VGH 2012/003
Der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, hat durch die
Rekursrichter: lic. iur. Andreas Batliner, Vorsitzender
in der Beschwerdesache der
Beschwerdeführer: BFB
9486 Schaanwald
gegen: Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 13./14. Dezember 2011, RA 2011/3100-7510
wegen: Akteneinsicht
in der nicht-öffentlichen Sitzung vom 21. Juni 2012
entschieden:
1. Der Beschwerde vom 30. Dezember 2011 gegen die Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 13./14. Dezember 2011, RA 2011/3100-7510, wird insoweit stattgegeben, als die angefochtene Enscheidung der Regierung aufgehoben wird. Die vorliegende Verwaltungssache wird hinsichtlich der Antrages auf Akteneinsicht vom 1. September 2011 und hinsichtliche der Beschwerde vom 24. November 2011 zur neuerlichen Entscheidung an die Regierung des Fürstentums Liechtenstein zurückgeleitet.
2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgerichtshof verbleiben beim Land. Parteikosten werden keine zugesprochen.
1.1. Mit Schreiben vom 25. August 2011 richteten die Beschwerdeführer ein Akteneinsichtsgesuch an den Vorsteher des Ressorts Wirtschaft der Regierung, Regierungschef-Stellvertreter Dr. Martin Meyer. Sie ersuchten um Einsicht in sämtliche Akten der von der Regierung eingesetzten Task-Force Teleshopping und in die von der Regierung angelegten Akten, soweit sie irgendwie mit dem Beschwerdeführer 1 und/oder der Beschwerdeführerin 2 im Zusammenhang stehen.
Die Beschwerdeführer führten zur Begründung an, gegen sie sei in Liechtenstein eine Strafuntersuchungsakte eröffnet worden, obschon frühere Verfahren mit Einstellungen und einmal mit einer Busse wegen Verletzung des UWG geendet hätten. Den Ursprung dieser neuerlichen Aktivitäten könne man in einem Schreiben des Amtes für Volkswirtschaft (vormals Amt für Handel und Transport) an das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) in der Schweiz finden. Für die Beschwerdeführer sei es von grossem Interesse, Einsicht in die alten Akten der Task-Force und der Regierung zu nehmen, nämlich um sich zu verteidigen und um zu verhindern, dass abermals Gleiches aufgekocht werde.
1.2. Das Ressort Wirtschaft reagierte auf den Akteneinsichtsantrag der Beschwerdeführer mit einem Schreiben vom 1. September 2011. Darin wurde ausgeführt, dass 2008 eine interdisziplinär zusammengesetzte Arbeitsgruppe zur Bekämpfung von konsumentenschädigendem Verhalten von liechtensteinischen Firmen, die über Fernsehkanäle und Internet Waren anbieten, eingesetzt worden sei. Die Arbeitsgruppe habe den Auftrag gehabt, ressortübergreifend koordiniert alle rechtlichen Mittel einzusetzen, um die involvierten Unternehmen zur Aufgabe von solchen Geschäftspraktiken zu veranlassen. Gleichzeit sollten die geschädigten Konsumenten im Rahmen der gegebenen Möglichkeiten bei der Durchsetzung ihrer Rechte unterstützt werden. Seit Ende 2008 hätten keine Arbeitssitzungen mehr stattgefunden. Eine Akteneinsicht in die Akten der Arbeitsgruppe werde nicht gewährt, da es sich um eine interne Arbeitsgruppe der Landesverwaltung gehandelt habe, mit dem Auftrag, die Koordination zwischen betroffenen Behörden zu organisieren.
Betreffend die Involvierung des Ressorts Wirtschaft sei festzuhalten, dass der Beschwerdeführer 1 persönlich beim Regierungschef-Stellvertreter, Dr. Martin Meyer, vorstellig geworden und die Angelegenheit bezüglich der Geschäftsauflösung geklärt worden sei. Darüber hinaus sei das Ressort Wirtschaft nicht tätig gewesen.
1.3. Daraufhin gelangten die Beschwerdeführer mit Schreiben vom 13. September 2011 wiederum an den Regierungschef-Stellvertreter, Dr. Martin Meyer, und beantragten betreffend Akteneinsicht den Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Zur Begründung brachten die Beschwerdeführer vor, dass aufgrund eines Rechtshilfeersuchens der Staatsanwaltschaft St. Gallen in Liechtenstein ein Strafverfahren u.a. gegen den Beschwerdeführer 1 eingeleitet worden sei; betroffen sei auch die Beschwerdeführerin 2.
Sowohl das Rechtshilfe- als auch das Strafverfahren würden sich um das ehemals in Liechtenstein ansässige Teleshopping-Versandhandelsgeschäft der C AG, der D AG und der E AG drehen, das bekannt und Gegenstand der Arbeitsgruppe („Task-Force“) gewesen sei. Die Akteneinsicht in den Strafakt sei den Beschwerdeführern bislang verweigert worden. Neuerdings gewähre auch das Amt für Volkswirtschaft keine Akteneinsicht mehr. Den Beschwerdeführern sei schwerer gewerbsmässiger Betrug vorgeworfen worden. Soweit sie informiert worden seien, stütze sich diese Annahme auf zwei Vorwürfen: 1. Die F GmbH mit Sitz in CH sei eine Scheinfirma; 2. Die Kunden der F GmbH seien zur Einholung einer kostenpflichtigen RMA-Nummer („Return Merchandise Authorization“) verleitet worden. Die Errichtung und der Betrieb der F GmbH sei aber alles andere als betrügerisch und nichts anderes als Teil der Vereinbarung mit der Regierung und dem Amt, an die sich die Beschwerdeführer und die C AG, D AG und E AG gehalten hätten.
Da den Beschwerdeführern durch die rechtswidrige Einleitung und Aufrechterhaltung der strafrechtlichen Untersuchungen bereits enormer Schaden entstanden sei, ihnen aber Einsicht in die Gerichtsakten verwehrt worden sei, würden sie schnellst möglich Kenntnis von den Akten der Task-Force benötigen, da diese erwartungsgemäss – wie die Akten des Amtes für Volkswirtschaft – weiteres Entlastungsmaterial enthalten würden, welches von der Staatsanwaltschaft bislang – ebenso rechtswidrig – nicht gewürdigt worden sei. Die Beschwerdeführer hätten einen verfassungsrechtlich gewährleisteten Anspruch auf Akteneinsicht. Von diesem Anspruch seien auch die Akten der Task-Force umfasst, und zwar unabhängig davon, ob es sich hier um „verwaltungsinterne Stellungnahmen“ handeln würde.
1.4. Daraufhin richtete das Ressort Wirtschaft ein Schreiben vom 21. Oktober 2011 an die Rechtsvertreter der Beschwerdeführer.
Darin wurde Bezug auf das Schreiben der Beschwerdeführer vom 13. September 2011 genommen und ausgeführt, dass im Antrag auf Einsicht in den Akt der Arbeitsgruppe zur Bekämpfung von Missständen bei Teleshoppinganbietern keine rechtliche Grundlage zu erkennen sei. Festzuhalten sei, dass kein laufendes Verwaltungsverfahren bei der Regierung bestehe, in welchem die Beschwerdeführer Parteien wären. Somit könne ein Akteneinsichtsrecht aus dem LVG nicht abgeleitet werden. Aufgrund des Informationsgesetzes müssten die Beschwerdeführer ein berechtigtes Interesse geltend machen können. In diesem Zusammenhang sei festzuhalten, dass den Beschwerdeführern Akteneinsicht beim Landgericht gewährt werde, sobald das Untersuchungsverfahren abgeschlossen sei. Alle relevanten Dokumente für die Entscheidung des Landgerichts seien im Akt des Landgerichts einsehbar. Dieses Verfahren stehe in keinster Weise in Zusammenhang mit der im Jahr 2008 bestellten, interdisziplinär zusammengesetzten Arbeitsgruppe zur Bekämpfung von konsumentenschädigendem Verhalten von liechtensteinischen Firmen, die über Fernsehkanäle und Internet Waren anbieten würden. Das Ergebnis der Diskussion innerhalb der Arbeitsgruppe sei gewesen, dass das Amt für Volkswirtschaft die Kommunikation mit den Geschäftsführern der unterschiedlichen Teleshopping-Unternehmen wie die Beschwerdeführerin 2, C AG, D AG bilateral geführt habe. Das Amt habe ausserdem bereits 2008 eine Anlaufstelle für geschädigte Kunden eingerichtet und die Beschwerdeführerin 2 bei der Bearbeitung der Beschwerden unterstützt.
2.1. Parallel zur oben angeführten Korrespondenz mit dem Ressort Wirtschaft gelangten die Beschwerdeführer mit Schreiben vom 1. September 2011 an das Ressort Justiz der Regierung des Fürstentums Liechtenstein mit dem Antrag, vollinhaltliche Einsicht in sämtliche Akten des Ressorts Justiz betreffend die Beschwerdeführer zu erhalten.
Die Beschwerdeführer verwiesen dabei auf Akten des Amtes für Volkswirtschaft, wonach das Ressort Justiz im Juni 2008 damit beauftragt worden sei, Abklärungen im Zusammenhang mit Beschwerden von Kunden der Beschwerdeführerin 2 zu treffen und die Ergebnisse dieser Abklärungen der diesbezüglichen, bei der Regierung eingerichteten Arbeitsgruppe zu präsentieren.
2.2. Das Ressort Justiz reagierte mit Schreiben vom 28. September 2011 und teilte den Beschwerdeführern mit, dass keine Einsicht in die Akten der verwaltungsinternen Arbeitsgruppe gewährt werden könne.
Diese Arbeitsgruppe habe allgemeine Bestandesaufnahmen bezüglich allfällig konsumentenschädlich agierender Unternehmen vorgenommen und diesbezüglich rechtliche Möglichkeiten untersucht und diskutiert. Ein formelles verwaltungsrechtliches Verfahren sei seitens der Regierung damals nicht eröffnet worden. Es seien auch keinerlei Abklärungen der Regierung zur Kenntnis gebracht worden. Deshalb bestünden keine der Akteneinsicht zugänglichen Akten. Aus den Ausführungen der Beschwerdeführer sei im Übrigen zu schliessen, dass in dieser Angelegenheit beim zuständigen Amt für Volkswirtschaft Akteneinsicht genommen worden sei. Sollte in dieser Angelegenheit die Einleitung eines formellen Verwaltungsverfahrens seitens der Regierung gegen die Beschwerdeführer notwendig werden, so würden die Beschwerdeführer selbstverständlich in diesem Rahmen im gesetzlich vorgesehenen Masse von ihrem Recht auf Akteneinsicht und ihrem Recht auf rechtliches Gehör Gebrauch machen können.
2.3. Mit Schreiben vom 18. Oktober 2011 gelangten die Beschwerdeführer wiederum an das Ressort Justiz und verlangten betreffend ihres Akteneinsichtsgesuchs die Ausfertigung und Zustellung einer anfechtbaren Verfügung.
3. Mit Schreiben vom 23. November 2011 teilte das Ressort Wirtschaft den Beschwerdeführern mit, dass ihre Anträge auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung betreffend Akteneinsicht in sämtliche Akten der Ressorts Wirtschaft und Justiz bezüglich der Beschwerdeführer und in den Akt der Arbeitsgruppe zur Bekämpfung von Missständen bei Teleshoppinganbietern in den Zuständigkeitsbereich der Regierung als Kollegialorgan fallen würden. Deshalb werde den Beschwerdeführern mitgeteilt, dass die Verfahren über die beiden Anträge verbunden würden und die entsprechende Entscheidung der Regierung den Beschwerdeführern formell zugestellt werde.
4. Die Beschwerdeführer ihrerseits erhoben mit Eingabe vom 24. November 2011 an die Regierung des Fürstentums Liechtenstein Beschwerde gegen das Schreiben des Ressorts Wirtschaft vom 21. Oktober 2011.
Die Beschwerdeführer beantragten die Abänderung des angefochtenen Entscheids und die Gutheissung des Antrages der Beschwerdeführer auf Akteneinsicht, insbesondere hinsichtlich der Akten der sog. Task-Force. Eventualiter beantragten die Beschwerdeführer, die angefochtene Entscheidung aufzuheben und an das Ressort Wirtschaft zur neuerlichen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen.
Die Beschwerdeführer argumentierten, das angefochtene Schreiben hätte Verfügungsqualität gehabt. Jeder an einen Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den bestimmte einzelne Angelegenheiten in rechtsgestaltender oder rechtsfeststellender Weise verbindlich geordnet würden, seien als Verwaltungsakt bzw. Verfügung zu charakterisieren. Im Ergebnis komme es nicht auf formelle Kriterien an, ob eine anfechtbare Verfügung vorliege oder nicht, sondern auf den jeweiligen Inhalt: Eine normative Erledigung sei im Einzelfall als Verfügung zu qualifizieren. Damit komme auch dem angefochtenen Schreiben vom 21. Oktober 2011 Verfügungs- bzw. Verwaltungsaktscharakter zu. Dieses Schreiben sei ein individuell-konkreter Rechtsanwendungsakt. In Ausübung hoheitlicher Rechtsmacht habe das Ressort Wirtschaft als Verwaltungsbehörde eine bestimmte einzelne Angelegenheit normativ erledigt, nämlich die von den Beschwerdeführern begehrte Akteneinsicht verweigert und den entsprechenden Antrag abgelehnt. An der Verfügungs- bzw. Verwaltungsaktsqualität ändere auch die Tatsache nichts, dass die Verfügung in Form eines einfachen Schreibens ohne Rechtsmittelbelehrung erfolgt habe. Im Übrigen sei im Lichte des grundrechtlichen Beschwerderechts gemäss Art. 43 LV im Zweifel ohnehin von der Anfechtbarkeit eines Verwaltungsaktes auszugehen. Insgesamt handle es sich beim gegenständlich angefochtenen Schreiben des Ressorts Wirtschaft vom 21. Oktober 2011 daher um eine anfechtbare Verfügung bzw. einen anfechtbaren Verwaltungsakt.
Die Beschwerde sei darüber hinaus rechtzeitig, weil das Schreiben vom 21 Oktober 2011 keine Rechtsmittelbelehrung enthalte und gemäss Art. 85 Abs. 3 letzter Satz LVG die Rechtsmittelfrist überhaupt nicht laufe, wenn die Rechtsmittelbelehrung fehle.
Die Regierung sei darüber hinaus als Beschwerdeinstanz zuständig. Die angefochtene Verfügung sei durch das Ressort Wirtschaft erlassen worden. Nach dem verfassungsrechtlichen Rechtsmittelsystem sei eine Beschwerde gegen eine Entscheidung einer Behörde oder Amtsperson der Landesverwaltung nur an die Regierung (Art. 78 Abs. 2 LV) oder, wenn dies speziell in einem Gesetz vorgesehen sei, an eine spezielle Beschwerdekommission (Art. 78 Abs. 3 LV) zulässig. Eine Verwaltungsbeschwerde unter Überspringen der Regierung oder einer speziellen Beschwerdekommission direkt an den Verwaltungsgerichtshof sei in der Verfassung nicht vorgesehen (Art. 102 Abs. 5 LV). Die Beschwerde sei somit – mangels Rechtszugs an eine spezielle Beschwerdekommission – an die (Kollegial)Regierung zu richten.
Zum Sachverhalt äusserten sich die Beschwerdeführer wie folgt: (...)
Zum Rechtlichen führen die Beschwerdeführer aus, dass es unstrittig sei und auch vom Ressort Wirtschaft nicht in Abrede gestellt werde, dass die Task-Force, nämlich die interdisziplinär zusammengesetzte Arbeitsgruppe zur Bekämpfung von angeblich konsumschädigendem Verhalten von liechtensteinischen Firmen, die über Fernsehkanäle und Internet Waren anbieten würden, im Jahre 2008 eingesetzt worden sei. Ebenfalls nicht in Abrede gestellt werde, dass im Rahmen der diesbezüglichen Arbeitssitzungen Akten angelegt worden seien, wenngleich eine Akteneinsicht in diese Akten nicht gewährt werde.
Das Ressort Wirtschaft erwähne in seinem bereits zitierten Schreiben vom 11. November 2009 selbst, dass es jedenfalls eine persönliche Unterredung zwischen den Beschwerdeführer 1 und Regierungschef-Stellvertreter Dr. Martin Meyer am 30. Oktober 2009 gegeben habe. Über diese Unterredung sei mit Sicherheit ein Aktenvermerk, Besprechungsnotiz oder Ähnliches angelegt worden.
Tatsache sei, dass von Seiten der Task-Force akribisch alle erdenklichen Abklärungen vorgenommen und Fragen gestellt worden seien. Es sei offenkundig, dass ein derartig konzentriertes Vorgehen verschiedener Behörden Niederschlag in den Akten der jeweils beteiligten Behörden gefunden haben muss. Daher seien die beim Ressort Wirtschaft angelegten Akten der Task-Force vom Begehren und vom Akteneinsichtsrecht der Beschwerdeführer umfasst.
Die Beschwerdeführer hätten Anspruch auf rechtliches Gehör. Dieser Anspruch leite sich (u.a.) aus Art. 31 Abs. 1 Satz 1 LV ab und sei auch in den Art. 64 Abs. 3 und Art. 81 Abs. 1 LVG positiv rechtlich verankert. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasse insbesondere das Recht auf Akteneinsicht. Der Anspruch auf Akteneinsicht sei ein Parteirecht. Soweit eine Partei Gegenstand eines verwaltungsbehördlichen Handelns gewesen sei, bestehe dieser Anspruch, und zwar unabhängig davon, ob zur Zeit der Antragstellung ein laufendes Verfahren behänge oder nicht. Das Recht auf Akteneinsicht ende daher natürlich nicht mit der Beendigung des Verfahrens, sondern vielmehr hätten die Parteien auch noch nach Abschluss des Verfahrens Anspruch auf Akteneinsicht.
Das Ressort Wirtschaft übersehe, dass das Informationsgesetz gar nicht einschlägig sei. Die Beschwerdeführer hätten einen Antrag auf Einsicht in Akten gestellt, der „ihr“ (abgeschlossenes) Verwaltungsverfahren betreffe. Der Anspruch richte sich daher nach den einschlägigen Verfahrensgesetzen, in casu nach dem LVG. Parteien hätten im Verwaltungsverfahren immer einen verfassungsrechtlich gewährleisteten Anspruch auf Einsicht in „ihre“ Akten und müssten hierzu auch kein berechtigtes Interesse im Sinne des Informationsgesetzes geltend machen. Selbst wenn das Informationsgesetz einschlägig gewesen wäre, hätten die Beschwerdeführer ausführlich und detailliert ein berechtigtes Interesse mit Schreiben vom 25. August und 13. September 2011 geltend gemacht, welches bislang auch nicht bestritten worden wäre. Sofern der dritte Absatz im Schreiben des Ressorts Wirtschaft vom 21. Oktober 2011 daher dahingehend verstanden werden sollte, dass die Beschwerdeführer kein berechtigtes Interesse geltend gemacht hätten, sei diese Begründung vor dem Hintergrund der beiden zitierten Schreiben vom 25. August 2011 und 13. September 2011 aktenwidrig und willkürlich.
Der Verweis auf ein beim Landgericht anhängiges Verfahren sei unbehelflich. Die Beschwerdeführer hätten hinsichtlich „ihrer“ (abgeschlossenen) Akten beim Ressort Wirtschaft einen eigenständigen verwaltungsverfahrensrechtlichen Anspruch auf Akteneinsicht und haben diesen auch im Verwaltungsverfahren gegenüber der zuständigen Verwaltungsbehörde geltend zu machen. Die Akteneinsicht könne selbstredend nicht mit dem Argument verweigert werden, dass ja auch bei Gericht ein Verfahren behänge, und man dort Einsicht nehmen solle. Im Übrigen habe die (zwischenzeitlich obergerichtlich erkämpfte) Akteneinsicht in den Gerichtsakt ergeben, dass dort gerade keine Akten des Ressorts Wirtschaft zur Einsicht vorhanden seien. Eine Einsicht in den Gerichtsakt könne auch aus diesen Gründen eine Akteneinsicht beim Ressort Wirtschaft nicht substituieren.
In seinem Schreiben vom 1. September 2011 führe das Ressort Wirtschaft aus, dass eine Akteneinsicht in die Akten der Arbeitsgruppe nicht gewährt werde, da es sich um eine interne Arbeitsgruppe der Landesverwaltung handle. Zunächst sei dazu festzuhalten, dass der Anspruch auf Akteneinsicht umfassend zu verstehen sei und auch sog. verwaltungsinterne Dokumente umfasse. Im Übrigen könne von „internen“ Verwaltungspapieren keine Rede sein. Die Akten der Task-Force, welcher auch das Ressort Wirtschaft angehöre, hätten wesentlich dazu beigetragen, dass gegen den Beschwerdeführer 1 ein offenkundig unberechtigtes strafrechtliches Ermittlungsverfahren eingeleitet worden sei, in deren Zuge bei der Beschwerdeführerin 2 Zwangsmassnahmen umgesetzt worden seien. Die Akten der Task-Force hätten somit bereits deshalb eine massive Aussenwirkung zu Lasten der Beschwerdeführer.
Die Task-Force sei deshalb natürlich nicht verwaltungsintern tätig: Staatsanwaltschaft und Polizei seien viele Monate vor Ort im Betrieb der Beschwerdeführerin 2 gewesen, und zwar nicht auf dessen private Einladung hin zu einem privaten Besuch/Vergnügen. Staatsanwaltschaft, Polizei, das Amt für Volkswirtschaft sowie die involvierten Ressorts der Regierung hätten hoheitlich gehandelt, und die Beschwerdeführer seien die Rechtsunterworfenen. Wer von einem solchen konzentrierten Vorgehen der Behörden direkt betroffen sei, habe immer ein Rechtsschutzinteresse und ein Akteneinsichtsrecht. Von bloss verwaltungsinternem Charakter könne daher keine Rede sein. Die Akten der Task-Force würden den Beschwerdeführern als Entlastung in einem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren dienen und seien für sie von vitalem Interesse. An diesen Akten sei rein nichts „verwaltungsintern“.
Die Regierung des Fürstentums Liechtenstein wolle das Land Liechtenstein verpflichten, den Beschwerdeführern die verzeichneten Kosten der Beschwerde zu Handen ihrer ausgewiesenen Vertreter binnen 14 Tagen bei sonstiger Exekution zu bezahlen.
5. Die Regierung des Fürstentums Liechtenstein verfügte in der angefochtenen Entscheidung vom 13./14. Dezember 2011, dass die Akteneinsichtsanträge der Beschwerdeführer vom 13. September 2011 und vom 18. Oktober 2011 sowie die Beschwerde vom 24. November 2011 zur gemeinsamen Entscheidung verbunden und abgewiesen würden. Die Beschwerde vom 24. November 2011 werde in diesem Sinne als ergänzender Antrag zum Antrag auf Akteneinsicht vom 13. September 2011 entgegen genommen. Die seitens der Beschwerdeführer geltend gemachten Kosten hätten diese selbst zu tragen (Wettschlagung).
6. Gegen die Entscheidung der Regierung vom 13./14. Dezember 2011 erhoben die Beschwerdeführer am 30. Dezember 2011 fristgerecht Beschwerde beim Verwaltungsgerichtshof. Sie beantragen, die Entscheidung der Regierung als nichtig aufzuheben und der Regierung eine neue Entscheidung über die Anträge der Beschwerdeführer auf Akteneinsicht unter Bindung an die Rechtsansicht des Verwaltungsgerichtshofes aufzutragen. Eventualiter beantragen die Beschwerdeführer, ihren Anträgen auf Akteneinsicht Folge zu geben. Subeventualiter beantragen die Beschwerdeführer, die angefochtene Entscheidung aufzuheben und an die Regierung zur neuerlichen Verhandlung und Entscheidung zurückzuweisen.
Sie rügen unrichtige rechtliche Beurteilung, rechtswidriges Vorgehen und Erledigung in der Verwaltungssache, unmittelbare Verletzung und Benachteiligung der Beschwerdeführer in ihren rechtlich anerkannten Interessen sowie unzweckmässige und unbillige Behandlung von Interessen der Beschwerdeführer.
Der Verwaltungsgerichtshof zog die Vorakten sowie die gesamten vom Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführer betroffenen Akten der Regierung und der Ressorts Wirtschaft und Justiz bei, erörterte in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 21. Juni 2012 die Sach- und Rechtslage und entschied, wie aus dem Spruch ersichtlich.
Auf die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Beschwerdegründe wird in der nachfolgenden Begründung – soweit entscheidungsrelevant – eingegangen.
1.1. Die Beschwerdeführer bringen vor, dass die Ausstandsregeln verletzt worden seien, weil Regierungsrat Dr. Martin Meyer an der Regierungsentscheidung vom 13. Dezember 2011 mitgewirkt habe. Regierungsrat Dr. Martin Meyer habe die Regierung als Vertragspartei der Vereinbarung betreffend Verlagerung des Endkundengeschäfts in die Nachbarländer vertreten und sei insofern (personifizierter) Vertragspartner der Beschwerdeführerin 2 gewesen. Regierungsrat Dr. Meyer habe auch mehrfach auf den Vollzug der Vereinbarung gedrängt und für die nicht fristgerechte Vereinbarungsleistung durch die Beschwerdeführerin 2 Sanktionen angedroht. Regierungsrat Dr. Meyer könne daher nicht an einer Entscheidung mitwirken, bei der es darum ginge, ob die Behördenakten, die dieser Vereinbarung zugrunde liegen würden, ausgefolgt werden oder nicht. Aus Sicht der Vereinbarung stehe Dr. Meyer als zuständiger Vertreter der Regierung auf der Vereinbarungsgegenseite.
Mit den obigen Ausführungen rufen die Beschwerdeführer sinngemäss Art. 6 Abs. 1 lit. a LVG an, wonach ein Mitglied der Regierung in einer Verwaltungssache bei sonstiger Nichtigkeit ausgeschlossen ist, in welcher er selbst Partei oder in Ansehnung derer er zu einer der Parteien in dem Verhältnisse eines Mitberechtigten, Mitverpflichteten oder Rückgriffspflichtigen steht. Gemäss Rechtsprechung ist diese Ausstandsregel nur dann anzuwenden, wenn ein Behördenmitglied in eigener Sache zu entscheiden hat. Bei einem allfälligen Handeln im Interesse der betreffenden Behörde ist Art. 6 Abs. 1 lit. a LVG nicht anwendbar (vgl. Kley, Andreas, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, Vaduz 1998, 265 m.w.H. auf die Rechtsprechung). Vorliegend geht aus den Akten hervor, dass Regierungsrat Dr. Meyer gegenüber den Beschwerdeführern im öffentlichen Interesse gehandelt hat. Namentlich zielten die im Jahr 2009 bzw. 2010 erfolgten Unterredungen mit dem Beschwerdeführer 1 auf die Unterbindung der Geschäftspraktiken der Beschwerdeführer, die als für das Land schädigend angesehen wurden. Ein persönliches Interesse von Dr. Meyer ist nicht auszumachen und wird von den Beschwerdeführern auch nicht geltend gemacht. Insbesondere auch die von den Beschwerdeführern vorgebrachte Rolle von Regierungsrat Dr. Meyer bei der Vereinbarung betreffend Verlagerung des Endkundengeschäfts zielte nicht auf die Verwirklichung der persönlichen Ziele und Interessen von Dr. Meyer, sondern solcher des Landes und der Regierung. Selbst wenn es sich bei der besagten Vereinbarung um einen rechtsverbindlichen Vertrag handeln würde – was vorliegend offen gelassen werden kann – wäre nicht etwa Regierungsrat Dr. Meyer, sondern die Regierung des Fürstentums Liechtenstein Vertragspartei. Aus diesem Grund liegt kein Ausstandsgrund im Sinne von Art. 6 Abs. 1 lit. a LVG.
Im Übrigen ist anzumerken, dass die Beschwerdeführer für die Akteneinsicht konsequent Dr. Martin Meyer persönlich angeschrieben haben. Nun nachträglich die Person von Dr. Martin Meyer in dieser Frage aufgrund von Tatsachen abzulehnen, die sie vor dem Akteneinsichtsgesuch zugetragen haben und bekannt waren, ist widersprüchlich und verdient keinen Rechtsschutz.
1.2. Weiter bringen die Beschwerdeführer vor, Dr. Meyer hätte bei der angefochtenen Entscheidung nicht mitwirken dürfen, da er bereits als Vorsteher des Ressorts Wirtschaft an der Entscheidung über das Akteneinsichtsgesuch an das Ressort Wirtschaft mitgewirkt und damit erstinstanzlich entschieden habe. Die Beschwerdeführer hätten gegen diesen Entscheid Beschwerde vor der Regierung geführt. Im Beschwerdeverfahren vor der Kollegialregierung hätte er daher in Ausstand treten müssen.
Die Beschwerdeführer rufen damit Art. 6 Abs. 1 lit. e LVG an, wonach ein Mitglied der Regierung von der Ausübung einer Amtshandlung bei sonstiger Nichtigkeit in Sachen ausgeschlossen ist, in welchen es bei einer untergeordneten Gemeinde- oder Landesverwaltungsbehörde an der Erlassung der angefochtenen Verfügung oder Entscheidung teilgenommen haben oder als Zeuge oder als Sachverständiger tätig gewesen sind.
Zu untersuchen ist zunächst, ob - wie von den Beschwerdeführern geltend gemacht - das Schreiben des Ressorts Wirtschaft vom 21. Oktober 2011, unterzeichnet von Regierungschef-Stellvertreter Dr. Martin Meyer, einen erstinstanzlichen Entscheid bzw. eine erstinstanzlich gefällte, anfechtbare Verfügung darstellt und die Regierung damit die Eingabe der Beschwerdeführer vom 24. November 2011 als Beschwerde und nicht als ergänzende Eingabe hätte beurteilen müssen.
Der Gesetzgeber schreibt in Art. 82 sowie Art. 83 Abs. 2-4 LVG den Mindestinhalt von schriftlich anfertigten Entscheidungen vor, der von den Behörden zwingend zu beachten ist. U.a. hat eine schriftliche Entscheidung die entsprechende Aufschrift (Art. 82 lit. a LVG), einen Rechtsspruch (Art. 82 lit. c LVG), den Tatbestand, welcher dem Spruch zugrunde gelegt wurde (Art. 82 lit. e LVG), sowie eine Rechtsmittelbelehrung (Art. 82 lit. f LVG) zu enthalten. Die einzelnen Bestandteile sind äusserlich scharf voneinander zu trennen (Art. 83 LVG). Das Schreiben des Ressorts Wirtschaft vom 21. Oktober 2011 ist in keine solche Verfügungsform gekleidet. Insbesondere fehlen ein rechtsverbindlicher Spruch sowie die Rechtsmittelbelehrung. Prima facie handelt es sich beim Schreiben vom 21. Oktober 2011 um keine anfechtbare Verfügung.
Eine Verfügung kann aber trotz der genannten Formmängel vorliegen. Namentlich ist bei der Beurteilung, ob ein Akt der Verwaltung eine anfechtbare Verfügung darstellt oder nicht, der materielle Verfügungsbegriff massgebend. Eine Verfügung ist demnach ein an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den bestimmte einzelne Angelegenheiten in rechtsgestaltender oder rechtsfeststellender Weise verbindlich geordnet werden (vgl. Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, 112). Im Lichte des grundrechtlichen Beschwerderechts gemäss Art. 43 LV ist im Zweifel für die Anfechtbarkeit eines Verwaltungsaktes im ordentlichen Instanzenzug zu plädieren (StGH 2004/9, E. 2.5).
Das Schreiben des Ressorts Wirtschaft vom 21. Oktober 2011 ist individuell-konkret und darauf ausgerichtet, eine Rechtssache zu erledigen. Namentlich wird – zwar nur implizit, aber dafür unmissverständlich - das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführer abgewiesen. Im Schreiben wird festgehalten, dass für das Akteneinsichtsgesuch keine rechtliche Grundlage zu erkennen sei. Weiter wird ausgeführt, dass kein laufendes Verwaltungsverfahren bei der Regierung bestehe und somit kein Akteneinsichtsrecht aus dem LVG abgeleitet werden könne und aufgrund des Informatinsgesetzes ein berechtigtes Interesse geltend gemacht werden müsste. Damit wird eine rechtliche Würdigung des Akteneinsichtsgesuchs der Beschwerdeführer vorgenommen und der Anspruch der Beschwerdeführer auf Akteneinsicht gestützt sowohl auf das Informationsgesetz als auch auf LVG implizit verneint. Zudem verweist das Schreiben des Ressorts Wirtschaft auf die Möglichkeit, die für das Strafverfahren relevanten Akten beim Landgericht einzusehen. Da das Schreiben auf die explizite Aufforderung der Beschwerdeführer (Schreiben vom 13. September 2011), eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, ergangen ist, mussten die Beschwerdeführer davon ausgehen, dass keine weitere Verfügung erfolgen wird. Das Schreiben des Ressorts Wirtschaft vom 21. Oktober 2011 kündigt sodann keine separate Verfügung an. Diese Ankündigung ist erst mit Schreiben vom 23. November 2011 des Ressorts Wirtschaft ergangen, dass namentlich über das Akteneinsichtsgesuch die Regierung als Kollegialorgan entscheiden werde. Es kann nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass die Beschwerdeführer in Kenntnis dieses Schreibens die Beschwerde erhoben haben, datiert doch die Beschwerde vom 24. November 2011.
Dem Einwand der Regierung, dass mangels spezifischer Zuständigkeiten der betroffenen Ressorts zur Gewährung von Akteneinsicht, die formellen Anträge auf Ausstellung einer rechtsmittelfähigen Verfügung an die Regierung als Kollegialorgan zu richten gewesen seien und dass das Schreiben des Ressorts Wirtschaft vom 21. Oktober 2011 schon mangels spezifischer Zuständigkeit nicht als Verfügung zu qualifizieren gewesen sei, ist Folgendes zu entgegnen: Die Behörden haben von Amtes wegen ihre Zuständigkeit zu prüfen, bevor sie entscheiden (Art. 24 Abs. 1 LVG). Erachtet sich die Behörde für unzuständig, so hat sie ihre Unzuständigkeit auf Antrag hin oder von Amtes wegen in einem formellen Entscheid festzustellen (Art. 24 Abs. 4 LVG). Dem Schreiben des Ressorts Wirtschaft vom 21. Oktober 2011, wie auch schon dem Schreiben vom 1. September 2011 ist nicht zu entnehmen, dass sich dieses für die Behandlung des Akteneinsichtsgesuchs unzuständig erachten würde. Vielmehr nehmen beide Schreiben eine eigenständige Würdigung der Sach- und Rechtslage vor und lehnen das Akteneinsichtsgesuch materiell ab. Selbst wenn das Ressort Wirtschaft für die Behandlung des Akteneinsichtsgesuchs nicht zuständig gewesen wäre, was vorliegend offen gelassen werden kann, hätte die Regierung auf die Beschwerde gegen das Schreiben vom 21. Oktober 2011 gestützt auf Art. 90 Abs. 4 LVG eintreten müssen.
Das Ressort Wirtschaft stützt sich in seinem Schreiben vom 21. Oktober 2011 u.a. auf das Gesetz vom 19. Mai 1999 über die Information der Bevölkerung (Informationsgesetz; LGBl. 1999 Nr. 159). Dazu ist zu bemerken, dass gemäss Art. 5 Abs. 3 der Verordnung vom 19. Oktober 1999 zum Informationsgesetz (Informationsverordnung; LGBl. 1999 Nr. 206) Gesuche um Einsicht in Unterlagen zu Geschäften der Regierung im zuständigen Ressort der Regierung behandelt werden. Zwar kann die Verfassungsmässigkeit dieser Verordnungsbestimmung angesichts von Art. 78 Abs. 1 und 2 LV angezweifelt werden. Dennoch kann den Beschwerdeführern nicht vorgeworfen werden, sie hätten ihr Akteneinsichtsgesuch an eine offensichtlich unzuständige Behörde gerichtet.
Somit ist festzuhalten, dass das Schreiben vom 21. Oktober 2011 des Ressorts Wirtschaft eine anfechtbare Verfügung darstellt, gegen welche Beschwerde bei der Regierung des Fürstentums Liechtenstein geführt werden kann (vgl. Art. 78 Abs. 2 LV). Die Beschwerde der Beschwerdeführer an die Regierung vom 24. November 2011 hätte daher von der Regierung als solche entgegen genommen und entschieden werden müssen. Zwar erwachsen den Beschwerdeführern aus diesem Umstand alleine keine Nachteile, da die Regierung die Beschwerde nicht etwa zurückgewiesen, sondern als ergänzende Stellungnahme materiell behandelt hat. Die Nachteile sind formeller Natur und ergeben sich aus dem Umstand, dass sowohl am Schreiben vom 21. Oktober 2011 als auch an der angefochtenen Regierungsentscheidung Regierungsrat Dr. Meyer beteiligt war, weshalb Art. 6 Abs. 1 lit. e LVG verletzt wurde.
Es bleibt daher festzustellen, dass die angefochtene Entscheidung der Regierung als nichtig aufzuheben ist. Die vorliegende Verwaltungssache ist hinsichtlich der Beschwerde vom 24. November 2011 zur neuerlichen Entscheidung an die Regierung unter Ausschluss von Regierungsrat Dr. Martin Meyer zurückzuleiten (Art. 98 Abs. 1 LVG).
Hinsichtlich des Akteneinsichtsgesuchs an das Ressort Justiz vom 1. September 2011 ist festzuhalten, dass die mit Schreiben vom 23. November 2011 vorgenommene Kompetenzattraktion durch die Regierung als zulässig zu erachten ist. Namentlich steht die von der Regierung zu beurteilende Beschwerde betreffend Akteneinsicht in die Akten des Ressorts Wirtschaft in einem engen Sachzusammenhang mit dem Akteneinsichtsgesuch an das Ressort Justiz. Beide Verwaltungssachen betreffen Akten, die im Zusammenhang mit Teleshopping-Unternehmen angelegt wurden. Da beide Verwaltungssachen nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes spruchreif sind (vgl. dazu Entscheidugsgründe Ziff. 2) und weder die Beschwerdeführer noch das Ressort Justiz einer Entscheidung durch die Regierung opponieren, würde eine Zurückleitung hinsichtlich des Akteneinsichtsgesuchs vom 1. September 2011 an das Ressort Justiz zu einem formalistischen Leerlauf führen, welchen es aus Gründen der Prozessökonomie zu vermeiden gilt (zu Voraussetzungen der Kompetenzattraktion durch die obere Instanz in der Schweiz vgl. Thomas Flückiger, in: Waldmann / Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, Art. 7 N 35 m.w.H. auf die Lehre und Rechtssprechung; vgl. auch Art. 90 Abs. 7 LVG). Nach dem Gesagten ist die vorliegende Verwaltungssache auch hinsichtlich des Akteneinsichtsgesuchs vom 1. September 2011 zur neuerlichen Entscheidung durch die Regierung unter Ausschluss von Regierungsrat Dr. Martin Meyer an diese zurückzuleiten.
2. Obschon bei diesem Ausgang des Verfahrens materiell nicht zu entscheiden ist, nutzt der Verwaltungsgerichtshof die Gelegenheit, Folgendes festzuhalten:
Die Regierung vertritt die Rechtsauffassung, dass die vom Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführer betroffenen Akten diesen nicht zur Einsicht offen gelegt werden müssen. Dies weil kein verwaltungsrechtliches Verfahren betroffen sei und die Akten rein interner Natur seien. Dieser Rechtsauffassung kann der Verwaltungsgerichtshof nicht zustimmen.
Bei den fraglichen Akten handelt es sich um Unterlagen, die u.a. die Beschwerdeführer direkt betreffen und Angaben über diese enthalten. Ausserhalb eines Verwaltungsverfahrens ist der Anspruch der Beschwerdeführer auf die Einsicht in diese Unterlagen sowohl gestützt auf das Informationsgesetz (vgl. Art. 29 Abs. 3 Informationsgesetz e contrario) als auch gestützt auf das Datenschutzgesetz (DSG) vom 14. März 2002 (LGBl 2002 Nr. 55; Art. 2 Abs. 3 DSG e contrario) zu prüfen (vgl. auch VGH 2011/142).
Gestützt auf das Informationsgesetz hat jede Person, welche ein berechtigtes Interesse geltend machen kann, ein Recht auf Einsicht in amtliche Unterlagen, soweit nicht überwiegende öffentliche und private Interessen entgegenstehen und solange die Akten noch in Bearbeitung bei der zuständigen Stelle stehen bzw. noch nicht den jeweiligen Archiven abgeliefert wurden (Art. 29 Abs. 1 Informationsgesetz). Das Informationsgesetz unterscheidet dabei nicht, ob es sich bei den fraglichen Akten um interne oder übrige Akten handelt. Die allfälligen Geheimhaltungsinteressen der Verwaltung an internen Akten sind im Rahmen der Interessensabwägung nach Art. 29 Abs. 1 Informationsgesetz zu berücksichtigten. Art. 31 Abs. 1 lit. a Informationsgesetz bestimmt, dass überwiegende öffentliche Interessen insbesondere vorliegen, wenn durch die vorzeitige Bekanntgabe von internen Arbeitspapieren, Anträgen, Entwürfen und dergleichen die Entscheidfindung wesentlich beeinträchtigt würde.
Die Beschwerdeführer machen geltend, dass sie die zur Einsicht ersuchten Akten im gegen den Beschwerdeführer 1 eingeleiteten Strafverfahren, von welchem auch die Beschwerdeführerin 2 betroffen sei, benötigen würden. Diese Interessen sind als berechtigt im Sinne von Art. 29 Abs. 1 Informationsgesetz anzusehen. Zudem ist bei den Akten, die wie vorliegend die eigene Person der Beschwerdeführer betreffen, ein berechtigtes Interesse gestützt auf das Grundrecht des Schutzes der Persönlichkeit (Art. 32 Abs. 1 LV und Art. 8 EMRK) zu bejahen.
Die Akten des Ressorts Wirtschaft und des Ressorts Justiz, die vom Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführer betroffen sind, liegen dem Verwaltungsgerichtshof vor. Die Akten lassen sich grob in folgende Kategorien unterteilen: Korrespondenz der verschiedenen Behörden (darunter auch der Regierung) mit den Beschwerdeführern Kopien der Strafverfügungen gegen den Beschwerdeführer 1Diverse Zeitungsausschnitte oder Ausdrucke aus dem Internet zum Thema Teleshopping Kopien der Beschwerden und Strafanzeigen der Kunden der Beschwerdeführerin 2 an verschiedene Stellen im Lande sowie die entsprechenden tabellarischen ÜbersichtenPolizeiliche Protokolle und Untersuchungsberichte zu Handen der Staatsanwaltschaft betreffend die erstatteten Strafanzeigen gegen die Beschwerdeführerin 2Unterlagen über behördliche Vorabklärungen betreffend rechtliche Massnahmen gegen die Beschwerdeführer (darunter auch Protokolle der Task-Force Teleshopping bzw. der Arbeitsgruppe Teleshopping, interne Aktennotizen, ein Gutachten über die möglichen rechtlichen Mittel, Verfügung der Regieurng betreffend Benennung des Vertreters des öffentlichen Rechts etc.)Kopien von diversen Entscheidungen des Verwaltungsgerichts- und des Staatsgerichtshofes sowie des Bundesgerichts (CH)Korrespondenz mit dem Rechtsvertreter der D AG
Es ist unbestritten, dass die fraglichen Akten weder ein laufendes Verwaltungsverfahren vor der Regierung noch ein laufendes Verfahren vor einer anderen Behörde betreffen. Ein Teil der Akten der Regierung besteht aus bereits veröffentlichten Medienberichten, an denen von vornherein kein öffentliches Geheimhaltungsinteresse bestehen kann. Der grösste Teil der Akten dürfte zudem den Beschwerdeführern bereits bekannt sein (vgl. Bst. a-e vorhin), weshalb auch hier keine öffentlichen Geheimhaltungsinteressen gegenüber den Beschwerdeführern ersichtlich sind.
Die Akten der sogenannten Task-Force Teleshopping bzw. der Arbeitsgruppe Teleshopping dürften den Beschwerdeführern nicht bekannt sein. Hierbei handelt es sich um Akten, die den Ressorts Wirtschaft und Justiz bzw. der Regierung zu Zwecken der Meinungsbildung betreffend die Geschäftspraktiken der Teleshopping-Unternehmen in der Zeit zwischen 2008 und 2010 dienten und somit für den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt waren. Die Bekanntgabe solcher interner Aufzeichnungen während eines Verwaltungsverfahrens könnte Arbeitsabläufe und unabhängige Meinungsbildung in der Verwaltung empfindlich stören, weshalb eine Einschränkung des Einsichts- oder Auskunftsrechts gerechtfertigt sein kann. Hingegen ist nicht ersichtlich, weshalb solche Akten den Betroffenen vorenthalten werden, wenn kein Entscheidungsprozess der Behörden am Laufen ist, ein solcher sich auch nicht anbahnt und damit die interne Meinungsbildung der Regierung durch die Offenlegung gar nicht gestört werden kann (vgl. auch VGH 2011/142).
Nebst dem Anspruch auf Akteneinsicht gestützt auf das Informationsgesetz, besteht im Falle der Beschwerdeführer ein selbständiger Anspruch auf Auskunftsrecht gestützt auf die Datenschutzgesetzgebung. Im Unterschied zum Akteneinsichtsrecht nach Informationsgesetz setzt das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht keine Geltendmachung von berechtigten Interessen voraus. Gemäss Art. 11 Abs. 2 lit. a DSG erstreckt sich das Auskunftsrecht auf alle über eine Person in einer Datensammlung vorhandenen Daten, d.h. auf alle Angaben, die sich auf diese Person beziehen (Art. 3 Abs. 1 lit. a DSG). Keine Rolle spielt dabei, ob es sich um Tatsachenfeststellungen oder um Werturteile handelt. Unerheblich ist auch die Art der Speicherung. Der Auskunftsanspruch gemäss Art. 11 DSG erstreckt sich auch auf Akten, die von der betreffenden Behörde als „intern“ bezeichnet werden, soweit sie Angaben über den Gesuchsteller enthalten und diesem zugeordnet werden können (vgl. BGE 125 II 473, 475). Zwar besteht lediglich Anspruch auf Auskunft, nicht auf Akteneinsicht. Jedoch wird dieser Unterschied zum Akteneinsichtsrecht nach Informationsgesetz aufgeweicht, indem in Art. 11 Abs. 5 DSG festgehalten wird, dass die Auskunft in der Regel schriftlich, in Form eines Ausdrucks oder einer Fotokopie zu erteilen ist. Das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht kann eingeschränkt werden. Eine Behörde kann die Auskunft insbesondere dann verweigern, wenn die Auskunft den Zweck einer Strafuntersuchung oder eines anderen Untersuchungsverfahrens in Frage stellt (Art. 12 Abs. 2 lit. b DSG). Da die betroffenen Akten kein aktuelles Verfahren nach Art. 2 Abs. 3 DSG betreffen, ist den Beschwerdeführern auch gestützt auf Art. 11 DSG Einsicht in die Akten zu gewähren.
Nach dem Gesagten sind die Akten des Ressorts Justiz und des Ressorts Wirtschaft betreffend Teleshopping den Beschwerdeführern zur Einsicht offen zu legen. Dabei sind allfällige Geheimhaltungsinteressen von Dritten (zum Beispiel anderen Teleshopping-Unternehmen oder Verfahrensbeteiligten in nicht anonymisierten Entscheidungen des VGH und des StGH) zu beachten und die entsprechenden Angaben gegenüber den Beschwerdeführern abzudecken bzw. zu schwärzen.
3. Da die Beschwerdeführer mit ihrer Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof vollumfänglich durchdringen, verbleiben die Verfahrenskosten beim Land (Art. 41 i.V. mit Art. 36 Abs. 1 LVG und die stete Rechtsprechung).
Gemäss Art. 41 Abs. 1 LVG i.V. mit Art. 36 Abs. 1 LVG werden im Einklang mit steter Rechtsprechung keine Parteikosten zugesprochen.
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, 21. Juni 2012