VGH 2015/032
Der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, hat durch die
Rekursrichter: lic.iur. Andreas Batliner, Vorsitzender
in der Beschwerdesache des
Beschwerdeführers: BF
wegen: Unterbrechung des Verfahrens, internationale Sanktionen
gegen: Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 31. März 2015, LNR xx
in der nicht-öffentlichen Sitzung vom 10. Juni 2015
entschieden:
1. Der Beschwerde vom 02. April 2015 gegen die Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 31. März 2015, LNR xx , wird insoweit stattgegeben, als Ziff. 2. des Spruchs der angefochtenen Regierungsentscheidung wie folgt zu lauten hat:
"2. Das Verfahren wegen Streichung von Herrn BF von der Sanktionsliste gemäss LGBl. 2015 Nr. 58 wird bis zum rechtskräftigen Abschluss der beim Europäischen Gerichtshof hängigen Rechtssache T-x/14 unterbrochen."
Im Übrigen wird die Beschwerde vom 02. April 2015 abgewiesen und die angefochtene Regierungsentscheidung bestätigt.
2. Die Kosten des Verfahrens verbleiben beim Land. Parteikosten werden keine zugesprochen.
1. Am 28. Februar 2014 erliess die Regierung des Fürstentums Liechtenstein die Verordnung über Massnahmen gegenüber bestimmten Personen aus der Ukraine, LGBl. 2014 Nr. 58 (im Folgenden: Ukraine-Verordnung).
In Art. 1 Abs. 1 und 2 dieser Verordnung wird bestimmt, dass Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, die sich im Eigentum oder unter der direkten oder indirekten Kontrolle der natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen nach dem Anhang befinden, gesperrt sind und dass es verboten ist, den von der Sperrung betroffenen natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen Gelder zu überweisen oder Gelder und wirtschaftliche Ressorcen sonstwie direkt oder indirekt zur Verfügung zu stellen. Im Anhang zur genannten Verordnung sind 20 natürliche Personen aufgelistet, unter anderem der Beschwerdeführer.
2. Die genannte Verordnung wurde mit LGBl. 2014 Nr. 59, LGBl. 2014 Nr. 115 und LGBl. 2015 Nr. 74 ergänzt und abgeändert. Die Bestimmungen von Art. 1 Abs. 1 und 2 sowie die Aufführung des Beschwerdeführers im Anhang zur Verordnung wurden nicht abgeändert und sind heute noch in Kraft. Mit LGBl. 2015 Nr. 74 wurden die Angaben zum Beschwerdeführer ergänzt und lauten nunmehr wie folgt:
(...)
3. Am 28. Juli 2014 erhob der Beschwerdeführer gegen die genannte Verordnung Verwaltungsbeschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Er erklärte, "gegen die als anfechtbaren Verwaltungsakt zu qualifizierende Verordnung vom 28. Februar 2014 über Massnahmen gegenüber bestimmten Personen aus der Ukraine, LGBl. 2014/58, LR 946.224.0, einschliesslich deren Anhang, binnen offener Frist nachstehende Verwaltungsbeschwerde an den Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein" zu erheben.
Er focht die genannte Verordnung insoweit an, als sie den Beschwerdeführer betrifft, "sohin jedenfalls im Umfange der Ziff. z des Anhangs zur Ukraine-Verordnung".
4. Mit Urteil vom 06. März 2015 zu VGH 2014/071 wies der Verwaltungsgerichtshof die Beschwerde vom 28. Juli 2014 gegen die Verfügung LGBl. 2014 Nr. 58 zurück. Er führte im Wesentlichen aus, gegen die genannte Verordnung könne nicht direkt Verwaltungsbeschwerde eingelegt werden. Vielmehr sei es notwendig, dass der Beschwerdeführer die Streichung seines Namens aus dem Anhang der genannten Verordnung bei der Regierung beantrage.
5. Dem entsprechend stellte der Beschwerdeführer am 13. März 2015 bei der Regierung den Antrag, er wolle aus dem Anhang der Verordnung über Massnahmen gegenüber bestimmten Personen aus der Ukraine, LGBl. 2014 Nr. 58, gestrichen werden.
Eine materielle Begründung enthält dieser Antrag nicht.
6. Am 31. März 2015 entschied die Regierung wie folgt: Der Antrag von Herrn BF, vom 13. März 2015 auf Streichung von der Sanktionsliste wird zur Kenntnis genommen.Das Verfahren wegen Streichung von der Sanktionsliste wird gemäss Art. 74 Abs. 1 LVG unterbrochen.Die Kosten verbleiben beim Land.Diese Entscheidung wurde im Wesentlichen wie folgt begründet:
Am 30. Juni 2014 habe der Beschwerdeführer beim EuGH eine Klage (Rechtssache T-x/14) gegen den Rat der Europäischen Union eingereicht und beantragt, den Beschluss 2014/216 und die Verordnung 381/2014 mit sofortiger Wirkung für nichtig zu erklären, soweit sie auf den Beschwerdeführer Anwendung fänden. Diese Klage begründe der Beschwerdeführer im Wesentlichen damit, dass ein Verstoss gegen seine Verteidigungsrechte vorliege, ein offensichtlicher Beurteilungsfehler im Hinblick auf die Beweise vorliege, ein Begründungsmangel gegeben sei und ein Verstoss gegen das Eigentumsrecht und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit vorliege.
Gemäss Art. 74 Abs. 1 LVG könne die Regierung bei Vorfragen (Zwischenfragen) die Unterbrechung des Verwaltungsverfahrens anordnen, wenn die gründliche Erledigung einer solchen Vor- oder Zwischenfrage eine besondere Behandlung erfordere. Das gegenständliche Verfahren sei zu unterbrechen, bis das Delisting-Verfahren Rs T-x/2014 entschieden werde. Das Verfahren vor dem EuGH ziele auf eine Streichung des Beschwerdeführers von den Sanktionslisten der EU ab. Die Beurteilung des EuGH, ob im Falle des Beschwerdeführers die Aufnahme in die Sanktionsliste aufgrund der vorliegenden Beweise gerechtfertigt sei oder ob dieser von der Sanktionsliste zu streichen sei, sei für die Beurteilung der gegenständlichen Rechtssache präjudiziell. Die Regierung habe den Ausgang dieses Verfahrens zur Wahrung der öffentlichen Interessen jedenfalls bei ihrer Prüfung, ob der Beschwerdeführer von der Sanktionsliste gemäss LGBl. 2014 Nr. 58 zu streichen sei, zu berücksichtigen.
7. Gegen diese Regierungsentscheidung, zugestellt am 02. April 2015, erhob der Beschwerdeführer noch gleichentags, also am 02. April 2015 Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Er beantragt, der Verwaltungsgerichtshof wolle die angefochtene Entscheidung ersatzlos aufheben und der Regierung auftragen, das Verfahren unter Abstandnahme der Unterbrechung unverzüglich fortzusetzen.
8. Der Verwaltungsgerichtshof zog den Vorakt der Regierung zu LNR xx bei, erörterte in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 10. Juni 2015 die Sach- und Rechtslage und entschied, wie aus dem Spruch ersichtlich.
1. Der Beschwerdeführer bringt vor, gegenständlich liege keine zulässige Vorfrage für eine Unterbrechung vor. Eine Unterbrechung des Verfahrens sei nur dann statthaft, wenn eine präjudizielle, entscheidungsrelevante Vorfrage bindend zu klären sei (Art. 74 LVG). Präjudiziell sei eine Rechtsfrage nur dann, wenn sie für die Lösung der Hauptfrage im betroffenen Verfahren unabdingbar sei, aber als Hauptfrage in einem anderen Verfahren zu entscheiden sei. Eine präjudizielle Vorfrage liege also nur dann vor, wenn der Tatbestand der Rechtsvorschrift, welche die Behörde bei ihrer Entscheidung anzuwenden habe, Elemente enthalte, über die für sich alleine nicht in diesem Verfahren, sondern in einem anderen Verfahren bindend abzusprechen sei. Wenn zwei Behörden über dieselbe Rechtsfrage als Hauptfrage zu entscheiden hätten, liege keine präjudizielle Vorfrage vor (Thienel, Verwaltungsverfahrensrecht, 2. Auflage, 2002, 142 f.; öVwGH 08.05.1990, 89/08/0040). Diese Voraussetzungen lägen hier nicht vor. Entscheidungen des EuGH in Sanktionssachen seien für liechtensteinische Gerichte und Behörden nicht bindend. Das Listing des Beschwerdeführers sei ausschliesslich auf Basis des liechtensteinischen Rechts (ISG) erfolgt. Das hier bekämpfte liechtensteinische Listing sei gerade keine Umsetzung von EU-Recht. Dies sei auch aus der Chronologie ersichtlich, denn die EU habe den Beschwerdeführer erst am 15. April 2014 auf die Sanktionsliste gesetzt, währenddem Liechtenstein und die Schweiz dies schon am 28. Februar 2014 getan hätten. Die liechtensteinische Regierung sei also in der Lage gewesen, den Beschwerdeführer ohne Rücksicht auf die Rechtsprechung und Gesetzgebung in der EU auf die Sanktionsliste zu setzen. Damit müsse die Regierung auch ohne Rücksichtnahme auf die Gesetze und Rechtsprechung der EU wieder in der Lage sein, zu entscheiden, ob der Beschwerdeführer wieder von der Sanktionsliste zu streichen sei.
2. Diesem Vorbringen ist insoweit zuzustimmen, als das Verfahren T-x/14 vor dem EuGH für Liechtenstein und damit für die liechtensteinischen Behörden und Gerichte rechtlich nicht bindend ist. Art. 74 Abs. 1 LVG verlangt jedoch keine solche Präjudizialität. Vielmehr bestimmt Art. 74 Abs. 1 LVG, dass die Behörde "nach ihrem Ermessen" das Verfahren unterbrechen kann, "wenn die gründliche Erledigung einer Vorfrage eine besondere Behandlung erfordert".
Liechtenstein erlässt in der Regel keine "eigenen" internationalen (Wirtschafts)Sanktionen. Vielmehr erlässt Liechtenstein Sanktionen, um jene internationalen Sanktionen, die von den Vereinten Nationen oder von den wichtigsten Handelspartnern Liechtensteins beschlossen wurden, durchzusetzen (Art. 1 Abs. 1 ISG, Gesetz vom 10. Dezember 2008 über die Durchsetzung internationaler Sanktionen, LGBl. 2009 Nr. 41). Im vorliegenden Fall ist es offensichtlich, dass die Verordnung LGBl. 2014 Nr. 58 samt Sanktionsliste in direkter Absprache mit der Schweiz erfolgte, denn der schweizerische Bundesrat erliess zwei Tage früher eine parallele Verordnung (Verordnung vom 26. Februar 2014 über Massnahmen gegen gewisse Personen aus der Ukraine, SR 946.231.176.7). Es muss davon ausgegangen werden, dass sowohl die Schweiz als auch Liechtenstein ihre genannten Verordnungen über Massnahmen gegen gewisse Personen aus der Ukraine und damit auch gegen den Beschwerdeführer schon vor Erlass mit der Europäischen Union, die bekanntlich der wichtigste Handelspartner sowohl der Schweiz als auch Liechtensteins ist, absprach, auch wenn die Europäische Union ihre Sanktionen gegen bestimmten Personen im Zusammenhang mit der Ukraine erst am 05. März 2015 und gegen dem Beschwerdeführer erst am 15. April 2014 erliess (Beschluss 2014/119/GASP des Rates vom 05. März 2014; Verordnung EU Nr. 208/2014 des Rates vom 05. März 2014; Durchführungsbeschluss 2014/216 GASP des Rates vom 14. April 2014; Durchführungsverordnung EU Nr. 381/2014 des Rates vom 14. April 2014). Liechtenstein und die Schweiz sind politisch und wirtschaftlich so eng mit der Europäischen Union verbunden, dass es realitätsfremd ist, anzunehmen, die Schweiz und Liechtenstein hätten die verfahrensgegenständlichen Sanktionen nicht ohne vorgängige Abstimmung mit der Europäischen Union erlassen. Dies ergibt sich auch daraus, dass die Europäische Union und ihre Mitgliedsstaaten in jeder Hinsicht viel grösser als Liechtenstein sind und deshalb auch viel mehr Informationen darüber haben, aus welchen Gründen gegen welche Personen Sanktionen erlassen werden sollen.
Zweck des ISG ist es, dass Liechtenstein den von seinen wichtigsten Handelspartnern erlassenen internationalen Sanktionen zum Durchbruch verhilft (Art. 1 Abs. 1 ISG). Es würde diesem Zweck widersprechen, wenn Liechtenstein Entscheidungen dieser Handelspartner, somit die Entscheidung des EuGH, nicht abwarten dürfte.
3. Der EuGH bezieht in sein Verfahren, hier das Verfahren zur Rechtssache T-x/14, nicht nur den Beschwerdeführer, sondern auch die Europäische Kommission und die 28 Mitgliedsstaaten der Europäischen Union ein. Eine gleiche oder ähnliche Möglichkeit haben weder die liechtensteinische Regierung noch der liechtensteinische Verwaltungsgerichtshof. Schon aus diesem Grund ist klar, dass der Europäische Gerichtshof viel gründlicher klären und beurteilen kann, ob gegen den Beschwerdeführer zu Recht Sanktionen erlassen wurden. Wenn die liechtensteinische Regierung die Ergebnisse des Verfahrens vor dem EuGH in ihr eigenes Verfahren einfliessen lassen kann, ergibt sich erst dadurch eine gründliche Erledigung des verfahrensgegenständlichen Antrages des Beschwerdeführers auf Streichung seines Namens aus der Sanktionsliste. Deshalb hat die Regierung das Ermessen, das ihr gemäss Art. 74 Abs. 1 LVG zukommt, richtig ausgeübt und das gegenständliche Verfahren zu Recht bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens vor dem EuGH in der Rechtssache T-x/14 unterbrochen.
4. Da die Regierung im Spruch ihrer angefochtenen Entscheidung nicht ausdrücklich aufführte, wie lange die Verfahrensunterbrechung dauert, war der gegenständlichen Beschwerde insoweit stattzugeben.
5. Der Beschwerdeführer bringt vor, mit der gegenständlichen Verfahrensunterbrechung erfolge eine Rechtsverweigerung. Die sanktionsverhängende Behörde müsse einzelfallbezogene, spezifische und konkrete Gründe nennen, aus denen sie ableite, dass gegen den Betroffenen entsprechende Massnahmen zu verhängen seien. Es seien den Betroffenen die sachlichen und rechtlichen Gesichtspunkte, von denen die Rechtmässigkeit des Beschlusses abhänge, sowie die Erwägungen anzuführen, die die Behörde zu ihrem Erlass veranlasst hätten. Auch bei der innerstaatlichen Übernahme von ausländischen oder internationalen Sanktionsbeschlüssen müsse eine umfassende Kontrolle der Rechtmässigkeit dieser Sanktionsbeschlüsse stattfinden, insbesondere im Hinblick auf die innerstaatlichen Grundrechte. Die innerstaatliche Behörde könne es somit nicht dabei belassen, sich darauf zu berufen, dass der Sanktionsbeschluss etwa von den Vereinten Nationen oder der Europäischen Union getroffen worden sei. Die innerstaatlichen Behörden seien zu einer umfassenden - rechtlichen und tatsachenbezogenen - selbstständigen Prüfung verpflichtet. Die Regierung habe dem Beschwerdeführer bis zum heutigen Tag keine Begründung geliefert, weshalb er auf die Sanktionsliste gesetzt worden sei und weshalb er, obwohl er längst keine politische Funktion mehr inne habe, nach wie vor auf der Sanktionsliste geführt werde. Die Regierung verweigere die ihr zukommende Prüfungs- und Begründungspflicht.
Dem ist entgegenzuhalten, dass die vom Beschwerdeführer - zu Recht - geforderte detaillierte Prüfung im Verfahren, welches der Beschwerdeführer mit seinem Antrag vom 13. März 2015 bei der Regierung einleitete, erfolgen wird. Die streitgegenständliche Unterbrechung dieses Verfahrens dient dazu, eine solche detaillierte Prüfung "gründlich" (Art. 74 Abs. 1 LVG) vorzunehmen.
Der Erlass der Verordnung LGBl. 2014 Nr. 58 samt Sanktionsliste, auf welcher der Beschwerdeführer aufgeführt ist, ist als vorläufige, einstweilige Massnahme (sofort vollstreckbarer und provisorischer Verwaltungsakt [vgl. Art. 52 ff. LVG]; einstweilige Verfügung, vorläufige Anordnung [vgl. Art. 270 ff. EO]) zu verstehen (VGH 2014/071 E. 6.). Die wichtigsten Gründe für den Erlass der Verordnung hat die Regierung mit ihrer Stellungnahme vom 16. September 2014 an den Verwaltungsgerichtshof, welche der Beschwerdeführer mit seiner gegenständlichen Beschwerde ebenfalls vorlegte, bekannt gegeben. Eine Kurzfassung hat die Regierung mit LGBl. 2015 Nr. 74 in die Verordnung aufgenommen.
6. Der Beschwerdeführer bringt vor, durch die verfahrensgegenständliche Unterbrechung erfolge eine unzumutbare und unzulässige Rechtsverzögerung. Das Sanktionslisting habe massive negative Auswirkungen auf die Grundrechte und Freiheiten des Beschwerdeführers, insbesondere auf das Berufs- und Familienleben und das Eigentum. Der Beschwerdeführer und seine Familie würden stigmatisiert und es werde ein irreversibles Misstrauen der Öffentlichkeit diesen gegenüber verursacht. Diese Beeinträchtigungen hätten strafrechtlichen Sanktionscharakter. Das Delisting-Verfahren vor dem EuGH dauere durchschnittlich vier bis sieben Jahre. Eine Verfahrensunterbrechung bedeute, dass der Beschwerdeführer und seine Familie mit allen genannten Folgen so lange belastet blieben, bis das EuGH-Verfahren erledigt sei. Erst danach würde die Regierung ein Ermittlungsverfahren aufnehmen und hiernach eine Entscheidung treffen und erst danach würde der innerstaatliche Rechtszug in Gang gesetzt. Die Verfahrensunterbrechung bedeute somit eine jahrelange und unabsehbare und einseitige Belastung des Beschwerdeführers und seiner Familie. Dies widerspreche der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes und dem Beschleunigungsgebot gemäss Art. 74 Abs. 5 und Art. 73 Abs. 1 LVG sowie Art. 94 LV.
Diesem Vorbringen ist entgegenzuhalten, dass nur deshalb, weil ein Verfahren vor dem EuGH relativ lange dauert, nicht von einer unzumutbaren und unzulässigen Rechtsverzögerung gesprochen werden kann. Der EuGH ist an die Grundrechtscharta und die EMRK, die beide grundrechtliche Beschleunigungsgebote enthalten, gebunden. Es ist nicht davon auszugehen, dass er diese Gebote missachtet. Da er jedoch ein sehr gründliches Verfahren durchführt, in welchem, wie bereits ausgeführt, einerseits die Europäische Kommission und die Mitgliedsstaaten der EU und anderseits der Beschwerdeführer einbezogen werden, dauert das Verfahren entsprechend lang.
Bei der Frage, ob die Verfahrenslänge unzumutbar ist, sind nicht nur die Interessen des betroffenen Rechtsunterworfenen, hier des Beschwerdeführers, zu berücksichtigen, sondern auch die öffentlichen Interessen.
Weil Liechtenstein seine internationalen Sanktionen sehr eng mit der Europäischen Union abstimmt, kann davon ausgegangen werden, dass nach Beendigung des Verfahrens vor dem EuGH das liechtensteinische Verfahren sehr rasch beendet wird. Es ist kaum anzunehmen, dass im liechtensteinischen Verfahren neue Aspekte, die im Verfahren vor dem EuGH nicht releviert wurden, noch hervorkommen werden. Hinzu kommt, dass sich die liechtensteinische Regierung offensichtlich aussenpolitisch verpflichtet fühlt, die von der EU ausgesprochenen Sanktionen gegenüber bestimmten Personen aus der Ukraine auch in Liechtenstein durchzusetzen (Art. 1 Abs. 1 ISG). Dieser aussenpolitische Aspekt ist durchaus nachvollziehbar und kann vom Verwaltungsgerichtshof rechtlich nicht überprüft werden (Art. 29 Abs. 1 Bst. b Unterabsatz 2 LVG). Er rechtfertigt, dass die Regierung das Urteil des EuGH abwartet und dann auch in die eigene Entscheidung einfliessen lassen wird.
7. Der Beschwerdeführer bringt vor, die angefochtene Entscheidung, nämlich dass das Verwaltungsverfahren unterbrochen werde, sei nicht begründet. Die Regierung habe lediglich behauptet, dass das Verfahren vor dem EuGH präjudiziell sei. Weshalb es jedoch präjudiziell sei, sei mit keinem Wort begründet.
Dem ist entgegenzuhalten, dass die Regierung in ihrer Entscheidung in Ziff. 2. des "Sachverhalts" ausführte, dass der Beschwerdeführer beim EuGH eine Klage einreichte und diese im Wesentlichen damit begründet habe, dass mit den europäischen Sanktionen gegen seine Verteidigungsrechte verstossen worden sei, ein offensichtlicher Beurteilungsfehler im Hinblick auf die Beweise vorliege, ein Begründungsmangel gegeben sei und ein Verstoss gegen das Eigentumsrecht und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit vorliege. Die Regierung hat also Sachverhaltsfeststellungen - die im Übrigen unbekämpft blieben - zu dem Verfahren, welches Grund für die gegenständliche Verfahrensunterbrechung bildet, getroffen. Sie hat in Ziff. 2. ihrer "Entscheidungsgründe" auch ausgeführt, dass sie gemäss Art. 74 Abs. 1 LVG das gegenständliche Verfahren unterbrechen könne und dass ein Unterbrechungsgrund darin liege, dass der EuGH über die Streichung des Beschwerdeführers von den Sanktionslisten der EU entscheide und die Regierung das Urteil des EuGH zur Wahrung der öffentlichen Interessen bei ihrer Prüfung, ob der Beschwerdeführer auch von der liechtensteinischen Sanktionsliste gestrichen werde, zu berücksichtigen habe.
Diese Begründung ist nachvollziehbar und stringent, sodass nicht von einer mangelhaften oder gar fehlenden Begründung gesprochen werden kann.
8. Aus all diesen Gründen kommt der gegenständlichen Beschwerde im Wesentlichen keine Berechtigung zu.
9. Dem Beschwerdeführer sind deshalb keine Gerichtsgebühren aufzuerlegen, weil er mit seiner Beschwerde, wenn auch nur zu einem geringen Teil, nämlich hinsichtlich der Präzisierung des Spruchpunktes 2. der angefochtenen Regierungsentscheidung, durchgedrungen ist. Parteikosten sind schon deshalb keine zuzusprechen, weil in Verfahren, in welchen dem Beschwerdeführer keine Partei kontradiktorisch gegenüber steht, nie Parteikosten zugesprochen werden können (Art. 41 i.V.m. Art. 36 Abs. 1 LVG).
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, 10. Juni 2015