Das Rechtsinstitut der egoistischen Verbandsbeschwerde ist in Liechtenstein nicht anzuerkennen.
VGH 2010/074
Der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, hat durch die
Rekursrichter: lic. iur. Andreas Batliner, Vorsitzender
in der Beschwerdesache des
Beschwerdeführers: Verkehrs-Club Liechtenstein VCL 9490 Vaduz
vertreten durch:
Dr. Stefan Becker Rechtsanwalt Altenbach 8 9490 Vaduz
wegen: Strassensignalisation
gegen: Entscheidung der Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten vom 24. Juni 2010, VBK 2010/22
in der nicht-öffentlichen Sitzung vom 15. März 2011
entschieden:
1. Die Beschwerde vom 6. Juli 2010 gegen die Entscheidung der Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten vom 24. Juni 2010, VBK 2010/22 ON 7, wird abgewiesen.
Gleichzeitig wird Ziff. 1. des Spruchs der Entscheidung der Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten vom 24. Juni 2010, VBK 2010/22 ON 7, dahingehend abgeändert, dass sie zu lauten hat wie folgt:
2. Die Kosten des Verfahrens in Höhe von CHF 59.-- hat die Beschwerdeführerin binnen 14 Tagen bei sonstigem Zwang an die Landeskasse zu bezahlen.
1. Mit Schreiben vom 30. März 2010 (AZ 141.1) beantragte die Gemeinde Eschen beim Tiefbauamt einerseits die Strassenmarkierung mit dazu gehörender Signalisation "Kein Vortritt" (Signal Nr. 3.02) und "Radlinie" (Signal Nr. 6.15) bei der Ausfahrt Eschner Parz.Nr. 3636 (Standort: Nendeln/Kohlmad Parz.Nr. 3635) und andererseits die Strassenmarkierung mit dazu gehörender Signalisation "Kein Vortritt" (Signal Nr. 3.02) im Bereich Escheweg beim Wirtschaftspark - Zufahrt Sportpark Eschen/Mauren. Beide Anträge wurden mit der Verbesserung der Verkehrsverhältnisse begründet.
2. Mit Verfügung vom 1. April 2010 (Nr. 161.07/7423) leistete das Tiefbauamt dem Antrag der Gemeinde Eschen folge und ordnete in beiden Fällen (Escheweg und Kohlmad) die Verkehrsbeschränkung "Kein Vortritt" (Signal Nr. 3.02) und "Wartelinie" (Signal Nr. 6.13) an. Begründet wurde diese Verkehrsbeschränkung mit der Verkehrssicherheit für Radfahrer. Die entsprechende Verkehrsanordnung wurde am 9. April 2010 in den Landeszeitungen veröffentlicht.
3. Gegen die Verkehrsbeschränkung in Bezug auf den Escheweg (Verkehrsanordnung vom 9. April 2010) erhob der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 22. April 2010 Beschwerde an die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten (die Verkehrsbeschränkung Kohlmad blieb unangefochten). Darin beantragte der Beschwerdeführer die ersatzlose Aufhebung der angeordneten Verkehrsbeschränkung und anstelle dessen die Anordnung derselben Verkehrsbeschränkung für den Zubringer zum Parkplatz des Sportparks Eschen/Mauren. Mit dieser vom Beschwerdeführer beantragten Verkehrsbeschränkung wäre der Radfahrer auf dem Escheweg vortrittsberechtigt (gemäss Gemeinde Eschen und Tiefbauamt ist der Radfahrer auf dem Escheweg vortrittsbelastet).
4. Mit der nunmehr angefochtenen Entscheidung vom 24. Juni 2010, VBK 2010/22, gab die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten der Beschwerde des Beschwerdeführers keine Folge und bestätigte die angefochtene Verfügung des Tiefbauamts vom 1. April 2010.
Zur Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers führte die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten aus, dass es im Bereich des Strassenverkehrsgesetzes an sich kein Verbandsbeschwerderecht gebe. Ungeachtet dessen könne der Beschwerdeführer zur Beschwerde legitimiert sein, soweit er Adressat oder Drittbetroffener der angefochtenen Verfügung sei. In der Lehre werde von einem so genannten "egoistischen Verbandsbeschwerderecht" gesprochen, welches ergänzend zum ideellen, spezialgesetzlich vorgesehenen Verbandsbeschwerderecht existiere. Damit ergebe sich eine Beschwerdeberechtigung des Beschwerdeführers im Sinne des Art. 92 LVG, wonach jeder, der sich in seinen Rechten oder rechtlich anerkannten oder von der Verwaltungsbehörde zu schützenden Interessen unmittelbar als beschwert betrachte, als beschwerdeberechtigt anzusehen sei, weil durch die Zweckbestimmung des Verbandes eine solche Beziehung zum Beschwerdeobjekt hergestellt werde. In den Statuten des Beschwerdeführers werde unter anderem insbesondere die Förderung der Ziele des Verkehrsclubs der Schweiz gemäss Art. 2 der VCS-Statuten im Gebiet des Fürstentums Liechtenstein durch politische, publizistische, rechtliche und andere wirksame Aktionen und Vorstösse im Bereich des Verkehrs, insbesondere für optimale Sicherheit und Gesundheit für alle Verkehrsteilnehmer, Begünstigung von Verkehrsmitteln mit einem optimalen Wirkungsgrad genannt. Die Beschwerdekommission anerkenne daher die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers.
Die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten erkannte jedoch, dass die Beschwerde aus Gründen, die die Beschwerdekommission aufführte, materiell nicht berechtigt sei, weshalb die angefochtene Verfügung des Tiefbauamtes zu bestätigen gewesen sei.
5. Gegen die dem Beschwerdeführer am 28. Juni 2010 zugestellte Entscheidung der Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten vom 24. Juni 2010, VBK 2010/22, erhob der Beschwerdeführer am 6. Juli 2010 Vorstellung an die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten bzw. Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Mit dem am 27. August 2010 bei der Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten eingereichten Schriftsatz erstattet der Beschwerdeführer ein ergänzendes Vorbringen.
6. Mit Beschluss vom 2. September 2010, VBK 2010/43, trat die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten auf die Vorstellung vom 6. Juli 2010 nicht ein und leitete die Vorstellung zur weiteren Behandlung an den Verwaltungsgerichtshof weiter.
7. Der Verwaltungsgerichtshof zog den Vorakt des Tiefbauamts (161.07/7423) sowie die Akten der Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten VBK 2010/22 und VBK 2010/43 bei. Über entsprechende Aufforderung durch den Vorsitzenden des Verwaltungsgerichtshofes vom 15. Februar 2011 reichte der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 24. Februar 2011 eine Mitgliederliste ein und nahm zur Frage seiner Beschwerdeberechtigung Stellung. In der nicht-öffentlichen Sitzung vom 15. März 2011 erörterte der Verwaltungsgerichtshof die Sach- und Rechtslage und entschied, wie aus dem Spruch ersichtlich.
1. Der Beschwerdeführer stützt seine Beschwerdeberechtigung im vorliegenden Strassensignalisationsverfahren auf das Rechtsinstitut der sogenannten "egoistischen Verbandsbeschwerde", wie man sie in der schweizrischen Lehre und Rechtsprechung kennt. Dem folgte die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten, ohne sich jedoch mit der hierzu ergangenen liechtensteinischen Rechtsprechung und der Frage, aus welchen Gründen die egoistische Verbandsbeschwerde auch in Liechtenstein anzuerkenne ist, dogmatisch auseinander zu setzen.
Es ist jedoch notwendig, sich mit dem Rechtsinstitut der egoistischen Verbandsbeschwerde vertieft zu befassen und insbesondere zu prüfen, ob dieses Rechtsinstitut auch in Liechtenstein durch die Rechtsprechung und ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage anzuerkennen ist.
2. In der bisherigen liechtensteinischen Rechtsprechung haben sowohl der Verwaltungsgerichtshof als auch der Staatsgerichtshof die Frage, ob im liechtensteinischen Verwaltungsverfahrensrecht die egoistische Verbandsbeschwerde anzuerkennen ist, ausdrücklich offen gelassen (insbesondere VGH 2005/14 und dazu StGH 2005/37 in LES 2007, 389).
In der Rechtsprechung des Schweizerishen Bundesgerichts ist die egoistische Verbandsbeschwerde seit 1902 anerkannt (BGE 28 I 235). Eine genauere Begründung, weshalb das Bundesgericht die egoistische Verbandsbeschwerde anerkennt, obwohl sie im Gesetz nicht ausdrücklich vorgesehen ist, gibt das Bundesgericht bis heute nicht ab.
In der schweizerischen Lehre werden im Wesentlichen zwei Gründe für die Anerkennung der egoistischen Verbandsbeschwerde angegeben, nämlich die Prozessökonomie und die Chancengleichheit (Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz 775 ff.; Annette Guckelberger, Der Zugang zum Verwaltungsgericht nach deutschem und schweizerischem Recht, in: ZBl 1998, 375; allgemein zur egoistischen Verbandsbeschwerde: Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1993, S. 159 ff.; Zimmerli/Kälin/Kiener, Grundlagen des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2004, S. 211 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, Rz 1787 f. und 1956a ff.; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2. Auflage, Basel 2010, Rz 1102 ff. und 1569 ff.).
Hinsichtlich der Prozessökonomie wird argumentiert, ein Verfahren könne viel effizienter durchgeführt werden, wenn nur eine Partei anstatt vieler Parteien am Verfahren teilnehme. Man müsse dann nur einer Partei das rechtliche Gehör gewähren. Diesem Argument ist entgegen zu halten, dass nach liechtensteinischem Verfahrensrecht dem Problem von sogenannten Gruppenparteien dadurch entgegengewirkt werden kann, dass die Behörde oder das Gericht die Parteien auffordern kann, einen gemeinsamen Vertreter zu bestellen; sollte eine solche Bestellung nicht erfolgen, kann die Behörde oder das Gericht einen gemeinsamen Vertreter für die Parteien bestellen (Art. 32 Abs. 4 LVG). Eine ähnliche Möglichkeit wurde in der Schweiz mit Art. 11a VwVG eingeführt, weshalb die Lehre diskutiert, ob nunmehr die egoistische Verbandsbeschwerde überflüssig ist (Häner, a.a.O., Rz 782). Auch wird in der Literatur eingewendet, dass die Zulassung der egoistischen Verbandsbeschwerde einen ökonomischen Prozess nicht garantiert, bleibt es nämlich jedem Vereinsmitglied überlassen, neben dem Verein (Verband) sich auch selbst im eigenen Namen am Verfahren zu beteiligen (Guckelberger, a.a.O., S. 364). Auch aus diesem Grund überwiegt in der deutschen Lehre die Meinung, dass keinerlei Veranlassung für die Einführung einer egoistischen Verbandsbeschwerde bestehe (Guckelberger, a.a.O., S. 364).
Hinsichtlich der Chancengleichheit wird argumentiert, dass wegen der wirtschaftlichen Ungleichgewichte faktisch eine Chancenungleichheit bestehe (Häner, a.a.O., Rz 776). Durch die Anerkennung der egoistischen Verbandsbeschwerde könnten solche Ungleichheiten beseitigt und auch sozialpolitische Vorteile erreicht werden (Häner, a.a.O., Rz 777). Die Chance, dass von der Rechtsmittelbefugnis eher Gebrauch gemacht werde, werde durch die Anerkennung der egoistischen Verbandsbeschwerde erhöht (Häner, a.a.O., Rz 779). Diesen mehr rechtspolitischen Argumenten wird aber auch Kritik entgegengehalten: Die Verbände sollen nicht ihre Mitglieder vorschieben, wenn sie das Verfahren ohnehin finanzieren (Häner, a.a.O., Rz 776). Je geringer die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der egoistischen Verbandsbeschwerde sind, desto mehr nähert sich die egoistische Verbandsbeschwerde der Popularbeschwerde (Häner, a.a.O., Rz 777). Die Verschiebung der Gewichte zu Gunsten eines Verbandes und damit der Verbandsmitglieder kann auch leicht Ungleichgewichte gegenüber der Gegenpartei entstehen lassen. Dem Recht auf Chancengleichheit mangelt es zudem an Justiziabilität (Häner, a.a.O., Rz 779). Aber auch dann, wenn der Verband nicht nur Individualinteressen, sondern auch noch öffentliche Interessen im Sinne der Kollektivinteressen vertritt, entsteht die Gefahr der Asymmetrie (Häner, a.a.O., Rz 780). Weiters kann die Verbandsbeschwerde, mit der der Verband angeblich im Interesse seiner (oder einzelner seiner) Verbandsmitglieder aktiv wird, auch dem effektiven Interesse der Verbandsmitglieder widersprechen, die vielleicht ein Verwaltungshandeln so akzeptieren möchten, wie es erfolgte (Häner, a.a.O., Rz 781). So sollte es nicht möglich sein, dass ein Verband Beschwerde erhebt, obwohl das einzige von der Verwaltungsverfügung betroffene Mitglied gegen diese gerade nicht gerichtlich vorgehen will (Guckelberger, S. 559, FN 80). Es wird denn gerade auch in Deutschland die Meinung vertreten, dass eine Verbansklage (Verbandsbeschwerde) einen zügigen und effizienten Gesetzesvollzug sowie die Rechtsposition der durch das hoheitliche Handeln begünstigten Personen beeinträchtige; ausserdem sei mit ihr eine Verschiebung der Kräfteverhältnisse zwischen Exekutive und Judikative verbunden (Schenke, Verwaltungsprozessrecht, Heidelberg 1997, zitiert nach Guckelberger, a.a.O., S. 362). Aus all diesen Gründen wird die egoistische Verbandsbeschwerde in der deutschen Lehre und Rechtsprechung abgelehnt (Guckelberger, a.a.O., S. 356 ff.; Bundesverwaltungsgericht in: MDR 1960, 338 und DVBl 1980, 1010 und NuR 1998, 131, zitiert nach Guckelberger, a.a.O., FN 116 - 118).
Auch in Österreich kennt man die egoistische Verbandsbeschwerde nicht, obwohl sie nach der Verfassung nicht unzulässig wäre (Christoph Grabenwarter, Subjektive Rechte und Verwaltungsrecht, 16. ÖJT Band I/1, S. 122 f.).
Ein weiterer Grund, weshalb die egoistische Verbandsbeschwerde in der Schweiz, nicht aber in Deutschland und Österreich anerkannt und befürwortet wird, ist die Tatsache, dass die Beschwerdelegitimation in den schweizerischen Verfahrensgesetzen weiter definiert ist als in Deutschland und Österreich (Schweiz: Art. 48 lit. a VwVG, Art. 103 lit. a OG [auch wenn dieses zwischenzeitlich nicht mehr in Kraft ist]; Deutschland: § 42 Abs. 2 VwGO; Österreich: § 8 AVG). In Deutschland und Österreich ist nur derjenige Partei des Verfahrens und beschwerdelegitimiert, der ein subjektives Recht (einen Rechtsanspruch) geltend machen kann. Das Rechtsschutzsystem ist an der Schutznormtheorie orientiert (Grabenwarter, a.a.O., S. 122). Der Individualrechtsschutz steht im Vordergrund (Guckelberger, a.a.O., S. 366). Demgegenüber genügt es in der Schweiz, wenn jemand vom Verwaltungshandeln besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des Verwaltungshandelns hat. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, erfolgt auch eine weitgehende objektive Rechtskontrolle (Guckelberger, a.a.O., S. 356 ff.; zuletzt: Bundesgericht 1C_296/2010 vom 25.01.2011). In Liechtenstein entspricht der Gesetzeswortlaut von Art. 92 Abs. 1 LVG weitgehend den erwähnten schweizerischen Bestimmungen: "Beschwerdeberechtigt ist [...] jeder, der sich in seinen Rechten oder rechtlich anerkannten oder von der Verwaltungsbehörde zu schützenden Interessen unmittelbar als beschwert (verletzt oder benachteiligt) betrachtet [...]." Hierzu hielt der Staatsgerichtshof in seinem Leitentscheid zu StGH 1997/36 (in LES 1999, 76) fest, dass auch das faktische Interesse für die Beschwerdelegitimation genüge, dies insbesondere auch unter Berücksichtigung des gemäss Art. 43 LV garantierten Beschwerderechts. Die Abgrenzung zur Popularbeschwerde erfolge durch die "Unmittelbarkeit" der Beschwer. Also nur derjenige, der von einer Verfügung oder Entscheidung direkt betroffen sei, sei beschwerdelegitimiert. Wer diese Voraussetzung aber erfülle, solle sehr wohl jegliche für seinen Fall relevanten behördlichen Rechtsverletzungen rügen können. Andernfalls bestehe die Gefahr, dass die behördliche Anwendung des Verwaltungsrechts in Teilbereichen gar keiner verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliege, was kaum erwünscht sein könne. Dieser Rechtsprechung folgt der Verwaltungsgerichtshof seither (insbesondere VBI 1998/67, 68, 69 in LES 1999, 96 [100]).
Somit hat auch nach liechtensteinischem Recht in einem gewissen Mass eine objektive Rechtskontrolle zu erfolgen. Dies bedeutet aber noch nicht, dass eine egoistische Verbandsbeschwerde zulässig sein muss. Die Landesverfassung schliesst sie zwar nicht aus, doch ist sie weder in der Verfassung noch in einem Gesetz vorgesehen. Ihre Anerkennung würde somit in einem gewissen Spannungsverhältnis zum Legalitätsprinzip (Art. 78 Abs. 1, Art. 92 LV) stehen. Den prozessökonomischen Bedürfnissen kann durch die Anwendung von Art. 32 Abs. 4 LVG weitgehend entsprochen werden. Rechts- und sozialpolitische Erwägungen hat vornehmlich der Gesetzgeber anzustellen. Deshalb kommt der Verwaltungsgerichtshof zum Schluss, dass das Rechtsinstitut der egoistischen Verbandsbeschwerde in Liechtenstein nicht anzuerkennen ist.
3. Da sich der Beschwerdeführer im vorliegenden Strassensignalisationsverfahren hinsichtlich seiner Beschwerdelegitimation nur auf das Rechtsinstitut der egoistischen Verbandsbeschwerde stützt und stützen kann, kam ihm schon vor der Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten keine Beschwerdelegitimation zu. Demzufolge konnte der Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof kein Erfolg beschieden sein und der Verwaltungsgerichtshof hatte anlässlich dieser Beschwerde die angefochtene Entscheidung dahingehend abzuändern, dass die Beschwerde des Beschwerdeführers an die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten zurückzuweisen war.
4. Die Kostenentscheidung stützt sich auf Art. 41 i.V.m. Art. 36 Abs. 1 LVG. Die Höhe der Kosten ergibt sich aus Art. 34 und 35 GGG und der vom Beschwerdeführer angegebenen Bemessungsgrundlage.
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, 31. März 2011