Art. 90 Abs.1 LVG Art. 120 Abs. 2 GemG § 448 ZPO § 487 ZPO
Die angefochtene Entscheidung ist nach dem Wortlaut ihres Spruches ein Aufhebungs- und Rückverweisungsentscheid. Gleichzeitig enthält die angefochtene Entscheidung keinen Rechtskraftvorbehalt im Sinne der §§ 448 und 487 ZPO. Nach der ständigen Rechtsprechung des VGH ist bei einer solchen Konstellation eine Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof grundsätzlich nicht zulässig (z.B. VGH 2008/163). Eine formelle Aufhebungs- und Zurückverweisungsentscheidung im Sinne der Art. 97 und 98 LVG unterscheidet sich wesentlich von einer Aufhebungs- und Zurückverweisungsentscheidung im Rahmen der Gemeindeaufsicht (Art. 120 Abs. 2 GemG). Die erstgenannte Entscheidung ist primär eine verfahrensrechtliche. Mit ihr wird im Wesentlichen festgelegt, von welcher Instanz das Verfahren weiterzuführen ist. Hingegen stellt die Entscheidung im Rahmen der Gemeindeaufsicht tatsächlich eine materielle Erledigung dar. Gegenstand dieser Entscheidung ist nicht primär die verfahrensrechtliche Anordnung des weiteren Verfahrensganges, sondern im Wesentlichen die aufsichtsbehördliche Feststellung, ob die Gemeinde rechtmässig entschieden hat oder nicht. Das Erfordernis der Aufnahme eines Rechtskraftvorbehaltes in den Spruch einer Entscheidung als Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof kann bei einer formellen Aufhebungs- oder Zurückverweisungsentscheidung im Sinne der Prozessökonomie Abhilfe schaffen (vgl. VGH vom 27.04.2005, 2005/19). In einem Fall wie dem gegenständlichen mit einer dem Inhalt nach "materiellen" Aufhebungs- und Zurückverweisungsentscheidung widerspräche es hingegen den Zielen der Verfahrensökonomie, wenn eine Beschwerde gegen die Aufhebung und Zurückverweisung durch die Gemeindeaufsichtsbehörde nicht generell, sondern nur bei Aufnahme eines Rechtskraftvorbehaltes in den Spruch der angefochtenen Entscheidung zugelassen würde. Die Gemeinde soll vor ihrer neuerlichen Entscheidung endgültige Klarheit über die Rechtmässigkeit der im Aufsichtswege geprüften Rechtsfragen haben.
Art. 91 Abs. 2 LVG Art. 120 Abs. 5 GemG
Es ist grundsätzlich richtig, dass eine Entscheidung vor einer Beschwerdeführung dagegen gegenüber dem Beschwerdeführer wirksam erlassen sein muss. Allerdings ist zu bedenken, dass der Sinn von Regelungen des Beginns der Beschwerdefrist, wie hier im Art. 120 Abs. 5 GemG, darin liegt, das Ende der Frist, nicht aber einen frühesten Zeitpunkt für die Erhebung der Beschwerde gegen eine Entscheidung zu bestimmen. Wenn daher der Adressat der Entscheidung gegen eine noch nicht wirksam erlassene Entscheidung, deren Inhalt er kennt, Beschwerde erhoben hat, und wenn im Zeitpunkt der Entscheidung über die Beschwerde die Zustellung der angefochtenen Entscheidung wirksam vollzogen ist, darf die vorzeitig erhobene Beschwerde nicht mehr zurückgewiesen werden.
Art. 41 GemG Art. 42 GemG
Zuletzt hat sich der Staatsgerichtshof in umfassender Weise mit der Frage der Zulässigkeit von Gemeindeinitiativen in seinem Urteil vom 20. November 1990, StGH 1984/2/V, befasst. Er hat dort festgehaltenen, dass auf Gemeindeebene eingereichte Initiativen folgenden materiellen Voraussetzungen entsprechen müssen: "Sie dürfen nicht offensichtlich gesetzwidrige Begehren enthaltenen (Art. 28 Abs. 1 des Gemeindegesetzes), sie müssen dem Kompetenzvorbehalt entsprechen, d.h. sie dürfen nicht in die Kompetenz einer anderen Gemeindebehörde oder einer Landesbehörde fallen (Art. 28 Abs. 3 des Gemeindegesetzes), sie müssen landesrechtskonform sein, sie dürfen nicht offensichtlich undurchführbar oder unmöglich sein, sie dürfen nicht dem Grundsatz von Treu und Glauben zuwiderlaufen, sie dürfen nicht rechtsmissbräuchlich sein." Der Verwaltungsgerichtshof schliesst sich der in diesem Urteil des Staatsgerichtshofes vertretenen und näher begründeten Rechtsauffassung an.
VGH 2010/016
Der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, hat durch die
Rekursrichter: lic. iur. Andreas Batliner, Vorsitzender
in der Beschwerdesache der
Beschwerdeführerin: Gemeinde Vaduz Städtle 6 9490 Vaduz
vertreten durch:
Dr. Hanspeter Jehle Rechtsanwalt 9490 Vaduz
Beschwerdegegner: JS X-gasse 9490 Vaduz
wegen: Anmeldung eines Initiativbegehrens
gegen: Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 02. März 2010, RA 2010/437-0051
in der nicht-öffentlichen Sitzung vom 22. Juli 2010
entschieden:
1. Die Beschwerde vom 18. März 2010 gegen die Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 02. März 2010, RA 2010/437-0051, wird abgewiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens verbleiben beim Land Liechtenstein.
3. Der Antrag der Beschwerdeführerin, den Beschwerdegegner zum Ersatz der Kosten der anwaltlichen Vertretung der Beschwerdeführerin zu verpflichten, wird abgewiesen.
1. JS (Beschwerdegegner des VGH-Verfahrens) stellte mit Initiativbegehren vom 19. August 2009 an die Gemeinde Vaduz folgenden Antrag: "Über den vom Gemeinderat am 10. Juni 2008 genehmigten Verpflichtungskredit Gemeindebauten im Zentrum, 2. Bauetappe, Grundstück Vaduz Parz. Nr. 781 im Gesamtbetrag von CHF 19600000.00 ist eine Urnenabstimmung durchzuführen."
JS begründete dieses Initiativbegehren damit, dass sich seit dem erwähnten Gemeinderatsbeschluss die Entscheidungsvoraussetzungen derart stark verändert hätten, dass voraussichtlich das Referendum ergriffen würde, wenn der Gemeinderatsbeschluss heute gefällt würde. Die veränderten Entscheidungsvoraussetzungen seien: die Perspektiven auf zukünftige Steuereinahmen; gemäss Einnahmeschätzungen der Regierung für den Landeshaushalt 2009 würden die Erträge um 60 Mio. Franken niedriger ausfallen, als budgetiert. Die Verfügbarkeit eigener Räumlichkeiten habe sich dahingehend geändert, dass die bisherige Mieterin des Objektes Städtle 28, die LGT Bank in Liechtenstein AG, keinen weiteren Bedarf für die von der LGT Treuhand genutzten Räumlichkeiten mehr habe. Die First Advisory Group benötige diese Räume nur für 2 bis 3 Jahre, weshalb sie danach voraussichtlich leer stünden. Die Umnutzung des Rathauses gestalte sich dahingehend, dass der Gemeinderat nach Zustimmung des Verpflichtungskredites beschlossen habe, das Bürgermeisteramt, die Kanzleien und die Personaldienste in das geplante Verwaltungsgebäude zu verlagern.
2. Der Bürgermeister der Gemeinde Vaduz teilte mit Schreiben vom 18. September 2009 JS mit, der Gemeinderat habe das von ihm vorgelegte Initiativbegehren anlässlich der Sitzung vom 15. September 2009 fristgerecht geprüft. Der Gemeinderat habe sein Initiativbegehren nicht zugelassen und gemäss Art. 43 Gemeindegesetz (GemG) als offensichtlich gesetzwidrig zurückgewiesen.
Der Gemeinderatsbeschluss wurde mit dem Umstand begründet, dass JS mit dieser Initiative beabsichtige, den bereits in Rechtskraft erwachsenen Beschluss über den Verpflichtungskredit vom 10. Juni 2008 mit der Initiative rückgängig zu machen. Dadurch würde sowohl die Fristbestimmung über das Referendum unterminiert als auch in Frage gestellt. Bei der vorliegenden Sachlage erlaube die gesetzliche Grundlage dem Gemeinderat zudem nicht, dieses Geschäft dem Stimmvolk zur Abstimmung vorzulegen, da der finanzielle Schwellenwert bei weitem unterschritten werden würde. Der Gemeinderat hätte zudem selbst über dieses Geschäft befinden müssen und dürfte keine Abstimmung darüber verfügen. Dies würde einer Konsultativabstimmung gleichkommen, die als solche nicht erlaubt wäre.
Abschliessend wurde JS aufgrund der vorangeführten Entscheidung des Gemeinderates vom 15. September 2009 empfohlen, seine Eingabe vom 19. August 2009 als gegenstandslos geworden wieder zurückzuziehen. Falls er dazu nicht bereit wäre, müsste der Beschluss des Gemeinderates vom 15. September 2009 nämlich formell ausgefertigt und ihm, versehen mit einer ausführlichen Begründung und einer entsprechenden Rechtsmittelbelehrung, zugestellt werden.
3. Mit Schreiben vom 22. September 2009 informierte JS den Gemeinderat Vaduz, dass er sich durch die Ablehnung des Initiativbegehrens durch den Gemeinderat in seinen Bürgerrechten eingeschränkt fühle und dass er deshalb am gleichen Tag bei der Regierung eine Verwaltungsbeschwerde einreichen werde. Er bitte den Gemeinderat, den Entscheid des Gemeinderates formell auszufertigen und ihm, mit einer ausführlichen Begründung versehen, zuzustellen.
4. In einer als "Verwaltungsbeschwerde" bezeichneten Eingabe vom 22. September 2009 stellte JS den Antrag an die Regierung, diese möge als Aufsichtsbehörde den Entscheid des Vaduzer Gemeinderates vom 15. September 2009 als ungültig erklären und ihm die Zulässigkeit seines Initiativbegehrens bekannt geben.
5. Die Regierung bestätigte JS den Eingang seiner Verwaltungsbeschwerde vom 22. September 2009 mit Schreiben vom 08. Oktober 2009 und bat ihn, genau die von ihm in Anspruch genommene Rechtsgrundlage zu benennen.
Mit Schreiben vom 12. Oktober 2009, bei der Regierung eingelangt am 15. Oktober 2009, teilte JS mit, dass seine Beschwerde den Art. 120 Abs. 2 des Gemeindegesetzes zur Grundlage habe.
6. Mit der schriftlichen Entscheidung vom 14. Oktober 2009 wies der Gemeinderat der Gemeinde Vaduz aufgrund seines Beschlusses vom 15. September 2009 das Initiativbegehren des JS vom 19. August 2009 gemäss Art. 43 GemG als offensichtlich gesetzwidrig zurück. Diese formelle Entscheidung unterscheidet sich inhaltlich vom oben erwähnten Schreiben des Bürgermeisters vom 18. September 2009 nur dahin gehend, dass zum einen der Sachverhalt etwas ausführlicher dargestellt wird und zum anderen die Entscheidungsgründe etwas präzisiert werden.
7. Die Regierung gab mit Entscheidung vom 02. März 2010, RA 2010/437-0051, der Verwaltungsbeschwerde des JS vom 22. September 2009 gegen die Entscheidung des Gemeinderates der Gemeinde Vaduz vom 15. September 2009 insoweit statt, als der angefochtene Beschluss des Gemeinderates ersatzlos aufgehoben und dem Gemeinderat der Gemeinde Vaduz aufgetragen wurde, über die vorliegende Verwaltungssache bzw. das Initiativbegehren unter Bindung an die Rechtsansicht der Regierung (neuerlich) zu entscheiden.
Zum Hinweis des Gemeinderates, dass sich der Staatsgerichtshof mit der Frage der Zulässigkeit einer solchen Initiative bereits in einem Gutachten vom 15. September 1975 auseinandergesetzt habe, führte die Regierung Folgendes aus: Art. 28 aGemG und Art. 41 sowie 42 (neues) GemG würden sich grundlegend unterscheiden, weshalb die Argumentation der Gemeinde Vaduz vorliegendenfalles nicht heranzuziehen sei. Vielmehr ergebe sich aus den Materialien zur Neufassung des Gemeindegesetzes, LGBl.1996 Nr. 76, dass gemäss Art. 42 GemG grundsätzlich in allen Angelegenheiten, die nach Art. 41 GemG dem Referendum unterstünden, auch eine Initiative ergriffen werden könne. Gerade durch einen im Wortlaut wiedergegebenen Auszug des Protokolls über die öffentliche Landtagssitzung vom 20./21. März 1996 werde explizit aufgezeigt, dass durch die erfolgte Neufassung des Gemeindegesetzes alle Angelegenheiten, die dem Referendum unterstünden, auch in Form einer Initiative der Gemeindeversammlung vorgelegt werden könnten.
In Bezug auf das Urteil des Staatsgerichtshofes vom 20. November 1990, StGH 1984/2/V, gehe die Regierung mit dem Staatsgerichtshof insofern konform, als es sich beim Grundsatz der Vertragstreue um ein fundamentales, allgemeines Rechtsprinzip handle. Ein anderes Prinzip, nämlich das demokratische, insbesondere das Initiativrecht sei in der Verfassung positiviert. Der verfassungsrechtliche Grundwert einer ungeschmälerten Ausübung der demokratischen Rechte stehe für den Staatsgerichtshof, wie auch für die Regierung, über der Verwirklichung des ehemaligen "Kunsthaus-Projektes" wie des gegenständlich relevanten Projektes, die dem Grundsatz der Vertragstreue gerecht würde.
Die Regierung gehe weiters hinsichtlich der Prüfung der materiellen Voraussetzungen von eingereichten Initiativen mit dem Staatsgerichtshof in Anlehnung an dessen Urteil vom 20. November 1990 konform. Demgemäss müssten auf Gemeindeebene eingereichte Initiativen folgenden materiellen Voraussetzungen entsprechen: Sie dürften nicht offensichtlich gesetzwidrige Begehren enthalten. Die weiteren im StGH-Urteil erfolgten Prüfungserfordernisse von Art. 43 GemG seien allerdings aufgrund der oben erwähnten Ausführungen im Protokoll über die öffentliche Landtagssitzung vom 20./21. März 1996 des Abgeordneten Dr. Wolff vorliegendenfalls unerheblich.
Die Gesetzwidrigkeit eines Begehrens gemäß Art. 43 GemG setze einen Verstoß gegen ein Gesetz im formellen Sinn oder auf gleicher Stufe stehender sonstiger Rechtsnormen, insbesonders völkerrechtlicher Verträge, voraus. Sohin bilde auch der Widerspruch einer Initiative zu sonstigen öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Normen und daraus allenfalls erfliessenden öffentlichen oder privatrechtlichen Verpflichtungen, weiters aber auch der Widerspruch zu allgemeinen Rechtsgrundsätzen keine Gesetzwidrigkeit im Sinne von Art. 43 GemG. Es fänden sich zudem keine Anhaltspunkte, dass die Initiative gegen landesgesetzliche Vorschriften verstosse. Der Umstand, dass die Initiative mit sonstigen von der Gemeinde Vaduz eingegangenen Verpflichtungen in Widerspruch stünde, könne im Lichte der vorstehenden Ausführungen nicht zu deren Gesetzwidrigkeit führen.
Der Initiativantrag sei auch nicht offensichtlich undurchführbar oder unmöglich. Wie sich auch aus der ständigen Rechtsprechung des Schweizer Bundesgerichtes ergebe, seien die Begriffe der "Durchführbarkeit" und "Möglichkeit" eines Initiativbegehrens lediglich unter dem Gesichtspunkt ihrer Praktikabilität zu beurteilen. Erweise sich die Unmöglichkeit bzw. Undurchführbarkeit einer Initiative nicht als zweifelsfrei belegt, so sei das Initiativbegehren zulässig. Das gegenständliche Projekt habe offensichtlich zu Verträgen Anlass gegeben, die diesbezüglichen Arbeiten daran hätten aber noch nicht begonnen.
Die Regierung vermöge weiters auch nichts zu erkennen, dass das Initiativbegehren in rechtsmissbräuchlicher Weise ergriffen worden wäre. Die Regierung schliesse sich insofern der schweizerischen Praxis an, als in diesem Sinne die Ausübung des Initiativrechtes z.B. dann als missbräuchlich zu qualifizieren wäre, wenn in einer bestimmten Angelegenheit der Wille der Stimmberechtigten bereits eindeutig festgestellt worden sei. Im Hinblick auf die Bedeutung des Initiativrechtes für die demokratische Willensbildung werde hierbei an den Tatbestand des Rechtsmissbrauches ein strenger Massstab anzulegen sein. Von einem solchen Missbrauch werde jedenfalls dann nicht die Rede sein können, wenn sich im Zeitablauf die Entscheidungsvoraussetzungen für eine - wenngleich bereits einmal entschiedene - Sache geändert hätten. Diesbezüglich habe der Gegner in seiner Verwaltungsbeschwerde vom 22. September 2009 ausgeführt, dass sich seit dem Gemeinderatsbeschluss vom 10. Juni 2008 die Entscheidungsvoraussetzungen so stark verändert hätten, dass voraussichtlich das Referendum ergriffen werden würde, wenn der erwähnte Gemeinderatsbeschluss heute gefällt würde. Vorliegendenfalls stehe ausser Streit, dass sich seit dem Gemeinderatsbeschluss vom 10. Juni 2008 die Verhältnisse wesentlich verändert hätten. Es sei daher das gute Recht des Beschwerdeführers gewesen, im Lichte der neueren Erkenntnisse die von ihm aufgezeigten Fragen aufzurollen. Die Ausübung des Initiativrechtes sei insofern nicht rechtsmissbräuchlich erfolgt.
Zusammenfassend sei von der Regierung festzuhalten, dass das gegenständliche Projekt zwar ein wirtschaftlich bedeutsames Anliegen, jedoch kein existenzielles Anliegen im staatspolitischen Sinn darstelle. Andererseits vermöge die Regierung auch keinen Verstoss gegen den Grundsatz der Vertragstreue erkennen. So sei zwar davon auszugehen, dass es sich beim Grundsatz der Vertragstreue um einen fundamentalen allgemeinen Rechtsgrundsatz handle. Die Regierung sei aber der Ansicht, dass es sich bei der Vertragstreue nicht um eine absolute, zwingende Rechtsnorm handle. Es hiesse auch, die Vielschichtigkeit der liechtensteinischen Verfassungs- und Rechtsordnung zu verkennen, wenn deren sonstigen Verfassungs- und Rechtsprinzipien in genereller Weise der Nachrang gegenüber einem verabsolutierten Vertragstreuegrundsatz eingeräumt würde. Eines dieser Prinzipien, das der liechtensteinische Verfassungsgesetzgeber auch positiviert habe, sei jedenfalls das demokratische Prinzip. Dass dieses in zumindest gleicher Weise eine unabdingbare Geltung beanspruche wie der Grundatz der Vertragstreue, sei evident. Ebenso, dass die rechtmässige Ausübung demokratischer Rechte zu einem Widerspruch zum Prinzip der Vertragstreue führen könne. Dieser Konflikt zwischen zwei Grundwerten der liechtensteinischen Verfassungsordnung kennzeichne ja auch den konkreten Fall. Wie immer, wenn zwei gegensätzliche Prinzipien aneinander stiessen, sei es Aufgabe der (Verwaltungs-)Gerichte, im Wege einer Rechtsgüterabwägung eine Konfliktbereinigung vorzunehmen. Da es sich beim demokratischen Initiativrecht um ein politisches Grundrecht der liechtensteinischen Staatsbürger handle, sei im Besonderen zu fragen, ob die Beschneidung dieses Grundrechtes aus der Gravität der das gegenständliche Vertragsverhältnis konstituierenden Vertragsinteressen erforderlich und verhältismässig sei. Dies wäre insbesondere dann der Fall, wenn wesentliche Landesinteressen auf dem Spiel stünden und der Vertrag das einzige Mittel wäre, diese Interessen zu verwirklichen, was aber vorliegendenfalls nicht von Relevanz sei. Demgemäss widerspreche der Initiativantrag des JS auch nicht dem Grundsatz der Vertragstreue.
8. Gegen die Entscheidung der Regierung vom 2. März 2010, RA 2010/437-0051, erhob die Gemeinde Vaduz die nunmehr gegenständliche Beschwerde vom 18. März 2010 an den Verwaltungsgerichtshof. Die Gemeinde Vaduz (im Folgenden als Beschwerdeführerin bezeichnet) stellte die Anträge, der Verwaltungsgerichtshof wolle die angefochtene Entscheidung der Regierung dahingehend abändern, dass die Beschwerde des Initianten JS vom 22. September 2009 gegen die Entscheidung des Gemeinderates vom 15. September 2009 als unzulässig zurück- oder als unbegründet abgewiesen und damit die Entscheidung des Gemeinderates bestätigt werde. Weiters wolle der Verwaltungsgerichtshof die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Initianten JS zum Ersatz auferlegen und diesen ausserdem dazu verpflichten, der Gemeinde die Kosten der anwaltschaftlichen Vertretung im Beschwerdeverfahren zu ersetzen.
Auf die in dieser Beschwerde vorgebrachten Gründe wird im Einzelnen in den nachfolgenden Entscheidungsgründen eingegangen.
9. Der Beschwerdegegner JS erstattete zur Beschwerde der Beschwerdeführerin eine Gegenäusserung vom 29. März 2010. In dieser Gegenäusserung beschränkte er sich auf jene Teile der Beschwerde, in denen ihm seiner Meinung nach Absichten unterstellt wurden, die nicht zutreffend seien.
10. Der Verwaltungsgerichtshof zog die Vorakten der Gemeinde Vaduz und der Regierung bei, erörterte in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 22. Juli 2010 die Sach- und Rechtslage und entschied, wie aus dem Spruch ersichtlich.
1. Hinsichtlich des Sachverhalts, der unstrittig ist, kann auf die Entscheidung der Regierung verwiesen werden (Art. 101 Abs. 4 LVG).
2.1. Die Zulässigkeit der Beschwerde ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes aus den nachstehenden Gründen gegeben.
2.2. Die Entscheidung des Gemeinderates Vaduz vom 15. September/14. Oktober 2009, die Gegenstand der nunmehr angefochtenen Entscheidung der Regierung vom 02. März 2010 ist, ist im Rahmen des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde ergangen. Es kommt daher der Gemeinde im aufsichtsbehördlichen Verfahren der Prüfung dieser Entscheidung auf ihre Rechtmässigkeit die Parteistellung und die Beschwerdeberechtigung zu. Auf die Art. 92 Abs. 2 und 136 Abs. 4 LVG wird verwiesen.
2.3. Die angefochtene Entscheidung ist nach dem Wortlaut ihres Spruches ein Aufhebungs- und Rückverweisungsentscheid. Gleichzeitig enthält die angefochtene Entscheidung keinen Rechtskraftvorbehalt im Sinne der §§ 448 und 487 ZPO.
Nach der ständigen Rechtsprechung des VGH ist bei einer solchen Konstellation eine Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof grundsätzlich nicht zulässig (z.B. VGH 2008/163).
Die Beschwerdeführerin weist aber zu Recht darauf hin, dass sich eine formelle Aufhebungs- und Zurückverweisungsentscheidung im Sinne der Art. 97 und 98 LVG wesentlich von einer Aufhebungs- und Zurückverweisungsentscheidung im Rahmen der Gemeindeaufsicht (Art. 120 Abs. 2 GemG) unterscheidet. Die erstgenannte Entscheidung ist primär eine verfahrensrechtliche. Mit ihr wird im Wesentlichen festgelegt, von welcher Instanz das Verfahren weiterzuführen ist. Hingegen stellt die Entscheidung im Rahmen der Gemeindeaufsicht tatsächlich eine materielle Erledigung dar. Gegenstand dieser Entscheidung ist nicht primär die verfahrensrechtliche Anordnung des weiteren Verfahrensganges, sondern im Wesentlichen die aufsichtsbehördliche Feststellung, ob die Gemeinde rechtmässig entschieden hat oder nicht. Die materielle Entscheidung lautet hier entweder auf Abweisung der Beschwerde, weil die Gemeinde rechtmässig entschieden hat, oder auf Aufhebung und Zurückverweisung, weil die Gemeinde nicht rechtmässig entschieden hat, wobei in letzterem Fall die Gemeinde bei der neuerlichen Entscheidung an jene Gründe gebunden ist, die für die Aufhebung der Entscheidung durch die Aufsichtsbehörde tragend sind.
Mit dem oben erwähnten Erfordernis des Rechtskraftvorbehaltes soll vermieden werden, dass sich das Verfahren verzögert und den Parteien zusätzliche Kosten entstehen sowie dass sich die Behörde bzw. der Verwaltungsgerichtshof möglicherweise zwei Mal mit ein und derselben Sache zu befassen hat, nämlich einmal im Rechtsmittelverfahren gegen den Aufhebungs- und Zurückverweisungsbeschluss und ein zweites Mal nach ergänztem oder erneuertem Verfahren im weiteren Rechtsmittelweg. Das Erfordernis der Aufnahme eines Rechtskraftvorbehaltes in den Spruch einer Entscheidung als Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof kann bei einer formellen Aufhebungs- oder Zurückverweisungsentscheidung im Sinne der Prozessökonomie Abhilfe schaffen (vgl. VGH vom 27.04.2005, 2005/19).
In einem Fall wie dem gegenständlichen mit einer dem Inhalt nach "materiellen" Aufhebungs- und Zurückverweisungsentscheidung widerspräche es hingegen den Zielen der Verfahrensökonomie, wenn eine Beschwerde gegen die Aufhebung und Zurückverweisung durch die Gemeindeaufsichtsbehörde nicht generell, sondern nur bei Aufnahme eines Rechtskraftvorbehaltes in den Spruch der angefochtenen Entscheidung zugelassen würde. Die Gemeinde soll vor ihrer neuerlichen Entscheidung endgültige Klarheit über die Rechtmässigkeit der im Aufsichtswege geprüften Rechtsfragen haben.
Die Beschwerdeführerin hat weiters zu Recht darauf hingewiesen, dass für die Zulässigkeit einer Beschwerde in einem Fall wie dem gegenständlichen auch der Art. 136 Abs. 4 LVG spricht. Nach dieser Bestimmung steht dem Selbstverwaltungskörper bzw. seinen Behörden (Organen) ausdrücklich das Beschwerderecht gegen Interessen oder Rechte verletzende Eingriffe der Regierung oder anderer Landesbehörden in den Selbstverwaltungsbereich an den Verwaltungsgerichtshof offen (Art. 92 Abs. 2 LVG). Nach Art. 92 Abs. 2 LVG ist ein Selbstverwaltungskörper ausser im Falle seiner Parteistellung beschwerdeberechtigt, wenn es sich um eine Verletzung oder Benachteiligung seines Selbstverwaltungsrechts durch die Regierung, den Regierungschef oder eine andere verfügende oder entscheidende Behörde oder Amtsperson des Landes handelt.
Zusammenfassend vertritt der Verwaltungsgerichtshof die Rechtsansicht, dass gegen eine im Rahmen der Gemeindeaufsicht ergangene Aufhebungs- und Zurückverweisungsentscheidung eine Beschwerde auch dann zulässig ist, wenn im Spruch der angefochtenen Entscheidung kein Rechtskraftvorbehalt enthalten ist.
3.1. Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Regierung die Beschwerde des JS vom 22. September 2009 nicht zurückgewiesen habe, obwohl diese vor der am 16. Oktober 2009 erfolgten Zustellung der schriftlichen Ausfertigung der Entscheidung des Gemeinderates vom 15. September 2009 erhoben worden sei und obwohl JS nach der Zustellung der schriftlichen Ausfertigung innerhalb der 14-tägigen Beschwerdefrist nichts mehr gegen die Entscheidung unternommen habe.
Es ist grundsätzlich richtig, dass eine Entscheidung vor einer Beschwerdeführung dagegen gegenüber dem Beschwerdeführer wirksam erlassen sein muss. Allerdings ist zu bedenken, dass der Sinn von Regelungen des Beginns der Beschwerdefrist, wie hier im Art. 120 Abs. 5 GemG, darin liegt, das Ende der Frist, nicht aber einen frühesten Zeitpunkt für die Erhebung der Beschwerde gegen eine Entscheidung zu bestimmen (vgl. öVwGH 23.07.2009, 2009/05/0112). Wenn daher der Adressat der Entscheidung gegen eine noch nicht wirksam erlassene Entscheidung, deren Inhalt er kennt, Beschwerde erhoben hat, und wenn im Zeitpunkt der Entscheidung über die Beschwerde die Zustellung der angefochtenen Entscheidung wirksam vollzogen ist, darf die vorzeitig erhobene Beschwerde nicht mehr zurückgewiesen werden (vgl. öVwGH 04.06.1987, 86/02/0198).
Im gegenständlichen Fall war einerseits dem JS zum Zeitpunkt seiner Beschwerdeerhebung der Inhalt des Beschlusses des Gemeinderates Vaduz vom 15. September 2009 bekannt und war andererseits zum Zeitpunkt der Entscheidung der Regierung über seine Beschwerde die Entscheidung des Gemeinderates vom 14. Oktober 2009 inzwischen auch ordnungsgemäss zugestellt. Die Beschwerde des JS vom 22. September 2009 an die Regierung ist daher auch unter diesem Gesichtspunkt als zulässig anzusehen.
3.2. Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen die Annahme der Regierung, JS habe mit seiner Eingabe vom 22. September 2009 unbestritten eine Verwaltungsbeschwerde gemäss Art. 120 Abs. 2 GemG verfasst. Insbesondere könne auch die Rechtsgrundlage eines eingereichten Rechtsmittels nicht mehr nachträglich geändert werden. Die Beschwerdeführerin spricht davon, es handle sich bei der Eingabe des JS um eine "ausdrücklich als Aufsichtsbeschwerde eingereichte Eingabe“.
Diesem Vorbringen der Beschwerdeführerin ist entgegenzuhalten, dass JS seine Eingabe ausdrücklich als „Verwaltungsbeschwerde gemäß Art. 120 des Gemeindegesetzes" bezeichnet hat. Im Schreiben der Regierung vom 08. Oktober 2009 wurde JS lediglich noch im Sinne einer Präzisierung gebeten, den entsprechenden Absatz des Artikels 120 GemG zu benennen, wobei er in seiner Antwort den Abs. 2 dieses Artikels nannte. Es kann an dieser Stelle dahingestellt bleiben, ob diese Präzisierung überhaupt erforderlich gewesen wäre.
Die Bezeichnung der Regierung als „Aufsichtsbehörde" im Antrag der Beschwerde des JS ändert an diesem Ergebnis nichts. Tatsächlich ist diese Bezeichnung auch nicht unzutreffend, da die Verwaltungsbeschwerde im Sinne des Art. 120 Abs. 2 GemG von ihrer Funktion her durchaus als Aufsichtsmittel bezeichnet werden kann. Auch die Beschwerdeführerin selbst spricht an anderer Stelle ihrer Beschwerde davon, dass bei einer Beschwerde nach Art. 120 Abs. 2 GemG das Verfahren von der Regierung mit der Kognitionsbeschränkung gemäss Art. 116 Abs. 3 GemG „ein aufsichtsbehördliches Verfahren“ sei und dass die Beschwerde nach Art. 120 Abs. 2 GemG „ebenfalls eine Art Aufsichtsbeschwerde sein muss".
4. Die Beschwerdeführerin vertritt die Ansicht, die Regierung könne im Rahmen eines Verwaltungsbeschwerdeverfahrens nach Art. 120 Abs. 2 GemG zwar den angefochtenen Bescheid des Gemeinderates ersatzlos aufheben und dem Gemeinderat eine neuerliche Entscheidung auftragen, allerdings nur ohne den erfolgten Zusatz, dass der Gemeinderat seine neuerliche Entscheidung unter Bindung an die Rechtsauffassung der Regierung zu treffen habe. Mit einer solchen Auflage entscheide die Regierung effektiv in der Sache selbst und überschreite damit ihre Kompetenz.
Diese Auffassung der Beschwerdeführerin ist nicht zutreffend. Es ergibt sich schon aus dem Wesen der Gemeindeaufsicht, dass sich die Gemeinde an jene Gründe der aufhebenden aufsichtsbehördlichen Entscheidung zu halten hat, die für diese Entscheidung tragend sind (vgl. Art. 116 Abs. 2 GemG); nicht erfasst von der Aufsicht im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde ist hingegen die „Angemessenheit der Beschlüsse“ (vgl. Art. 116 Abs. 3 GemG), so dass insoweit auch keine Bindung der Gemeinde an die Ansicht der Aufsichtsbehörde entstehen kann.
Es kann an dieser Stelle dahingestellt bleiben, ob ein ausdrücklicher Hinweis auf eine solche Bindung der Gemeinde im Spruch der aufsichtsbehördlichen Entscheidung überhaupt erforderlich wäre.
5.1. Die wesentliche materielle Rechtsfrage des gegenständlichen Verfahrens betrifft das Nebeneinander der Volksrechte des Referendums und der Initiative.
Das Referendum ist im Art. 41 GemG geregelt. Nach dessen Abs. 1 erster Satz kann ein Sechstel der Stimmberechtigten durch begründetes schriftliches Begehren die Behandlung von näher umschriebenen Beschlüssen des Gemeinderates in der Gemeindeversammlung verlangen. Gemäss Abs. 3 ist das Referendumsbegehren spätestens 14 Tage nach Kundmachung des Beschlusses beim Gemeindevorsteher anzumelden.
Die Initiative ist im Art. 42 GemG geregelt. Danach kann ein Sechstel der Stimmberechtigten auf die in Art. 41 beschriebene Weise die Behandlung von Angelegenheiten, die dem Referendum unterstehen, in der Gemeindeversammlung verlangen.
5.2. Die Beschwerdeführerin vertritt den Standpunkt, dass ein Gemeinderatsbeschluss entgegen der in der angefochtenen Entscheidung vertretenen Auffassung der Regierung nicht nachträglich einer Initiative unterworfen werden könne, wenn dieser Beschluss referendumspflichtig, ordnungsgemäss zum Referendum ausgeschrieben, aber nicht mittels Referendum bekämpft und damit in Rechtskraft erwachsen sei.
Es gibt in der liechtensteinischen Rechtsordnung keine konkrete Bestimmung, die es ausdrücklich untersagen würde, über eine Initiative die Behandlung einer Angelegenheit, die referendumspflichtig war, in der Gemeindeversammlung zu verlangen. Insbesondere gibt es auch nicht eine gesetzlich angeordnete Sperrfrist, gemäss welcher ein solches Verlangen erst nach Ablauf einer bestimmten Zeit ab jenem Zeitpunkt zulässig wäre, zu dem ein Referendum verlangt wurde oder verlangt werden hätte können.
Auch aus dem Wortlaut der Art. 41 und 42 GemG ergibt sich kein Ausschluss eines Initiativantrages im vorigen Sinn. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin führen auch nicht die Begriffe "Beschlüsse des Gemeinderates" im Art. 41 GemG und "Angelegenheiten" im Artikel 42 GemG zu einer sich gegenseitig ausschliessenden Abgrenzung der Anwendungsbereiche des Referendums einerseits und der Initiative andererseits. Vielmehr ist der Begriff der "Angelegenheiten" nur der weitere Begriff, der auch die "Beschlüsse des Gemeinderates" umfasst.
Dieses Ergebnis widerspricht auch nicht der von der Beschwerdeführerin angesprochenen Bedeutung der Begriffe "Referendum" einerseits und "Initiative" andererseits. Es ist zwar richtig, dass mit einem Initiativbegehren regelmässig - in den Worten der Beschwerdeführerin - "ein erster Anstoss zu einer noch nicht stattgefundenen Beschlussfassung" gegeben werden soll. Eine solche "noch nicht stattgefundene Beschlussfassung" kann aber auch ein Beschluss sein, mit dem ein früherer Beschluss abgeändert oder aufgehoben werden soll.
Als wesentlicher Unterschied zwischen den beiden Volksrechten bleibt somit lediglich, dass das Referendumsbegehren nur innerhalb einer bestimmten Frist angemeldet werden kann und sich nur auf einen vom Gemeinderat davor gefassten Beschluss beziehen kann, während für das Initiativbegehren diese Beschränkungen nicht gelten.
Die Beschwerdeführerin weist zu Recht darauf hin, dieses Ergebnis könne dazu führen, dass eine Initiative von vornherein gegen einen Gemeinderatsbeschluss ergriffen werden könnte, wenn über den Gemeinderatsbeschluss ein Referendum tatsächlich stattgefunden hätte, aber erfolglos geblieben wäre. Vergleichbares trifft aber beispielsweise auch auf einen Antrag zu, eine Angelegenheit, die schon einmal einer Initiative unterzogen worden war, neuerlich einer Initiative zu unterziehen (so z.B. der Sachverhalt, welcher dem Urteil vom 20. November 1990, StGH 1984/2/V, zu Grunde liegt). Dass dieses Ergebnis keineswegs sinnwidrig sein muss, ergibt sich schon aus der Tatsache, dass sich die für eine Entscheidung massgeblichen Umstände in weiterer zeitlicher Folge ändern können.
5.3. Die Beschwerdeführerin verweist im Zusammenhang mit der soeben angesprochenen Frage des gegenseitigen Verhältnisses von Referendum und Initiative auf ein Gutachten des Staatsgerichtshofes vom 15. September 1975 zu StGH 1975/6. In diesem Gutachten habe der Staatsgerichtshof klar und unmissverständlich festgestellt, dass Gemeindeinitiativen bezüglich der Gegenstände, die in concreto einem Referendum unterstellt werden könnten, unzulässig seien. Ausserdem habe der Staatsgerichtshof bereits in diesem Gutachten festgehalten, dass die Gemeindeinitiativen auch nicht zum Widerruf rechtskräftiger Verwaltungsakte verwendet werden dürften.
Diesem Vorbringen ist Folgendes entgegenzuhalten:
Der Staatsgerichtshof selbst sah sich in seinem Urteil vom 30. April 1984, StGH 1984/2, zu einer Klarstellung hinsichtlich der oben wiedergegebenen Feststellungen seines Gutachten vom 15. September 1975 veranlasst. Er präzisierte die Formulierung des Gutachtens zur Zulässigkeit von Initiativen über referendumsfähige Angelegenheiten dahingehend, dass es (lediglich) unzulässig wäre, mittels einer Initiative die Fristbestimmung des Art. 29 des damals geltenden Gemeindegesetzes (nunmehr Art. 41 Abs. 3 GemG) zu unterlaufen, "d.h.,dass eine Initiative nicht während der Referendumsfrist lanciert werden" könne (Unterstreichung nicht im Original). Nachträglich hingegen, nachdem die Referendumsgrundlagen sich geändert hätten, sei eine Gemeindeinitiative zu einem Gegenstand zulässig, der früher dem Referendum unterstellt worden sei.
Die oben wiedergegebene Feststellung, dass Gemeindeinitiativen nicht zum Widerruf rechtskräftiger Verwaltungsakte dienen dürften, hielt der Staatsgerichtshof in seiner späteren Rechtsprechung nicht mehr aufrecht. Statt dessen sprach der Staatsgerichtshof nur noch davon, dass Gemeindeinitiativen von vornherein nicht dem Grundsatz von Treu und Glauben zuwider laufen dürften.
6.1. Zuletzt hat sich der Staatsgerichtshof in umfassender Weise mit der Frage der Zulässigkeit von Gemeindeinitiativen in seinem Urteil vom 20. November 1990, StGH 1984/2/V, befasst. Er hat dort festgehaltenen, dass auf Gemeindeebene eingereichte Initiativen folgenden materiellen Voraussetzungen entsprechen müssen: "Sie dürfen nicht offensichtlich gesetzwidrige Begehren enthaltenen (Art. 28 Abs. 1 des Gemeindegesetzes), sie müssen dem Kompetenzvorbehalt entsprechen, d.h. sie dürfen nicht in die Kompetenz einer anderen Gemeindebehörde oder einer Landesbehörde fallen (Art. 28 Abs. 3 des Gemeindegesetzes), sie müssen landesrechtskonform sein, sie dürfen nicht offensichtlich undurchführbar oder unmöglich sein, sie dürfen nicht dem Grundsatz von Treu und Glauben zuwiderlaufen, sie dürfen nicht rechtsmissbräuchlich sein."
Der Verwaltungsgerichtshof schliesst sich der in diesem Urteil des Staatsgerichtshofes vertretenen und näher begründeten Rechtsauffassung an.
6.2. Aus der Entscheidung des Gemeinderates Vaduz vom 15. September/14. Oktober 2009 ergibt sich, dass das Initiativbegehren des JS nach dem Spruch der Entscheidung "als offensichtlich gesetzwidrig" zurückgewiesen wurde. In den Entscheidungsgründen wurde dann auf das oben erwähnte Gutachten des Staatsgerichtshofes vom 15. September 1975 verwiesen und aus diesem die Unzulässigkeit des Initiativbegehrens wegen der zu einem früheren Zeitpunkt gegebenen Referendumsmöglichkeit und wegen des Bestehens betroffener rechtskräftiger Verwaltungsakte abgeleitet.
6.3. Wie im obigen Punkt 5.3. der gegenständlichen Entscheidungsgründe aufgezeigt wurde, sind die in der Entscheidung des Gemeinderates Vaduz angeführten Gründe für die Unzulässigkeit des Initiativbegehrens nicht stechend, weil der Staatsgerichtshof in seiner späteren Rechtsprechung die hier massgeblichen Aussagen seines Gutachtens vom 15. September 1975 in einer Weise präzisiert hat, dass sie nicht mehr mit deren Verständnis durch den Gemeinderat Vaduz in Einklang zu bringen sind.
6.4. Die im hier gegenständlichen Verfahren angefochtene Regierungsentscheidung vom 02. März 2010 setzt sich in ihren Punkten 7.1 bis 7.6. der Entscheidungsgründe auch damit auseinander, ob die weiteren materiellen Voraussetzungen im Sinne des StGH-Urteils vom 20. November 1990 (siehe obigen Punkt 6.1.) für die Zulässigkeit des Initiativbegehrens vorliegen, und bejaht dies. Das Ergebnis dieser rechtlichen Auseinandersetzung stimmt mit den entsprechenden Vorgaben des bereits erwähnten StGH-Urteils vom 20. November 1990, StGH 1984/2/V, überein. Der Verwaltungsgerichtshof kommt zum Ergebnis, dass die diesbezüglichen Ausführungen der Regierungsentscheidungen zutreffend sind.
Ergänzend wird lediglich darauf hingewiesen, dass nach dem StGH-Urteil vom 30. April 1984, StGH 1984/2, eine Rechtsmissbräuchlichkeit nur in Ausnahmefällen anzunehmen ist. Ausnahmefälle seien dann gegeben, wenn der Wille der Stimmberechtigten bereits mehrfach eindeutig festgestellt worden sei. Nach einem weiteren Urteil des Staatsgerichtshofes vom 15. Februar 1985, StGH 1984/2/V, ist eine Wiedererwägungsinitiative auch nicht rechtsmissbräuchlich. Missbrauch kommt nach diesem Urteil erst dann in Frage, wenn in der gleichen Sache in kurzen Abständen trotz ablehnender Volksentscheide wiederholt das gleiche Begehren eingereicht würde.
7. Zusammenfassend war daher die Entscheidung des Gemeinderates Vaduz vom 15. September/14. Oktober 2009 rechtswidrig. Das Stimmrecht gemäss Art. 111 der Landesverfassung umfasst auch das Recht, auf Gemeindeebene Initiativbegehren zu unterzeichnen und über zustandegekommene Initiativbegehren abzustimmen. Die Zurückweisung des Initiativbegehrens des JS verletzte diesen in seinem verfassungsmässig geschützten Stimmrecht gemäß Art. 111 der Landesverfassung.
Die Entscheidung des Gemeinderates Vaduz wurde somit zu Recht von der Regierung mit der nunmehr vor dem Verwaltungsgerichtshof angefochtenen Entscheidung vom 02. März 2010 aufgehoben. Daher war die gegenständliche Beschwerde gegen die Entscheidung der Regierung abzuweisen.
Auf Grund der Aufhebung der Entscheidung des Gemeinderates Vaduz vom 15. September/14. Oktober 2009 wird der Gemeinderat nun neuerlich über das Initiativbegehren des JS vom 19. August 2009 zu entscheiden haben. Dabei wird der Gemeinderat zu beachten haben, dass er an die Gründe, die für die Aufhebung seiner Entscheidung vom 15. September/14. Oktober 2009 durch die Aufsichtsbehörde tragend waren, gebunden ist.
8. Die Verfahrenskosten sind im gegenständlichen Beschwerdeverfahren vom Land Liechtenstein zu tragen. Von inländischen Körperschaften des öffentlichen Rechts sind nämlich, soweit sie in Verfolgung ihrer gesetzlichen oder statutarischen Aufgaben an einem Verfahren als Partei beteiligt sind, keine Gebühren zu erheben (Art. 10 Bst. b GGG). Dem Antrag der Beschwerdeführerin, JS dazu zu verpflichten, der Beschwerdeführerin die Kosten der anwaltschaftlichen Vertretung zu ersetzen, war schon deswegen nicht stattzugeben, weil die Beschwerdeführerin im gegenständlichen Verfahren nicht obsiegte.
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, 22. Juli 2010