VBI 1999/62
Art 31 Abs 2 LVG
Einer Gemeinde kommt im Verfahren über die Abgabe von Gemeindevermögen, wie etwa von Bauland zu Wohnbauförderungszwecken, Parteistellung zu.
Art 86 Abs 2 LVG, Art 12 Abs 2 lit d und Art 9 Abs 1 GemG
Bei einem Reglement über die Abgabe von Wohneinheiten im Baurecht handelt es sich um eine generell-abstrakte Norm und nicht um einen individuell-konkreten Verwaltungsakt. Die Gemeinde ist zum Erlass solcher Rechtssätze im eigenen Wirkungskreis zuständig.
1. Mit Schreiben der Gemeindevorstehung X vom 12.01. 1999 betreffend "Reglement über die Abgabe von Wohneinheiten im Baurecht, Änderung/Ergänzung" teilte die Gemeinde X (Beschwerdegegnerin) dem Bf mit, dass die Praxis gezeigt habe, dass das bestehende Reglement über die Abgabe von Wohneinheiten im Baurecht Lücken aufweise. Der Gemeinderat habe deshalb das Reglement in seiner Sitzung vom 15.12.1998 mit B 72623-98 geändert bzw ergänzt. Die vom Gemeinderat beschlossenen Änderungen/Ergänzungen seien auf alle bestehenden und künftigen Baurechtsverträge bezüglich Wohnbauten mit der Gemeinde X anzuwenden. Als Eigentümer der Wohneinheit STWE-Blatt Nr 6000 sei der Bf Miteigentümer zu 334/1000 des Baurechtsgrundstückes Parzelle Nr 20000. Aus diesem Grunde erhalte der Bf als Beilage das Reglement über die Abgabe von Wohneinheiten im Baurecht, in welchem die vom Gemeinderat beschlossenen Änderungen/Ergänzungen ersichtlich seien (unterstrichen und kursiv). Allfällige Beschwerde gegen die vom Gemeinderat beschlossenen Änderungen/Ergänzungen könnten binnen 14 Tagen ab Zustellung bei der Regierung eingereicht werden.
2. Dementsprechend erhob der Bf am 27.01.1999 Beschwerde an die Regierung und beantragte, die Regierung wolle den bekämpften B des Gemeinderates der Gemeinde X vom 15.12.1998 in den angezeigten Punkten wegen Rechtswidrigkeit sowie Treu- und Glaubenwidrigkeit aufheben und den Gemeinderat der Gemeinde X anweisen, unter Berücksichtigung der vorgenannten Beschwerdegründe diesbezüglich andere Reglementsfassungen zu verabschieden oder allenfalls das bisherige Reglement unverändert zu belassen.
Die Beschwerde wurde im Wesentlichen wie folgt begründet: Der bekämpfte Gemeinderatsbeschluss sei von der Regierung noch nicht genehmigt worden. Die Gemeinde starte neuerlich einen Versuch, dem Bf einen zehnmal höheren Baurechtszins als sonst üblich aufzuzwingen. Die Gemeinde wolle die Reglementsänderungen rückwirkend einführen. Dies sei treu- und glaubenwidrig. Es würden einzelne geänderte Reglementsbestimmungen vorliegendenfalls bekämpft. Die bestehenden Baurechtsverträge seien auf der Basis des bisherigen Reglementes abgeschlossen und es gelte somit der Inhalt des bisherigen Reglementes als von den Baurechtsnehmern zumindest stillschweigend zustimmend zur Kenntnis genommen. Dies treffe aber nicht für einseitig vom Gemeinderat verfügte Änderungen oder Ergänzungen dieses Reglementes zu.
3. Die Gemeinde X (Beschwerdegegnerin) erstattete zu dieser Beschwerde vom 27.01.1999 am 19.02.1999 eine umfangreiche Äusserung. Die Beschwerdegegnerin beantragte, die Regierung wolle die Beschwerde abweisen. Im wesentlichen brachte sie vor wie folgt:
Eine schon vor längerer Zeit durchgeführte Überprüfung des Reglementes über die Abgabe von Wohneinheiten im Baurecht vom 28.01.1992/30.01.1996 habe ergeben, dass dieses einerseits Bestimmungen enthalte, die aufgrund des EWR-Vertrages nicht mehr zulässig seien, andererseits aber auch Lücken aufweise, die unbedingt geschlossen werden müssten. Das bisherige Reglement regle einige Fälle überhaupt nicht, zB die Exekution auf eine Baurechtsliegenschaft, der Übergang einer Baurechtsliegenschaft im Erbwege auf jemanden, der nicht mehr zum Kreis der förderungswürdigen Personen zähle, sowie die grundlegende Veränderung der wirtschaftlichen Verhältnisse des Baurechtnehmers. Diese Fälle seien nun geregelt worden. Wenn eine Gemeinde ein Reglement über die Benutzung des Gemeindevermögens erlasse, werde sie im eigenen Wirkungskreis tätig. Hierbei handle sie hoheitlich. Die Abgabe von Wohneinheiten im Baurecht und damit die Festsetzung der Bedingungen für die Abgabe von Wohneinheiten sei eindeutig eine der Gemeinde im Wohnbauförderungsgesetz zugewiesene Aufgabe. Soweit eine Gemeinde im Rahmen ihres eigenen Wirkungskreises tätig sei, unterlägen ihre E lediglich der Gesetzmässigkeitskontrolle durch die Regierung als Aufsichtsbehörde. Im gegenständlichen Falle seien die vom Gemeinderat am 15.12.1998 beschlossenen Änderungen und Ergänzungen dieses Reglementes ausnahmslos sachlich begründet und gerechtfertigt. Sie entsprächen dem geltenden Recht und es liege weder ein Ermessensmissbrauch noch eine Ermessensüberschreitung vor.
Der Bf sei seit dem 22.10.1996 bücherlicher Alleineigentümer der Liegenschaft STWE-Blatt Nr 6000, die die Gemeinde X mit Kaufvertrag vom 22.12.1992 an den Bürger Z verkauft habe. Dieser sei jedoch seinen finanziellen Verpflichtungen nicht nachgekommen, so dass seine Stockwerkseinheit zwangsversteigert und dem Bf zugeschlagen worden sei. Somit sei der Bf anstelle des ursprünglichen Käufers Z in den Kaufvertrag vom 22.12.1992 eingetreten. Durch die nunmehrige Änderung des Reglementes sei der Bf direkt betroffen, da er nicht zum Kreis der förderungswürdigen Personen iS des Wohnbauförderungsgesetzes zähle, so dass er mit einer erheblichen Anhebung des Baurechtszinses rechnen müsse. Die Gemeinde sei nun berechtigt, den Baurechtszins auf ein marktkonformes Niveau anzuheben. Eine E darüber habe der Gemeinderat jedoch noch nicht gefasst. Die Reglementsänderungen würden jedoch nicht rückwirkend auf den 02.11.1995 in Kraft gesetzt. Eine Anpassung des Baurechtszinses komme frühestens ab 15.12.1998 in Betracht. In welchem Ausmass der Gemeinderat den Baurechtszins erhöhe, stehe noch nicht fest, so dass der Bf auch noch nicht beschwert sei.
4. Die Regierung des Fürstentums Liechtenstein wies die Beschwerde vom 27.01.1999 mit E vom 01./02.06.1999 zurück und bestätige die angefochtene E des Gemeinderates der Gemeinde X vom 15.12.1998/12.01.1999. Die Regierung begründet ihre E im wesentlichen wie folgt:
Das Reglement über die Abgabe von Wohneinheiten im Baurecht der Gemeinde X sei vom Gemeinderat in seiner Sitzung vom 28.01.1992 beschlossen und von der Regierung am 28.04.1992 genehmigt worden. Der Gemeinderat habe in seiner Sitzung vom 15.12.1998 beschlossen, dieses Reglement in einigen Punkten abzuändern bzw zu ergänzen. Der Bf bekämpfe insbesondere die abgeänderten Bestimmungen über den vorzeitigen Heimfall, die Anpassung des Zinses bei Übergang des Baurechtes an nicht förderungswürdige Personen sowie die Regelung, dass allfällige Änderungen und Ergänzungen des Reglementes auch auf bestehende Baurechtsverträge Anwendung fänden. Die Regierung ging dann in ihrer E auf diese einzelnen Beschwerdegründe ein. Hinsichtlich des Baurechtszinses führt die Regierung aus, dass dessen Festlegung mit Gemeinderatsbeschluss erfolge, der wiederum angefochten werden könne. Dem Bf stehe somit gegen die Festlegung der Höhe des Baurechtszinses immer noch ein Beschwerderecht offen. Punkt XI, dritter Absatz des (nunmehr geänderten) Reglementes halte fest, dass allfällige Änderungen und Ergänzungen dieses Reglementen auch auf bestehende Baurechtsverträge Anwendung fänden. Eine Norm entfalte rechtliche Wirkungen mit ihrer Inkraftsetzung. Die Bestimmung in Punkt XIII, dass das Reglement 14 Tagen nach erfolgter öffentlicher Kundmachung in Kraft trete, habe auch für Änderungen des Reglementes zu gelten. Die vom Gemeinderat am 15.12.1998 beschlossenen Änderungen, welche noch der Genehmigung der Regierung bedürften, würden somit erst 14 Tage nach deren Kundmachung in Kraft treten. Die Bestimmungen, dass in bestimmten Fällen erhöhte Baurechtszinsen verlangt werden dürften, fänden somit nur für künftige Baurechtszinse Anwendung, nicht jedoch für bereits geleistete Baurechtszinse. Eine nachträgliche Anwendung dieser Bestimmungen auf bereits geleistete Baurechtszinse käme einer echten Rückwirkung gleich, da dadurch diese Bestimmungen an Ereignisse (abgeschlossene Baurechtzinsperioden) anknüpfen würden, die bereits abgeschlossen seien. Eine echte Rückwirkung sei jedoch nur bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen zulässig.
5. Gegen diese E der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 01./02.06.1999 erhob der Bf am 16.06.1999 rechtzeitig Beschwerde an die VBI und beantragte, die VBI möge die bekämpfte Regierungsentscheidung vom 01.06.1999 dahingehend abändern, dass der Beschwerde des Bf gegen den B des Gemeinderates der Gemeinde X vom 15.12.1998 betreffend Erlassung eines neuen Reglementes über die Abgabe von Wohneinheiten im Baurecht Folge gegeben und der bekämpfte Gemeinderatsbeschluss daher in den angezeigten Punkten aufgehoben werde.
Auf die Begründung der Beschwerde wird, soweit entscheidungsrelevant, in den Entscheidungsgründen eingegangen.
6. Mit Schreiben vom 28.06.1999 teilte die Beschwerdegegnerin der Regierung mit, dass die Beschwerde des Bf nicht zurück-, sondern abgewiesen hätte werden müssen. Sie beantragte, die Regierung wolle die angefochtene E dahingehend berichtigen, dass die Beschwerde des Bf nicht zurück-, sondern abgewiesen werde.
7. Die Regierung trat auf die Beschwerde vom 16.06.1999 insoweit als Vorstellung ein, als die Regierung der Beschwerde insoweit stattgab, dass Punkt 1 der Regierungsentscheidung dahingehend korrigiert wird, dass die Beschwerde vom 27.01.1999 "abgewiesen" und nicht "zurückgewiesen" werde.
8. Die VBI zog die Vorakten RA 99/1758-3214 und RA 99/1470-3214 der Regierung bei, ebenso den Exekutionsakt E 3000/94 des LG. Die Beschwerdegegnerin erstattete am 23.08.1999 eine umfangreiche Gegenäusserung zur Beschwerde vom 16.06.1999. Der Bf seinerseits erstatte am 23.09.1999 eine weitere Äusserung.
In ihrer nicht-öffentlichen Sitzung vom 17.11.1999 erörterte die VBI die Sach- und Rechtslage und entschied, die Beschwerde vom 16.06.1999 gegen die Entscheidung der Regierung abzuweisen. Gleichzeitig wird die angefochtene Regierungsentscheidung in Punkt 1 dahin abgeändert, dass die Beschwerde vom 27.01.1999 als unzulässig zurückgewiesen wird.
9. Aufgrund der von den Parteien vorgelegten Unterlagen sowie den beigezogenen Akten steht folgender Sachverhalt fest:
Am 22. Dezember 1992 schloss die Gemeinde X mit Z einen Kaufvertrag über die Liegenschaft Stockwerkseinheit Blatt Nr 6000 ab. Es handelt sich dabei um eine Stockwerkseinheit (Eigentumswohnung), welche auf der Baurechtsliegenschaft Parzelle Nr 20000 errichtet wurde (Kaufvertrag vom 22.12.1992). Diese Liegenschaft STWE Blatt-Nr 6000 wurde in gerichtlichen Zwangsvollstreckungsverfahren, Akt E 3000/94, öffentlich versteigert und dem Bf zugeschlagen, so dass dieser grundbücherlicher Eigentümer wurde (Gerichtsakt E 3000/94). Der Bf wurde daraufhin am 22.10.1996 als Alleineigentümer des X Grundstückes Nr 6000 im Grundbuch eingetragen (Grundbuchauszug vom 10.02.1999).
Die Gemeinde X erliess am 19.08.1992 ein Reglement über die Abgabe von Wohneinheiten im Baurecht (ON 3 in Regierungsakt RA 99/1470-3214). Die Gemeinde X änderte dieses Reglement offensichtlich am 30.01.1996 ab (diese Änderung ist nicht verfahrensgegenständlich). Am 15.12.1998 beschloss die Gemeinde X (Gemeinderat) die neuerliche Abänderung und Ergänzung dieses Reglementes, und zwar in verschiedensten Punkten, so die Prioritätsordnung bei der Vergabe, der vorzeitige Heimfall, die Änderung des Baurechtszinses bei Änderung der Vermögens- und Einkommensverhältnisse des Baurechtsberechtigten, die Änderung des Baurechtszinses bei Übergang des Baurechtes auf einen Rechtsnachfolger und die Reglementsanpassungen (s verfahrensgegenständliches Schreiben der Gemeinde X vom 12.01.1999 samt Beilage).
Der festgestellte Sachverhalt stützt sich auf die angegebenen Beweismittel und ist insoweit unbestritten.
10. Der festgestellte Sachverhalt ist rechtlich wie folgt zu würdigen:
11. Der Gemeinde X kommt im vorliegenden Verfahren Parteistellung zu, wie es sowohl die Beschwerdegegnerin in ihrer Gegenäusserung vom 23.08.1999 als auch der Bf in seiner Äusserung vom 23.09.1999 ausführen. Die Abgabe von Gemeindevermögen, vorliegendenfalls von Gemeindegrundstücken bzw selbständigen Baurechten, durch die Gemeinde fällt in den eigenen Wirkungskreis einer Gemeinde, denn bei einer solchen Abgabe handelt es sich um die Verwaltung des Gemeindevermögens (Art 12 Abs 2 lit d GemG). Dies gilt selbst dann, wenn die Gemeinde durch die Abgabe von Bauland bzw dauernden Baurechten gegen Bezahlung eines geringen Baurechtszinses Wohnbauförderung betreibt. Diese Art der Wohnbauförderung nimmt das Land Liechtenstein für sich nicht in Anspruch, sondern überlässt es ausdrücklich den Gemeinden (Art 45 und 46 Wohnbauförderungsgesetz). Ist jedoch durch ein konkretes Verwaltungsbeschwerdeverfahren ein Betätigungsgebiet einer Gemeinde betroffen, das in den eigenen Wirkungskreis fällt, kommt der betroffenen Gemeinde in diesem Verwaltungsbeschwerdeverfahren weitgehend Parteistellung zu, damit sie sich gegen eine allfällige Verletzung in ihrer Gemeindeautonomie zur Wehr setzen kann (U des StGH vom 23.11.1998, StGH 1998/27 in LES 1999, 291).
12. Vorliegendenfalls ist zu prüfen, was die Rechtsnatur des Reglementes über die Abgabe von Wohneinheiten in Baurecht bzw des abgeänderten Reglementes üher die Abgabe von Wohneinheiten im Baurecht der Gemeinde X ist, um was es sich dabei also handelt.
Bei diesem Reglement handelt es sich um einen Rechtssatz, also um eine generell-abstrakte Norm. Das Reglement wendet sich einerseits an die Gemeinde X und die Rechtsmittelbehörden als rechtsanwendende Behörden. Andererseits wendet sich das Reglement vor allem an jedermann, der von der Gemeinde X ein Baurecht abgegeben erhält, abgegeben erhalten hat, abgegeben erhalten wird oder möglicherweise abgegeben erhält oder eben nicht. Das Reglement wendet sich also nicht an individuelle Personen, die im Reglement bereits namentlich bezeichnet sind. Es handelt sich also beim Reglement um eine generelle Norm.
Das Reglement ist aber auch eine abstrakte Norm, da es sich nicht auf einen konkreten, einzelnen Sachverhalt bezieht, sondern auf eine unbestimmte Anzahl von Sachverhalten, die nur generell mit "Abgahe von Wohneinheiten im Baurecht" umschrieben sind.
An der Einordnung des Reglementes als generell-abstrakter Rechtssatz ändert auch die Tatsache nichts, dass sich dieser Rechtssatz in der Praxis auf einige konkret bestimmbare Einzelfälle auswirken wird. Denn diese Eigenschaft kommt vielen Rechtssätzen zu und macht den Rechtssatz dennoch nicht zur individuell-konkreten E oder Verfügung.
Das Reglement ist also insbesondere keine individuell-konkrete E oder Verfügung, denn es richtet sich nicht an eine namentlich bestimmte Einzelperson, etwa den Bf, und es regelt nicht einen konkreten, einzelnen Sachverhalt, wie etwa den Kaufvertrag betreffend das Grundstück Nr 6000.
Auch das Schreiben der Gemeinde X vom 12.01.1999 an den Bf erfüllt die Kriterien eines individuell-konkreten Verwaltungsaktes nicht, denn dieses Schreiben begründet weder Rechte noch Pflichten des Bf. Es werden keine öffentlichen Rechte oder Pflichten oder Rechtsverhältnisse begründet, geändert oder aufgehoben und es wird auch kein Rechtsverhältnis oder ein rechtlich anerkanntes Interesse festgestellt (Art 86 Abs 2 LVG). Beim Schreiben vom 12.01.1999 handelt es sich lediglich um eine blosse Mitteilung (Art 29 Abs 1 lit b Abs 5 LVG), allenfalls um eine Kundmachung iS von Art 11 Abs 2 erster Satz zweite Alternative GemG.
13. Die Gemeinde ist zum Erlass solcher Rechtssätze zuständig, wenn, wie im vorliegenden Fall, das zu regelnde Gebiet in den eigenen Wirkungskreis der Gemeinde fällt (Art 12 Abs 2 lit d GemG), denn die Gemeinde legt die Rechte und Pflichten der Einwohner in Gemeindeordnungen (wie zB Reglementen) fest (Art 9 Abs 1 GemG) (vgl Jan Bielinski, Die Gemeindeautonomie im Fürstentum Liechtenstein, Vaduz 1984, S 2; Andreas Schurti, Das Verordnungsrecht der Regierung des Fürstentums Liechtenstein, St.Gallen 1989, S 61, 69, 77).
14. Generell-abstrakte Rechtssätze können jedoch nicht mittels Verwaltungsbeschwerde angefochten werden. Anfechtbar sind nur individuell-konkrete E des Gemeinderates (vgl etwa Art 120 Abs 2 GemG). Somit konnte vorliegendenfalls weder das abgeänderte Reglement über die Abgabe von Wohneinheiten im Baurecht vom 15.12.1998 noch der entsprechende Gemeinderatsbeschluss vom 15.12.1998 oder das Schreiben der Gemeinde X vom 12.01.1999 mittels Verwaltungsbeschwerde an die Regierung angefochten werden. Aus diesem Grunde hätte die Regierung richtigerweise die Beschwerde des Bf an die Regierung als unzulässig zurückweisen müssen. Die Tatsache, dass die Regierung jedoch auf die Beschwerde materiell einging, ändert daran nichts und eröffnet auch kein Recht, dass die VBI auf die Sache materiell eingehen muss.
15. Die obigen Ausführungen werden denn auch im Grunde genommen von der Beschwerdegegnerin und der Regierung gestützt, wenn sie selbst ausführen, das abgeänderte Reglement vom 15.12.1998 werde auf den Bf noch nicht angewandt, sondern es müsse erst noch eine entsprechende E des Gemeinderates ergehen, die dann selbst wiederum anfechtbar sei.
Es ist richtig, dass das abgeänderte Reglement über die Abgabe von Wohneinheiten im Baurecht vom 15.12.1998 erst noch auf individuell-konkrete Sachverhalte angewandt werden muss. Dabei werden sich die beiden Parteien, also der Bf AB und die Beschwerdegegnerin Gemeinde X, überlegen müssen, inwieweit das ursprüngliche Reglement über die Abgabe von Wohneinheiten im Baurecht vom 28.01.1992 überhaupt Bestandteil des Kaufvertrages zwischen der Gemeinde X einerseits und Z bzw AB andererseits ist, inwieweit ein solcher Vertrag überhaupt durch eine Reglementsänderung abgeändert werden kann bzw ob eine Reglementsänderung nicht dem Grundsatz pacta sunt servanda oder auch anderen Grundsätzen, wie etwa dem Grundsatz des staatlichen Handels nach Treu und Glauben, widerspricht. Der Beantwortung dieser Fragen kann die VBI an dieser Stelle nicht vorgreifen.