VGH 2007/22
Der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, hat durch die Rekursrichter lic.iur. Andreas Batliner, Vorsitzender Dr.iur. Christian Batliner Univ.Doz. Dr.iur. Peter Bussjäger Dr.iur. Kuno Frick lic.iur. Marion Seeger
in der Beschwerdesache der
Beschwerdeführerin: Gemeinde Vaduz 9490 Vaduz
vertreten durch:
Jehle & Partner Rechtsanwälte 9490 Vaduz
wider die
Beschwerdegegner: BGC
wegen: Überbauungsplan "Neuguet"
gegen die: Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 22. März 2007, RA 2007/806-3035
in der nicht-öffentlichen Sitzung vom 3. Juli 2007
entschieden:
1. Der Beschwerde der Gemeinde Vaduz vom 10. April 2007 gegen die Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 22. März 2007, RA 2007/860-3035, wird insoweit Folge gegeben, als die angefochtene Regierungsentscheidung aufgehoben und zur neuerlichen Entscheidung an die Regierung zurückverwiesen wird.
2. Die Kosten des Verfahrens verbleiben beim Land Liechtenstein.
3. Parteikosten werden keine zugesprochen.
1. Am 14. März 2006 genehmigte der Gemeinderat der Gemeinde Vaduz den für die Grundstücke Vad.Parz.Nr. 1 und 2 erstellten Überbauungsplan "Neuguet".
Ziff. 9 des vom Gemeinderat genehmigten Überbauungsplans "Neuguet" sieht die Leistung einer Sondervorteilsabgabe durch die jeweiligen Grundeigentümer entsprechend der verschiedenen Bauetappen für diejenigen Flächen vor, die über die zulässige Ausnützung hinaus beansprucht werden und vom Gemeinderat mit dem Überbauungsplan genehmigt wurden. Ziff. 10 des vom Gemeinderat genehmigten Überbauungsplans "Neuguet" sieht eine Parkplatzersatzabgabe für 32 fehlende Parkplätze vor.
Während der öffentlichen Planauflage vom 24. März bis zum 7. April 2006 wurden gegen den Überbauungsplan "Neuguet" keine Einsprachen erhoben. Mit Schreiben vom 1. Dezember 2006 ersuchte die Gemeinde Vaduz die Regierung um Genehmigung des Überbauungsplans "Neuguet" samt den dazugehörigen Bauvorschriften.
2. Mit Schreiben vom 1. März 2007, ZB RA 2007/574-3035, teilte die Regierung mit, dass sie auf dem Zirkularweg die Entscheidung getroffen habe, dass der vom Gemeinderat der Gemeinde Vaduz in der Sitzung vom 14. März 2006 beschlossene Überbauungsplan "Neuguet" und die dazugehörenden Bauvorschriften auf der Grundlage von Art. 10 ff. BauG unter Auflagen und mit Empfehlungen genehmigt werden. Als Auflagen wurden genannt:
1. Die Bauvorschriften werden hinsichtlich den Bestimmungen zur Sondervorteilsabgabe (Ziff. 9 Bauvorschriften) unter den Auflagen genehmigt, dass
-. sich die Eigentümer der Vad.Parz.Nr. 1 und 2 gegenüber der Regierung verpflichten, keine Sondervorteilsabgabe an die Gemeinde Vaduz zu zahlen und
-. die Gemeinde Vaduz keine Sondervorteilsabgabe einfordert.
Diesbezüglich ist auf die nach Auffassung der Regierung fehlende Rechtsmässigkeit der Sondervorteilsabgabe zu verweisen, die mit RA 2006/2556-3032 betreffend Revision der Bauordnung Vaduz in Ziff. 4 abgehandelt wurde.
2. Die Bauvorschriften werden hinsichtlich der Bestimmungen zur Ersatzabgabe für fehlende Parkplätze (Ziff. 10 Bauvorschriften) unter den Auflagen genehmigt, dass
-. sich die Eigentümer der Vad.Parz.Nr. 1 und 2 gegenüber der Regierung verpflichten, so lange keine Ersatzabgabe für fehlende Parkplätze zu zahlen, bis mit Blick auf die Widerrechtlichkeit der vorliegenden Ausgestaltung der Ersatzabgabe mit der Gemeinde Vaduz eine Lösung gefunden wurde und
-. die Gemeinde Vaduz keine Ersatzabgabe einfordert.
Für die Umsetzung der ersten Etappe des Überbauungsplans, nämlich den Bau eine Bürogebäudes und eines Wohngebäudes ergibt sich kein Parkplatzdefizit, weshalb aus dieser Sicht eine Genehmigung des Überbauungsplans unter den vorstehend erwähnten Auflagen nichts entgegensteht.
Als Empfehlung wurden genannt:
-. Zusätzlich wird die Genehmigung des Überbauungsplans mit der Empfehlung verbunden, mit der Stabstelle für Landesplanung respektive mit den zuständigen Landesbaubehörden eine einvernehmliche Anpassung der Parkierungsmöglichkeiten und der Umgebungsgestaltung anzustreben.
-. Das kubische und architektonische Konzept gemäss Ziff. 7 Bauvorschriften wird mit der Empfehlung bewilligt, auf die flachgeneigten Metalldächer zu Gunsten extensiv begrünter Flachdächer zu verzichten und den Gebäudeabstand zwischen den zwei vorgeschlagenen Bauten zu überprüfen. Dabei kann der vorgeschlagene minimale Abstand nur mit entsprechender Fassadenausbildung und technischen Massnahmen beibehalten, alternativ ein grösserer Abstand festgelegt oder ein Zusammenbau festgelegt werden. Es wird diesbezüglich empfohlen, die zwei Baubereiche zu einem einzigen Baubereich zusammenzufassen und die Bautiefe zu vergrössern. Auf eine im Geländeinneren liegende Erschliessung mit Parkplätzen sollte im Bereich der beiden Parzellen empfehlenswerterweise verzichtet werden.
Gleichzeitig mit vorstehend erwähntem Schreiben unterzeichnete der Regierungschef am 1. März 2007 unter entsprechendem Hinweis auf das Schreiben ZB RA 2007/574-3035 den von der Gemeinde Vaduz vorgelegten Überbauungsplan "Neuguet".
3. Nachdem die Gemeinde Vaduz die Regierung aufforderte, ihre Entscheidung vom 1. März 2007 samt detaillierter Begründung und Rechtsmittelbelehrung auszufertigen, hob die Regierung mit der auf dem Zirkularweg ergangenen Entscheidung vom 22. März 2007, ZB RA 2007/860-3035, die Entscheidung vom 1. März 2007, ZB RA 2007/574-3035, auf (Ziff. 1 des Spruchs). Der vom Gemeinderat der Gemeinde Vaduz in der Sitzung vom 14. März 2006 beschlossene Überbauungsplan "Neuguet" und die zugehörigen Bauvorschriften wurden gleichzeitig auf der Grundlage von Art. 10 ff. BauG gemäss Beilage zur vorliegenden Regierungsentscheidung genehmigt (Ziff. 2 des Spruchs). Die Genehmigung des Überbauungsplans wurde mit denselben Empfehlungen verbunden, wie sie bereits im Schreiben vom 1. März 2007 enthalten waren (Ziff. 3 des Spruchs).
Gleichzeitig mit dieser Entscheidung vom 22. März 2007 änderte die Regierung den am 1. März 2007 bereits unterzeichneten Überbauungsplan "Neuguet" insoweit ab, als das Datum vom 1. März 2007 und die Geschäftszahl ZB RA 2007/574-3035 gestrichen und mit dem handschriftlichen Vermerk versehen wurden "geändert am 22. März 2007 durch ZB RA 2007/860-3035, O. Hasler, Regierungschef". Dieser handschriftliche Vermerk wurde vom Regierungschef unterzeichnet. Mit demselben vom Regierungschef unterzeichneten handschriftlichen Vermerk wurden weiters einerseits die Ziff. 9 und 10 der Bauvorschriften gestrichen und andererseits im weiteren Text der Bauvorschriften die Worte "Sondervorteilsabgabe" durch "Sonderbonus" ersetzt (Ziff. 1 und 2 der Berechnung auf S. 4 des Überbauungsplans) bzw. das Wort "Ersatzabgabe" gestrichen (Ziff. 3 der Berechnung auf S. 4 des Überbauungsplans).
In der angefochtenen Entscheidung vom 22. März 2007 führte die Regierung unter "Sachverhalt" aus, dass die sachlichen Erläuterungen der Gemeinde Vaduz in ihrem Schreiben vom 1. Dezember 2006 stereotyp und wenig reflektiert erscheinen würden. Die bereits mehrfach abgehandelten formalrechtlichen Probleme, insbesondere zur Sondervorteilsabgabe und zur Ersatzabgabe für fehlende Parkplätze seien nicht zur Kenntnis genommen und trotz Ablehnung in der Vergangenheit wiederum vorgeschlagen worden. Obwohl gemäss RA 2002/3675-3035 die Regierung unter Ziff. 2 entschieden habe, dass Überbauungspläne, die nicht vorgängig der Beschlussfassung durch den Gemeinderat der Kommission Art. 17ter vorgelegt worden seien, inskünftig von der Regierung an die Gemeinde zurückgewiesen würden, habe der Überbauungsplan erst nach Eingang zur Antragstellung der Kommission Art. 17ter im Dezember 2006 vorgelegt werden können. Die Kommission habe anschliessend den vorgelegten Überbauungsplan als nicht genehmigungsfähig beurteilt. Insbesondere hätten die Ziff. 9 (Sondervorteilsabgabe) und die Ziff. 10 (Ersatzabgabe für fehlende Parkplätze) der Bauvorschriften gestrichen werden müssen.
Hinsichtlich der Streichung der Ziff. 9 der Bauvorschriften verwies die Regierung in den Entscheidungsgründen auf die fehlende Rechtsmässigkeit der Sondervorteilsabgabe, die zuletzt mit RA 2006/2556-3032 betreffend Revision der Bauordnung Vaduz abgehandelt worden sei. Dort sei wie folgt ausgeführt worden:
"Eine Sondervorteilsabgabe findet keine gesetzliche Grundlage und ist allein schon aus diesem Grunde unrechtmässig. Im Weiteren wird folgendes zu bedenken gegeben:
-. die Rechtsnatur dieser Sondervorteilsabgabe ist nicht geklärt. Nahe liegender Weise entspräche die Rechtsnatur der so genannten Mehrwertabgabe in der Schweiz (bzw. gemäss Bundesgericht die "kostenunabhängige Kausalabgabe"). Der Bund sieht diese Abgabe jedoch - im Gegensatz zur Liechtensteiner Rechtsordnung - in Art. 5 Raumplanungsgesetz vor.
-. Es wird keine Aussage über die Bemessungsgrundlage getroffen.
-. Es ist die Frage zu stellen, ob dem Ziel der pekuniären Mittelbeschaffung durch die Gemeinde nicht die Verhältnismässigkeit und das Kostendeckungsprinzip gegenüberstehen.
-. Auch wenn die Sondervorteilsabgabe verschiedentlich als raumplanerisch sinnvolles Instrument beurteilt wird, kann ein stichhaltiger planerischer Hintergrund nicht anerkannt werden.
-. Das geeignete Instrument für Ausnahmen von der Regelbauweise des Baugesetzes bzw. der Bauordnung ist der Überbauungsplan, welcher durch die Fachkommission Art. 17ter gemäss BauG beurteilt wird. Dieser Kommission ist der Nachweis zu erbringen, dass der Überbauungsplan die bessere Bauweise sei als jene nach der Regelbauweise. Aus raumplanerischer Sicht sind zwar Verdichtungen grundsätzlich zu begrüssen. Die Sondervorteilsabgabe würde aber zu einer Ausnahme von einer Ausnahme führen, was einerseits gemäss Rechtsprechung rechtlich nicht zulässig wäre und andererseits ohne die Beurteilung durch eine Fachkommission erfolgen würde. Es weist vieles darauf hin, dass die Sondervorteilsabgabe das Instrument des Überbauungsplanes und damit auch die Bauordnung aushöhlen würde.
-. Aus rechtsökonomischer Sicht sowie im Lichte der Grundwerte eines modernen Rechtsstaates und einer modernen Demokratie ist zudem auch in Zweifel zu ziehen, ob Behörden allein aufgrund der Zahlungsleistung eines Privaten und ohne fachlich-planerischen Grund eine weitergehende Bewilligung ausstellen können sollen."
Hinsichtlich der Streichung der Ziff. 10 der Bauvorschriften führte die Regierung aus, dass sich für die Umsetzung der ersten Etappe des Überbauungsplanes, nämlich dem Bau eines Bürogebäudes und eines Wohngebäudes, kein Parkplatzdefizit ergebe, weshalb Ziff. 10 der Bauvorschriften schon aus diesem Grunde hinfällig sei. Im Übrigen werde auf die bereits mehrfachen Ausführungen in Regierungsentscheidungen zu dieser Thematik verwiesen, beispielsweise auf den bereits oben erwähnten RA 2006/2556-3032 betreffend Revision der Bauordnung Vaduz. Dort sei wie folgt ausgeführt worden:
"Der Gemeinde steht gemäss Baugesetz und auch aufgrund der jüngsten VGH-Entscheidung nicht das Recht zu, anders lautende Parkierungsvorschriften flächendeckend zu erlassen. Zwar ist ein diesbezügliches Verfahren vor dem StGH noch anhängig, dennoch ist gemäss heute geltender Rechtslage von diesem Artikel abzusehen, weil das Baugesetz klare Vorgaben macht (auch wenn man sich auf den Standpunkt stellen könnte, die Parkierungsvorschriften im Baugesetz seien aus Sicht des Flächenverbrauchs und des problematischen Privatverkehrs veraltet und insbesondere sei nicht einzusehen, warum eine Überdachung notwendig sei). Aus diesen Gründen wurde dieser Artikel nach Rücksprache mit der Gemeinde Vaduz aus dem Entwurf gestrichen [...]. Sollte der StGH im hängigen Verfahren im Sinne der Gemeinde Vaduz entscheiden, könnte dieser Artikel allenfalls wieder aufgenommen werden."
Zur Begründung, weshalb im vorliegenden Fall eine unübliche Abweichung von 60% von der Regelbauweise vertretbar sei, führte die Regierung aus, dass trotz des Umstands, dass von der Regelbauweise, dh. von der Ausnützungsziffer (AZ) von 0.85, um 60% abgewichen werde, eine effektive AZ von 1.35 erreicht werde, was der Verdichtung einer Kernzone entspreche. Das bedeute, dass objektiv betrachtet unter Berücksichtigung der nachfolgenden Ausführungen eine vertretbare Verdichtung erreicht werde. Dies werde auch dadurch bestätigt, dass seitens der Stabstelle für Landesplanung bzw. des Hochbauamts der vorliegende Überbauungsplan dann als genehmigungsfähig beurteilt werde, wenn der Zonenplan für die betroffene Zone abgeändert würde. Diesem Vorschlag sei jedoch entgegenzuhalten, dass eben gerade der Überbauungsplan das Instrument sei, um innerhalb einer Zone eine Ausnahmebauweise zu genehmigen. Schliesslich werde der Mix von Wohn- und Dienstleistungsnutzung (30% : 70%) im zur Genehmigung vorgesehenen Projekt eingehalten, womit keine Abweichung von der in der Zone geltenden Mindestwohnnutzungsquote von 30% resultiere. Die ausnahmsweise Überschreitung der Regelbauweise um 60% sei im vorliegenden Fall weiter aus den folgenden speziellen Umständen begründbar, ohne dass hierdurch ein Präjudiz geschaffen werde. Die Lage der vom Überbauungsplan betroffenen Parzellen sei so, dass sie auf zwei Seiten von sehr breiten und viel befahrenen Strassen (westseitig die Landstrasse und südseitig der Heuweg) umgeben sei und auf der Westseite der Gebäudekomplex Ausländer- und Passamt/ Landespolizei/Motorfahrzeugkontrolle angrenze. Nordseitig grenze wiederum ein Industriebetrieb an. Durch die benachbarten breiten Strassen (Landstrasse und Heuweg) würden sich zwangsläufig sehr grosse Abstände zu den nächstmöglichen benachbarten Gebäuden ergeben, was zu einer faktischen "Eindichtung" des Quartiers führe. Ausserdem seien die Gebäude auf den dem Überbauungsplanareal benachbarten Parzellen durchwegs solche, die ausschliesslich Landesverwaltungszwecken (westseitig), Gewerbezwecken (nord- und südseitig) und schliesslich jenseits der Landstrasse Dienstleistungszwecken (Banken, Treuhandfirmen etc.) dienen würden. Das bedeute, dass eine aussergewöhnliche nachbarschaftliche Konstellation gegeben sei, auf die eine ausnahmsweise stärkere Verdichtung keine erkennbaren negativen Auswirkungen haben könne.
Schliesslich seien weder in der Frist, als der Überbauungsplan öffentlich aufgelegt worden sei, noch im laufenden Baubewilligungsverfahren für die Umsetzung der ersten Etappe irgendwelche Einsprachen durch die Nachbarn erhoben worden. Eine vergleichbare Situation könne sich aufgrund des Vorstehenden kaum wieder ergeben, weshalb mit der Bewilligung dieses Überbauungsplans auch kein Präjudiz geschaffen werde. Aus diesen Gründen würden sich allfällige Gesuchsteller, welche inskünftig die Genehmigung einer unüblich hohen AZ im Rahmen anderer Überbauungspläne beantragen würden, nicht auf diesen Entscheid berufen können.
4. Gegen den der Gemeinde Vaduz am 26. März 2007 zugestellten Entscheid der Regierung vom 22. März 2007 erhob die Gemeinde Vaduz am 10. April 2007 innert offener Frist (Teil-)Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof, dies unter gleichzeitigem Verzicht auf eine amtswegige Behandlung der Beschwerde als Vorstellung im Sinne von Art. 89 Abs. 4 LVG. Die Entscheidung der Regierung vom 22. März 2007 wird dabei nur insoweit angefochten, als damit dem vom Gemeinderat am 14. März 2006 beschlossenen Überbauungsplan "Neuguet" die erforderliche aufsichtsbehördliche Genehmigung nur in teilweiser Abänderung der vom Gemeinderat festgelegten Bauvorschriften (Verpflichtung zur Bezahlung einer Sondervorteilsabgabe wegen massiver Überschreitung der zulässigen baulichen Ausnützung in Höhe von insgesamt CHF 1,274,490.00 gemäss Ziff. 9 und Ersatzabgabe für insgesamt 32 fehlende Parkplätze in Höhe von insgesamt CHF 388,520.00 gemäss Ziff. 10 der Bauvorschriften) erteilt und damit die Entscheidung des Gemeinderats vom 14. März 2006 in diesen zwei Punkten der Bauvorschriften abgeändert wurde.
Als Beschwerdegründe wurden Teilnichtigkeit, teilweise rechtswidriges Vorgehen und rechtswidrige Erledigung sowie unrichtige rechtliche Beurteilung des der Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalts geltend gemacht. Auf die Ausführungen in der Beschwerde vom 10. April 2007 wird, soweit entscheidungsrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen sein.
5. Mit Schriftsatz vom 30. Mai 2007 äusserte sich der Beschwerdegegner zu 1) zur Beschwerde der Gemeinde Vaduz, wobei er einleitend darauf hinwies, dass es sich bei den drei Beschwerdegegner um eine einheitliche Streitpartei handle und es daher genüge, wenn sich nur einer von ihnen formell am Verfahren beteilige. Auf die Ausführungen in der Gegenäusserung vom 30. Mai 2007 wird, soweit entscheidungsrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen sein.
Mit Urkundenvorlage vom 14. Juni 2007 reichte der Beschwerdegegner zu 1) das bereits in der Gegenäusserung vom 30. Mai 2007 als Beweismittel angebotene vermittleramtliche Anerkenntnis vom 20. April 2007 nach.
6. Der Verwaltungsgerichtshof zog die Regierungsakten 2007/574-3035 und 2007/860-3035 bei. Anlässlich der nicht-öffentlichen Sitzung vom 3. Juli 2007 erörterte der Verwaltungsgerichtshof die Sach- und Rechtslage und entschied, wie aus dem Spruch ersichtlich.
7. Folgender Sachverhalt ist der Entscheidung zugrunde zu legen:
Die Beschwerdegegner sind Eigentümer der vom Überbauungsplan "Neuguet" betroffenen Grundstücke und zwar der Beschwerdeführer zu 1) des Grundstücks Vad.Parz.Nr. 1, die Beschwerdeführerin zu 2) des Grundstücks Vad. Parz.Nr. 2 und der Beschwerdeführer zu 3) der Grundstücke Vad.Parz.Nr. 3 und 4 (Überbauungsplanperimeter). Gemäss Zonenplan sind diese Grundstücke in der Wohn-/Gewerbezone WG3 gelegen. Diese vom Überbauungsplanperimeter betroffenen Grundstücke grenzen östlich an die Astrasse, südlich an den Hweg und westlich an den Gweg.
Diese Feststellungen ergeben sich aus einer Einblicknahme in das Grundbuch, den Zonenplan der Gemeinde Vaduz, den gegenständlichen Überbauungsplan sowie in das Geodatenportal der Liechtensteinischen Landesverwaltung.
8. Dieser Sachverhalt wird rechtlich wie folgt beurteilt:
9. Nach Art. 100 Abs. 4 iVm Art. 2 Abs. 2 LVG hat die Rechtsmittelinstanz die Beschwerdelegitimation von Amtes wegen abzuklären. Die Gemeinde Vaduz stützt ihre Beschwerdelegitimation auf Art. 136 Abs. 4 LVG, welcher seinerseits auf Art. 92 Abs. 2 LVG verweist. Die Gemeinde Vaduz macht in der vorliegenden Beschwerde eine Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts geltend, sie stellt sich auf den Standpunkt, dass sie bei der Aufstellung von Überbauungsplänen im eigenen Wirkungskreis tätig sei.
Nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs ist die Beschwerdelegitimation der Gemeinde in Bezug auf die Gemeindeautonomie ohne weiteres gegeben, wenn von der Gemeinde im Rahmen ihres hoheitlichen Handelns eine Autonomieverletzung geltend gemacht wird. Ob der Gemeinde in dem von der Beschwerde betroffenen Rechtsbereich tatsächlich Autonomie zukommt, ist indessen keine Frage der Legitimation, sondern Gegenstand der materiellen Prüfung der Beschwerde (StGH 1998/68; StGH 1998/27 in LES 2001 S. 9; StGH 1997/21 in LES 1998 S. 289; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Rz 1469 ff.).
Die Beschwerdelegitimation der Gemeinde Vaduz ist gegenständlich zu bejahen, da sie im Wesentlichen eine Autonomieverletzung geltend macht.
10. Art. 17 BauG definiert die Regelbauweise. Nach dessen Abs. 1 haben Bauten oder Anlagen den im Baugesetz und in den Bauordnungen festgelegten allgemeinen Bau- und Gestaltungsvorschriften zu entsprechen.
Von dieser Regelbauweise kann ausnahmsweise abgewichen werden. Einerseits lässt Art. 5 BauG in Einzelfällen unter Abwägung der öffentlichen wie privaten Interessen Ausnahmen und Abweichungen von den Vorschriften des Baugesetzes und der Bauordnung zu. Andererseits können gemäss Art. 17bis Abs. 2 BauG in Überbauungsplänen aus orts- und landesplanerischen Gründen von den in der Bauordnung festgelegten allgemeinen Vorschriften abweichende Bestimmungen über Bauweise, Gestaltung und Ausnützung erlassen werden. In Überbauungsplänen kann die Gebäudehöhe auf 15 m und bei Terrassenbauweise am Hang auf 30 m erweitert werden, dies jeweils bezogen auf die Gesamtanlage.
Gemäss Art. 17bis Abs. 2 BauG werden in Überbauungsplänen allerdings nur Abweichungen von den Vorschriften der Bauordnung zugelassen, nicht aber - mit Ausnahme der bereits erwähnten Gebäudehöhen - Abweichungen von den Vorschriften des Baugesetzes. Bereits in seiner zu VGH 2004/87 ergangenen Entscheidung vom 1. Februar 2005 (unveröffentlicht) hat der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt, dass es unter Bezugnahme auf Art. 5 BauG grundsätzlich auch möglich sein muss, in einem Überbauungsplan Abweichungen vom Baugesetz zuzulassen. Solche Ausnahmen müssen jedoch - so der Verwaltungsgerichtshof weiter - begründet sein und zwar stärker als ein Überbauungsplan mit Abweichungen von der Bauordnung.
Generell kann somit festgehalten werden, dass Überbauungspläne das Erstellen von Bauten und Anlagen ausserhalb der Regelbauweise ermöglichen und in Überbauungsplänen grundsätzlich Abweichungen sowohl von der Bauordnung wie auch vom Baugesetz enthalten sein können.
Wenn Art. 17bis Abs. 3 BauG vorsieht, dass Überbauungspläne siedlungsplanerische Vorzüge aufzuweisen haben, so wird damit der Rahmen abgesteckt, in welchem Überbauungspläne überhaupt erlassen werden dürfen. Abweichungen von der Regelbauweise gemäss Bauordnung und Baugesetz sind damit im Rahmen von Überbauungsplänen nur soweit möglich, als dies siedlungsplanerisch zulässig ist. Umgekehrt bedeutet dies, dass Überbauungspläne, welche keine siedlungsplanerischen Vorzüge aufweisen, unzulässig sind und solche nicht über den Umweg einer weiteren Ausnahme (Art. 5 BauG) bewilligt werden können.
11. Im gegenständlichen Fall sind sich offensichtlich sowohl die Gemeinde Vaduz wie auch die Regierung darüber einig, dass der Überbauungsplan "Neuguet" mit der zugestandenen höheren Ausnutzung und den zugestandenen fehlenden Parkplätzen siedlungsplanerische Vorzüge aufweist und sich der Überbauungsplan "Neuguet" aus siedlungsplanerischen Sicht damit im Rahmen des Zulässigen bewegt. Wären aus siedlungsplanerischer Sicht eine höhere Ausnutzung bzw. fehlende Parkplätze nicht vertretbar, dann hätte der Überbauungsplan "Neuguet" in der vorliegenden Fassung nicht aufgestellt bzw. nicht genehmigt werden dürfen.
Die Gemeinde Vaduz stellt sich nun auf den Standpunkt, dass für gewisse im Rahmen eines Überbauungsplans zugestandene Abweichungen von der Regelbauweise bzw. für sonstige Zugeständnisse vom Grundeigentümer ein Entgelt (Sondervorteilsabgabe bzw. Ersatzabgabe) abverlangt werden kann. So sehen gegenständlich die Bauvorschriften des Überbauungsplans "Neuguet" für das Zugeständnis einer höheren Ausnutzung eine Sondervorteilsabgabe (Ziff. 9 der Bauvorschriften) und für 32 fehlende Parkplätze eine Ersatzabgabe (Ziff. 10 der Bauvorschriften) vor.
12. Der Begriff "Sondervorteilsabgabe", wie er in Ziff. 9 der Bauvorschriften des Überbauungsplans "Neuguet" verwendet wird, ist dem liechtensteinischen Recht fremd. Damit stellt sich die Frage, was unter dieser "Sondervorteilsabgabe" überhaupt zu verstehen ist.
Unter dem Begriff Kausalabgaben werden in der schweizerischen Lehre und Rechtsprechung unter anderem Beiträge bzw. Vorzugslasten verstanden. Beiträge/Vorzugslasten sind Abgaben, die als Ausgleich jenen Personen auferlegt werden, denen aus einer öffentlichen Einrichtung ein wirtschaftlicher Sondervorteil erwächst, zB. durch den Bau einer Strasse, einer Lawinen- oder Steinschlagschutzverbauung oder einer Kanalisationserstellung. Beiträge/Vorzugs-lasten sollen wertadäquat sein, dh. sie müssen den Prinzipien der Kostendeckung und der Äquivalenz entsprechen (Häfelin/Müller/Uhlmann, aaO, Rz 2647 ff.; Tschannen/Zimmerli, Allgmeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, § 55/26 und § 57/13; Dilger Peter, Raumplanungsrecht der Schweiz, § 12 Rz 21 ff. und 30 ff., § 17 Rz 23; Wille Herbert, Liechtensteinisches Verwaltungsrecht, LPS Band 38, S. 616 f., 642 und 647 f.).
Die "Sondervorteilsabgabe", wie sie in Ziff. 9 der Bauvorschriften des Überbauungsplans "Neuguet" für das Zugeständnis der höheren Ausnutzung vorgesehen ist, kann nicht als Beitrag bzw. Vorzugslast verstanden werden, da es an einer öffentlichen Einrichtung fehlt, welche einen wirtschaftlichen Sondervorteil bewirkt.
Neben Kausalabgaben kennt die schweizerische Lehre und Rechtsprechung aber auch den Begriff der Mehrwertabgabe (Mehrwertabschöpfung). Mehrwertabgaben bezwecken, die bei Grundeigentümern durch staatliche Planungsmassnahmen geschaffenen Mehrwerte abzuschöpfen. Die Mehrwertabgabe ist als Ausgleich für die durch staatliche Planungsmassnahmen geschaffenen Vorteile zu entrichten, weshalb sie entweder als Gemengsteuer oder auch als kostenun-abhängige Kausalabgabe qualifiziert wird (Häfelin/Müller/Uhlmann, aaO, Rz 2691 f.; Tschannen/Zimmerli, aaO, § 55/29 und § 57/15; Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Auflage, Band I, Rz 490 ff.; Hänni Peter, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Auflage, S. 228 ff.; Dilger Peter, aaO, § 12 Rz. 21 ff.; Wille Herbert, aaO, S. 618 und 642).
Die "Sondervorteilsabgabe", wie sie in Ziff. 9 der Bauvorschriften des Überbauungsplans "Neuguet" vorgesehen ist, ist ihrem Sinne nach richtigerweise als Mehrwertabgabe zu verstehen. Damit stellt sich die Frage, ob solche Mehrwertabgaben nach liechtensteinischem Recht zulässig sind.
13. Ohne Bewilligung des Landtags darf gemäss Art. 68 Abs. 1 iVm Art. 62 LV keine direkte oder indirekte Steuer, noch irgendeine sonstige Landesabgabe oder allgemeine Leistung, welchen Namen sie haben möge, ausgeschrieben oder erhoben werden. Auch die Art der Umlegung und Verteilung aller öffentlichen Abgaben und Leistungen auf Personen und Gegenstände sowie ihre Erhebungsweise erfordern die Zustimmung des Landtags (Art. 68 Abs. 2 LV).
Dem in Art. 68 LV verankerten Legalitätsprinzip folgend bedarf demzufolge jede öffentliche Abgabe, unabhängig davon ob sie als Kausalabgabe oder als Steuer zu verstehen ist, damit also auch eine Mehrwertabgabe (Gemengsteuer oder kostenunabhängige Kausalabgabe), einer gesetzlichen Grundlage (Dilger Peter, aaO, § 17 Rz 20 ff.; Wille Herbert, aaO, S. 654 und 663). Wie die Gemeinde Vaduz in ihrer Beschwerde selbst ausführt, fehlt es zumindest derzeit in Liechtenstein an einer solchen gesetzlichen Grundlage für eine "Sondervorteilsabgabe" bzw. eine Mehrwertabgabe, wie sie im gegenständlichen Fall in Ziff. 9 der Bauvorschriften des Überbauungsplans "Neuguet" vorgesehen ist (Wille Herbert, aaO, S. 575 und 618). Es verstösst daher gegen das Legalitätsprinzip, wenn die Gemeinde Vaduz solche "Sondervorteilsabgaben" bzw. Mehrwertabgaben ohne gesetzliche Grundlage einfordert, dh. die Erhebung einer "Sondervorteilsabgabe", wie sie in Ziff. 9 der Bauvorschriften des Überbauungsplans "Neuguet" vorgesehen ist, ist mangels gesetzlicher Grundlage unzulässig.
Zutreffend wird in der angefochtenen Entscheidung (und auch in der Beschwerde der Gemeinde Vaduz) darauf hingewiesen, dass die diesbezügliche Situation in der Schweiz etwas anders aussieht als in Liechtenstein, zumal mit Art. 5 des schweizerischen Raumplanungsgesetzes eine gesetzliche Grundlage für solche Mehrwertabschöpfungen bzw. Mehrwertabgaben geschaffen wurde.
14. Ziff. 10 der Bauvorschriften des Überbauungsplans "Neuguet" sieht für 32 fehlende Parkplätze eine Ersatzabgabe durch Mitbeteiligung an öffentlichen Abstellplätzen in Form einer finanziellen Leistung vor.
Ersatzabgaben sind finanzielle Leistungen als Ersatz für Naturallasten bzw. Entgelt für die Befreiung von einer öffentlich-rechtlichen Realleistungspflicht, von denen die Pflichtigen dispensiert werden, sofern sie bestimmte gesetzliche Voraussetzungen erfüllen (Häfelin/Müller/Uhlmann, aaO, Rz 2657; Tschannen/ Zimmerli, aaO, § 55 Rz 28 und § 57 Rz 14; Dilger Peter, aaO, § 12 Rz 39 ff.; Wille Herbert, aaO, S. 619, 643 und 648).
Art. 22 Abs. 2 BauG sieht vor, dass in Fällen, in denen die Erstellung der erforderlichen Abstellflächen auf privatem Grund nicht möglich ist, Ersatz durch Mitbeteiligung an öffentlichen Abstellflächen im Sinne von Art. 25bis BauG geschaffen werden kann. Gemäss Art. 25bis Abs. 1 BauG sind die Gemeinden befugt, Eigentümer, deren Liegenschaften durch die Erstellung einer öffentlichen Abstellfläche für Motorfahrzeuge einen Vorteil erfahren, zur Deckung der Kosten heranzuziehen.
Gemäss Art. 16 Abs. 2 BauV kann die Baubehörde bei zu erwartender Mehrfachnutzung von Garagen und Abstellplätzen eine entsprechende Reduktion bewilligen. Zur Behebung parkierungsmässiger Missstände kann sie die Errichtung zusätzlicher Abstellplätze oder den Einkauf in öffentliche Parkierungsanlagen verfügen. Gemäss Art. 16a Abs. 3 BauV kann das Hochbauamt bei der Reduktion von Abstellflächen (mit Mobilitätskonzept) weitergehende Massnahmen verfügen, wie insbesondere eine Ausweitung des Mobilitätsmanagements, den Einkauf in öffentliche oder private Parkierungsflächen oder die Erstellung zusätzlicher Abstellflächen auf eigenem Grund.
Der Gemeinde Vaduz ist vorerst dem Grunde nach zuzustimmen, dass die liechtensteinische Rechtsordnung den Einkauf in öffentliche Parkierungsflächen grundsätzlich und unter bestimmten Voraussetzungen zulässt.
In seiner zu VBI 2003/20 ergangenen Entscheidung vom 9. April 2003 (unveröffentlicht, bestätigt durch StGH 2003/39) hat der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt, dass die Leistung eines finanziellen Ersatzes durch Mitbeteiligung an öffentlichen Abstellflächen anstelle der Schaffung privater Abstellflächen auf privatem Grund Rechtsungleichheiten vermeiden helfen solle. Es würde zu Rechtsungleichheiten führen, wenn lediglich jene Grundeigentümer zur Erstellung von privaten Parkflächen verpflichtet würden, deren Grundstück grössen- und lagemässig dazu Möglichkeit biete, während die anderen Grundeigentümer, deren Grundstück diese Möglichkeit nicht biete, die aber ebenfalls ein Bedürfnis nach Parkraum verursachen und damit indirekt das Gemeinwesen zur Schaffung von zusätzlichen Parkplätzen zwingen würden, von dieser Pflicht ohne Folge befreit wären. Massgebend für die Entstehung und die Höhe der Abgabenpflicht sei dabei einzig und allein der dem Grundeigentümer gewährte Baudispens. Die Abgeltung nach Art. 22 Abs. 2 BauG stelle somit eine Ersatzabgabe dar, die dadurch gezeichnet sei, dass sie anstelle einer anderen vom Bürger primär geschuldeten öffentlich-rechtlichen Leistung trete. Die Gemeinde verpflichte sich dabei lediglich, aus den ihr zufliessenden Ablösungssummen in der näheren oder weiteren Umgebung der zur Ersatzabgabe Verpflichteten öffentliche Parkplätze zu erstellen, die von jedermann benützt werden könnten. Der zur Ersatzabgabe Verpflichtete erhalte dabei für seine Abgabe keine besondere, rechtlich erfassbare Gegenleistung des Gemeinwesens. Die öffentlichen Parkplätze könnten zwar, wenn sie in unmittelbarer Nähe des Verpflichteten zu liegen kämen, für diesen einen Sondervorteil bedeuten. Eine Gegenleistung des Gemeinwesens für die Leistung der Ersatzabgabe wäre lediglich dann zu berücksichtigen, wenn dies entweder entsprechend gesetzlich geregelt wäre (allenfalls in einem entsprechenden Reglement) oder aber wenn diese Gegenleistung im Einzelfall separat ausgehandelt und verfügt worden wäre. Beides sei in der gegenständlichen Angelegenheit (VBI 2003/20) jedoch nicht der Fall, weshalb die Ersatzabgabe grundsätzlich ohne jede Gegenleistung des Gemeinwesens geschuldet sei.
Weiters hat der Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung VBI 2003/20 ausgeführt, dass für die Festsetzung der Ersatzabgabe für fehlende Parkplätze im Sinne von Art. 22 Abs. 2 BauG das Hochbauamt zuständig sei und der Gemeinde in diesem Bereich keine Entscheidungskompetenz zukomme. Diese Zuständigkeit des Hochbauamts ergibt sich daraus, dass es sich bei Art. 22 Abs. 2 BauG um eine Bestimmung des Baugesetzes handelt und die Handhabung von Bestimmungen des Baugesetzes generell in die Zuständigkeit des Hochbauamts fällt. An dieser Zuständigkeit des Hochbauamts ändert sich auch dadurch nichts, dass Art. 22 Abs. 2 BauG auf Art. 25bis BauG verweist, wonach die Gemeinde berechtigt ist, Eigentümer, deren Liegenschaften durch die Erstellung einer öffentlichen Abstellfläche für Motorfahrzeuge einen Vorteil erfährt, zur Deckung der Kosten heranzuziehen.
Damit kann festgehalten werden, dass es in die Kompetenz des Hochbauamts - und nicht der Gemeinde - fällt, einerseits Ausnahmen von der an sich gesetzlich erforderlichen Anzahl an Abstellplätzen zu gewähren und andererseits für Abstellplätze, deren Erstellung auf eigenem, privatem Grund nicht möglich ist, Ersatzabgaben durch Mitbeteiligung an öffentlichen Abstellflächen zu verlangen (StGH 2000/36, veröffentlicht in LES 2004 S. 141).
Gegenständlich stellt sich die Frage, ob Ziff. 10 der Bauvorschriften des Überbauungsplans "Neuguet" entweder als Einkauf in öffentliche Abstellflächen im Sinne von Art. 22 Abs. 2 BauG zu verstehen ist oder als Reduktion von der an sich erforderlichen Anzahl an Abstellplätzen infolge zu erwartender Mehrfachnutzung im Sinne von Art. 16 Abs. 2 BauV. Die Gemeinde Vaduz geht offensichtlich von einem Einkauf in öffentliche Abstellflächen aus, die Regierung von einer Reduktion infolge Mehrfachnutzung. Aufgrund der aufgezeigten Kompetenzen des Hochbauamts kann vorab festgehalten werden, dass es in jedem Fall nicht die Gemeinde ist, welche darüber entscheidet, ob die Möglichkeit einer Reduktion von Abstellflächen infolge Mehrfachnutzung besteht oder die Möglichkeit eines Einkaufs in öffentliche Abstellflächen.
15. Nun ist es allerdings so, dass dem Hochbauamt von Gesetzes wegen im Überbauungsplanverfahren keine Kompetenzen zukommen. Überbauungspläne werden gemäss Art. 10 Abs. 1 BauG vom Gemeinderat aufgestellt. Gemäss Art. 10 Abs. 2 BauG unterliegen Überbauungspläne der Genehmigung durch die Regierung.
Unter Hinweis auf die Entscheidung VGH 2004/87 wurde oben bereits ausgeführt, dass es unter Bezugnahme auf Art. 5 BauG grundsätzlich auch möglich sein muss, in einem Überbauungsplan Abweichungen vom Baugesetz zuzulassen. Solche Ausnahmen müssen jedoch stärker begründet sein als ein Überbauungsplan mit Abweichungen von der Bauordnung. Ausnahmen vom Baugesetz erteilt gemäss Art. 5 Abs. 1 BauG das Hochbauamt, welches aber am Überbauungsplanverfahren zumindest formell nicht beteiligt ist. Als am Überbauungsplanverfahren nicht beteiligte Amtsstelle müssen die dem Hochbauamt aufgrund des Baugesetzes an sich zustehenden Kompetenzen konsequenterweise von der Regierung ausgeübt werden, welche im Überbauungsplanverfahren als Genehmigungsbehörde auftritt.
Streng genommen dürfte die Gemeinde damit überhaupt keine Abweichungen vom Baugesetz in einen Überbauungsplan aufnehmen, sondern es müssten solche Abweichungen von der Regierung (anstelle des Hochbauamts) im Rahmen der Genehmigung des Überbauungsplans zugelassen werden. Damit sämtliche Bauvorschriften eines Überbauungsplans aber in ein und demselben Dokument zusammengefasst sind, macht es in der praktischen Anwendung Sinn, wenn die Gemeinde, nach Absprache mit dem Hochbauamt bzw. der Regierung, auch solche Abweichungen vom Baugesetz in die Bauvorschriften des Überbauungsplans aufnimmt und diese Ausnahmen dann allenfalls mit der Genehmigung des Überbauungsplans durch die Regierung bestätigt werden.
In diesem Sinne sieht Art. 33 Abs. 3 der Bauordnung der Gemeinde Vaduz (2006) auch vor, dass der Gemeinderat für Überbauungspläne mit Zustimmung der Regierung Ausnahmen von den Vorschriften betreffend Gebäudehöhe, Gebäudelänge, interne Grenz- und Gebäudeabstände und Ausnützungsziffer gewähren kann.
16. Bezogen auf den gegenständlichen Fall bedeutet dies Folgendes. Die Regierung vertritt offensichtlich den Standpunkt, dass beim gegenständlichen Überbauungsplan "Neuguet" auf die an sich erforderliche Anzahl an Abstellflächen verzichtet bzw. die erforderliche Anzahl um 32 Abstellplätze reduziert werden kann. Dabei handelt es sich nach Meinung der Regierung offensichtlich um eine Reduktion im Sinne von Art. 16 Abs. 2 BauV (Mehrfachnutzung) und nicht um einen Einkauf in öffentliche Abstellflächen im Sinne von Art. 22 Abs. 2 BauG, ansonsten die Regierung mit der Ersatzabgabe eigentlich hätte einverstanden sein müssen. Die Gemeinde Vaduz ist an diese Rechtsmeinung der Regierung gebunden. Abgesehen davon fällt es ohnehin nicht, wie bereits aufgezeigt, in die Zuständigkeit der Gemeinde Vaduz, eine Ersatzabgabe nach Art. 22 Abs. 2 BauG zu verfügen.
Nur weil die Regierung eine Ersatzabgabe für die fehlenden 32 Parkplätze im Sinne von Art. 22 Abs. 2 BauG offensichtlich nicht für erforderlich betrachtet, kann die Gemeinde Vaduz nicht von sich aus eine solche Bestimmung in die Bauvorschriften des Überbauungsplans "Neuguet" aufnehmen.
Wenn nun allerdings die Gemeinde in einen Überbauungsplan auch Ausnahmen und Abweichungen vom Baugesetz aufnimmt, was - wie bereits ausgeführt - in der praktischen Anwendung Sinn macht, dann sind diese Bestimmungen als Bedingung in dem Sinne zu verstehen, als die Gemeinde den Überbauungsplan nur unter der Bedingung aufstellt, dass die Regierung auch den darin enthaltenen Ausnahmen und Abweichungen vom Baugesetz zustimmt, den vorgelegten Überbauungsplan also genehmigt. Wenn diese Bedingung aber nicht erfüllt wird, muss es der Gemeinde offen bleiben, von dem zur Genehmigung vorgelegten Überbauungsplan gänzlich zurück zu treten oder diesen in einer völlig überarbeiteten Fassung neu vorzulegen.
17. Was nun die von der Gemeinde Vaduz erhobene Autonomiebeschwerde anbelangt, kann an dieser Stelle zusammengefasst festgehalten werden, dass der Gemeinde Vaduz weder im Zusammenhang mit der Sondervorteilsabgabe noch mit der Ersatzabgabe Autonomie zugekommen ist. Im Fall der Sondervorteilsabgabe fehlt es überhaupt an einer gesetzlichen Grundlage, geschweige denn kann von einem Handeln im eigenen Wirkungskreis der Gemeinde Vaduz gesprochen werden. Im Fall der Ersatzabgabe kommt der Gemeinde keine Zuständigkeit zu, weshalb auch hier nicht von einem Handeln im eigenen Wirkungskreis gesprochen werden kann. Beim Erlass von Überbauungsplänen wird die Gemeinde grundsätzlich nur insoweit im eigenen Wirkungsbereich tätig, als es um die Erteilung von Ausnahmen bzw. Abweichungen von der Gemeindebauordnung geht, nicht aber im Bereich von Ausnahmen und Abweichungen vom Baugesetz.
Da solche von der Gemeinde in den Überbauungsplan aufgenommenen Ausnahmen und Abweichungen vom Baugesetz aber als Bedingung der Gemeinde im aufgezeigten Sinne zu verstehen sind, wird mit Nichterfüllen dieser Bedingung - also wenn die Regierung solchen Ausnahmen und Abweichungen vom Baugesetz nicht zustimmt - indirekt doch in die Gemeindeautonomie eingegriffen.
Insoweit die Regierung den von der Gemeinde Vaduz in den Überbauungsplan "Neuguet" aufgenommenen Ausnahmen und Abweichungen vom Baugesetz nicht zugestimmt hat, ist die Gemeinde Vaduz daher in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt.
18. Damit ist auf die Frage einzugehen, wie das Genehmigungsverfahren nach Art. Art. 10 Abs. 2 BauG aussieht, dh. ob die Regierung nur berechtigt ist, Abänderungen und Ergänzungen des ihr zur Genehmigung vorgelegten Überbauungsplans zu verlangen, oder ob sie berechtigt ist, selbst Änderungen und Ergänzungen an dem ihr vorgelegten Überbauungsplan vorzunehmen. Das Baugesetz beantwortet diese Frage nicht direkt.
Die Gemeinde Vaduz führt dazu aus, dass die Genehmigung eines Überbauungsplans durch die Regierung nach Art. 10 Abs. 2 BauG im Rahmen eines aufsichtsbehördlichen Verfahrens nach Art. 116 GemeindeG erfolge. Im Rahmen eines aufsichtsbehördlichen Genehmigungsverfahrens könne die Regierung einer im Rahmen des eigenen Wirkungskreises ergangenen Entscheidung der Gemeinde entweder die aufsichtsrechtliche Genehmigung erteilen oder versagen, nicht aber materiell abändern. Indem die Regierung den von der Gemeinde Vaduz aufgestellten Überbauungsplan "Neuguet" materiell abgeändert habe, habe die Regierung die ihr gesetzlich zustehende Kognitionsbefugnis klar überschritten.
Die Gemeinde Vaduz führt insoweit zutreffend aus, dass eine Genehmigung durch die Regierung, wie sie beispielsweise in Art. 10 Abs. 2 BauG für Überbauungspläne vorgesehen ist, einen Teilbereich der Staatsaufsicht bzw. der "vorbehaltenen Mitwirkung" darstellt (Bielinski Jan, Die Gemeindeautonomie im Fürstentum Liechtenstein, S. 188 f.; von Nell Job, Die politischen Gemeinden im Fürstentum Liechtenstein, LPS Band 12, S. 205 ff.). Dabei kann an dieser Stelle die Frage an sich offen bleiben, ob es sich bei der Genehmigung nach Art. 10 Abs. 2 BauG der Diktion von von Nell folgend um eine "rechtliche Unbedenklichkeitserklärung" oder eine "staatliche Mitentscheidung" handelt. Aufgrund der obigen Ausführungen (Kompetenzen der Regierung betreffend Ausnahmen vom Baugesetz) ist wohl von einer "staatlichen Mitentscheidung" auszugehen.
Vergleicht man nun das Überbauungsplanverfahren mit dem gleichfalls im Baugesetz geregelten Verfahren über den Erlass von Bauordnungen, so kann festgehalten werden, dass von der Gemeinde erlassene Bauordnungen gemäss Art. 3 Abs. 4 BauG gleichfalls der "Genehmigung durch die Regierung unterliegen". Art. 3 Abs. 4 BauG sieht aber zusätzlich vor, dass die Regierung im Rahmen der Genehmigung von Bauordnungen Ergänzungen und Abänderungen verlangen kann. Eine ähnliche Bestimmung enthält auch Art. 3 Abs. 6 BauG, wonach die Regierung in bestimmten Fällen die Gemeinden unter Ansetzung einer angemessenen Frist zur Ergänzung und Abänderung der Bauordnung anhalten kann.
Im Zusammenhang mit dem Erlass von Bauordnungen ist somit klar vorgesehen, dass die Regierung lediglich berechtigt ist, Abänderungen und Ergänzungen der ihr zur Genehmigung vorgelegten Bauordnungen zu verlangen, nicht aber selbst Abänderungen und Ergänzungen vorzunehmen. Der Verwaltungsgerichtshof vertritt den Standpunkt, dass die beim Überbauungsplanverfahren bestehende Gesetzeslücke in Analogie zum Verfahren über den Erlass von Bauordnungen zu schliessen ist, dh. die Regierung kann einen ihr zur Genehmigung vorgelegten Überbauungsplan nicht selbst abändern oder ergänzen, sondern lediglich Abänderungen und Ergänzungen verlangen. Sollte die Gemeinde auf ein solches Verlangen nicht eingehen, bleibt der Regierung nichts anderes übrig, als den ihr vorgelegten Überbauungsplan nicht zu genehmigen.
19. Obwohl die Gemeinde Vaduz nicht berechtigt war, von sich aus die Bestimmungen der Ziff. 9 und 10 der Bauvorschriften des Überbauungsplan "Neuguet" in diesen aufzunehmen, war die Regierung umgekehrt auch nicht berechtigt, den ihr vorgelegten Überbauungsplan inhaltlich abzuändern, indem unter anderem die Ziff. 9 und 10 gestrichen wurden. Die Regierung hätte, wenn sie mit den Ziff. 9 und 10 der Bauvorschriften des Überbauungsplans "Neuguet" nicht einverstanden war, lediglich eine entsprechende Abänderung von der Gemeinde Vaduz verlangen können und kundgeben müssen, dass sie ohne diese Abänderung den Überbauungsplan nicht genehmige. Es wäre dann an der Gemeinde Vaduz gelegen, entweder diese Abänderung vorzunehmen oder den Überbauungsplan überhaupt von der Genehmigung zurückzuziehen und gegebenenfalls einen überarbeiteten Überbauungsplan einzureichen.
Indem die Regierung aber eine inhaltliche Abänderung des ihr zur Genehmigung vorgelegten Überbauungsplans "Neuguet" vorgenommen hat, hat sie, wie die Gemeinde Vaduz zutreffend ausführt, ihre Kognitionsbefugnis überschritten.
20. Aus diesen Gründen war die angefochtene Entscheidung der Regierung im Sinne des von der Gemeinde Vaduz gestellten Eventualantrags aufzuheben und zur Verfahrensergänzung und neuerlichen Entscheidung an diese zurückzuverweisen. Dabei wird die Regierung im aufgezeigten Sinne vorzugehen haben.
21. Damit ist abschliessend noch kurz auf einzelne der von der Gemeinde Vaduz ausgeführten Argumente einzugehen.
Der Einwand der Gemeinde Vaduz, wonach sie in der Vergangenheit im Einverständnis mit den jeweils interessierten Grundeigentümern immer wieder solche und ähnliche Lösungen mit Sondervorteilsabgaben und/oder Ersatzabgaben gefunden habe (Ziff. 2 lit. b) der Beschwerde), vermag nichts daran zu ändern, dass es einerseits einer gesetzlichen Grundlage für Sondervorteilsabgaben fehlt und andererseits für Ersatzabgaben das Hochbauamt/die Regierung zuständig ist (offensichtlich war das Hochbauamt/die Regierung in diesen Fällen mit solchen Ersatzabgaben einverstanden, was - wie aufgezeigt - grundsätzlich zulässig ist).
Auch das von der Gemeinde Vaduz angeführte Argument der auch im Verwaltungsrecht anwendbaren allgemeinen Rechtsgrundsätze wie Treu und Glauben, Verbot des Rechtsmissbrauchs und das im Schadenersatzrecht verankerte Prinzip der Vorteilsausgleichung wie auch die Möglichkeit der richterlichen Rechtsfindung vermögen nicht zu überzeugen (Ziff. 2 lit. c) der Beschwerde). Wenn die Gemeinde, wie sie selbst ausführt, derzeit aufgrund der bestehenden Rechtslage niemanden zwingen könne, im Fall der Erteilung von weitgehenden Ausnahmen von den Bestimmungen der Bauordnung Sondervorteilsabgaben zu entrichten, dies aber auf freiwilliger Basis zulässig sei, so verkennt die Gemeinde Vaduz, dass sie als öffentlich-rechtliche Körperschaft dem Legalitätsprinzip verpflichtet ist und sie nicht etwas auf dem Privatrechtswege regeln kann, was ihr im öffentlichen Recht verwehrt ist. Es ist zwar zutreffend, dass allgemeine Rechtsgrundsätze der Ausfüllung von Lücken des geschriebenen Rechts dienen (Kley Andreas, Grundriss des Liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LPS 23, S. 70 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, aaO, Rz 184 ff.). Als allgemein anwendbare Rechtsgrundsätze werden dabei beispielhaft genannt: Rückforderung einer grundlos erbrachten Leistung, Verjährung, Aufrechnung, Verzugszinsen, Verzicht auf Rechtsansprüche und Grundsatz der Vertragstreue. Doch zeigt diese beispielhafte Aufzählung eindrücklich, dass diese ausschliesslich den allgemein geltenden Teil des gesamten Rechts betrifft (Tschannen/Zimmerli, aaO, § 16 Rz 8 ff.) und nicht die Schaffung irgendwelcher neuen Rechte und Pflichten wie bspw. Abgaben oder dergleichen, welche dem Legalitätsprinzip folgend einer gesetzlichen Grundlage bedürfen. Insoweit kann den Ausführungen der Regierung zugestimmt werden, wonach damit ein Zustand geschaffen würde, welcher es letztlich nur einem bestimmten Kreis von Grundeigentümern ermöglichen würde, solche Sondervorteile bzw. Ausnahmen zu erkaufen (auch wenn dies von der Gemeinde Vaduz bestritten wird und sie ausführt, dass sie ein solches Ziel nicht verfolge).
Wenn die Gemeinde Vaduz ausführt (Ziff. 2 lit. f) der Beschwerde), die Regierung habe in der Vergangenheit zumindest in zwei Fällen ähnliche Lösungen mit solchen Sondervorteilsabgaben aufsichtsbehördlich genehmigt, so ist dem entgegen zu halten, dass ein Anspruch auf Weiterführung einer gesetzeswidrigen Praxis grundsätzlich nicht besteht (Kley Andreas, aaO, S. 209 f.). Wenn die Regierung in der Vergangenheit allenfalls solche Lösungen mit Sondervorteilsabgaben, wie sie in Ziff. 9 der Bauvorschriften des Überbauungsplan "Neuguet" enthalten sind, tatsächlich aufsichtsbehördlich genehmigt hat, so basierte dies auf einer gesetzwidrigen Praxis. Die Gemeinde Vaduz könnte sich allenfalls dann auf den Gleichbehandlungsgrundsatz berufen, wenn die Regierung nicht gewillt wäre, diese rechtswidrige Praxis aufzugeben. Gegenständlich ist die Regierung aber geradezu bestrebt, diese gesetzwidrige Praxis aufzugeben. Dies dokumentiert sich einerseits aus dem Schreiben der Regierung an die Gemeinde Vaduz vom 2. November 2006, RA 2006/2556-3032, welches im Zusammenhang mit der Revision der Bauordnung der Gemeinde Vaduz abgefasst worden ist und andererseits aus der gegenständlich angefochtenen Entscheidung der Regierung.
Wenn die Gemeinde Vaduz bezüglich der Sondervorteilsabgabe auf das auch von der Regierung genehmigte "Reglement über den Kostenausgleich bei Erstellung der ober- und unterirdischen Erschliessungstrasse im Bereicht der Spezialbauordnung für das Gebiet "Aeule" verweist, so ist der Gemeinde Vaduz entgegen zu halten, dass die beiden Ausgangslagen nicht vergleichbar sind. Im Falle des erwähnten Reglements erhalten die betroffenen Grundeigentümer durch eine "öffentliche Einrichtung" den wirtschaftlichen Sondervorteil der Erschliessung ihres Grundstücks, dh. hier handelt es sich nicht um eine Mehrwertabgabe, sondern um einen Beitrag bzw. eine Vorzugslast (siehe oben), für welche mit Art. 24 BauG auch eine entsprechende gesetzliche Grundlage besteht.
Wenn die Gemeinde Vaduz ausführt (Ziff. 1 lit. l) der Beschwerde), die Regierung bzw. das Hochbauamt habe in der Vergangenheit auch schon von der Gemeinde Vaduz ausgehandelte Ersatzabgaben genehmigt, so kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden, wonach der Einkauf in öffentliche Parkierungsanlagen grundsätzlich zulässig ist. Wie oben aufgezeigt, kann die an sich erforderliche Anzahl an Abstellflächen bei Mehrfachnutzung reduziert werden, ohne dass man sich gleichzeitig in öffentliche Parkierungsanlagen einkaufen muss. Es ist also zu unterscheiden, ob eine Reduktion infolge Mehrfachnutzung vorliegt oder ob das Grundstück zu wenig Platz bietet, darauf die erforderlichen Abstellplätze zu realisieren.
22. Die Kostenentscheidung stützt sich auf Art. 41 i.V.m. Art. 36 Abs. 1 LVG. Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs (StGH 1998/27 in LES 2001/ 291) handelt die Gemeinde bei der Ausübung der Gemeindeautonomie in hoheitlicher Funktion, weshalb ihr wie auch allfälligen Beschwerdegegnern, unabhängig vom Ausgang des Verfahrens, keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind. Im Übrigen sind die Gemeinden nach Art. 10 lit. b) GebührenG gebührenbefreit (VGH 2005/19 und VGH 2005/50).
Die Gemeinde Vaduz beantragt in ihrer Beschwerde, das Land Liechtenstein zu verpflichten, der Gemeinde Vaduz die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu ersetzen. Art. 36 Abs. 1 LVG hält fest, dass die den Parteien erwachsenden Kosten gegeneinander wettzuschlagen oder verhältnismässig aufzuteilen sind. Das Land Liechtenstein ist im gegenständlichen Verfahren nicht Partei des Verfahrens, sondern die belangte Behörde (insoweit wird die Regierung in der Beschwerde und der Gegenäusserung zur Beschwerde auch unzutreffend als Beschwerdegegnerin bezeichnet). Als belangter Behörde kann dem Land Liechtenstein aber keine Kostenersatzpflicht auferlegt werden.
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, 3. Juli 2007