VBI 2000/54
Art 31 EWRA Art 9 Abs 1 der VO vom 8. November 1988 über die medizinischen Berufe
Die Bestimmung, nach der ein Arzt nicht mehr als eine Praxis führen darf ("single practice rule"), ist nicht mit Art 31 EWRA vereinbar.
Die VBI hat entschieden:
1. Der Beschwerde vom 08.05.2000 gegen die Verfügung der Sanitätskommission des Fürstentums Liechtenstein vom 21.12.1999, AZ 6613/99/74, bzw gegen die Nichtentscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein wird insoweit stattgegeben, als die Verfügung der Sanitätskommission des Fürstentums Liechtenstein vom 21.12.1999 aufgehoben und die Angelegenheit zur neuerlichen E an die Sanitätskommission des Fürstentums Liechtenstein zurückverwiesen wird.
2. Die Kosten des Verfahrens verbleiben beim Land.
1. Der Bf beantragte mit Schreiben vom 17.11.1997 an die Sanitätskommission des Fürstentums Liechtenstein die Erteilung einer Konzession zur Eröffnung und Führung einer Fachpraxis in Liechtenstein.
2. Die Sanitätskommission verfügte am 27.08./10.09.1998 in der vorliegenden Verwaltungssache, das Verfahren zu unterbrechen.
Dies wurde wie folgt begründet: Gemäss Art 17e BVO-EWR sei unter anderem Voraussetzung für eine Bewilligung für eine grenzüberschreitende dauernde Geschäftstätigkeit, dass in der betreffenden Berufsart, für welche eine solche Bewilligung beantragt werde, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen dem Anteil der liechtensteinischen und ausländischen Erwerbstätigen bestehe. Liechtenstein habe seit Inkrafttreten des EWR-Abkommens bzw seit Ablauf der entsprechenden Übergangsfristen bereits 11 Ärzte aus dem EWR-Raum zugelassen, was einer Zunahme von selbständig tätigen Ärzten von über einem Drittel entspreche. Mit Blick auf die zur Zeit in Anwendung stehenden Schutzmassnahmen iS der VO LGBl 1997/216 sehe sich die Sanitätskommission derzeit ausser Stande, weitere Konzessionen an EWR-angehörige Ärzte auszusprechen. Das Verfahren werde deshalb bis zur definitiven Regelung der im Personenverkehr offenen Fragen unterbrochen.
3. Der Bf erhob gegen diese Verfügung der Sanitätskommission am 24.09.1998 Beschwerde an die Regierung und stellte den Antrag, die Regierung wolle die Sanitätskommission anweisen, das Verfahren in der Sache fortzusetzen, da keinerlei Unterbrechungsgrund iS des LVG und der ZPO bestehe.
4. Der Bf erhob am 13.09.1999 iS von Art 90 Abs 6a LVG eine (Säumnis)-Beschwerde an die VBI und beantragte, die VBI wolle nach Aufnahme der Beweise dem bei der Sanitätskommission eingereichten Konzessionsgesuch stattgeben.
5. Die VBI erörterte in ihrer nicht-öffentlicher Sitzung vom 20.10.1999 die Sach- und Rechtslage und gab der Beschwerde vom 24.09.1998 gegen die Verfügung der Sanitätskommission des Fürstentums Liechtenstein vom 27.08./10.09.1998, AZ 6613/98/77, sowie der Säumnisbeschwerde vom 13.09.1999 statt. Die Verfügung der Sanitätskommission wurde ersatzlos aufgehoben und die Sanitätskommission des Fürstentums Liechtenstein wurde angewiesen, über den Antrag des Bf auf Erteilung einer Konzession als Facharzt umgehend materiell zu entscheiden.
6. Mit Verfügung vom 11.11./21.12.1999 lehnte die Sanitätskommission des Fürstentums Liechtenstein das Konzessionsgesuch des Bf Dr med AB vom 17.11.1997 bzw vom 04.06.1998 zur "Eröffnung und Führung einer Arztpraxis in Liechtenstein" ab.
Im Wesentlichen wurde diese E damit begründet, dass gem Art 9 Abs 1 der VO vom 17.12.1996 betreffend die Abänderung der VO über die medizinischen Berufe ein Arzt nicht mehr als eine Einzel- oder Gemeinschaftspraxis führen dürfe. Die Aufgabe der bestehenden Praxis des Bf in Rankweil sei eine Voraussetzung für die Erteilung einer Konzession in Liechtenstein. Über diese Aufgabe müsse der Bf der Sanitätskommission eine schriftliche Bestätigung der Ärztekammer für Vorarlberg beibringen. Eine solche Bestätigung habe die Sanitätskommission bisher nicht erhalten, woraus zu schliessen sei, dass der Bf nicht bereit sei, auf die Führung einer Zweitpraxis zu verzichten.
7. Gegen diese Verfügung der Sanitätskommission erhob der Bf am 24.01.2000 Beschwerde an die Regierung des Fürstentums Liechtenstein. Im Wesentlichen wurde diese Beschwerde damit begründet, dass die von der Sanitätskommission herangezogene Verordnungsbestimmung gegen Art 6 des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWRA) verstosse.
8. Der Bf erhob am 08.05.2000 Säumnisbeschwerde iS von Art 90 Abs 6a LVG an die VBI, da die Regierung die an sie gerichtete Beschwerde nicht innert 3 Monaten behandelte.
9. Die VBI hat anlässlich ihrer nicht-öffentlichen Sitzung vom 13.06.2000 den B gefasst, das Verfahren VBI 2000/54 zu unterbrechen und dem EFTA-Gerichtshof in Luxemburg die Sache zur Begutachtung vorzulegen.
Die VBI stellte an den EFTA-Gerichtshof nachstehende Frage:
Ist die im nationalen liechtensteinischen Recht absolut geltende Bestimmung des "single practice rule" für Ärzte, insbesondere Art 9 Abs 1 der VO vom 08.11.1988 über die medizinischen Berufe, nämlich: "Der Arzt darf nur in einer Einzel- oder Gemeinschaftspraxis selbständig tätig sein, wenn er die Konzession dazu besitzt und selbst in eigenem Namen in der Praxis arbeitet. Der Arzt darf nicht mehr als eine Einzel- oder Gemeinschaftspraxis führen", EWR-konform bzw mit dem Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum vom 02.05.1992 (EWRA) vereinbar?
10. Am 14. Juni 2001 erging das Gutachten des EFTA-Gerichtshofes in der Sache E-4/00.
11. Die VBI hat in ihrer nicht-öffentlichen Sitzung vom 19.09-2001 die Sach- und Rechtslage erörtert und die sich aus dem Spruch ergebende E gefällt.
12. Aufgrund von Art 101 Abs 4 LVG kann eine besondere Darstellung des Sachverhalts entfallen, da zwischen der Beschwerdeinstanz und der Unterinstanz in diesem Punkt Übereinstimmung obwaltet.
Zusammengefasst geht es darum, dass dem Bf das Konzessionsgesuch zur Eröffnung und Führung einer Arztpraxis in Liechtenstein von der Sanitätskommission des Fürstentums Liechtenstein mit Verfügung vom 11.11./21.12.1999 abgewiesen wurde, weil ein Arzt, gem Art 9 Abs 1 der VO vom 17.12.1996 betreffend die Abänderung der VO über die medizinischen Berufe, nicht mehr als eine Einzel- oder Gemeinschaftspraxis führen dürfe.
Im vorliegenden Verfahren ist unbestritten, dass der Bf seine bestehende Praxis in Rankweil nicht aufgeben will.
Mit Gutachten des EFTA-Gerichtshofes vom 14.06.2001 beantwortete der EFTA-Gerichtshof die Frage der VBI wie folgt:
Eine nationale Bestimmung einer Vertragspartei des EWR- Abkommens, nach der ein Arzt nicht mehr als eine Praxis, gleichviel an welchem Ort, führen darf, ist nicht mit Art 31 EWR-Abkommen vereinbar.
13. Die VBI schliesst sich der Rechtsmeinung des EFTA-Gerichtshofes im Gutachten an.
Der EFTA-Gerichtshof bezieht zunächst Stellung zu der Frage, ob die Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften zur Niederlassungsfreiheit nach Art 43 EGV unmittelbar auf die Auslegung der entsprechenden Bestimmung in Art 31 EWRA übertragbar ist und kommt zum Schluss, dass Unterschiede hinsichtlich des Anwendungsbereichs und der Ziele, unter spezifischen Umständen zu Unterschieden in der Auslegung führen können (E-4/00 RN 7).
Im vorliegenden Fall sind keine spezifischen Umstände vorgetragen worden, die eine unterschiedliche Auslegung der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften zu Art 43 EGV einerseits und der Rechtsprechung des EFTA-Gerichtshofes andererseits bezüglich Art 31 EWRA rechtfertigen würden. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften ist daher für die Prüfung der im vorliegenden Fall einschlägigen Bestimmungen des EWR-Abkommens relevant.
14. Im Gutachten vom 14.06.2001 erwägt der EFTA-Gerichtshof, ob die im Ausgangsverfahren stehende "single practice rule" eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit iS von Art 31 EWRA darstellt. Der EFTA-Gerichtshof verweist darauf, dass gem Art 31 EWRA die freie Niederlassung von Staatsangehörigen eines EG-Mitgliedstaates oder eines EFTA-Staates im Hoheitsgebiet eines dieser Staaten keinen Beschränkungen unterliegen.
Dies gelte gleichermassen für die Gründung von Agenturen, Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften durch Angehörige eines EG-Mitgliedstaates oder eines EFTA-Staates, die im Hoheitsgebiet eines dieser Staaten ansässig seien. Die Bestimmung sei spezifisch und weitreichend. Dies deute darauf hin, dass das Recht auf eine Zweitniederlassung dem Recht auf die Begründung eines Haupttätigkeitssitzes gleichgestellt sei.
Die Niederlassungsfreiheit umfasse, vorbehaltlich des Kapitel IV EWRA, die Aufnahme und Ausübung selbstständiger Erwerbstätigkeiten sowie die Gründung und Leitung von Unternehmen, insbesondere von Gesellschaften iS des Art 34 Abs 2 EWRA, nach den Bestimmungen des Aufnahmestaates für seine eigenen Angehörigen.
Aus dem Vortrag des in Österreich wohnenden Bf ergibt sich für den EFTA-Gerichtshof, dass dieser die Aufnahme und ständige kontinuierliche Ausübung von Tätigkeiten eines selbständigen Arztes in Liechtenstein im Rahmen einer ständigen Praxis anstrebt. Deshalb sei der vorliegende Fall nach den Bestimmungen über die Niederlassungsfreiheit in Art 31 EWRA zu beurteilen.
Bezüglich der EWR-Konformität der in Frage stehenden "single practice rule" erwägt der EFTA-Gerichtshof in seinem Gutachten vom 14.06.2001 wie folgt:
Die beanstandete "single practice rule" betreffe, wie von der liechtensteinischen Regierung vorgetragen, weder Ärzte, die zuvor keine Praxis geführt haben, noch jene die sich aus anderen Gründen als der "single practice rule" dazu veranlasst sehen, ihre bereits bestehende Praxis aufzugeben. Deshalb habe die beanstandete "single practice rule" auch keine negativen Auswirkungen auf diese.
Entgegen der Ansicht der liechtensteinischen Regierung vertritt der EFTA-Gerichtshof jedoch die Meinung, dass Ärzte, die ausserhalb des Hoheitsgebietes des Fürstentums Liechtenstein eine Praxis haben, eher an einer Zweigniederlassung in Liechtenstein interessiert seien, als jene, die in diesem Markt bereits eine Niederlassung haben. Die negativen Folgen der "single practice rule" treten daher eher für Ärzte ein, die ausserhalb des Hoheitsgebietes des Fürstentums Liechtenstein bereits eine Praxis haben (E-4/00 RN 19).
Die beanstandete "single practice rule" hindere daher für Ärzte, welcher ausserhalb dieses Hoheitsgebietes bereits eine Praxis führen, den Zugang zum Markt im Fürstentum Liechtenstein und stelle deshalb eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit iS von Art 31 EWRA dar.
Selbst die Tatsache ändere daran nichts, dass die beanstandete "single practice rule" unabhängig von der Staatsangehörigkeit oder davon, ob sie ihre Hauptniederlassung oder ihren Wohnsitz in Liechtenstein oder in irgendeinem anderen EWR-Staat haben, für alle Ärzte gelte, die in Liechtenstein eine Praxis betreiben wollen.
Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit gem Art 31 EWRA seien nur dann gerechtfertigt, wenn sie zwingenden Gründen des Allgemeininteresses entsprechen würden, sie zur Erreichung des verfolgten Zieles geeignet seien und sie nicht über das hinausgingen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich sei (E-5/00 RN 27).
Der Hauptzweck der beanstandeten "single practice rule" ist laut Vorbringen der liechtensteinischen Regierung, die Gesamtzahl der im Land praktizierenden Ärzte zu begrenzen, um die Aufrecherhaltung des finanziellen Gleichgewichtes des liechtensteinischen Systems der sozialen Sicherheit zu gewährleisten. Gemäss Gutachten des EFTA-Gerichtshofes kann der Schutz dieses Gleichgewichts als zwingender Grund des öffentlichen Interesses, der eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit rechtfertigen würde, angesehen werden (E 4/00 RN 30).
Diesbezüglich erwähnt der EFTA-Gerichtshof, dass im liechtensteinischen Gesundheitssystem ein beträchtlicher Teil der Kosten medizinischer Behandlung vom System der sozialen Sicherheit getragen wird. Folglich könne ein Anstieg der Nachfrage nach medizinischen Leistungen zu einem entsprechenden Anstieg der Ausgaben des Systems der sozialen Sicherheit führen. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass unter bestimmten Umständen eine Zunahme des Angebots an medizinischen Leistungen im Land zu einem Anstieg der Nachfrage nach solchen Leistungen führen könne, der kein echtes Bedürfnis auf Seiten der Patienten widerspiegelt (E-4/00 RN 32).
Die beanstandete "single practice rule" stelle diesbezüglich jedoch keine geeignete Massnahme dar. Die Anwendung geeigneter Kontrollmassnahmen könne ein Weg sein, um Ärzte daran zu hindern, ihren Beruf so auszuüben, dass eine künstliche Nachfrage geschaffen wird. Jeder in einem EWR-Staat niedergelassene Arzt müsse die nationalen Berufsregeln beachten und von solchen Regelungen könne Gebrauch gemacht werden, um die Gefahr zu begrenzen, dass Ärzte bei ihren Patienten eine Nachfrage nach unnötigen medizinischen Leistungen erzeugen. Zur Beachtung solcher Regelungen könne durch berufsständische Aufsichtsgremien oder EiNr.ichtungen der Verwaltung angehalten werden (E-4/00 RN 33).
Der EFTA-Gerichtshof bezieht sich im Gutachten auf EuGH C-158/96 Kohl-1./.Union des Caisses des Maladies, Slg. 1998, I-1931, RN 41, wonach rein wirtschaftliche Gründe eine Beschränkung einer der im EWR-Abkommen vorgesehenen Grundfreiheiten nicht rechtfertigen können. Er ist der Auffassung, dass im vorliegenden Fall auch ein erheblicher Unterschied bei den Kosten, die über eine Reihe von Jahren wegen des Anstieges der Inanspruchnahme medizinischer Leistungen in Folge der Gründung ärztlicher Zweigniederlassungen erwartet werden, allein die Beibehaltung der "single practice rule" nicht rechtfertigen könnte (E-4/00 RN 34).
Der EFTA-Gerichtshof kann in seinem Gutachten nicht ausschliessen, dass die Gefahr einer ernsten Störung des finanziellen Gleichgewichts des Systems der sozialen Sicherheit und die Gefährdung der Nachhaltigkeit eines allen Menschen zugänglichen Gesundheitssystems dennoch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen kann, der eine derartige Beschränkung zu rechtfertigen vermag. Anhand der ihm zum entsprechenden Fall vorgelegten Beweise konnte der EFTA-Gerichtshof jedoch nicht beurteilen, ob diese Gefahr eintreten wird (E-4/00 RN 35).
Was das Vorbringen bezüglich der Aufrechterhaltung der hohen Qualität der medizinischen Leistungen angeht, vertritt der EFTA-Gerichtshof die Auffassung, dass unter heutigen Umständen ein Arzt nach der Behandlung eines Patienten nicht mehr ständig in dessen Nähe zu sein braucht. Moderne Verkehrs- und Kommunikationsmittel hätten die Notwendigkeit beseitigt, von einem Arzt zu verlangen, dass er nur an einem Ort arbeitet. Der EFTA-Gerichtshof macht insbesondere darauf aufmerksam, dass die "single practice rule" einem Arzt nicht vorschreibt, in Liechtenstein zu wohnen oder dort ständig verfügbar zu sein (E-4/00 RN 36, 37).
Zu der Frage, welche Umstände eine Grundlage für eine E bieten könnten, dass die Anwendung einer "single practice rule" wirklich gerechtfertigt ist aus Gründen im Zusammenhang mit "allgemeinen Verpflichtungen [...], von deren Erfüllung die ordnungsgemässe Ausübung [eines Berufes] abhängt", weist der EFTA-Gerichtshof auf die geografische, demografische und soziologische Lage Liechtensteins hin, vermochte aber nichts daraus im Hinblick auf die Argumentation Liechtensteins abzuleiten (E-4/00 RN 39).
Der EFTA-Gerichtshof entschied aus den vorstehend dargelegten Gründen und auf der Grundlage der ihm unterbreiteten Vorbringen, ohne in einer Prüfung von Tatsachenfragen und Fragen der Tatsachenwürdigung einzutreten, dass die beanstandete "single practice rule" nicht durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist.
15. Diesen Ausführungen des EFTA-Gerichtshofes in seinem zitierten Gutachten kann sich die VBI des Fürstentums Liechtenstein anschliessen.
Da die verfahrensgegenständliche Bestimmung Art 9 Abs 1 der VO vom 08.11.1988 über die medizinischen Berufe hinsichtlich der "single practice rule" nicht EWR-konform ist, die Gerichte und Verwaltungsbehörden eines EWR-Staates jedoch EWR-Recht anzuwenden haben und dieses allfälligen EWR-rechtswidrigen nationalen Bestimmungen vorgeht, steht für die VBI fest, dass das Konzessionsgesuch des Bf nicht aus den Gründen der "single practice rule" abgelehnt werden darf. Zudem ist für die VBI nicht hervorgekommen, dass durch die Erteilung der beantragten Konzession an den Bf tatsächlich eine Gefahr einer ernsten Störung des finanziellen Gleichgewichts des Systems der sozialen Sicherheit des Fürstentums Liechtenstein besteht.
Nachdem die übrigen Voraussetzungen für die Erteilung der Konzessionsbewilligung an den Bf nicht geprüft worden sind, ist die Sache an die Sanitätskommission des Fürstentums Liechtenstein zur allfälligen Verfahrensergänzung und neuen E zurückzuleiten.
16. Die Kostenentscheidung stützt sich auf Art 41 in Verbindung mit Art 35 Abs 1 LVG.