TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 10 125 5a Camera presieduta da Priuli, vicepresidente, e composta dal presidente Meisser e dal giudice Audétat, attuaria Krättli-Keller SENTENZA del 20 maggio/23 settembre 2014 nella vertenza di diritto amministrativo A., rappresentato dall'Avvocato lic. iur. Roberto A. Keller, ricorrente contro Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni, convenuto 1 e Comune X., convenuto 2 concernente domanda di costruzione (EFZ)
2 - 1.Fino agli inizi del 2008, il Comune X._____ si era dato un ordinamento giusta il quale la zona dei monti, in quanto zona di conservazione, era di carattere edificabile e la competenza per autorizzare interventi edilizi spettava all’autorità comunale. Giusta la precedente normativa edilizia, nella zona dei monti era possibile trasformare a scopo di vacanza gli edifici esistenti; entro determinati limiti erano parimenti permessi aggiunte e alzamenti del volume dell'edificio esistente. Il 23 aprile 2008 il Sovrano X._____ accettava la revisione totale della pianificazione locale e l'11 maggio 2010 il Governo cantonale approvava il nuovo ordinamento. Con detto cambiamento la particella no. 101 di A., inizialmente sita in zona dei monti, veniva assegnata all'altro territorio comunale. Il fondo è sopraedificato con un tipico edificio rurale, con stalla al piano terra e fienile soprastante. Allo stabile con muratura e tetto in pietra è annesso un ripostiglio con tetto in lamiera. Le pareti dell'aggiunta rivolte a valle e a est sono costituite da semplici assi in legno disposte orizzontalmente in modo ravvicinato, che permettono comunque alla luce di filtrare tra gli interspazi. 2.Il 24 agosto 2008, A. introduceva una domanda per la trasformazione dell'edificio agricolo in una casa di vacanza e per i fine settimana. In un parere preliminare richiesto dal comune, l'Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni (UST) dichiarava il progetto non approvabile già in data 15 settembre 2009. Il 15 luglio 2010 il Comune X._____ sottoponeva comunque l'inalterato progetto di costruzione all'UST con preavviso favorevole, in quanto il committente faceva valere il fatto che nella costruzione fosse da sempre esistito un focolare. Il 15 novembre 2010, l'UST non approvava il progetto di costruzione non ritenendolo conforme alla funzione prevista per la zona di utilizzazione e non entrando neppure in considerazione un'autorizzazione eccezionale.
3 - 3.Nel ricorso 16 dicembre 2010, A._____ chiedeva l'annullamento del rifiuto dell'autorizzazione e il rilascio della licenza edilizia o il rinvio degli atti all'UST per nuova decisione. Da parte dipartimentale sarebbe stato completamente ignorato il carattere anche in parte abitativo della costruzione, che avrebbe disposto di un modesto posto fuoco. Per il resto, anziché trattare la pratica come tutte le precedenti, il comune avrebbe dato avvio ad una procedura per edifici fuori dalle zone edificabili, trattando quindi il ricorrente diversamente da tutti i precedenti committenti. Considerata l'effettiva attività edificatoria che avrebbe caratterizzata la zona dei monti in oggetto, criticata ma non frenata dall'UST, il rifiuto decretato non sarebbe sostenibile neppure nell'ottica della parità di trattamento, fosse pure nell'illegalità. 4.Nella presa di posizione del 14 marzo 2011, l'UST postulava la reiezione del ricorso. Il ricorrente non sarebbe stato in grado di comprovare un uso abitativo della stalla, per cui le pretese fatte valere a questo proposito sarebbero infondate. L'istante non potrebbe neppure appellarsi al precedente ordinamento legale ed alla relativa prassi comunale, sottostando l'evasione della domanda di costruzione alla nuova normativa comunale. Infine, anche la pretesa parità di trattamento nell'illegalità non avrebbe fondamento giuridico, essendo le attuali premesse giuridiche diverse da quelle alle quali si appellerebbe l'istante. 5.Il Comune X._____ rinunciava il 20 gennaio 2011 a prendere posizione sul ricorso, attendendo l'esito di un parallelo procedimento. 6.La procedura veniva in seguito ripetutamente sospesa, non da ultimo in attesa dell'esito di un sopralluogo e di un eventuale possibile accordo sulla situazione della zona monti tra le autorità comunali e cantonali interessate. Effettivamente, in esito all'incontro, le parti si accordavano
4 - sulla possibilità che il comune in oggetto emanasse una zona di pianificazione per la zona dei monti in vista dell'emanazione di una nuova normativa, dopo l'esecuzione di un inventario di tutti gli oggetti modificati e degli interventi edilizi apportati in quella che era in precedenza zona di conservazione. Per le spese del provvedimento al comune venivano assicurati pure dei sussidi cantonali. Da parte del cantone al comune veniva in seguito segnalato un professionista che avrebbe già collaborato precedentemente con l'UST all'elaborazione di schede di rilievo modello. Poiché, dopo la presentazione di un test di prova, il comune non commissionava l'esecuzione dell'inventario degli stabili e dopo il ritiro dei promessi sussidi da parte cantonale, era evidente che la situazione sui monti sarebbe rimasta immutata. Pertanto il procedimento in oggetto veniva ripreso e alle parti data la possibilità di determinarsi nell'ambito di un secondo scambio di scritti processuali. 7.Replicando, il ricorrente riteneva di potersi appellare alla illegale prassi comunale dopo che per anni sul territorio del comune in oggetto sarebbero state rilasciate licenze edilizie per la zona monti senza il necessario avvallo dell'autorità cantonale. Quest'ultima sarebbe del resto già intervenuta nel 1991, invitando il comune a volerle notificare tutte le licenze edilizie per la zona di conservazione, senza però alcun successo. Per questo sulla vertenza andrebbe interpellato anche l'ufficio federale per lo sviluppo territoriale. Non si tratterebbe infatti di una semplice prassi illegale comunale, ma questa prassi sarebbe stata applicata per anni in palese contrasto alla normativa cantonale e federale di volta in volta in vigore. 8.Mentre l'UST rinunciava in un primo momento a duplicare, il Comune X._____ il 19 settembre 2011 chiedeva in sostanza che l'istante venisse posto al beneficio della prassi illegale applicata nella zona dei monti dal
5 - 1991 al 2009. Da parte del Giudice dell'istruzione veniva poi chiesta una delucidazione sull'insuccesso dei passi intrapresi tra autorità comunale e cantonale. Il ricorrente da parte sua ribadiva la necessità di applicare alla propria pratica gli stessi (illegali) parametri di giudizio che avrebbero guidata l'autorità edilizia comunale negli anni precedenti, con il tacito avvallo dell'UST. Nella successiva presa di posizione, l'UST esponeva nuovamente i motivi per i quali la licenza edilizia in oggetto non avrebbe potuto essere approvata, mentre il comune convenuto ribadiva di non poter prendere posizione sul ricorso senza previamente essere in chiaro sulla situazione legale vigente in zona monti. 9.Il 19 maggio 2014, il Tribunale amministrativo esperiva un sopralluogo sui monti X._____. In detta sede tutte le parti al procedimento avevano ancora una volta modo di esporre il loro punto di vista. Da parte dell'istante veniva ribadita la richiesta di edizione relativa a tutti gli interventi edilizi eseguiti e autorizzati nella zona dei monti dal 1991 fino ad oggi. In esito al sopralluogo, il 20 maggio 2014, il Tribunale amministrativo decideva previamente sulla questione riguardante l'edizione e - ritenendo determinate solo le autorizzazioni rilasciate sotto l'egida del nuovo diritto - chiedeva di conseguenza al comune convenuto e all'UST l'edizione di tutte le licenze edilizie rilasciate nella zona dei monti dopo il 23 aprile 2008, data dell'approvazione da parte dell'Assemblea comunale della revisione totale della pianificazione locale. 10Sulla documentazione fornita in edizione sia dal comune che dall'UST il ricorrente prendeva nuovamente posizione il 9 luglio 2014. Nel dettaglio, sulle argomentazioni avanzate in sede di scambio di scritti processuali si dirà, per quanto utile ai fini decisionali, nelle considerazioni di merito che fanno seguito.
6 - Considerando in diritto: 1.E' controverso il rifiuto dell'autorizzazione a trasformare un edificio agricolo in casa di vacanza e per i fine settimana. 2.Giusta quanto sancito all'art. 89 della legge cantonale sulla pianificazione territoriale (LPTC; RS 801.100), le domande di costruzione vengono giudicate in base al diritto vigente al momento della decisione. Nell'evenienza, la domanda di costruzione reca la data del 24 agosto 2009, epoca alla quale l'assemblea comunale aveva già accettata la revisione della pianificazione locale, che veniva poi approvata dal Governo l'11 maggio 2010. La decisione dipartimentale di rifiutare il progetto di costruzione è del 15 novembre 2010 per cui alla presente fattispecie si applica indubbiamente la nuova normativa comunale che assegna la particella del ricorrente all'altro territorio comunale.
7 - oppongono interessi preponderanti (lett. b). Alla realizzazione del requisito dell'ubicazione vincolata (art. 24 lett. a LPT) la giurisprudenza pone presupposti severi, esigendo segnatamente che sia necessario costruire l'edificio o l'impianto in quel preciso luogo e nelle dimensioni progettate per motivi tecnici o inerenti al suo esercizio o per la natura del terreno; il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione, ma motivi puramente finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 129 II 63 cons. 3.1, 124 II 252 cons. 4a). In conformità alla prassi del Tribunale federale, per progetti riguardanti casette di vacanza un’autorizzazione per costruzioni ad ubicazione vincolata giusta l’art. 24 LPT è esclusa (DTF 124 II 252 cons. 4a 113 Ib 219 cons. 3). Nello stesso senso si è espressa anche la prassi del Tribunale amministrativo (PTA 1985 no. 28; 1984 no. 38, 1982 no. 32; 1981 no. 46 e sentenza del Tribunale amministrativo R 08 73 del 9 dicembre 2008). In principio, tali insediamenti vanno edificati nelle zone edificabili e non fuori da queste. Non esiste nell'evenienza un bisogno oggettivamente fondato per l'erezione di una costruzione in un determinato luogo, dopo che è incontestato che il ricorrente non abbia un'azienda agricola, non si dedichi all'agricoltura e non abbia neppure affittato parte della superficie prativa ad un contadino con azienda agricola riconosciuta. c)L'autorizzazione richiesta non può neppure essere rilasciata ai sensi dell'art. 24a LPT, che contempla i cambiamenti di destinazione senza lavori di trasformazione, in quanto il progetto prevede degli imponenti interventi edilizi per la nuova conformazione interna dei locali e l'innalzamento del tetto. Non disponendo l'istante neppure di un'azienda agricola accessoria, anche un permesso giusta l'art. 24b LPT non è proponibile.
8 - d)Ai sensi dell’art. 24c LPT, fuori dalle zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione, ma non più conformi alla destinazione della zona, sono in principio protetti nella loro situazione di fatto (cpv. 1). Tali edifici possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente (cpv. 2). In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 5). L'art. 24c LPT non si applica alle costruzioni che sono divenute contrarie alla zona di utilizzazione in seguito ad una modifica della sola situazione di fatto, come per esempio l'abbandono dell'attività agricola (DTF 129 II 396 cons. 4.2.1; PETER KARLEN, Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG, System der neuen Regelung, in: ZBl 102/2001 pag. 297). Per questo la possibilità di trasformare delle costruzioni che erano utilizzate a scopo agricolo al momento della modifica del diritto (il 1. luglio 1972, data dell'entrata in vigore della legge federale sulla protezione delle acque mediante la quale veniva operata la distinzione tra zona edilizia e zona non edificabile) e la cui destinazione agricola è stata abbandonata in seguito non si valuta in base dell'art. 24c LPT (sentenza del Tribunale federale 1A.20/2005 del 4 agosto 2005). Alla luce di tali presupposti, anche l'art. 24c LPT non è nell'evenienza applicabile, in quanto la stalla fienile è rimasta tale anche dopo il 1972 e la sua utilizzazione anche in seguito è stata essenzialmente agricola. e)L'istante insiste sul fatto che la costruzione non fosse solo una stalla con fienile, ma che servisse anche da modesto alloggio per le persone. Per il Tribunale amministrativo, come del resto risulta dalla documentazione fotografica agli atti allegata dall'UST e come si è potuto vedere in sede di sopralluogo, un'utilizzazione a scopo abitativo della costruzione non ha potuto essere comprovata. Nell'annesso alla costruzione principale, il cui basso tetto in lamiera e le assi in legno che formano le due pareti
9 - perimetrali non danno propriamente un carattere abitabile, manca qualsiasi indizio sull'esistenza di un focolare, di un comignolo o di qualsiasi attrezzatura domestica che possa richiamare la pretesa vivibilità dell'impianto. Da quanto è emerso dalla visita sul posto, l'annesso alla stalla/fienile è un modestissimo ripostiglio senza alcun'altra pretesa. Ma anche la parte superiore della costruzione principale manca di finestre domestiche, mentre vi sono solo lungo la parete rivolta a valle due delle tipiche fessure larghe poche decine di centimetri per arieggiare il fienile. Nulla dei serramenti, del carattere della costruzione o delle attrezzature sul posto potrebbero attestare o richiamare un'utilizzazione a scopo abitativo della struttura. In questo senso giustamente lo stabile principale è stato qualificato come stalla/fienile e l'annesso quale ripostiglio, senza alcuna possibilità di scopo abitativo. Per questo, come si è visto nel considerando che precede, la concessione di un permesso per una trasformazione ai sensi dell'art. 24c LPT non è proponibile.
11 - carattere agricolo in case di vacanza giusta quanto previsto all'art. 24 cpv. 2 lett. c RE. Non trova pertanto accoglienza la richiesta del ricorrente concernente l'edizione delle relative licenze di costruzione, non essendo tale questione nemmeno contestata. Sulla pretesa illeceità di simili interventi non spetta a questo Giudice decidere in questa sede. Tantomeno può essere compito del Tribunale amministrativo far opera di vigilanza sulla pretesa passività dell'autorità cantonale. Il ricorrente cerca poi di trarre argomenti a suo favore dal fatto che il fenomeno avrebbe assunto una dimensione inaudita. Come però si è detto in precedenza, è propriamente solo una violazione sistematica della legge che permetterebbe di potersi appellare alla parità di trattamento nell'illegalità e non il caso unico o alcuni casi isolati. Nell'evenienza in oggetto però, l'appello alla parità di trattamento nell'illegalità è destinato all'insuccesso già a seguito della successiva modifica della normativa comunale. Infatti, alla presente fattispecie è applicabile il nuovo diritto e quindi non può più trovare applicazione il controverso art. 24 RE. Alla luce della nuova normativa comunale, che non conosce la possibilità (lecita o illecita che fosse stata) di trasformare l'edificio in casa di vacanza, non è dato sapere a quale titolo l'istante possa riferirsi alle licenze rilasciate sotto l'egida del vecchio diritto per dedurne diritti a suo favore. b)In considerazione di quanto precede è allora evidente che l'istante può appellarsi alla parità di trattamento nell'illegalità solo qualora lo stesso regime legale, cioè quello attuale, fosse stato nella medesima situazione applicato diversamente. L'edizione delle licenze edilizie rilasciate dopo il 23 aprile 2008 escludono questa possibilità. Va previamente precisato che le licenze rilasciate dall'autorità comunale riguardano le stesse procedure di quelle oggetto dell'autorizzazione cantonale, anche se l'istante insiste che non sia così. La sola eccezione (procedimento no. 2010-0949) era riferita ad un caso ancora pendente presso questo
12 - Giudice, che l'autorità cantonale non evocava propriamente per questo motivo (tale procedimento riguardava però il rilascio di un'autorizzazione per la sostituzione del tetto e altri lavori a un edificio già trasformato in casa di vacanza nel 1974 con la debita licenza edilizia). Contrariamente a quanto pretende l'istante, dall'aprile 2008 in poi non sono quindi più state rilasciate licenze edilizie da parte della sola autorità comunale. Evidentemente senza rilievo per questo procedimento sono le autorizzazioni rilasciate per la sistemazione di accessi al bosco o agricoli, la costruzione di una tettoia per proteggere animali o i mezzi agricoli o la sistemazione di un fienile e di un posteggio, non essendo tali fattispecie paragonabili a quella qui in discussione. Come riconosciuto anche dal ricorrente stesso, di permessi per la trasformazione di stalle in unità abitative dal 2008 l'UST ne ha evase due e ambedue in senso negativo (vedi la procedura no. 2013-0333 e il procedimento no. 2008-1215 e 0749 concernente lo stesso oggetto). Ma anche dai permessi rilasciati per la riattazione o dei modesti interventi edilizi su stabili esistenti l'istante non può dedurre alcunché a suo favore, come del resto neppure pretende. Dette autorizzazioni riguardano infatti delle modifiche ad edifici esistenti e che erano stati autorizzati sotto l'egida del vecchio diritto. In un caso, alla casa d'abitazione esistente era stato accordato il permesso di allacciarsi alla canalizzazione (procedimento no. 2010-0121). Negli altri casi al petente era stato concesso di rifare il tetto della baita di vacanza (no. 2012-0041), di ampliare la casetta di vacanza (no. 2012-0587), di sistemare un fienile (no. 2012-1144), di sistemare internamente una casa di vacanza (no. 2013-0334) e di ricostruire la cascina di vacanza dopo la sua parziale distruzione (no. 2009-0903). In questo senso nessuno dei permessi rilasciati riguarda la possibilità di trasformare una stalla fienile in casa di vacanza come pretende di fare il ricorrente. Non vi sono pertanto esempi a conferma di una disparità di trattamento sotto l'egida dalla nuova pianificazione locale.
13 -
14 - 6.Sia il comune che il ricorrente chiedono che nell'ambito dal presente procedimento venga chiamato in causa anche l'ufficio federale della pianificazione territoriale. Visto l'esito del presente ricorso, non è dato sapere quale dovrebbe essere lo scopo di una tale richiesta, anche considerato che tutte le decisioni del Tribunale amministrativo che non riguardano licenze edilizie rilasciate in zona edilizia vanno comunicate anche a detto ufficio che ha diritto di impugnarle al Tribunale federale. Per il resto, se lo scopo di tale richiesta dovesse essere quello di comprovare i pretesi abusi perpetrati in zona monti sotto l'egida del previgente ordinamento e dell'allora municipalità sia il ricorrente che il comune non hanno alcun diritto a chiedere quanto richiesto nell'ambito del presente procedimento. Il comune perché deve lasciarsi opporre il proprio operato (vedi anche la sentenza del Tribunale federale 1C_154/2011 del 9 maggio 2011 cons. 2.4) e il ricorrente mancando della necessaria legittimazione, non potendo trarre alcun tornaconto per il rilascio della richiesta autorizzazione da una simile pretesa. Infatti, se l'ufficio federale della pianificazione territoriale dovesse prendere posizione sul preteso scempio compiuto durante gli ultimi 30 anni, è difficile immaginare che esso possa di conseguenza accogliere positivamente la richiesta dell'istante e quindi permettere che si ricada in una situazione di illegalità, quando dal 2008 in poi le autorizzazioni sarebbero ossequiose del nuovo diritto comunale, cantonale e federale in materia di pianificazione. 7.In conclusione la decisione di rifiutare il rilascio dell'autorizzazione a trasformare l'edificio rurale in casa di vacanza merita in questa sede conferma e il ricorso deve essere respinto. Per le spese fa stato l'art. 73 cpv. 1 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 370.100) giusta il quale nella procedura di ricorso la parte soccombente deve di regola assumersi le spese. Per le ripetibili, l'art. 78 LGA prevede che la parte soccombente venga di regola obbligata a rimborsare alla parte vincente
15 - tutte le spese necessarie causate dalla procedura (cpv. 1). Al cantone e al comune ai quali sono affidati compiti di diritto pubblico non vengono di regola assegnate ripetibili, se vincono la causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali (cpv. 2). L'esito della controversia giustifica pertanto l'accollamento dei costi occasionati dal presente procedimento al ricorrente, mentre il comune e il cantone non hanno diritto a ripetibili. Il Tribunale decide: 1.Il ricorso è respinto. 2.Vengono prelevate
una tassa di Stato di fr.4'000.--
e le spese di cancelleria difr.364.-- totalefr.4'364.-- il cui importo sarà versato da A._____, entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3.[Vie di diritto] 4.[Comunicazioni]