VGH 2010/091
Der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, hat durch die
Richter: lic.iur. Marion Seeger, Vorsitzender
in der Beschwerdesache des
Beschwerdeführer: A
vertreten durch:
gegen: Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 12. Oktober 2010, RA 2010/2146-3031
wegen: Zonenplan
in der nicht-öffentlichen Sitzung vom 28. April 2011
entschieden:
1. Der Beschwerde vom 27. Oktober 2010 gegen die Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 12. Oktober 2010, RA 2010/2146-3031, wird stattgegeben, die Entscheidung der Regierung und die Entscheidung des Gemeinderates B vom 11. November/04. Dezember 2009 werden aufgehoben und die Rechtssache zur neuerlichen Verhandlung und Entscheidung an den Gemeinderat B zurück verwiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens verbleiben beim Land.
1. Im Jahre 1970 hat die Gemeinde B eine neue Gemeindebauordnung und einen neuen Zonenplan erlassen. Gegen den neuen Zonenplan haben diverse Grundeigentümer, darunter auch der Beschwerdeführer, Einsprachen erhoben, welche mit Entscheidung der Gemeinde B vom 22.10.1971 abgewiesen wurden. Diese Entscheidung wurde mit diversen Beschwerden an die Regierung bekämpft. Die Regierung hat erst am 14.10.1982 materiell über die Beschwerden entschieden und diese abgewiesen, nach dem sie die Entscheidungen der Gemeinde zwei Mal aufgehoben und zur neuerlichen Entscheidung zurück verwiesen hatte. Die Entscheidung der Regierung wurde bei der Verwaltungsbeschwerdeinstanz angefochten. Obwohl verschiedenste öffentlich-mündliche Verhandlungen ausgeschrieben und auch (allerdings in verschiedenen Besetzungen) durchgeführt wurden, letztmals im Jahre 1991, hat die Verwaltungsbeschwerdeinstanz erst am 18.12.2002 über die erhobenen Beschwerden entschieden und den Zonenplan aus dem Jahre 1970 bezüglich der beschwerdegegenständlichen Grundstücke als nichtig aufgehoben und der Gemeinde B aufgetragen, hinsichtlich der beschwerdegegenständlichen Liegenschaften den Sachverhalt neu festzustellen und ein neues Zonenplanverfahren durchzuführen (VBI 1982/103 und 104).
2. Am 08.07.2009 erliess die Gemeinde B einen neuen Zonenplan und eine neue Bauordnung.
Gegen den neuen Zonenplan erhob der Beschwerdeführer am 11.09.2009 hinsichtlich seiner Liegenschaft Nr. X im Gebiet C Einspruch bei der Gemeinde B. Er beantragte die Umzonierung seiner Liegenschaft von der Landwirtschaftszone in die Reservezone sowie die Verlegung des Perimeters der Landschaftsschutzzone ausserhalb seiner Liegenschaft.
3. Am 11.11.2009 lehnte der Gemeinderat der Gemeinde B die Einsprache des Beschwerdeführers ab. Die Entscheidung wurde damit begründet, dass mit der Freihaltung des Gebietes C bzw. die Nichtzuweisung zur Reservezone dem Landschaftsschutzinventar des Landes Folge geleistet werde, wonach die Naturvorrangflächen in geeigneter Weise zu erhalten und zu schützen seien. Eine Zuweisung in die Reservezone käme zudem der Schaffung eines möglichen künftigen Baugebietes gleich, das getrennt vom übrigen Baugebiet sei. Der Perimeter der Landschaftsschutzzone sei durch das Land erstellt worden. Die Gemeinde B habe keinerlei Einfluss auf dessen Verlauf. Vor Beginn der Zonenplanrevision sei die Gemeinde von den zuständigen Stellen des Landes angewiesen worden, die Naturvorrangflächen resp. die Landschaftsschutzzone in der Planung des neuen Zonenplanes zu berücksichtigen.
4. Gegen die Einspracheentscheidung der Gemeinde B erhob der Beschwerdeführer mit Schriftsatz vom 18.12.2009 Beschwerde an die Regierung. Er beantragte, die Regierung wolle die Entscheidung des Gemeinderates B aufheben und die Sache zur Ergänzung des Verfahrens und zur neuerlichen Entscheidung an die Gemeinde zurück verweisen. In eventu wolle die Regierung die beiden Liegenschaften Nr. X und Nr. Y des Beschwerdeführers der Reservezone zuordnen und aus der Landschaftsschutzzone heraus nehmen.
5. Mit Entscheidung vom 12.10.2010 gab die Regierung der Beschwerde des Beschwerdeführers insoweit Folge, als der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Rechtssache zur neuerlichen Verhandlung und Entscheidung an den Gemeinderat B zurück verwiesen wurde. In Ziff. 4 des Entscheidungsspruches wurde ausdrücklich ein Rechtskraftvorbehalt angebracht. Zur Begründung führte die Regierung an, dass die Gemeinde B in ihrer Entscheidung nicht bzw. nicht ausreichend klar begründet habe, warum die verfahrensgegenständliche Parzelle zusammen mit den umliegenden, im Perimeter der Landschaftsschutzzone laut Naturvorrangflächeninventar liegenden Grundstücke der Landwirtschaftszone zugewiesen werden solle. Auf die Ausführungen der Regierung wird im Einzelnen, soweit diese entscheidungsrelevant sind, in den Entscheidungsgründen eingegangen.
6. Gegen die Entscheidung der Regierung erhob der Beschwerdeführer am 27.10.2010 Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Er beantragte, der Verwaltungsgerichtshof wolle der vorliegenden Beschwerde Folge geben und die angefochtene Entscheidung der Regierung dahin gehend ergänzen, dass die Gemeinde B bei der neuerlichen Verhandlung und Entscheidung der gegenständlichen Rechtssache nur insoweit an die Rechtsmeinungen und Sachverhaltsfeststellungen der Regierung gebunden sei, als sie mit der gegenständlichen Beschwerde nicht bekämpft wurden, im Übrigen die Gemeinde B an die Rechtsmeinungen und Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichtshofes gebunden sei.
7. Mit Schriftsatz vom 17.11.2010 äusserte sich der Beschwerdeführer zum Schreiben der Gemeinde B und den übermittelten Beilagen an den Verwaltungsgerichtshof vom 04.11.2010.
8. Der Verwaltungsgerichtshof zog den Regierungsakt bei, erörterte in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 28.04.2011 die Sach-und Rechtslage und entschied, wie aus dem Spruch ersichtlich.
1. In der angefochtenen Entscheidung hat die Regierung die Einspracheentscheidung der Gemeinde B aufgehoben und die Rechtssache zur neuerlichen Verhandlung und Entscheidung an diese zurück verwiesen. Da der Entscheidung ein Rechtskraftvorbehalt beigefügt war, ist die Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof zulässig.
2. Der Beschwerdeführer ficht die Regierungsentscheidung hinsichtlich ihrer Begründung an und weist darauf hin, dass die Begründung einer Entscheidung für sich allein in der Regel nicht angefochten werden könne, es aber ein verfahrensrechtlicher Leerlauf sei, wenn die Gemeinde B im weiteren Verfahren an die falsche Rechtsmeinung und die falschen Sachverhaltsfeststellungen der Regierung gebunden wäre.
Es ist richtig, dass im Allgemeinen die Beschwer allein durch die Gründe einer Entscheidung als Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Rechtsmittels nicht anerkannt wird. Ausnahmen von diesem Grundsatz werden nur dann gemacht, wenn die Begründung Auswirkungen auf das noch nicht abgeschlossene Verfahren in der Hauptsache hat, so z.B. bei Aufhebungs- und Zwischenurteilen (vgl. StGH 1998/25 in LES 2001 S. 6). Die Aufhebungs- und Zurückverweisungsentscheidung bewirkt nicht nur die Beseitigung der unterinstanzlichen Entscheidung, sondern bindet die unterinstanzliche Behörde auch an eine in ihr geäusserte Rechtsansicht bei deren neuerlichen Sachentscheidung. Die Partei ist daher nicht nur durch die Aufhebung selbst, sondern auch durch eine nachteilige Rechtsansicht in der Aufhebungs- und Zurückverweisungsentscheidung beschwert. Ein Rechtsmittel kann selbst derjenige erheben, der die Aufhebungs- und Zurückverweisungsentscheidung erwirkt hat (Fasching/Konecny IV/1, Wien 2007, § 519 ZPO Rz 108).
3. Die Regierung ist in ihrem Aufhebungs- und Zurückverweisungsentscheid zum Schluss gekommen, dass der Einspracheentscheid der Gemeinde B nicht genügend begründet sei. Deren Erwägungen stellten keine umfassende Abwägung der verschiedenen, auch vom Beschwerdeführer geltend gemachten Interessen dar und dem angefochtenen Entscheid sei insbesondere nicht zu entnehmen, aus welchen Gründen die verfahrensgegenständliche Parzelle der Landwirtschaftszone zufallen solle. Den nachfolgenden, zum Teil schwer nachvollziehbaren Ausführungen über das Inventar der Naturvorrangflächen ist zumindest zu entnehmen, dass die Regierung von einer Behördenverbindlichkeit des Inventars ausgeht und darauf beruhende Landschaftsschutzzonen mit Bescheid der Regierung geschaffen werden können.
Die Regierung hat bis heute kein rechtsverbindliches Inventar der Naturvorrangflächen gemäss Art. 9 des Gesetzes zum Schutz von Natur und Landschaft, LGBl. 1996 Nr. 110, erstellt. Weder das im Auftrag der Regierung im Jahr 1992 von der D AG erarbeitete Landschaftsschutzinventar noch das darauf basierende, von der Regierung im Internet veröffentlichte Inventar der Naturvorrangsflächen wurden den Liegenschaftseigentümern gemäss Art. 9 Abs. 3 des Naturschutzgesetzes zur Kenntnis gebracht. Dies bedeutet nun aber nicht, dass das Landschaftsschutzinventar (Teilbereich des Inventars der Naturvorrangflächen) bei Zonierungen völlig unbeachtlich wäre. Das Inventar bietet vielmehr die wissenschaftliche Grundlage bei der Beurteilung, ob ein Gebiet schützenswert ist oder nicht. Da nach Art. 2 und 3 des Naturschutzgesetzes der Natur- und Landschaftsschutz verpflichtende Aufgabe für Staat und Gesellschaft ist und Land und Gemeinden die Bestrebungen des Natur- und Landschaftsschutzes zu fördern haben, ist der Natur- und Landschaftsschutz bei jeder Zonierung zu berücksichtigen. Allerdings kommt dem Landschaftsschutz kein absoluter Vorrang oder ein von vornherein erhöhtes Gewicht gegenüber anderen öffentlichen Interessen zu, so lange die Regierung kein rechtsverbindliches Inventar der Naturvorrangflächen gemäss Art. 9 des Naturschutzgesetzes erlassen hat.
Entgegen zu treten ist auch der Ansicht der Regierung, dass die Schaffung einer Landschaftsschutzzone mit Bescheid (Verfügung) der Regierung erfolgen könne. Gemäss Art. 18 des Naturschutzgesetzes können Landschaften und Landschaftsteile als Landschaftsschutzgebiete bestimmt werden, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft oder besondere Pflegemassnahmen erforderlich sind (Abs. 1). Die Unterschutzstellung sowie die Festlegung von Schutz, Pflege, Unterhalts- und Förderungsmassnahmen für Landschaftsschutzgebiete landesweiter Bedeutung sind von der Regierung im Einvernehmen mit der Gemeinde mit Verordnung durchzuführen. Somit ist es nicht zulässig, dass die Regierung die Gemeinde anweist, eine bestimmte Landschaftsschutzzone zu schaffen.
Wie der Beschwerdeführer richtig ausführt, wird die Gemeinde im nächsten Rechtsgang von Amtes wegen festzustellen und zu begründen haben, ob und inwieweit die verfahrensgegenständliche Liegenschaft Nr. X und das Gebiet C eine schützenswerte, naturnahe Landschaft ist, welche öffentlichen und privaten Interessen für die eine oder die andere Einzonierug sprechen und die verschiedenen Interessen gegeneinander abzuwägen haben.
4. Die Regierung führt in ihrer Entscheidung an, dass die verfahrensgegenständliche Parzelle zum Teil mit Wald bestockt sei und im Rahmen eines von der Gemeinde B am 08.07.2009 beschlossenen Zusatzes zum neuen Zonenplan mit dem Titel "Festlegung Rechtswald" der Waldzone bzw. dem Waldgebiet im Sinne von Art. 37 der neuen Bauordnung zugewiesen worden sei. Diese Zuweisung sei vom Beschwerdeführer nicht bekämpft worden und daher in Rechtskraft erwachsen. Dem hält der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde entgegen, dass er keine solche Entscheidung der Gemeinde B vom 08.07.2009 kenne und ihm eine solche auch nie zugestellt worden sei. Von einer Rechtskraft könne keine Rede sein. Welche Gebiete zur Zone "Waldgebiet" gehörten, sei nur aus dem Zonenplan ersichtlich. Der Beschwerdeführer habe jedoch die Zonierung der streitgegenständlichen Parzelle zur Gänze bekämpft, nicht nur Teilgebiete davon. Nach Zustellung der amtlichen Kundmachung vom 17.08.2009, wonach während der Auflage des Zonenplanes gleichzeitig auch die Auflage zur Festlegung des Rechtswaldes nach Art. 9 Waldgesetz erfolge, äusserte sich der Beschwerdeführer am 20.04.2011 dahin gehend, dass die Gemeinde gemäss Art. 9 Waldgesetz nicht zuständig sei, den Wald oder die Waldgrenze ausserhalb der Bauzone, wie hier, festzusetzen. Ausserhalb der Bauzone sei die Gemeinde nur für die raumplanerischen Zonen gemäss Baugesetz zuständig. Sie habe die verfahrensgegenständliche Parzelle überwiegend der Landwirtschaftszone, teilweise der Waldzone zugeordnet. Diese Zonierung sei vom Beschwerdeführer von Anfang an bekämpft worden.
Welche Flächen als Wald gelten, wird in Art. 2 Abs. 1 und 2 des Waldgesetzes, LGBl. 1991 Nr. 42, definiert. Diese Definition des Begriffes "Wald" gilt jedoch nicht für Flächen, die im Zonenplan der Gemeinde einer Bauzone zugeordnet sind (Art. 2 Abs. 3 Waldgesetz; VGH 2004/23). Gemäss Art. 9 des Waldgesetzes grenzen die Gemeinden den Wald innerhalb der Bauzone in ihren Zonenplänen verbindlich ab (Abs. 1). Das Amt für Wald, Natur und Landschaft legt die Waldgrenze fest, die ungeachtet des Einwuchses von Wald in die Bauzone bestehen bleibt (Abs. 2). Demnach existiert gemäss Waldgesetz innerhalb der Bauzonen definitionsgemäss kein Wald, sondern dieser ist im Zonenplan der Gemeinde festzulegen. Ausserhalb der Bauzonen definiert das Waldgesetz, welche Flächen als Wald gelten (Flächen von mindestens 250 qm, die mit mindestens 12 Jahre alten Waldbäumen oder Waldsträuchern bestockt sind und Waldfunktion erfüllen können; bestockte Weiden, Auenwälder und Ufergehölze, Windschutz- und Feldgehölze sowie die aufgelockerten Bestände an der Obergrenze des Waldes; unbestockte oder ertragslose Flächen eines Waldgrundstückes wie Blössen, Waldwege und andere forstliche Bauten und Anlagen sowie auf ehemalig bestocktem Areal angelegte Wildäsungsflächen; Grundstücke, für die eine Aufforstungspflicht besteht). Der Verwaltungsgerichtshof hat schon in seiner Entscheidung VBI 1994/47 festgehalten, dass der Begriff "Wald" ausserhalb der Bauzonen dynamisch definiert ist. Die Festlegung der Waldgrenzen durch das Amt für Wald, Natur und Landschaft kann daher nur eine Momentaufnahme sein, ausser bei der Abgrenzung von Wald- und Baugebiet.
Neben dem von der Gemeinde B am 08.07.2009 beschlossenen und vom 17.08. bis 15.09. aufgelegten neuen Zonenplan erfolgte auch eine Planauflage zur Festsetzung des Rechtswaldes nach Art. 9 Waldgesetz. Der amtlichen Kundmachung vom 17.08.2009, die am 17.08.2009 in den Landeszeitungen publiziert wurde, ist nicht zu entnehmen, wer diesen Plan erstellt hat und bei wem dagegen ein Rechtsmittel erhoben werden kann. Entgegen der Ansicht der Regierung konnte der Plan damit auch nicht in Rechtskraft erwachsen. Aus der Legende zum aufgelegten Zonenplan, nach welcher Bauzonen, weitere Zonen, Zonen der überlagerten Nutzung, weitere Festlegungen und Hinweise im Zonenplan dargestellt sind, ergibt sich zudem, dass die Gemeinde B im Gebiet C keine Waldzone ausgeschieden hat. Die hellgrün dargestellten Flächen "Wald" sind lediglich unter dem Titel "Hinweise" aufgeführt. Die Gemeinde B hat also die verfahrensgegenständliche Parzelle nicht teilweise der Waldzone zugeordnet, sondern durch die hellgrüne Kennzeichnung lediglich darauf hingewiesen, dass sich auf dieser Parzelle Wald befindet. Dass die Gemeinde B bei der Festlegung von Zonen auch berücksichtigt, wo sich Wald nach der Definition im Waldgesetz befindet, ist sicherlich richtig. Im nächsten Rechtsgang wird sie aber zu begründen haben, aufgrund welcher Kriterien sie davon ausgeht, dass auf der verfahrensgegenständlichen Parzelle Wald ist und wie sich dies auf die Zoneneinteilung ausgewirkt hat.
5. In seiner Äusserung vom 17.11.2010 bringt der Beschwerdeführer vor, dass die ursprüngliche Zonenplanung für das gesamte Gebiet C von mehreren Eigentümern mit Rechtsmittel bis zur Verwaltungsbeschwerdeinstanz angefochten worden sei. Die Verwaltungsbeschwerdeinstanz habe mit Entscheidung vom 18.12.2002 zu VBI 1982/103 und VBI 1982/104 diesen Beschwerden insoweit Folge gegeben, als alle Entscheidungen der Gemeinde B und der Regierung als nichtig aufgehoben worden seien und der Gemeinde B aufgetragen worden sei, ein neues Zonenplanverfahren durchzuführen. Das rechtliche Problem bestehe nun in der Frage, für welches Gebiet ein Einspruch und weitere Rechtsmittel eines Grundeigentümers gegen einen Zonenplan wirkten. Wenn einzelne Eigentümer eines Gebietes die Zonenplanung nicht anfechten würden, andere aber schon, müsse dies notwendigerweise bedeuten, dass auch für die nicht beeinspruchten Grundstücke keine Rechtskraft eintrete. Andernfalls wäre jedes Rechtsmittel eines einzelnen Grundeigentümers von vornherein aussichtslos, da es überhaupt keinen Sinn machen würde, eine einzelne Parzelle anders zu zonieren, als die übrigen Parzellen.
Der Verwaltungsgerichtshof hat in der Entscheidung VBI 1982/103 und 104 in Punkt 16. der Entscheidungsbegründung darauf hingewiesen, dass hinsichtlich der Nichtigkeit von Zonenplänen ergänzend angemerkt werden könne, dass der Zonenplan aus dem Jahre 1970 nur bezüglich der beschwerdegegenständlichen Grundstücke als nichtig aufgehoben werde und dass er hinsichtlich des restlichen Gemeindegebietes in Kraft bleibe. Wie die Verwaltungsbeschwerdeinstanz in VBI 2000/159 und 161 festgehalten habe, könne im Falle von Einsprachen der von diesen Einsprachen nicht betroffene Teil des Zonenplanes bereits genehmigt werden. Vorliegendenfalls sei diese Teilgenehmigung von der Regierung am 28.09.1982 beschlossen worden. Eine Teilgenehmigung wäre nur ausgeschlossen, wenn ein Zonenplan selbst oder das Planauflageverfahren zur Gänze als nichtig angefochten würde. Dies sei im gegenständlichen Verfahren jedoch nicht der Fall. Das Beschwerdeverfahren beziehe sich nur auf die Parzellen der Beschwerdeführer. In diesem Sinne sei der Zonenplan aus dem Jahre 1970 hinsichtlich des restlichen Gemeindegebietes in Rechtskraft erwachsen.
Die Verwaltungsbeschwerdeinstanz hat also im ersten Rechtsgang bereits verbindlich entschieden, dass die Zonierung der nicht beeinspruchten Parzellen in Rechtskraft erwachsen ist. Die Gemeinde B hat aber mit dem neu aufgelegten Zonenplan nicht nur die damals beeinspruchten Parzellen zoniert, sondern für das gesamte Gebiet C eine Neuzonierung vorgenommen. Die von der Verwaltungsbeschwerdeinstanz damals entschiedene Rechtskraft der übrigen Zonierung des Gebietes C ist daher heute nicht mehr beachtlich. Sollte also die Gemeinde B im nächsten Rechtsgang zur Ansicht gelangen, dass die verfahrensgegenständliche Parzelle nicht der Landwirtschaftszone, sondern einer anderen Zone zuzuteilen ist, hat sie dies auch bei den nicht beeinspruchten Parzellen des Gebietes "C zu beachten, um eine sog. "Inselzonierung" zu vermeiden, die den planerischen Grundsätzen zuwider laufen würde (vgl. VGH 2005/102).
6. Auf das übrige Vorbringen in der Beschwerde muss nicht weiter eingegangen werden. Der Beschwerdeführer weist zwar richtig auf gewisse Ungenauigkeiten und zum Teil schwer verständliche Ausführungen in der Regierungsentscheidung hin, welche aber für die neuerliche Entscheidung der Gemeinde B nicht weiter relevant sind.