Verfassungsmässigkeit von Art. 17 und 20 des (noch nicht in Kraft getretenen) Gesetzes über die betriebliche Personalvorsorge des Staates (SBPVG) - fehlende Beschwerdelegitimation

StGH 2014/19

Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 28. Februar 2014, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Marzell Beck als Vorsitzender; stellvertretender Präsident Dr. Hilmar Hoch, Prof. Dr. Bernhard Ehrenzeller und lic. iur. Siegbert Lampert als Richter; Prof. Dr. Benjamin Schindler als Ersatzrichter sowie Barbara Vogt als Schriftführerin

in der Beschwerdesache

Beschwerdeführer: B

Belangte Behörde: Landtag des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz

gegen: Art. 17 und 20 des Gesetzes vom 6. September 2013 über die betriebliche Personalvorsorge des Staates [SBPVG], LGBl. 2013 Nr. 329, und das Initiativbegehren WinWin 50 vom 16. Januar 2014 (BuA Nr. 2/2014)

wegen: Verfassungswidrigkeit und Verletzung verfassungsmässig gewährleisteter Rechte (Streitwert: vom Staatsgerichtshof mit CHF 5'000.00 bestimmt)

beschlossen:

1. Die Individualbeschwerde wird zurückgewiesen.

2. Die Beschwerdeführer sind zur ungeteilten Hand schuldig, die Gerichtskosten im Gesamtbetrag von CHF 204.00 binnen vier Wochen bei sonstiger Exekution an die Landeskasse zu bezahlen.

Sachverhalt

1. Mit Schreiben vom 10. Februar 2014, beim Staatsgerichtshof am 14. Februar 2014 eingegangen, stellten die Beschwerdeführer den Antrag auf "Überprüfung der Volksinitiative bzw. des Initiativebegehrens WinWin50 vom 16. Jan. 2014 zum Gesetz über die betriebliche Personalvorsorge des Staates (SBPVG) vom 6. Sep. 2013, Bericht und Antrag an den Landtag Nr. 2/2014, bezüglich Verletzung verfassungsrechtlicher Grundrechte hinsichtlich der vorgesehenen Kürzung der Pensionen bzw. Renten (Art. 20 in Verbindung mit Art. 17, LGBl. 392 vom 31. Okt. 2013)".

2. Die Beschwerdeführer begründen ihren Antrag wie folgt:

"Die verfassungsrechtlichen Bedenken gegenüber der in Art. 17 des vorgenannten Gesetzes bzw. Initiativtextes vorgesehenen "Bildung einer Wertschwankungsreserve" begründen wir wie folgt:

Wir bemerken: Das Instrument einer Wertschwankungsreserve macht nur Sinn, wenn eine Werterhaltung und/oder Wertsteigerung der sogenannten Sicherungsbeiträge überhaupt garantiert werden kann.

Dies ist nach der bisherigen und auch zukünftigen Anlagepraxis nicht der Fall, weil das Gesetz den Stiftungsrat und die Aufsichtsorgane nicht zu weitgehend mündelsicheren Anlageformen verpflichtet.

Nach den bisherigen Erfahrungen ist zu befürchten, dass die Risiken börsenabhängiger Investitionen in Verbindung mit fortschreitender Geldentwertung durch inflationäre Entwicklungstendenzen das Anlagekapital der sogenannten Wertschwankungsreserve aufzehrt.

Die F.L. Regierung dürfte sich diesbezüglich ebenfalls im Klaren sein.

Um so befremdender ist, dass die F.L. Regierung dennoch die von der privaten Versicherungswirtschaft benutzten Instrumente der Wertschwankungsreserve und den Umwandlungssatz unreflektiert in das Pensionsversicherungsgesetz für das Staatspersonal übernommen hat.

Dies führt in Tat und Wahrheit nach den belegbaren Ergebnissen der Versicherungspraxis zu Rentenkürzungen und damit zur beabsichtigten Kürzung der staatlichen Arbeitgeberverpflichtungen mit dem anvisierten Ziel einer Verabschiedung aus der staatlichen Verantwortung.

Art. 20 des vorgenannten Gesetzes regelt, dass die bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits laufenden Pensionen vorbehaltlich Art. 17 unverändert bleiben.

De facto entspricht jedoch Art. 17 einer Rentenkürzung unter Bruch des ursprünglich gegebenen Leistungsversprechens auf der Basis der seinerzeitigen versicherungsrechtlichen Grundlagen, weil die "Bildung einer Wertschwankungsreserve für die Rentner" mit monatlichem Abzug sogenannter Sicherungsbeiträge mit der Bestandsgarantie für laufende Rentenansprüche vor dem Paradigmenwechsel zum Beitragsprimat nach unserer Rechtlichen Auffassung nicht vertretbar ist.

Gesetzlich ist weder eine Rückzahlung noch die Zahlung der ursprünglichen Rente nach 10 jähriger Frist (frühestens 2024) vorgesehen.

Dem Grundsatz einer rechtlichen Gleichbehandlung widerspricht auch die Tatsache, dass die aus der staatlichen Pensionsversicherung ausgetretenen Gemeinden und öffentlich-rechtlichen Institutionen seitens der neuen Versicherungspartner, wie zBsp. durch die LLB-Pensionsversicherungs-Vereinbarung, die bindende Zusicherung erhalten haben, die laufenden Renten ungekürzt zu garantieren.

Es ist zudem zu berücksichtigen, dass die AHV-Rentner (1. Säule) und Pensionsberechtigten (2. Säule) im Vergleich zu den Aktivversicherten keine Möglichkeit mehr haben, ihre Lage durch Eigenleistungen zu verbessern, zumal die Ausrichtung von Teuerungszulagen nach dem Gesetz vom 6. Sep. 2013 auch nicht mehr bindend vorgesehen ist.

Die fortschreitende Teuerung der Lebenshaltungskosten führt ohnehin zu einem Kaufkraftverlust aller Renten.

Art. 26 Landesverfassung verpflichtet das Land sinngemäss, im Interesse einer ausgewogenen Sozialpolitik das Altersversicherungswesen zu unterstützen.

Das Altersversicherungswesen ist im Kern eine wesentliche Staatsaufgabe.

In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die gegenwärtige Lage der Staatsfinanzen angesichts eines bilanzierten Anlagekapitals der staatlichen Pensionsversicherungen von rund CHF 700 Mio. (ca. 75% des Deckungskapitals) derzeit im Vergleich zur Schweiz keine tiefgreifenden Einschnitte in die sozialen Verpflichtungen erfordert.

Dies in Analogie zur vergleichbaren Finanzierungsproblematik der Schweizer öffentlich-rechtlichen Sozialversicherungen, die mit anvisierten 80%-Deckungs-kapital die Staatsgarantie auf die laufenden Renten beibehalten und auf Wertschwankungsreserven zu Lasten der Rentner verzichten.

Es besteht folglich kein Grund, die Deckungslücke, die lediglich eine Unterdeckung auf einen buchhalterischen Zielwert darstellt, in Relation zu anderen Finanzierungspositionen des Staatshaushaltes überzubewerten.

Jede Anhebung des Deckungskapitals führt ohnehin im Vergleich zum inflationsresistenteren Umlageverfahren (Generationenvertrag) erfahrungsgemäss zu entsprechend höheren Inflationsverlusten.

Realistischerweise ist hingegen davon auszugehen, dass die jährlichen Verpflichtungen bei einer partiellen Deckungslücke, die aus fiskalischen Mitteln geschlossen wird, nicht ernsthaft in Frage gestellt werden können.

Die Sanierung des gegenwärtigen Staatshaushaltes sollte daher den Kriterien der Verhältnismässigkeit und Sozialverträglichkeit genügen.

Das Gesetz vom 6. Sep. 2013 sowie die Volksinitiative WinWin50 sind in dieser Beziehung unausgewogen.

Die beabsichtigte Kürzung der zugesicherten Renten widerspricht dem Grundsatz von Treu und Glauben und damit dem Vertrauensschutz einer ganzen Generation, dem die nötige sozialethische Nachachtung gegenüber den Arbeitnehmern zu verschaffen ist.

Versicherte sollten sich darauf verlassen können, dass ihre bisherige Lebensweise im Alter in angemessenem Rahmen gewährleistet wird. So gibt es die Verfassung vor. Rentenkürzungen kollidieren mit dem Verfassungsauftrag.

Die Verletzung der Verfassungskonformität resultiert nicht zuletzt aus einer unkritischen und unangemessen schnellen Behandlung der Gesetzesmaterie durch den Landtag. Der Landtag hat sich mit den Grundfragen der Sicherung der Rentenstabilität überhaupt nicht befasst.

Zu den elementaren Grundsätzen einer staatlichen Sozialpolitik gehört, dass die eingegangenen Verpflichtungen eingehalten und nicht nachträglich durch unreflektierte Gesetzesänderungen des Landtags in Frage gestellt werden, die einen eklatanten Bruch mit den ursprünglich eingegangenen Verpflichtungen darstellen.

Das Gesetz vom 6. Sept. 2013 wie auch die WinWin50-Initiative führen zu erheblichen finanziellen Nachteilen für die Arbeitnehmer. Die Grundrechte der Versicherten werden in einem unzumutbaren Masse verletzt.

Aus den vorgenannten materiellen wie rechtlichen Gründen resultieren unsere verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine nachträgliche Kürzung der zugesicherten Pensionen, die ohnehin längerfristig einer Kaufkraftentwertung unterliegen.

Aus der Sicht der Unterzeichneten ist das Gesetz vom 6.9.2013 (SBPVG) und die Initiative WinWin50 nicht mit dem Verfassungsauftrag, Art. 26, Art. 27, Art. 34 und der versicherungsrechtlichen Ausgangslage vereinbar. Dies ist eine Verletzung der Einheit der Verfassungsmaterie.

Es steht ausser Frage, dass die Auslegung, Anwendung und Bewahrung der Grundrechte zu den wichtigsten Aufgaben des Staatsgerichtshofes zählen.

Wir beantragen daher eine Überprüfung und Revision der Art. 17 und Art. 20 des Gesetzes vom 6. Sep. 2013 (SBPVG) LGBl. 392 vom 31.10.2013 und eine Zurückweisung des Initiativtextes WinWin50 infolge Verfassungswidrigkeit, unter Berücksichtigung einer allfälligen Aufschiebung der vorgesehenen Rechtskraft des Gesetzes vom 6. Sep. 2013 (LGBl. 392)."

3. Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und ohne weiteres Verfahren in nicht-öffentlicher Sitzung wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.

Begründung

1. Der Staatsgerichtshof hat von Amtes wegen zu prüfen, ob eine ihm zur Entscheidung vorgelegte Eingabe zulässig ist bzw. ob die Voraussetzungen für eine materielle Entscheidung über die Eingabe vorliegen, ansonsten sie gemäss Art. 43 StGHG ohne weiteres Verfahren in nichtöffentlicher Sitzung mit Beschluss zurückzuweisen ist (siehe statt vieler: StGH 2011/143, Erw. 1; StGH 2011/91, Erw. 1 [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; siehe auch Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd.43, Schaan 2007, 446 mit zahlreichen Literatur- und Rechtsprechungsnachweisen).

1.1. Die Beschwerdeführer beantragen mit ihrer Eingabe vom 10. Februar 2014 "eine Überprüfung und Revision der Art. 17 und Art. 20 des Gesetzes vom 6. Sep. 2013 (SBPVG) LGBl. 392 vom 31.10.2013 und eine Zurückweisung des Initiativtextes WinWin50 infolge Verfassungswidrigkeit, unter Berücksichtigung einer allfälligen Aufschiebung der vorgesehenen Rechtskraft des Gesetzes vom 6. Sep. 2013 (LGBl. 392)."

1.2. Aufgrund dieses Antrages und der Eingabeausführungen (siehe vorne Ziff. 2 des Sachverhaltes) der Beschwerdeführer fragt es sich zunächst, wie die Eingabe der Beschwerdeführer vom 10. Februar 2014 rechtlich, konkret im Sinne des Gesetzes vom 27. November 2003 über den Staatsgerichtshof (StGHG), LGBl. 2004 Nr. 32, zu qualifizieren ist.

Es gilt sohin zu prüfen, ob der Staatsgerichtshof gemäss Art. 104 LV i. V. m. Art. 1 ff. StGHG überhaupt zuständig ist, die Eingabe bzw. den Antrag der Beschwerdeführer zu behandeln.

1.3. Gemäss Art. 15 Abs. 3 StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof über Beschwerden, soweit der Beschwerdeführer behauptet, durch ein Gesetz, eine Verordnung oder einen Staatsvertrag in einem seiner verfassungsmässig gewährleisteten Rechte oder in einem seiner durch internationale Übereinkommen garantierten Rechte, für die der Gesetzgeber eine Individualbeschwerderecht ausdrücklich anerkannt hat, unmittelbar verletzt zu sein und die jeweilige Rechtsvorschrift ohne Fällung einer Entscheidung oder Verfügung der öffentlichen Gewalt für den Beschwerdeführer wirksam geworden ist (siehe auch StGH 2011/14, Erw. 2 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li).

Nach gefestigter Rechtsprechung des Staatsgerichthofes handelt es sich bei Art. 15 Abs. 3 StGHG um ein besonderes Rechtsmittel, das mit dem StGHG vom 27. November 2003 eingeführt worden ist (hierzu Tobias Wille, a. a. O., 584 ff.). Als Vorbild für dieses Rechtsmittel diente die analoge österreichische Regelung des Art. 139 Abs. 1 und Art. 140 Abs. 1 öB-VG (StGH 2008/38, Erw. 2 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li] mit Hinweisen auf 2007/21, Erw. 1, und die dort genannten Literaturangaben; siehe auch StGH 2011/14, Erw. 3.1 und StGH 2013/42, Erw. 1.1 [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Aufgrund der Entstehungsgeschichte knüpft der Staatsgerichtshof bei der Auslegung von Art. 15 Abs. 3 StGHG an die österreichische Praxis zu Art. 139 und 140 öB-VG an. Davon ausgehend, handelt es sich bei Art. 15 Abs. 3 StGHG um ein subsidiäres Rechtsmittel, das nur dann zur Anwendung kommen soll, wenn der ordentliche Rechtsweg nicht möglich oder nicht zumutbar ist. Vermieden werden sollte auf jeden Fall eine Doppelgleisigkeit des Rechtsschutzes im Sinne eines die Individualbeschwerde ergänzenden abstrakten Normenkontrollverfahrens vor dem Staatsgerichtshof (StGH 2013/42, Erw. 1.1; StGH 2011/14, Erw. 3.1; StGH 2008/38, Erw. 2; 2007/21, Erw. 1 [alle im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Die Geltendmachung der Individualbeschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG sollte nur dann möglich sein, wenn die angefochtene Rechtsvorschrift für den Beschwerdeführer tatsächlich ohne Fällung eines gerichtlichen Entscheids beziehungsweise ohne Erlass einer Verfügung einer Verwaltungsbehörde rechtswirksam geworden ist und ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten unmittelbar verletzt (StGH 2007/21, Erw. 1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li] mit Hinweisen auf Stotter, Die Verfassung des Fürstentums Liechtenstein, 2. Aufl. Vaduz 2004, 737 f.; Rudolf Machacek/Martin Hiesel, in: Rudolf Machacek [Hrsg.], Verfahren vor dem VfGH und VwGH, 6. Aufl. 2008, 66 ff., 71 ff.). Aus der Subsidiarität der Beschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG folgt auch, dass sie nur in Frage kommt, wenn kein anderer zumutbarer Weg zur Rüge der Verfassungswidrigkeit offen steht. Auch der österreichische Verfassungsgerichtshof vertritt in ständiger Rechtssprechung die Auffassung, Art. 140 Abs. 1 B-VG gewähre Rechtsschutz gegen generelle Normen nur insoweit, "als ein anderer zumutbarer Weg hierfür nicht zur Verfügung steht [z.B. VfSlg. 10.481/1985, 11.864/1988, VfGH 26.9.2000, G197/98]." (Entscheidung vom 27. November 2001, G122/01).

1.4. Im Sinne dieser Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes kann die Eingabe bzw. der Antrag der Beschwerdeführer vom 10. Februar 2014 aufgrund des Antrages und seiner Begründung als Individualbeschwerde bzw. als Individualantrag nach Art. 15 Abs. 3 StGHG qualifiziert werden (vgl. dazu auch Tobias Michael Wille, a. a. O., 430 f.). Dabei hat der Staatsgerichtshof berücksichtigt, dass die Beschwerdeführer nicht anwaltschaftlich vertreten sind und es daher angebracht ist, die formellen und materiellen Anforderungen an ihre Eingabe bzw. ihren Antrag nicht mit der gleichen Strenge zu handhaben wie bei einem rechtsfreundlich vertretenen Beschwerdeführer (vgl. dazu StGH 2011/80, Erw. 1.3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li], StGH 1993/22, LES 1996, 7 [9, Erw. 1]; StGH 2009/185, Erw. 4.2.4 und Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LPS Bd. 23, Vaduz 1998, 308).

1.5. Die Geltendmachung der Individualbeschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG setzt allerdings voraus, dass die angefochtene Rechtsvorschrift für den Beschwerdeführer tatsächlich ohne Fällung einer gerichtlichen Entscheidung beziehungsweise ohne Erlass einer Verfügung einer Verwaltungsbehörde rechtswirksam geworden ist und ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten unmittelbar verletzt (siehe dazu Erw. 1.3 dieses Beschlusses sowie StGH 2007/21, Erw. 1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2013/42, Erw. 1.1; StGH 2011/14, Erw. 3.1; StGH 2008/38, Erw. 2; [alle im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]).

1.6. Gegenständlich fechten die Beschwerdeführer mit ihrer Individualbeschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG einerseits Art. 17 und 20 des Gesetzes vom 6. September 2013 über die betriebliche Personalvorsorge des Staates (SBPVG), LGBl. 2013 Nr. 329, sowie andererseits das Initiativbegehren WinWin 50 vom 16. Januar 2014 (BuA Nr. 2/2014) als verfassungswidrig an.

Da das Gesetz vom 6. September 2013 über die betriebliche Personalvorsorge des Staates (SBPVG), LGBl. 2013 Nr. 329, am 1. Juli 2014 in Kraft tritt (Art. 24 SBPVG) und das Initiativbegehren WinWin 50 zwar zustande gekommen und von der Regierung dem Landtag zur Weiterbehandlung vorgelegt wurde, aber der Landtag noch nicht beschlossen hat, ob er dem Initiativbegehren WinWin 50 zustimmen bzw. nicht zustimmen und die Regierung mit der Anordnung einer Volksabstimmung beauftragen wird, sind weder die Rechtsvorschriften bzw. Gesetzesbestimmungen des SBPVG noch diejenigen des Initiativbegehrens WinWin 50 für die Beschwerdeführer - konkret zum Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung - schon tatsächlich rechtswirksam geworden. Den Beschwerdeführern fehlt somit die Beschwerdelegitimation, um eine Individualbeschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG gegen Art. 17 und 20 SBPVG, LGBl. 2013 Nr. 329, sowie gegen das Initiativbegehren WinWin 50 vom 16. Januar 2014 (BuA Nr. 2/2014) beim Staatsgerichtshof einzureichen (vgl. dazu auch StGH 2013/42, Erw. 1.1 ff. [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]).

2. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Eingabe bzw. Individualbeschwerde der Beschwerdeführer vom 10. Februar 2014 nach Art. 43 StGHG ohne weiteres Verfahren spruchgemäss mit Beschluss als unzulässig zurückzuweisen war.

3. Die von den Beschwerdeführern zu tragenden Gerichtskosten im Gesamtbetrag von CHF 204.00 setzen sich auf der Grundlage eines Streitwertes von CHF 5'000.00 (Streitwert vom Staatsgerichtshof gemäss Art. 56 Abs. 1 StGHG i. V. m. Art. 3 Abs. 3 GGG mit CHF 5'000.00 bestimmt) aus der gegenständlichen Beschlussgebühr in Höhe von CHF 170.00 (Art. 56 Abs. 1 StGHG i. V. m. Art. 19 Abs. 1, 3 und 5 GGG) sowie aus der Eingabegebühr in Höhe von CHF 34.00 (Art. 56 Abs. 1 StGHG i. V. m. Art. 17 Abs.1 GGG) zusammen.