VGH 2014/112
Der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, hat durch die
Rekursrichter: lic.iur. Andreas Batliner, Vorsitzender
in der Beschwerdesache des
Beschwerdeführers: A
AT-***
wegen: Krankenpflegeversicherung
gegen: Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 14./15. Oktober 2014, LNR 2014-1282 BNR 2014/1301 REG 6360
in der nicht-öffentlichen Sitzung vom 6. März 2015
entschieden:
1. Die Beschwerde vom 03. November 2014 gegen die Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 14./15. Oktober 2014, LNR 2014-1282 BNR 2014/1301 REG 6360, wird abgewiesen und die angefochtene Regierungsentscheidung bestätigt.
2. Die Kosten des Verfahrens in Höhe von CHF 212.00 hat der Beschwerdeführer binnen 14 Tagen bei sonstigem Zwang an das Land Liechtenstein zu bezahlen (Zahlungsinformation am Schluss dieses Urteils).
1. Mit Verfügung vom 02.05.2014 wies das Amt für Gesundheit den Antrag des Beschwerdeführers vom 19.02.2014 auf Befreiung von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung in Liechtenstein ab. In der Begründung verwies das Amt auf Art. 11 Abs. 3 lit. a der Verordnung Nr. 883/2004, die seit dem 01.06.2012 im EWR in Kraft sei, wonach eine Person, die in einem Mitgliedstaat eine Beschäftigung ausübe, den Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaates unterliege. Eine Ausnahme im Bereich der Krankenpflegeversicherung für Personen, die in Österreich wohnten und in Liechtenstein arbeiteten, siehe Anhang XI der Verordnung vor. Diese Personen könnten auf Antrag von der Versicherungspflicht befreit werden, wenn und solange sie in Österreich wohnten und nachweisen könnten, dass sie dort Anspruch auf eine gesetzliche oder gleichwertige Krankenversicherung hätten. Die Befreiung könne nicht widerrufen werden, ausser im Falle des Wechsels des Arbeitgebers. Der Antrag müsse innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten der Versicherungspflicht in Liechtenstein eingereicht werden. Zum Zeitpunkt des Arbeitsbeginns des Beschwerdeführers in Liechtenstein am 15.07.2011 habe die Verordnung Nr. 1408/71 in Kraft gestanden. In dieser sei noch keine Befreiung von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung in Liechtenstein vorgesehen gewesen. Gestützt auf das nationale Recht und die Verwaltungsvereinbarung mit den österreichischen Behörden hätten in Österreich wohnhafte Grenzgänger dennoch zu Beginn ihrer Tätigkeit und später bei einem Wechsel des Arbeitgebers wählen können, ob sie in Liechtenstein oder in Österreich krankenversichert sein wollten. Dieses Wahlrecht habe der Beschwerdeführer ausgeübt und sich für eine liechtensteinische Krankenkasse entschieden, weswegen die von ihm beantragte Befreiung von der obligatorischen Krankenversicherung in Liechtenstein ausser bei einem Arbeitgeberwechsel nicht mehr möglich sei.
2. Gegen die Verfügung des Amtes für Gesundheit erhob der Beschwerdeführer am 22.05.2014 Beschwerde an die Regierung. Er brachte vor, dass die Krankenversicherungsverordnung nur festgelegt habe, dass sich Personen, die der obligatorischen Versicherung unterlägen, im Zeitraum von drei Monaten nach Eintritt der Versicherungspflicht bei einer Kasse zu versichern hätten und nicht, dass - so wie nunmehr neu in der VO (EG) Nr. 883/2004 geregelt - der Antrag auf Befreiung innert drei Monaten eingereicht werden müsse. Die neue Bestimmung sei für ihn gröblich benachteiligend. Es werde ihm die Möglichkeit genommen, den für ihn am Besten geeigneten Krankenversicherer frei zu wählen. Hätte er gewusst, dass er durch den Vertragsabschluss mit der liechtensteinischen Versicherung *** keine Wechselmöglichkeit mehr haben würde, hätte er sich bereits zu Beginn seines Arbeitsverhältnisses für eine andere Versicherungslösung entschieden. Die Formulierung des Anhang XI sei aufgrund des Fehlens eines ausserordentlichen Rechts auf Befreiung von der obligatorischen Versicherungspflicht krass unverhältnismässig und benachteiligend. Bestehende Versicherungsnehmer würden gegenüber denjenigen, die sich nunmehr neu für eine Versicherungslösung zu entscheiden hätten, benachteiligt. Die rückwirkende Anwendung der VO (EG) Nr. 883/2004 auf einen Vertrag, der auf der Grundlage anderer Rechtsnormen abgeschlossen worden sei, stehe grundlegenden Rechtsgrundsätzen entgegen.
3. Mit Schreiben vom 08.07.2014 nahm das Amt für Gesundheit zu der Beschwerde des Beschwerdeführers Stellung. Mit Schreiben vom 27.07.2014 erstattete der Beschwerdeführer hierzu eine Gegenäusserung.
4. Mit Entscheidung vom 14./15.10.2014 gab die Regierung der Beschwerde des Beschwerdeführers keine Folge und bestätigte die Verfügung des Amtes für Gesundheit. Sie wies darauf hin, dass sowohl der Wortlaut der Ausnahmeregelung im Anhang der nunmehr geltenden Verordnung als auch dessen teleologische Interpretation vor dem Hintergrund der Ausführungen im BuA Nr. 74/2011 zeigten, dass die Möglichkeit der Befreiung von der liechtensteinischen Krankenpflegeversicherungspflicht nur dann zum Tragen kommen solle, wenn eine Person das Wahlrecht vor Inkrafttreten des Anhangs bereits zugunsten einer österreichischen Versicherung ausgeübt habe oder wenn die dreimonatige Frist nach Eintritt der Versicherungspflicht noch nicht abgelaufen sei. Das Wahlrecht habe bereits unter der alten Verordnung gemäss Art. 33 und 35 Krankenversicherungsverordnung sowie der Vereinbarung zwischen Liechtenstein und Österreich gegolten. Der Beschwerdeführer bestreite auch nicht, dass er zum Zeitpunkt seines Arbeitsantrittes in Liechtenstein über das Wahlrecht informiert gewesen sei. Er bringe nur vor, dass er nicht gewusst habe, dass dieses Wahlrecht nur einmal ausgeübt werden könne, da dies aus den rechtlichen Bestimmungen und den Merkblättern nicht hervorgehe. Merkblätter lieferten jedoch nur eine grobe Übersicht über die geltenden Bestimmungen. Eine ausreichende Vertrauensgrundlage böte nur eine spezifische Auskunft im Hinblick auf einen konkreten Fall. Wenn der Beschwerdeführer bemängle, er sei nicht über die Änderung der Rechtslage informiert worden, sei darauf hinzuweisen, dass sich für den Beschwerdeführer durch die neue Verordnung und den Anhang XI keine Änderung der rechtlichen Situation hinsichtlich der Krankenversicherungspflicht ergeben habe.
5. Gegen die Regierungsentscheidung erhob der Beschwerdeführer am 03.11.2014 Vorstellung an die Regierung bzw. Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Er beantragte, der Verwaltungsgerichtshof wolle die Entscheidung der Regierung vollumfänglich aufheben und seinem Antrag auf Befreiung von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung stattgeben; in eventu die Entscheidung der Regierung vollumfänglich aufheben und die Rechtssache zur neuerlichen Behandlung an die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten (gemeint wohl Regierung) zurück verweisen unter Bindung an die Rechtsansicht des Verwaltungsgerichtshofes.
6. Mit Schreiben vom 18.11.2014 teilt die Regierung dem Verwaltungsgerichtshof mit, dass sie auf die Vorstellung nicht eingetreten sei und die Rechtssache an den Verwaltungsgerichtshof weiterleite.
7. Der Verwaltungsgerichtshof zog die Vorakten des Amtes für Gesundheit und der Regierung bei, erörterte in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 06.03.2015 die Sach- und Rechtslage und entschied, wie aus dem Spruch ersichtlich.
1. Vorliegendenfalls ist der Sachverhalt unstrittig, weswegen auf die unterinstanzliche Entscheidung verwiesen werden kann (Art. 101 Abs. 4 LVG).
2. Schon in der alten VO (EWG) Nr. 1408/71 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit wie auch in der seit 01.06.2012 in Kraft stehenden VO (EG) Nr. 833/2004 gilt das Beschäftigungsortprinzip, d.h., dass EWR-Staatsangehörige sozialversicherungsrechtlich den Rechtsvorschriften des Landes, in dem sie tatsächlich beschäftigt oder selbständig erwerbstätig sind, unterstehen. Ausnahmen zum Beschäftigungsortprinzip sind in den Anhängen der VO (EG) Nr. 883/2004 geregelt. So ist für Liechtenstein in Anhang XI bestimmt, dass die der liechtensteinischen Krankenpflegeversicherungspflicht unterliegenden Personen auf Antrag von der Versicherungspflicht befreit werden können, soweit sie in Österreich wohnen und nachweisen können, dass sie dort Anspruch auf eine gesetzliche oder gleichwertige Krankenversicherung haben. Die österreichischen Grenzgänger haben somit ein Wahlrecht, ob sie sich in Liechtenstein oder in Österreich versichern lassen wollen. Die Befreiung kann nicht widerrufen werden, ausser im Fall des Wechsels des Arbeitgebers. Der Antrag auf Befreiung muss innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten der Versicherungspflicht in Liechtenstein eingereicht werden. Personen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der VO (EG) Nr. 883/2004 bereits in Österreich versichert waren, gelten als von der liechtensteinischen Versicherungspflicht befreit.
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die VO (EG) Nr. 883/2004 im vorliegenden Verfahren wegen des Rechtsstaatsprinzips, dem Rückwirkungsverbot, dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Prinzip der Vertragsfreiheit nicht zur Anwendung gelangen dürfe.
Der Grundsatz des Rückwirkungsverbotes gilt bei der echten Rückwirkung von Gesetzen und Verordnungen, wenn also neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschliessend vor Inkrafttreten des neuen Rechts verwirklicht hat. Dem gegenüber liegt unechte Rückwirkung vor, wenn neue Rechtsnormen an einen in der Vergangenheit eingetretenen, jedoch in die Gegenwart fortdauernden Sachverhalt anknüpfen. Sie berührt die Anliegen der Rechtssicherheit weit weniger, als die echte Rückwirkung und ist grundsätzlich zulässig, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegen stehen. Die Anwendung neuen Rechts kann zudem auch mit dem Prinzip des Vertrauensschutzes kollidieren, wenn die Betroffenen im Vertrauen auf die Weitergeltung des bisherigen Rechts Dispositionen getroffen haben, die sich ohne Nachteil nicht wieder rückgängig machen lassen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Rz 329 ff.; VGH 2005/1 in LES 2006, 21 m.w.H.). Vorliegendenfalls hat der Beschwerdeführer 2011 eine liechtensteinische Krankenpflegeversicherung abgeschlossen, die bis heute besteht und deren Kündigung nach der seit 2012 in Kraft stehenden Verordnung zu beurteilen ist. Somit ist die unechte Rückwirkung entscheidungsrelevant.
Unter Hinweis auf Bericht und Antrag Nr. 74/2011 geht die Regierung in ihrer Entscheidung davon aus, dass mit dem Anhang XI der Verordnung keine neue Regelung eingeführt, sondern die seit 1995 gelebte Praxis "legalisiert" wurde. Das Wahlrecht der in Österreich wohnhaften Grenzgänger habe bereits in Anwendung der VO (EWG) Nr. 1408/71 gemäss den nationalen Bestimmungen (insbesondere Art. 33 und 35 KVV) sowie einer Vereinbarung zwischen Liechtenstein und Österreich gegolten. Dem hält der Beschwerdeführer entgegen, dass aus Art. 33 und 35 KVV nicht abgeleitet werden könne, dass das Wahlrecht nur einmal hätte ausgeübt werden können und der Antrag auf Befreiung von der Versicherungspflicht binnen drei Monaten ab Eintreten der Versicherungspflicht zu stellen gewesen wäre. Die VO (EWG) Nr. 1408/71 habe keine Bestimmung zum Wahlrecht enthalten, die eine bestimmte gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung der Art. 33 und 35 KVV in die Richtung eines einmaligen Wahlrechtes zugelassen hätten.
Nach Art. 33 der Verordnung zum Gesetz über die Krankenversicherung (KVV), LGBl. 2000 Nr. 74, aufgehoben durch LGBl. 2014 Nr. 192, konnten sich Personen auf Gesuch hin von der Krankenpflegeversicherungspflicht in Liechtenstein befreien lassen, wenn sie einen gleichwertigen Versicherungsschutz nachweisen konnten. Personen, die der obligatorischen Versicherung unterstanden, hatten sich gemäss Art. 35 KVV innert drei Monaten nach Eintritt der Versicherungspflicht bei einer Kasse zu versichern. Daraus ergibt sich zwangsläufig, dass das Befreiungsgesuch innerhalb dieser dreimonatigen Frist gestellt werden konnte. Mit diesen Bestimmungen und einer zwischenstaatlichen Vereinbarung wurde also das Wahlrecht der österreichischen Grenzgänger nach Eintritt der Versicherungspflicht (Aufnahme einer Erwerbstätigkeit in Liechtenstein) geregelt. Ob der Befreiungsantrag auch zu einem späteren Zeitpunkt hätte gestellt werden können, ist den gesetzlichen Bestimmungen nicht eindeutig zu entnehmen. Auch in den vom Amt herausgegebenen Merkblättern wurde dies nicht thematisiert. Wenn daher die Möglichkeit eines späteren Wechsels zu einer österreichischen Krankenkasse für den Beschwerdeführer bei seiner damaligen Entscheidung für eine liechtensteinische Kasse so wesentlich gewesen wäre, hätte er sich beim zuständigen Amt gezielt nach einer solchen Möglichkeit erkundigen müssen. Aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen und der zugänglichen Informationen konnte der Beschwerdeführer nicht darauf vertrauen, dass er sich zu einem späteren Zeitpunkt wieder umentscheiden und eine österreichische Versicherung wählen kann. Der Ansicht des Beschwerdeführers, bei einem Merkblatt sei "von einer vorbehaltlosen Auskunft, die auch ein hinreichendes Vertrauen begründen kann" auszugehen, folgt der Verwaltungsgerichtshof nicht. Merkblätter sind Orientierungshilfen, die, egal ob sie sehr kurz oder umfangreicher sind, keinen Anspruch auf Vollständigkeit erheben. Dies zeigt sich auch im vom Beschwerdeführer angegebenen Merkblatt vom Januar 2008, worin die Ausnahmeregelung mit Österreich bezüglich der Krankenpflegeversicherung gerade mal mit einem Satz erwähnt wird (Punkt 2.1.1.) und ansonsten - wie auch schon im Merkblatt 2004 - auf die Vereinbarung bzw. Praxis mit Österreich verwiesen wird. Soweit im Merkblatt der Zeitpunkt, wann das Wahlrecht ausgeübt werden konnte, nicht weiter erläutert wurde, konnte der Beschwerdeführer auch nicht darauf vertrauen, dass das Wahlrecht jederzeit hätte ausgeübt werden können. Selbst wenn sich also die Rechtslage durch die VO (EG) Nr. 883/2004 geändert haben sollte, könnte sich der Beschwerdeführer nicht auf den Vertrauensgrundsatz berufen. Der Verwaltungsgerichtshof hat allerdings keinen Anlass, den Ausführungen im Bericht und Antrag Nr. 74/2011 und der Vorinstanzen keinen Glauben zu schenken, wonach die seit 1995 gelebte Praxis, die rechtlich nicht optimal geregelt war, in der neuen Verordnung "legalisiert" wurde.
4. Der Beschwerdeführer bemängelt, dass die neue Verordnung von den Unterinstanzen auf den vorliegenden Sachverhalt angewendet wurde. Wenn er dann ausführt, nach dessen Anhang XI wäre für ihn eine Befreiung von der obligatorischen Krankenversicherung in Liechtenstein nie möglich gewesen, weil die Versicherungspflicht für ihn bereits am 15.07.2011 begonnen habe, die Verordnung allerdings erst am 01.06.2012 in Kraft getreten sei, ist dies nicht nachvollziehbar. Zum Zeitpunkt seiner Versicherungspflicht in Liechtenstein hatte er aufgrund der damals geltenden Bestimmungen und der konstanten Praxis sehr wohl die Möglichkeit, sich von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung befreien zu lassen. Zur Entscheidung des Antrages des Beschwerdeführers vom 19.02.2014 auf Befreiung von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung in Liechtenstein hatten die Unterinstanzen die am 01.06.2012 in Kraft getretene neue Verordnung anzuwenden.
Der Verwaltungsgerichtshof kann dem Beschwerdeführer ebenso wenig folgen, wenn dieser vermeint, bei der Formulierung des Anhangs XI der VO (EG) Nr. 883/2004 seien die Versicherungsnehmer, die einen Vertrag mit einer liechtensteinischen Krankenversicherung hätten, ganz offensichtlich vergessen worden. Nach Anhang XI bleibt das bei Beginn der Versicherungspflicht ausgeübte Wahlrecht massgebend. Das bedeutet, dass die Grenzgänger, die sich bei Beginn ihrer Versicherungspflicht in Liechtenstein oder in Österreich versichert haben, weiterhin dort versichert bleiben. Dem entsprechend wird in Anhang XI Punkt 1. lit. b i) bestimmt, dass Personen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung im EWR bereits in Österreich versichert sind, als von der liechtensteinischen Versicherungspflicht befreit gelten. Ein Widerruf dieser Befreiung ist gemäss Anhang XI Punkt 1. lit. b nicht möglich und es ist für den Verwaltungsgerichtshof nicht verständlich, wie der Beschwerdeführer zur Ansicht gelangen kann, eine österreichische Versicherung könne zu einem späteren Zeitpunkt gekündigt und eine liechtensteinische abgeschlossen werden.
5. Die Kostenentscheidung stützt sich auf Art. 41 i.V.m. Art. 35 Abs. 1 LVG. Die Höhe der Kosten bemisst sich nach dem Gerichtsgebührengesetz und dem Streitwert. Vorliegendenfalls beträgt der Streitwert CHF 25'000.00 (§ 4 Ziff. 11 der Honorarrichtlinien der Liechtensteinischen Rechtsanwaltskammer). Somit beträgt die Eingabegebühr CHF 42.00 und die Entscheidungsgebühr CHF 170.00 (Art. 34 und 35 Gerichtsgebührengesetz).
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, 6. März 2015