VGH 2009/010
Der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, hat durch die
Rekursrichter: lic. iur. Andreas Batliner, Vorsitzender
in der Beschwerdesache der
Beschwerdeführerin: BF
vertreten durch:
Ritter & Wohlwend Rechtsanwälte Pflugstrasse 16 9490 Vaduz
wegen: Bewilligung zur Durchführung der Hausmatura
gegen: Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 03./04. Februar 2009, RA 2009/237-4412
in der nicht-öffentlichen Sitzung vom 22. April 2009
entschieden:
1. Die Beschwerde vom 19.02.2009 gegen die Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 03./04. Februar 2009, RA 2009/237-4412, wird abgewiesen und die angefochtene Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein wird bestätigt.
2. Die Kosten des Verfahrens in Höhe von CHF 212,00 hat die Beschwerdeführerin an die Landeskasse binnen 14 Tagen bei sonstigem Zwang zu bezahlen.
1. Mit Schreiben vom 30.09.2008 nahm die Beschwerdeführerin zum Entwurf der Verordnung über Maturaprüfungen für Privatschüler Stellung und stellte gleichzeitig den Antrag, die Regierung wolle der Beschwerdeführerin, gestützt auf das Schulgesetz und den dazu ergangenen Verordnungen, die Durchführung der Maturaprüfungen unter Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes bewilligen und verfügen, dass dort, wo im Gesetz und in den Verordnungen der Rektor des Liechtensteinischen Gymnasiums genannt werde, dieser durch den Rektor der Beschwerdeführerin ersetzt werde. Zur Begründung gab sie an, dass die Regierung und das Schulamt bisher offensichtlich von der Annahme ausgegangen seien, dass Detailfragen, die Matura eines privaten Gymnasiums betreffend, in einer Verordnung zu regeln seien. Nachdem es jedoch nur eine Privatschule in Liechtenstein gebe, die über ein Gymnasium verfüge, seien die Vorschriften, welche die Matura beträfen, nicht in einer Verordnung zu regeln, sondern sei diesbezüglich seitens der Regierung eine Verfügung zu erlassen, in der die Einzelheiten der Maturaprüfung geregelt würden.
2. Mit Entscheidung vom 3./4. Februar 2009 wies die Regierung den Antrag vom 30.09.2008 ab. Zur Begründung führte sie aus, dass der Landtag mit der Abänderung des Schulgesetzes, LGBl. 2007 Nr. 98, die gesetzliche Grundlage für die Matura bzw. Berufsmatura für Privatschüler geschaffen habe. Diese gelte für alle privaten Schulen auf der Sekundarstufe II, auch wenn aktuell nur ein privates Oberstufengymnasium existiere. Art. 73a Abs. 4 Schulgesetz gebe der Regierung den Auftrag, die Art. 73a und 73b Schulgesetz per Verordnung näher zu determinieren. Daraus sei im Umkehrschluss ersichtlich, dass die Regierung dies nicht, wie von der Beschwerdeführerin vorgeschlagen, per Verfügung vornehmen könne. Im Gegensatz zum liechtensteinischen Gymnasium habe der Gesetzgeber für Privatschulen keine sog. "Inputkontrolle" vorgesehen. Zur Erhaltung der Qualität war der Gesetzgeber daher gezwungen, eine "Outputkontrolle" für Absolventen privater Gymnasium zu schaffen. Dies werde dadurch erreicht, dass am Ende der gymnasialen Schulzeit eine vom Staat (und nicht von der Schule selbst) durchgeführte Matura in allen Fächern erfolge.
3. Gegen die Entscheidung der Regierung erhob die Beschwerdeführerin mit Schriftsatz vom 19.02.2009 Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof und beantragte, dieser wolle der Beschwerde Folge geben und die angefochtene Entscheidung der Regierung dahin gehend abändern, dass der Beschwerdeführerin, gestützt auf das Gesetz vom 15.12.1971, LGBl. 1972/7, und den dazu ergangenen Verordnungen die Durchführung der Maturaprüfungen (Hausmatura) unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes mittels Verfügung bewilligt werde. Zudem wolle der Verwaltungsgerichtshof verfügen, dass dort, wo im Gesetz und den Verordnungen der Rektor des Liechtensteinischen Gymnasiums genannt werde, dieser - betreffend die Durchführung der Hausmatura der Beschwerdeführerin - durch den Rektor der Beschwerdeführerin ersetzt werde.
4. Der Verwaltungsgerichtshof zog die Vorakten der Regierung bei, erörterte in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 22. April 2009 die Sach- und Rechtslage und entschied, wie aus dem Spruch ersichtlich.
1. Bezüglich des Sachverhaltes, der unstrittig ist, kann auf die Regierungsentscheidung verwiesen werden (Art. 101 Abs. 4 LVG).
2. Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass nach der gefestigten Rechtsansicht des Staatsgerichtshofes jede Verordnung eine genügende gesetzliche Grundlage in einem Gesetz benötige und die Ergänzung des Gesetzes durch grundlegende, wichtige primäre und nicht unumstrittene Bestimmungen nicht durch Verordnung, sondern nur in Gesetzesform erfolgen dürfe. Weder der Art. 68 Abs. 2 noch die Art. 73a und 73b des Schulgesetzes genügten diesen Anforderungen an das Legalitätsprinzip. Die erwähnten Artikel liessen nicht einmal ansatzweise eine Regelung betreffend die Anmeldung, Zulassung, das Mindestalter, den Prüfungszweck und -Inhalt, die zeitliche Ansetzung, die massgeblichen Prüfungsfächer, die Prüfungsart, den Prüfungsplan, die Aufgabenstellung, Beurteilung und Aufsicht, die Hilfsmittel, die Unredlichkeit, die Verhinderung, den Zutritt zur Prüfung sowie die Ermittlung der Maturanote erkennen, welche allesamt in einer Verordnung geregelt werden sollten.
Der Staatsgerichtshof ist in seiner neueren Rechtsprechung von der strikten positivistischen Bindung des Verordnungsgeber an einen im Detail vorgegebenen Gesetzeswortlaut abgegangen. Das Mass an Bestimmtheit einer Delegationsnorm lasse sich nicht generell, sondern nur unter Beurteilung der Bedeutung und Natur der jeweils zu regelnden Materie feststellen. Die Konkretisierung durch den Erlass von Ausführungsbestimmungen erscheine dann als richtig, wenn die Unbestimmtheit oder Offenheit einer Regelung dazu dienen solle, die Anpassung an veränderte Verhältnisse zu erleichtern, wenn sie also Flexibilität bezwecke. Bei der Wahl des Rechtserlasses sei daher auf die Wichtigkeit der zu regelnden Materie abzustellen (StGH 1999/11, LES 2004, 196; Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, Vaduz 1999, S. 290; Andreas Schurti, Das Verordnungsrecht der Regierung des Fürstentums Liechtenstein, St. Gallen 1989, S. 355 ff.). Zur Ermittlung der Wichtigkeit hat der Staatsgerichtshof in Anlehnung an die Lehre folgende Kriterien (Indizien) benannt: Zahl der geregelten Verhaltensalternativen und Grösse des Adressatenkreises, Betroffenheit der Grundrechtspositionen, Bedeutung für die Ausgestaltung des politischen Systems, finanzielle Auswirkungen, Akzeptiertheit, das geltende Recht als Massstab sowie die Gewähr für die Richtigkeit der Regelung (StGH 1991/7). In den Artikeln 73a und 73b des Schulgesetzes, LGBl. 1972 Nr. 7 i.d.F. LGBl. 2007 Nr. 98, ist bezüglich der Maturitätsprüfungen für Privatschüler folgendes geregelt:
Für Privatschüler werden staatliche Maturitätsprüfungen durchgeführt. Die Prüfungsfächer richten sich nach dem staatlichen Lehrplan für die Erlangung der Maturität.Für das Bestehen der Maturitätsprüfungen sind die Prüfungsleistungen entscheidend (keine Vornoten).Die Maturitätsprüfungen werden durch die Maturakommission durchgeführt.Die Maturakommission bestellt die für die Durchführung der einzelnen Prüfungen zusätzlich erforderlichen fachkundigen Examinatoren.
Damit sind die grundlegenden und wichtigen Regelungen zur Durchführung der Maturitätsprüfungen für Privatschüler im Gesetz selber getroffen worden. Die von der Beschwerdeführerin angeführten fehlenden Regelungen sind entweder organisatorischer Natur oder können durch den Erlass von Ausführungsbestimmungen geregelt werden, um so die Anpassung an veränderte Verhältnisse zu erleichtern. Die Regelungen können auch nicht als besonders wichtig gewertet werden. Weder betreffen die Regelungen einen grossen Adressatenkreis, noch werden Grundrechtspositionen beeinträchtigt.
3. Die Beschwerdeführerin bringt im Weiteren vor, dass die Artikel 73a und 73b Schulgesetz nicht auf die Beschwerdeführerin anwendbar seien, da ihr das Öffentlichkeitsrecht verliehen worden sei. Durch das Öffentlichkeitsrecht habe sie das Recht erhalten, Schulzeugnisse auszustellen, worunter zweifelsohne auch das Maturazeugnis zu subsumieren sei. Es stelle sich die Frage, ob durch die Einführung des Art. 68 Abs. 2 Schulgesetz nicht ein wohlerworbenes Recht der Beschwerdeführerin beschnitten worden sei. Hätte der Gesetzgeber das Recht der Beschwerdeführerin, Maturazeugnisse ausstellen zu können, limitieren wollen, so hätte er zumindest entsprechende Übergangsbestimmungen im Gesetz aufnehmen müssen. Da Art. 73a und Art. 73b Schulgesetz nicht auf die Beschwerdeführerin anwendbar seien, müsse die Regierung statt einer Verordnung eine die Beschwerdeführerin betreffende individuell konkrete Verfügung erlassen, in der die Einzelheiten zur Durchführung der hausinternen Maturaprüfungen geregelt werden. Dieser Anspruch der Beschwerdeführerin ergebe sich ferner daraus, dass sie als einzige eine Privatschule in Liechtenstein führe, die mit Öffentlichkeitsrecht ausgestattet sei und die über ein Gymnasium verfüge, in welchem Maturaprüfungen durchgeführt werden sollen.
Gemäss Art. 68 Abs. 1 Schulgesetz erhält die Schule durch die Verleihung des Öffentlichkeitsrechts das Recht, Schulzeugnisse auszustellen, die mit der Beweiskraft öffentlicher Urkunden und mit den gleichen Rechtswirkungen wie Zeugnisse der öffentlichen Schule ausgestattet sind. Dieses Recht wird durch Abs. 2 eingeschränkt, nach welchem die Ausstellung von Berufsmaturitäts- oder Maturitätszeugnissen ausschliesslich durch den Staat erfolgt. Abs. 2 von Art. 68 Schulgesetz wurde durch die Gesetzesnovelle LGBl. 2007 Nr. 98 eingeführt, mit welcher die Maturitätsprüfungen für Privatschüler in den Art. 73a und Art. 73b Schulgesetz geregelt wurde. Da nach diesen Bestimmungen Privatschüler eine staatliche Maturitätsprüfung abzulegen haben, ist es folgerichtig, dass auch der Staat die Maturitätszeugnisse ausstellt. Der Verwaltungsgerichtshof kann auch nicht erkennen, inwieweit durch Art. 68 Abs. 2 Schulgesetz wohlerworbene Rechte der Beschwerdeführerin beschnitten werden. Wohlerworbene Rechte sind vermögenswerte Ansprüche der Privaten gegenüber dem Staat, die sich durch ihre besondere Rechtsbeständigkeit auszeichnen. Sie stehen unter dem Schutz der Eigentumsgarantie sowie des Prinzips des Vertrauensschutzes und sind grundsätzlich auch durch Gesetz nicht änderbar (vgl. Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2002, Rz 1008).
4. Die Beschwerdeführerin verweist auch auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofes VGH 2005/56, in welchem der Verwaltungsgerichtshof festgestellt habe, dass private Gymnasien das Recht hätten, eine Hausmatura durchzuführen.
In dem Verfahren VGH 2005/56 hat der Verwaltungsgerichtshof zur Frage der Abhaltung einer Hausmatura lediglich in einem obiter dictum Stellung genommen, da die Beschwerdeführerin die Ablehnung der Bewilligung zur Abhaltung einer Hausmatura in der damaligen Regierungsentscheidung gar nicht bekämpft hatte. Wie die Regierung in ihrer hier bekämpften Entscheidung richtig festgehalten hat, hat der Verwaltungsgerichtshof damals die Ansicht vertreten, dass das Fehlen einer Regelung der Hausmatura im Schulgesetz nicht ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers darstelle, sondern eine Lücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes. Als ein Indiz dafür wertete der Verwaltungsgerichtshof die Bestimmung über die Verleihung des Öffentlichkeitsrechts, durch welches Privatschulen berechtigt sind, Schulzeugnisse, zu welchen auch das Maturazeugnis zählt, mit der Beweiskraft öffentlicher Urkunden und mit den gleichen Rechtswirkungen wie Zeugnisse der öffentlichen Schulen auszustellen. Die damals erkannte Gesetzeslücke wurde inzwischen durch die Gesetzesnovelle LGBl. 2007 Nr. 98 geschlossen, mit welcher sich der Gesetzgeber gegen die Abhaltung einer Hausmatura entschieden hat.
5. Die Beschwerdeführerin beantragt, dass ihr die Durchführung der Maturaprüfungen (Hausmatura) gestützt auf das Schulgesetz und den dazu ergangenen Verordnungen bewilligt werde. Wie schon dargelegt, lässt das Schulgesetz gemäss dessen Art. 73a und Art. 73b eine Hausmatura für Privatschüler nicht zu, sondern verlangt, dass diese eine staatliche Maturitätsprüfung ablegen. Es kann auch nicht gesagt werden, dass diese Bestimmungen auf die Beschwerdeführerin aufgrund des ihr verliehenen Öffentlichkeitsrechts nicht anwendbar sind, da das Öffentlichkeitsrecht nach Art. 68 Schulgesetz den Privatschulen nur das Recht verleiht, Schulzeugnisse, aber nicht Maturitätszeugnisse, mit der Beweiskraft öffentlicher Urkunden auszustellen. Inwieweit diese Regelung die einzige sinnvolle ist, insbesondere im Hinblick auf die Regelungen in den Nachbarstaaten, hat der Verwaltungsgerichtshof nicht zu entscheiden. Das Nichtzulassen einer sog. Hausmatura an Privatschulen ist auch nicht offensichtlich verfassungswidrig und wird dies von der Beschwerdeführerin auch nicht behauptet.
Da bereits von Gesetzes wegen die Abhaltung einer Hausmatura in Privatschulen nicht zugelassen ist, ist auf das Vorbringen der Beschwerdeführerin zum Entwurf der Verordnung über die Maturaprüfungen für Schüler an Privatschulen, mit welchem dies bemängelt wird, nicht weiter einzugehen.
6. Die Kostenentscheidung stützt sich auf Art. 41 i.V.m. Art. 35 Abs. 1 LVG. Die Höhe der Kosten bemisst sich nach dem Gebührengesetz und dem Streitwert. Vorliegendenfalls beträgt der Streitwert CHF 15'000,-- (§ 4 Ziff. 17 der Honorarrichtlinien der Liechtensteinischen Rechtsanwaltskammer). Somit beträgt die Eingabegebühr CHF 42,00 und die Entscheidungsgebühr CHF 170,00 (Art. 34 und 35 Gerichsgebührengesetz).
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, 22. April 2009