StGH 2013/167
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 1. September 2014, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Marzell Beck als Vorsitzender; Prof. Dr. Peter Bussjäger, Prof. Dr. Bernhard Ehrenzeller und lic. iur. Siegbert Lampert als Richter; Dr. Ralph Wanger als Ersatzrichter sowie Barbara Vogt als Schriftführerin
über den Antrag des Verwaltungsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein vom
zu Recht erkannt:
1. Dem Antrag des Verwaltungsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein wird Folge gegeben. Die Wortfolge "Änderungen im Zentralen Personenregister" in Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht, LGBI. 2011 Nr. 440, wird als verfassungswidrig aufgehoben.
2. Ziffer 1 des Urteilsspruches ist von der Regierung des Fürstentums Liechtenstein gemäss Art. 21 Abs. 3 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 StGHG unverzüglich im Landesgesetzblatt kundzumachen.
3. Die Gerichtskosten trägt das Land Liechtenstein.
1. Beim Verwaltungsgerichtshof ist derzeit die Beschwerdesache zu VGH 2013/98 der Beschwerdeführer 1. A, 2. B, 3. mj. C, 4. mj. D sowie 5. mj. E, alle wohnhaft in X, vertreten durch MMag. Nicolas Reithner, Rechtsanwalt, Schaan, anhängig. In diesem Beschwerdeverfahren geht es um die Frage der Zulässigkeit der vom Ausländer- und Passamt am 12. November 2012 den Beschwerdeführern in Rechnung gestellten Gebühren über CHF 200.00 für die im Zentralen Personenregister (ZPR) vorgenommenen Adressänderungen infolge Umzugs der Beschwerdeführer. Das Ausländer- und Passamt stütze sich bei der Einhebung dieser Gebühr auf Art. 13 Abs. 3 Bst. a Ziff. 1 der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht, LGBI. 2011 Nr. 440. Da die liechtensteinischen Staatsangehörigen keine Gebühren für Adressänderungen im Zentralen Personenregister (ZPR) bezahlen müssen, ist der Verwaltungsgerichtshof zur Ansicht gelangt, dass die genannte Verordnungsbestimmung mit Bezug auf die Gebühren für Adressänderungen im ZPR gegen den Gleichheitssatz gemäss Art. 31 LV sowie das Diskriminierungsverbot aus Gründen der Staatsangehörigkeit gemäss Art. 31 LV i. V. m. Art. 4 des Abkommens vom 2. Mai 1992 über den Europäischen Wirtschaftsraum, LGBI. 1995 Nr. 68, verstosse und insoweit verfassungs- und EWR-Abkommens-widrig sei.
2. Aus diesem Grund hat der Verwaltungsgerichtshof in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 10. Oktober 2013 entschieden, das bei ihm anhängige Beschwerdeverfahren VGH 2013/98 zu unterbrechen und beim Staatsgerichtshof folgenden Normenkontrollantrag zu stellen:
"Der Staatsgerichtshof wolle die Worte 'Änderungen im Zentralen Personenregister' in der Bestimmung von Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht, LGBI. 2011 Nr. 440, als verfassungs- und EWR-Abkommens-widrig aufheben."
Der Verwaltungsgerichtshof hat seinen Normkontrollantrag wie folgt begründet:
2.1. Die im Fürstentum Liechtenstein wohnhaften ausländischen Staatsangehörigen seien dazu verpflichtet, den Wohnortwechsel innerhalb der Wohngemeinde oder den Umzug in eine andere Wohngemeinde innert acht Tagen bei der zuständigen Einwohnerkontrolle persönlich zu melden (vgl. Art. 7 Abs. 3 des Gesetzes vom 20. November 2009 über die Freizügigkeit für EWR- und Schweizer Staatsangehörige [Personenfreizügigkeitsgesetz; PFZG; LGBI. 2009 Nr. 348]; Art. 11 Abs. 3 des Gesetzes vom 17. September 2008 über die Ausländer [Ausländergesetz; AuG; LGBI. 2008 Nr. 311]). Gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 des Gesetzes vom 21. September 2011 über das Zentrale Personenregister (ZPRG; LGBI. 2011 Nr. 574) würden im Fürstentum Liechtenstein Adressdaten von Personen im ZPR aufgenommen und verwaltet. Soweit ausländische Staatsangehörige betroffen seien, würden die Daten im Zentralen Personenregister vom Ausländer- und Passamt bearbeitet (Art. 75 AuG und insbesondere Art. 75 Abs. 2 Bst. f AuG betreffend Meldungen zum Zuzug, Umzug und Wegzug). Gestützt auf Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht erhebe das Ausländer- und Passamt für Änderungen im ZPR Gebühren von CHF 40.00 pro Person.
2.2. Für liechtensteinische Staatsangehörige gestalte sich die Rechtslage anders. Die Einwohnergemeinden meldeten gemäss Art. 4 Abs. 1 der Statistikverordnung vom 7. Juli 2009 (StatV, LGBl. 2009 Nr. 197) laufend alle Zu-, Weg- und Umzüge ihrer Einwohner dem Amt für Statistik, welches für liechtensteinische Staatsangehörige die entsprechenden Änderungen im Zentralen Personenregister vornehme (vgl. Bericht des Amtes für Statistik vom 13. März 2013 zur Bevölkerungsstatistik, Vorläufige Ergebnisse 31. Dezember 2012, 4). Art. 21 Abs. 2 des Statistikgesetzes vom 17. September 2008 (StatG, LGBI. 2008 Nr. 271) übertrage die Kompetenz, die Gebühren für statistische Veröffentlichungen und Dienstleistungen festzulegen, an die Regierung. Die Regierung habe jedoch von dieser Kompetenz keinen Gebrauch gemacht. Die Statistikverordnung sehe keine Gebühren für Dienstleistungen des Amtes für Statistik vor. Entsprechend würden von liechtensteinischen Staatsangehörigen keine Gebühren für Adressänderungen im ZPR erhoben.
2.3. Ausländische Staatsangehörige würden somit gegenüber liechtensteinischen Staatsangehörigen ohne einen vertretbaren sachlichen Grund ungleich behandelt. Während das Ausländer- und Passamt bei ausländischen Staatsangehörigen für Adressänderungen im ZPR eine Gebühr verlange, würden von liechtensteinischen Staatsangehörigen keine solchen Gebühren erhoben. Nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofes stelle dies eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung ausländischer Staatsangehörigen bzw. eine Verletzung von Art. 31 LV dar; dies obschon der Wortlaut von Art. 31 Abs. 1 Satz 1 LV nur die Landesangehörigen als Grundrechtsträger nenne. Der Staatsgerichtshof habe in seiner steten Rechtsprechung die Anwendung des allgemeinen Gleichheitssatzes auf Ausländer ausgedehnt (vgl. Andreas Kley/Hugo Vogt, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.]. Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 258 f. m. w. H. auf die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes). Da die fragliche Ungleichbehandlung alleine auf die Herkunft der Personen bzw. ihre Staatsbürgerschaft abstelle, handle es sich hierbei um eine Diskriminierung der ausländischen Staatsangehörigen gegenüber den Landesangehörigen als eine besonders verpönte Form der Ungleichbehandlung. Bei einer solchen Ungleichbehandlung lege sich der Staatsgerichthof bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit praxisgemäss keine Zurückhaltung in Form einer Willkürprüfung auf, sondern unterziehe die entsprechenden Bestimmungen der strengen verfassungsrechtlichen Kontrolle (vgl. Andreas Kley/Hugo Vogt, a. a. O., 262 f.). Im Falle von EWR-Staatsbürgern sei zudem das Diskriminierungsverbot in Art. 4 des EWR-Abkommens verletzt, welches jegliche Diskriminierung der EWR-Staatsbürger aus Gründen der Staatsangehörigkeit verbiete.
2.4. Aus den dargelegten Gründen beantrage daher der Verwaltungsgerichtshof, der Staatsgerichtshof wolle die Worte "Änderungen im Zentralen Personenregister" in der Bestimmung von Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht, LGBl. 2011 Nr. 440, auf welche sich die vorliegende Ungleichbehandlung ohne sachliche Gründe stütze, für verfassungswidrig erklären.
3. Mit Schreiben vom 19. November 2013 nahm die Regierung zu diesem Normenkontrollantrag des Verwaltungsgerichtshofes im Wesentlichen wie folgt Stellung:
Ausländische Personen seien gemäss Art. 7 Abs. 3 PFZG bzw. Art. 11 Abs. 3 AuG dazu verpflichtet, eine Adressänderung innerhalb der Wohnsitzgemeinde oder bei Verlegung des Aufenthalts in eine andere Gemeinde des Landes binnen acht Tagen bei der zuständigen Einwohnerkontrolle zu melden. Sowohl im Verwaltungsbot des Ausländer- und Passamtes (APA) vom 16. November 2012 (APA-Nr. 010), wie auch in der Regierungsentscheidung vom 13. August 2013 (BNR 2013-1231) sei diese Meldepflicht berücksichtigt worden. Aufgrund der Meldung der Adressänderung bei der zuständigen Einwohnerkontrolle nehme das APA die entsprechende Änderung im Zentralen Personenregister vor. Somit bestehe für ausländische Personen eine explizite gesetzliche Pflicht zur Mitteilung einer Verlegung des Aufenthalts. Im Gegensatz dazu bestehe für liechtensteinische Staatsangehörige keine solche vergleichbare Meldepflicht.
Aufgrund von Art. 4 Abs. 1 StatV seien die Gemeinden dazu verpflichtet, dem Amt für Statistik laufend alle Zu-, Weg- und Umzüge von Einwohnern zu melden. Dies diene insbesondere der Prüfung der bevölkerungsstatistischen Daten. Das Amt für Statistik ändere dabei im Zentralen Personenregister nur allfällige Adressänderungen von Liechtensteinern. Grund dafür sei, dass es neben den Einwohnerkontrollen keine zentrale Anlaufstelle für Liechtensteiner Staatsbürger gebe.
Das APA sei hingegen zentrale Anlaufstelle für alle ausländischen Personen. Wie bereits ausgeführt, sei betreffend Adressänderungen von ausländischen Staatsangehörigen ausschliesslich das APA zuständig. Aufgrund der ausländerrechtlichen Bestimmungen habe der Staat ein besonderes Interesse daran, zu wissen, wo sich die jeweiligen ausländischen Personen im Inland aufhalten.
Somit lägen objektive sachliche Gründe vor, welche es rechtfertigten, bei der Adressänderung eine Ungleichbehandlung vorzunehmen, so dass nur für ausländische Personen aufgrund der gesetzlichen Meldepflicht eine Gebühr erhoben werde.
Die Regierung beantragt daher, die Wortfolge "Änderungen im Zentralen Personenregister" in der Bestimmung von Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Einhebung von Gebühren im Ausländerrecht, LGBL. 2011 Nr. 440, für verfassungskonform zu erklären.
Für den Fall, dass der Staatsgerichtshof die Meinung der Regierung nicht teile und diese Bestimmung aufheben sollte, beantragt die Regierung zudem, die Rechtswirksamkeit des Aufhebungsentscheides gemäss Art. 19 Abs. 3 StGHG um ein Jahr aufzuschieben, um den Erlass einer Ersatzregelung zu ermöglichen.
4. Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
1. Nach Art. 20 Abs. 1 Bst. a StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof u. a. auf Antrag eines Gerichts über die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit sowie über die Staatsvertragsmässigkeit von Verordnungen oder einzelnen Bestimmungen von Verordnungen, wenn und soweit dieses eine ihm verfassungs-, gesetzes- oder staatsvertragswidrig erscheinende Verordnung oder einzelne ihrer Bestimmungen in einem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwenden (Präjudizialität) und auf Unterbrechung des Verfahrens zur Antragstellung an den Staatsgerichtshof entschieden hat.
2. Beim Verwaltungsgerichtshof handelt es sich ohne Zweifel um ein Gericht, welches zur Antragstellung gemäss Art. 20 Abs. 1 Bst. a StGHG berechtigt ist (vgl. StGH 2012/193, Erw. 1.1; StGH 2012/163, Erw. 1.1; StGH 2012/45, Erw. 1.1 [alle im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2008/26 und StGH 2008/27, jeweils Beschluss vom 20. Februar 2008; StGH 2012/45, Beschluss vom 30. März 2012, Erw. 2 und StGH 2012/93, Beschluss vom 3. Juli 2012, Erw. 2; siehe auch Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht, LPS Bd. 27, Vaduz 1999, 178 f. mit Rechtsprechungshinweisen und Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd. 43, Schaan 2007, 168 ff.)
3. Der Verwaltungsgerichtshof bringt vor, dass die Wortfolge "Änderungen im Zentralen Personenregister" in der Bestimmung von Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht, LGBl. 2011 Nr. 440, gegen das Gleichheitsgebot nach Art. 31 Abs. 1 LV sowie gegen das Diskriminierungsverbot aus Gründen der Staatsangehörigkeit gemäss Art. 31 LV i. V. m. Art. 4 des Abkommens vom 2. Mai 1992 über den Europäischen Wirtschaftsraum, LGBI. 1995 Nr. 68, verstosse. Deshalb sei die Wortfolge "Änderungen im Zentralen Personenregister" in der Bestimmung von Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht, LGBl. 2011 Nr. 440, als verfassungs- und EWR-Abkommens-widrig aufzuheben. Diese Bestimmung lautet wie folgt:
"[...]
a) für Bestätigungen, Beglaubigungen, Mahngebühren, Änderungen im Zentralen Personenregister und die Nachsendung von Unterlagen:
im Einzelfall: 40 Franken; oder
bei einer Gruppe von mehr als zwölf Personen: 440 Franken pauschal;
[...]"
Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Norm im Verfahren zu VGH 2013/98, welches bei ihm anhängig ist, anzuwenden und erachtet diese für verfassungs- sowie EWR-Abkommens-widrig. Aus diesem Grund ist die Präjudizialität vorliegend gegeben, sodass auf den gegenständlichen Normenkontrollantrag des Verwaltungsgerichtshofes einzutreten ist.
4. Gegenstand dieses Normenkontrollverfahrens ist die Frage der Verfassungsmässigkeit (Gleichheitsgebot) sowie der EWR-Abkommens-Konformität (Diskriminierungsverbot) des Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht, LGBl. 2011 Nr. 440. Sofern diese Bestimmung verfassungsmässige Rechte verletzt, ist sie bereits aus diesem Grund aufzuheben und es ist nicht näher auf ihre Konformität mit dem EWR-Abkommen einzugehen. Vorab prüft der Staatsgerichtshof daher die Verfassungsmässigkeit des Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht, LGBl. 2011 Nr. 440, unter den Gesichtspunkten der Rechtsgleichheit.
5. Das Gesetz vom 17. September 2008 über die Ausländer (Ausländergesetz; AuG, LGBl. 2008 Nr. 311) enthält in Art. 90 AuG eine Delegationsnorm, welche der Regierung eine Regelungskompetenz für Gebühren im Ausländerrecht einräumt. Mit der Verordnung vom 13. September 2011 über die Einhebung von Gebühren im Ausländerrecht hat die Regierung von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht und die Höhe von Gebühren und Verwaltungskosten für Amtshandlungen im Bereich des Ausländerrechts (Art. 1 der Verordnung vom13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht) festgelegt. Gebührenpflichtig ist danach, wer gestützt auf das Personenfreizügigkeitsgesetz oder das Ausländergesetz und die dazu erlassenen Verordnungen eine Verfügung oder sonstige Amtshandlung beantragt oder veranlasst (Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht). Die vom Verwaltungsgerichtshof als verfassungswidrig erachtete Gebühr für Änderungen im Zentralen Personenregister wird in Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht spezifisch festgehalten.
6. Gebühren sind Abgaben als Entgelt für eine bestimmte, vom Pflichtigen veranlasste Tätigkeit des Gemeinwesens oder für die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung. Gebühren sind stets leistungsbezogen (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 57, Rz. 20). Nach allgemeiner Lehre und Rechtsprechung stellt ein Entgelt für eine einfache Tätigkeit der Verwaltung, die ohne besonderen Prüfungs- und Kontrollaufwand erbracht wird und sich in der Höhe in einem bescheidenen Rahmen hält, eine Verwaltungsgebühr dar (StGH 2013/123, Erw. 3.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; vgl. zu den Kanzleigebühren StGH 1997/42, LES 1999, 89 [94]; Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LPS Bd. 23, Vaduz 1998, 191; Herbert Wille, Legalitätsprinzip im Abgaberecht, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 500, Rz. 18 f.). Die Gebühr nach Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht erfordert keinen besonderen Prüfungs- oder Kontrollaufwand und ist mit CHF 40.00 pro Person auch nicht von einer übermässigen Höhe. Entsprechend ist sie als Verwaltungsgebühr zu qualifizieren.
7. Die Gesetzmässigkeit einer Gebühr für Änderungen im Zentralen Personenregister gemäss Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht sowie ihre Bemessung nach dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip wird vom Verwaltungsgerichtshof nicht bestritten. Vielmehr erachtet der Verwaltungsgerichtshof eine solche Gebühr als unvereinbar mit dem Gleichheitsgebot nach Art. 31 Abs. 1 LV, dem Diskriminierungsverbot aus Gründen der Staatsangehörigkeit gemäss Art. 31 LV sowie Art. 4 EWR-Abkommen. Er begründet dies damit, dass bei ausländischen Staatsangehörigen für Adressänderungen im Zentralen Personenregister eine Gebühr erhoben werde, bei liechtensteinischen Staatsangehörigen hingegen nicht.
8. Wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausführt, unterstehen nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes nicht nur die liechtensteinischen Landesangehörigen, sondern auch ausländische Staatsangehörige dem persönlichen Schutzbereich des Rechtsgleichheitsgebots (StGH 2013/9, Erw. 4.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; Andreas Kley/Hugo Vogt, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, in: Andres Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, a. a. O., 258 f., Rz. 16 f.). In sachlicher Hinsicht verlangt das Gebot der Rechtsgleichheit, dass die Verwaltungsbehörden und die Gerichte die Gesetze einheitlich und gleichmässig anwenden und Gleiches nach seiner Massgabe gleich und Ungleiches nach seiner Massgabe ungleich zu behandeln ist (StGH 2009/71, Erw. 8.1; StGH 2007/116, Erw. 2.1 [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; Andreas Kley/Hugo Vogt, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, in: Andres Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, a. a. O., 257 f., Rz. 13 ff. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes). Seine Grenzen findet der allgemeine Gleichheitssatz in sachlichen Unterschieden der zu regelnden Sachverhalte (StGH 2009/6, Erw. 2.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; siehe auch: Wolfram Höfling, Die liechtensteinische Grundrechtsordnung, LPS Bd. 20, Vaduz 1994, 205). Eine Ungleichbehandlung ist nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes lediglich dann mit der Verfassung unvereinbar, wenn für eine Differenzierung keine sachlichen Rechtfertigungsgründe existieren oder an ein diskriminierendes Merkmal angeknüpft wird (siehe StGH 2012/163, Erw. 41 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2012/118, Erw. 3.5.1; StGH 2003/98, Erw. 3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; Andreas Kley/Hugo Vogt, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, in: Andres Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, a. a. O., 261 ff., Rz. 23).
8.1. Die Gebühr, welche vorliegend in Frage steht, wird für eine Adressänderung im Zentralen Personenregister erhoben. Das Zentrale Personenregister ist das Nachfolgeinstrument der Zentralen Personenverwaltung der Liechtensteinischen Landesverwaltung und erhielt mit dem Gesetz vom 21. September 2011 über das Zentrale Personenregister (ZPRG; LGBl. 2011 Nr. 574) eine gesetzliche Grundlage, welche bis anhin fehlte (BuA 2011/67, S. 5, 7). Das Zentrale Personenregister enthält Daten über sämtliche Einwohner des Landes Liechtenstein, von im Ausland wohnhaften Personen, die mit der Liechtensteinischen Landesverwaltung in Kontakt getreten sind sowie von juristischen Personen (BuA 2011/67, S. 5 f.). Der Zweck dieses Registers liegt nach Art. 2 ZPRG insbesondere in der Unterstützung der Behörden bei der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben (Bst. a); der Gewährung einer einheitlichen Bearbeitung von Personendaten durch Behörden (Bst. b); in der Vereinfachung des Austauschs von Daten zwischen Behörden (Bst. c) sowie in der Bereitstellung von aktualisierten Daten (Bst. d). Bezüglich den Daten im Zentralen Personenregister über in- sowie ausländische Personen, wird gemäss Art. 3 und 4 der Verordnung vom 20. Dezember 2011 über das Zentrale Personenregister (ZPRV; LGBl. 2011 Nr. 602) zwischen Personen-Stammdaten sowie Fachdaten unterschieden: Personen-Stammdaten umfassen namentlich Identitätsdaten, Adressdaten sowie Personenstandsdaten (Art. 3 ZPRV); die Kategorie "Fachdaten" beinhaltet Daten zum Arbeitsverhältnis sowie Pass- und Bewilligungsdaten im Ausländerbereich (Art. 4 ZPRV). Für die Änderung von Daten im Zentralen Personenregister ist nach Art. 8 Abs. 1 ZPRG das jeweilige Amt zuständig, welches Dateninhaber i. S. v. Art. 4 Abs. 1 Bst. b ZPRG ist. Ausserdem statuiert Art. 1 Abs. 2 ZPRG einen allgemeinen Vorrang von spezialgesetzlichen Vorschriften zur Datenbearbeitung und -bekanntgabe gegenüber den Regeln des ZPGR (BuA 2011/67, S. 18 f.).
8.2. In dem vor dem Verwaltungsgerichtshof anhängigen Verfahren, welches dem vorliegenden Normenkontrollantrag zugrunde liegt, geht es um die Änderung von Adressdaten im Zentralen Personenregister. Adressdaten gehören gemäss Art. 3 ZPRV zur Kategorie der Personen-Stammdaten. Bezüglich der Bearbeitung von Adressdaten gelten folgende spezialgesetzliche Regelungen:
Für die Änderung von Personendaten von ausländischen Staatsangehörigen ist nach Art. 75 Abs. 1 Bst. f AuG das Ausländer- und Passamt zuständig. Dieses ist Dateninhaber von Personen-Stammdaten von Ausländern und dafür zuständig, solche bei Bedarf im Zentralen Personenregister zu berichtigen (BuA 2011/67, S. 29). Für Adressänderungen von liechtensteinischen Staatsangehörigen im Zentralen Personenregister ist gem. Art. 4 Abs. 2 StatV hingegen das Amt für Statistik zuständig (vormals Zentrale Personenverwaltung; BuA 2008/40, S. 22).
Beide Ämter erhalten die zu berichtigenden Adressangaben von den Einwohnerkontrollen der Gemeinden. Diese sind dazu verpflichtet, Zu-, Um- oder Wegzüge, welche bei ihnen gemeldet werden, zwecks Abgleich mit dem Zentralen Personenregister an die dafür zuständigen Ämter weiterzuleiten. Sämtliche Einwohner müssen deshalb Wohnortswechsel innerhalb der Wohngemeinde oder der Umzug in eine andere Wohngemeinde innert acht Tagen bei der zuständigen Einwohnerkontrolle melden.
8.3. Bei einer Adressänderung im Zentralen Personenregister spielt es keine Rolle, ob sich die Daten, die zu berichtigen sind, auf eine in- oder ausländische Person beziehen. Die Amtshandlung - also die Berichtigung der Daten im Register - ist dieselbe, unabhängig davon, ob sie das Ausländer- und Passamt oder das Amt für Statistik vornimmt. Somit ist sie nicht spezifisch dem Ausländerrecht zuzuordnen.
8.4. Unterschiede im Adressänderungsverfahren existieren demgegenüber bei in- und ausländischen Personen in zweifacher Hinsicht: Einerseits sind verschiedene Ämter für die Adressänderungen im Zentralen Personenregister zuständig, andererseits haben diese Ämter eine unterschiedliche Ermächtigung zur Erhebung von Gebühren für ihre Amtshandlungen. Das Ausländer- und Passamt besitzt in Art. 13 der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht eine formelle Grundlage für die Erhebung von Gebühren für seine Amtshandlungen. Dem Amt für Statistik mangelt es dagegen an einer diesbezüglichen gesetzlichen Grundlage, da die Regierung auf die Schaffung einer Gebührenordnung für Amtshandlungen des Amtes für Statistik verzichtet hat, obschon dafür in Art. 21 Abs. 2 StatG ebenfalls eine Delegationsnorm existieren würde.
8.5. Nach diesen Erwägungen lässt sich festhalten, dass das Ausländer- und Passamt sowie das Amt für Statistik bei einer Adressberichtigung im Zentralen Personenregister dieselbe Amtshandlung vornehmen. Während das Ausländer- und Passamt dafür, gestützt auf Art. 13. Abs. 1 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht, eine Gebühr erhebt, ist eine Adressänderung von liechtensteinischen Staatsangehörigen durch das Amt für Statistik mangels gesetzlicher Grundlage zur Gebührenerhebung kostenlos. Je nach Staatsangehörigkeit wird für eine Adressänderung im Zentralen Personenregister also eine Gebühr erhoben oder nicht. Dies stellt eine Ungleichbehandlung zwischen inländischen und ausländischen Staatsangehörigen bezüglich derselben Amtshandlung dar.
9. Eine Ungleichbehandlung ist nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes lediglich dann mit der Verfassung unvereinbar, wenn dafür keine sachlichen Rechtfertigungsgründe existieren oder diese diskriminierend sind (siehe StGH 2012/163, Erw. 41 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2012/118, Erw. 3.5.1; StGH 2003/98, Erw. 3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; Andreas Kley/Hugo Vogt, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, in: Andres Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, a. a. O., 261 ff., Rz. 23). Folglich ist zu prüfen, ob sich die Ungleichbehandlung gestützt auf Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht mit ernsthaften sachlichen Gründen rechtfertigen lässt.
9.1. Im Gegensatz zu den vergleichbaren Rechtsquellen der Schweiz, Österreichs oder Deutschlands wird der allgemeine Gleichheitssatz nach Art. 31 Abs. 1 LV nicht durch ein spezielles Diskriminierungsverbot ergänzt (vgl. Hugo Vogt, Das Willkürverbot und der Gleichheitsgrundsatz in der Rechtsprechung des liechtensteinischen Staatsgerichtshofes, LPS Bd. 44, Schaan 2008, 34). Der Staatsgerichtshof hat jedoch in ständiger Rechtsprechung und Lehre einen strengen verfassungsrechtlichen Kontrollmassstab entwickelt, wenn eine Ungleichbehandlung aufgrund der Sprache, der Religionszugehörigkeit, der ethnischen Herkunft oder der Rasse erfolgt (vgl. StGH 2013/9, Erw. 4.1; StGH 1999/2, Erw. 3.2 mit weiteren Verweisen [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; Hugo Vogt, Das Willkürverbot und der Gleichheitsgrundsatz in der Rechtsprechung des liechtensteinischen Staatsgerichtshofes, a. a. O, 34). Gemäss heutiger Lehre und Rechtsprechung stellt eine rechtliche Unterscheidung aufgrund einer Anknüpfung an die Staatszugehörigkeit allerdings nicht per se eine Diskriminierung dar, da die Staatsangehörigkeit nach Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes für sich alleine kein verpöntes Diskriminierungskriterium ist (StGH 2013/9, Erw. 4.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; Rainer J. Schweizer, St. Galler Kommentar, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2008, Art. 8, Rz. 59; Walter Kälin, Grundrechte im Kulturkonflikt, Zürich 2000, 102; Bernhard Waldmann, Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als besonderer Gleichheitssatz, Bern 2003, 251, 584; vgl. insbesondere i. Z. m. fremdenpolizeilichen Privilegierungen: StGH 2003/61, Erw. 2.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 1999/2, LES 2002, 128 [132, Erw. 3.2] mit weiteren Verweisen; zur Schweizerischen Rechtsprechung BGE 136 I 297, Erw. 7.4). In diesem Sinn sieht das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung in Art. 1 Abs. 2 vor, dass "Unterscheidungen, Ausschliessungen, Beschränkungen oder Bevorzugungen, die ein Vertragsstaat zwischen eigenen und fremden Staatsangehörigen vornimmt", nicht unter das Verbot der Rassendiskriminierung fallen, zumindest solange die Grenzziehung nicht aufgrund eines verpönten Merkmals erfolgt. Eine Regelung, die lediglich an die Staatsangehörigkeit anknüpft, ist deshalb nur am allgemeinen Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 31 Abs. 1 LV und nicht anhand des strengen Massstabs für verpönte Diskriminierungsmerkmale zu messen (zur Schweizerischen Rechtsprechung BGE 136 I 297, Erw. 7.4; Rainer J. Schweizer, St. Galler Kommentar, a. a. O., Art. 8, Rz. 61, Walter Kälin, Grundrechte im Kulturkonflikt, a. a. O, 103; Walter Kälin, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2010 und 2011, Zeitschrift des Bernischen Juristenvereins, 147/2011, 762).
9.2. Vorliegend erfolgt die unterschiedliche Behandlung im Adressänderungsverfahren aufgrund der Staatsangehörigkeit und nicht, weil ausländische Personen einer anderen ethnischen Herkunft, Religion oder Kultur angehören. Eine Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal, und somit eine Diskriminierung, liegt nicht vor. Davon geht auch der Verwaltungsgerichtshof aus. Aus diesem Grund ist in Bezug auf die Rechtfertigungsgründe der vorliegenden Ungleichbehandlung nicht der strenge Kontrollmassstab für Diskriminierungsmerkmale anzuwenden, sondern die Ungleichbehandlung durch Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht ist ausschliesslich am allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz gemäss Art. 31 Abs. 1 LV zu messen.
9.3. Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes fällt der Gleichbehandlungsgrundsatz bei einer Normenkontrolle - anders als bei Rechtsanwendungsakten - in der Regel mit dem Willkürverbot zusammen (siehe etwa StGH 2013/9, Erw. 4.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Demnach ist die Prüfung eines allfälligen Verstosses gegen das Gleichheitsgebot durch einen Rechtsetzungsakt in der Regel darauf zu beschränken, ob in der entsprechenden Norm gleich zu behandelnde Sachverhalte bzw. Personengruppen ohne einen vertretbaren Grund, und somit eben in willkürlicher Weise, ungleich behandelt werden (StGH 2013/9, Erw. 4.1; StGH 2011/115, Erw. 5; StGH 2011/103, Erw. 6.2; StGH 2010/154, Erw. 2.4; StGH 2008/126, Erw. 2.1; StGH 2004/16, Erw. 2.1 [alle im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 1998/45, LES 2000, 1 [5, Erw. 4.1]). Zur Klärung der Vereinbarkeit von Art. 13 Abs. 3 Bst. a der der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht mit dem Gleichheitsgebot (Art. 31 Abs. 1 LV) müssen somit die sachlich ernsthaften Rechtfertigungsgründe für eine Ungleichbehandlung den Kriterien des Willkürverbots standhalten.
9.4. Gemäss der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes ist das Willkürverbot bei der Rechtssetzung dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (StGH 2003/98, Erw. 3; siehe auch StGH 2012/163, Erw. 4.1 [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Auch und gerade der Gesetzgeber darf keine sachlich nicht gerechtfertigten Differenzierungen vornehmen, durch die bestimmte Personenkategorien bevorzugt oder benachteiligt werden. Eine willkürfreie Behandlung fordert sachliche und vernünftige Gründe für eine rechtliche Unterscheidung (StGH 2003/98, Erw. 3; vgl. dazu auch StGH 2012/163, Erw. 4.1; StGH 2005/87, Erw. 5.1 [alle im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li] sowie Andreas Kley/Hugo Vogt, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, a. a. O., 20 ff. mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen und Wolfram Höfling, Die liechtensteinische Grundrechtsordnung, a. a. O., 206 sowie Hugo Vogt, Willkürverbot, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, a. a. O., 317 ff., Rz. 25 ff.).
Demnach ist eine Ungleichbehandlung zwischen inländischen und ausländischen Staatsangehörigen bezüglich der Gebühren für eine Adressänderung im Zentralen Personenregister lediglich dann mit dem Willkürverbot vereinbar, wenn es für diese Differenzierung sachlich vernünftige Rechtfertigungsgründe gibt, sie einem öffentlichen Interesse dient, verhältnismässig erfolgt oder der Regelungszweck dies erfordert (Rainer J. Schweizer, St. Galler Kommentar, a. a. O, Art. 8, Rz. 35, 59; siehe auch die Rechtsprechung des EGMR Zaunegger c. Allemagne, 22028/04 [2009], Ziff. 42; Rainer J. Schweizer, in: Katharina Pabel/Stefanie Schmahl [Hrsg.], Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Art. 14, Rz. 13 ff., 37 ff., 64 ff.).
9.5. Die Regierung bestreitet in ihrer Stellungnahme zum Anlassfall nicht, dass eine Ungleichbehandlung vorliegt; sie erachtet diese aber aus zwei Gründen als gerechtfertigt. Einerseits lasse sich die Ungleichbehandlung hinsichtlich einer Gebühr für Adressänderungen aufgrund der speziellen gesetzlichen Meldepflichten im Ausländerrecht rechtfertigen. Ausserdem sei sie gerechtfertigt, weil der Staat aufgrund der ausländerrechtlichen Bestimmung ein besonderes Interesse daran habe, zu wissen, wo sich die jeweiligen ausländischen Personen im Inland aufhalten.
9.5.1. Weder aus den Berichten und Anträgen der Regierung an den Landtag BuA 2008/77 sowie BuA 2011/85), noch aus der Rechtsprechung lässt sich etwas zur Besonderheit der ausländerrechtlichen Meldepflicht nach Art. 11 AuG entnehmen. Auch für liechtensteinische Staatsangehörige existiert zudem bei Zu-, Weg- oder Umzug eine Meldepflicht (vgl. etwa Art. 5 Abs. 3 Gemeindeverordnung Vaduz). Die Meldepflicht für liechtensteinische Staatsangehörige befindet sich zwar nicht auf derselben Normstufe, wie die ausländerrechtliche Meldepflicht, ihr Inhalt und Zweck ist jedoch derselbe. Beide Meldepflichten sollen sicherstellen, dass das Gemeinwesen über Adressänderungen in Kenntnis gesetzt wird, Doppelerfassungen in Registern verhindert werden und den staatlichen Behörden aktuelle Register als Arbeitsgrundlage zur Verfügung stehen. Der Unterschied bezüglich der Normstufe alleine begründet weder eine besondere Natur der ausländerrechtlichen Meldepflicht, noch rechtfertigt sie eine differenzierte Behandlung hinsichtlich Gebühren für Adressänderungen im Zentralen Personenregister.
9.5.2. Das besondere Überwachungsinteresse von Ausländern, welches von der Regierung vorgebracht wurde, überzeugt als Rechtfertigungsgrund für die vorliegende Ungleichbehandlung ebenfalls nicht. Eine Adressänderung im Zentralen Personenregister erfordert bei in- und ausländischen Personen die identische Amtshandlung und verursacht somit denselben Aufwand. Eine ungleiche Behandlung bei der Erhebung von Gebühren für eine identische Amtshandlung lässt sich mit einem besonderen Überwachungsinteresse bei Ausländern nicht rechtfertigen, da der mit dieser Gebühr verbundene Aufwand bei inländischen Personen identisch ist.
9.6. Es fehlt somit insgesamt an ernsthaften sachlichen Gründen, bei einer Änderung von Daten, welche sowohl für in- wie auch für ausländische Staatsangehörige im Zentralen Personenregister erfasst werden, ausschliesslich bei Ausländern eine Gebühr zu erheben, denn es geht um dieselbe Amtshandlung bezüglich denselben Daten, im gleichen Register. Diese Amtshandlung dient in beiden Fällen dem Interesse an korrekten und aktuellen Daten. Der Regelungszweck gebietet keine Differenzierung. Bei der Erhebung von Gebühren für Adressänderungen im Zentralen Personenregister hinsichtlich der Staatsangehörigkeit zu unterscheiden, ist deshalb willkürlich. Aus diesem Grund verstösst Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht gegen das Gleichbehandlungsgebot.
9.7. Die in Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht enthaltene Wortfolge "Änderungen im Zentralen Personenregister" verletzt somit das Gleichbehandlungsgebot nach Art. 31 Abs. 1 LV, so dass dem Antrag des Verwaltungsgerichtshofes spruchgemäss Folge zu geben ist und diese Wortfolge als verfassungswidrig aufzuheben ist.
10. Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt sich die weitere Prüfung einer allfälligen EWR-Abkommens-Widrigkeit von Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht.
11. Die Regierung ersucht den Staatsgerichtshof im Falle der Aufhebung der Wortfolge "Änderungen im Zentralen Personenregister" in Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht, um eine Frist von einem Jahr zur Herstellung des verfassungs- und gesetzmässigen Zustands.
11.1. Die Aufhebung einer Norm wegen Gesetzes- bzw. Verfassungswidrigkeit wird grundsätzlich mit ihrer Kundmachung wirksam. Die Veröffentlichung ist somit für die Rechtswirksamkeit der Aufhebung konstitutiv (StGH 2012/83, Erw. 4 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li], Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, a. a. O., 343; Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, a. a. O., 804). Ausgenommen sind Fälle, in denen der Staatsgerichtshof für deren Wirksamkeit eine Frist von längstens einem Jahr bestimmt (Art. 19 Abs. 3 bzw. Art. 21 Abs. 3 StGHG). Dann wirkt die Aufhebung erst mit Ablauf dieser Frist (vgl. Tobias Michael Wille, a. a. O., 803 f.; Wolfram Höfling, Die Verfassungsbeschwerde zum Staatsgerichtshof, LPS Bd. 36, Vaduz 2003, 193). Für die Dauer der Frist bleibt die aufgehobene Verordnung bzw. das aufgehobene Gesetz gültig (vgl. StGH 1994/6, LES 1995, 16 [23, Erw. 7]; siehe auch StGH 2009/82, Erw. 7; StGH 2011/70, Erw. 4.1 [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]).
11.2. Der Regelfall ist, dass die Aufhebung an keine Frist gebunden wird. Von der Fristsetzung soll nur im Notfall Gebrauch gemacht werden, wenn eine sofortige Aufhebung der verfassungswidrigen Bestimmung noch weiter von der verfassungsmässigen Ordnung entfernt wäre, als ihr befristeter Fortbestand (vgl. Herbert Wille, a. a. O., 346; Tobias Michael Wille, a. a. O., StGH 2012/175, Erw. 4.2; StGH 2012/83, Erw. 4; StGH 2011/70, Erw. 4.1; StGH 2009/82, Erw. 7 [alle im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; siehe auch BVerfGE 109, 190 (235 f.); Herbert Wille, a. a. O., 347). Die Fristsetzung ermöglicht das Verhindern von Rechtsunsicherheiten aufgrund eines regelungslosen Zustandes.
11.3. Für den befristeten Fortbestand der verfassungswidrigen Bestimmung der Wortfolge "Änderungen im Zentralen Personenregister" in Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht ist keine faktische Notwendigkeit ersichtlich. Zum einen wird dadurch die Funktionsfähigkeit des Ausländer- und Passamtes nicht gefährdet, da die Gebühr keinen wesentlichen Beitrag zur Finanzierung dieses Amtes leistet. Zum anderen entstehen durch die Aufhebung dieser Verordnungsbestimmung keine Rechtsunsicherheiten aufgrund eines regelungslosen Zustandes. Es ist Sache der Regierung als Verordnungsgeber, zu entscheiden, ob künftig entweder keine oder gleiche Gebühren für Adressänderungen im Zentralen Personenregister bei in- und ausländischen Staatsangehörigen zu erheben sind. Aus diesen Gründen sieht der Staatsgerichtshof keinen Anlass, die Rechtswirksamkeit des Aufhebungsentscheides betreffend Art. 13 Abs. 3 Bst. a der Verordnung vom 13. September 2011 über die Erhebung von Gebühren im Ausländerrecht nach Art. 19 Abs. 3 StGHG zu befristen.
12. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen war spruchgemäss zu entscheiden.