 4._____ und 5._____, welche bereits über Zufahrten verfügen, erfolgen kann (zumindest als Va-
23 - riante), stattdessen die Erschliessung über eine Drittparzelle erfolgen soll, erschliesst sich dem Gericht nicht. Mit dem zusätzlichen Einbezug nur von Parzelle 6._____ schränkt sich die Beschwerdegegnerin unnötigerweise ein und spurt bereits eine Erschliessung über die Parzelle 6._____ vor, indem sie das Quartierplangebiet auf diese drei Parzellen beschränkt. 5.5.Damit ergibt sich, dass auch die nördliche Erschliessung über die Parzel- len 3., 4. und 5._____ (vgl. Studie N._____ Variante grün; Bg- act. 6) zu prüfen ist. Indem die Beschwerdegegnerin darauf verzichtet, die nördliche Erschliessung zu prüfen, unterlässt sie es, die massgeblichen Interessen genügend zu ermitteln und in ihrem Entscheid sachgerecht die geeigneten, erforderlichen und angemessenen Massnahmen zur Sicher- stellung der Überbauung der Parzellen 1._____ und 2._____ zu treffen. Dies auch unter dem Aspekt, als dass selbst die antragsstellende Fach- behörde, die Baukommission, erwog, dass in Zweifel gezogen werde, dass die gewählte Erschliessungsvariante optimal sei (Bg-act. 18). Indem die Beschwerdegegnerin die gebotene Auseinandersetzung mit der ab- weichenden Meinung ihrer Fachbehörde bzw. mit den Vor- und Nachteilen der verschiedenen Varianten nicht vorgenommen hat, sich vielmehr bei ihrem Entscheid lediglich auf die rudimentäre und nicht aussagekräftige "Studie N._____" gestützt hat, hat sie es unterlassen, die gebotene um- fassende Interessenabwägung vorzunehmen. Dieser Schluss ist auch mit Blick auf die Rechtsprechung zu ziehen, wonach ein Quartierplanperime- ter so zu begrenzen ist, dass er ein einheitliches, zusammenhängendes Gebiet umfasst und dafür unter anderem auf die bereits bestehenden Strassen- und Erschliessungsanlagen abzustellen ist. Zu berücksichtigen ist dabei, ob eine Parzelle von einem Quartierplanverfahren Vorteile zu ziehen vermag oder ob sie zwecks Erschliessung anderer baureifer Grundstücke aus technischer und planerischer Notwendigkeit heraus in ein solches Verfahren miteinbezogen werden muss. Ein Nichteinbezug
24 - einzelner Grundstücke fällt demnach nur in Betracht, wenn sie auf keinen Fall für die Erschliessung der übrigen Parzellen oder für eine allfällige Bau- landumlegung benötigt werden (vgl. VGU R 17 74 E.5.1; Urteil des Bun- desgerichts 1C_494/2018 vom 13. Juni 2019 E.3.3). Der Quartierplanpe- rimeter kann somit im Einleitungsverfahren nicht bereits derart einge- schränkt werden, da nicht abschliessend beurteilt werden kann, ob die Pa- rzellen auf der nördlichen Seite nicht doch für die Erschliessung der Par- zellen 1._____ und 2._____ benötigt werden und daher vernünftigerweise in dieses Verfahren miteinbezogen werden sollten. Die Beschwerdegegnerin hat im Ergebnis von dem ihr zustehenden Er- messen keinen pflichtgemässen Gebrauch gemacht. Dies gilt selbst dann, wenn die Rechtsmittelinstanz, welche selbst nicht Planungsbehörde ist, wie bereits erwähnt, eine gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung von (planerischen) Ermessensentscheiden bzw. lokalen Angelegenheiten übt. Der Beschwerdegegnerin ist demnach ein Ermessensfehler bzw. eine un- sachgerechte Handhabung des Ermessens (Unterschreitung) bei der Festsetzung und dem Beschluss des Quartierplanperimeters vorzuwerfen. Aufgrund des Gesagten ist die Beschwerde in diesem Punkt somit gutzu- heissen und der Entscheid aufzuheben. 6.Zusammenfassend ist die Beschwerde gestützt auf die Erwägungen gut- zuheissen, insoweit der Nichteinbezug der Parzellen 3., 4. und 5._____ angefochten wurde. Der angefochtene Entscheid ist aufzu- heben und die Angelegenheit zur Prüfung und neuem Entscheid an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Im Übrigen ist die Beschwerde, so- weit die Parzelle 6._____ aus dem Quartierplanperimeter zu entlassen sei, abzuweisen, soweit auf diese einzutreten ist. 7.1.Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG zu Lasten der unterliegenden Beschwerdegegne-
25 - rin, zumal eine Rückweisung hinsichtlich der Auferlegung von Gerichts- kosten wie auch der Parteientschädigung praxisgemäss als vollständiges Obsiegen der beschwerdeführenden Partei gilt (vgl. BGE 137 V 210 E.7.1). Die Verfahrenskosten bestehen aus der Staatsgebühr, den Ge- bühren für die Ausfertigungen und Mitteilungen des Entscheids sowie den Barauslagen (Art. 75 Abs. 1 VRG). Die Staatsgebühr beträgt höchstens CHF 20'000.--, sie richtet sich nach dem Umfang und der Schwierigkeit der Sache sowie nach dem Interesse und der wirtschaftlichen Leistungs- fähigkeit der Kostenpflichtigen (Art. 75 Abs. 2 VRG). Im vorliegenden Be- schwerdeverfahren wird die Staatsgebühr im Sinne von Art. 75 Abs. 2 VRG auf CHF 4'000.-- festgesetzt. Sie wird zusammen mit den Kanzlei- ausgaben dem Ausgang des Verfahrens entsprechend der Beschwerde- gegnerin auferlegt. 7.2.Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG wird die unterliegende Partei in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei die durch den Rechtsstreit verursach- ten notwendigen Kosten zu ersetzen. Vorliegend wird die Parteientschädi- gung dem Ausgang des Beschwerdeverfahrens entsprechend den obsie- genden Beschwerdeführern zugesprochen, wobei die Beschwerdegegne- rin die aussergerichtliche Entschädigung zu tragen hat. Die anwaltlich ver- tretenen Beschwerdeführer reichten am 2. April 2020 eine Honorarnote in der Höhe von CHF 4'806.10 (17.33 h à CHF 250.-- zzgl. 3 % Pauscha- lauslagen der Honorarsumme und 7.7 % MWST) ein. Der geltend ge- machte Stundenansatz ist durch eine entsprechende Honorarvereinba- rung belegt, und der Aufwand erscheint dem Gericht in der vorliegenden Angelegenheit als angemessen, womit von diesem auszugehen ist. Somit hat die unterlegene Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführer im Betrag von CHF 4'806.10 zu entschädigen. III. Demnach erkennt das Gericht:
26 - 1.Die Beschwerde wird gutgeheissen, der angefochtene Entscheid aufge- hoben und die Sache zu neuem Entscheid unter Einbezug der Parzellen 3., 4. und 5._____ und im Sinne der Erwägungen zurückge- wiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf ein- getreten wird. 2.Die Gerichtskosten, bestehend aus
einer Staatsgebühr vonCHF4'000.--
und den Kanzleiauslagen vonCHF1'004.-- zusammenCHF5'004.-- gehen zulasten der Gemeinde B.. 3.Die Gemeinde B. hat die A._____ mit insgesamt CHF 4'806.10 (inkl. MWST) aussergerichtlich zu entschädigen. 4.[Rechtsmittelbelehrung] 5.[Mitteilungen]