StGH 2012/198
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 14. Mai 2013, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Marzell Beck als Vorsitzender; stellvertretender Präsident Dr. Hilmar Hoch, Univ.-Doz. Dr. Peter Bussjäger, Prof. Dr. Bernhard Ehrenzeller und lic. iur. Siegbert Lampert als Richter sowie Barbara Vogt als Schriftführerin über den Antrag des Verwaltungsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein vom 28. November 2012, Art. 88 Abs. 4 des Gesetzes vom 24. November 2010 über die Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz; ALVG), LGBl. 2010 Nr. 452, als EMRK-widrig aufzuheben
zu Recht erkannt:
1. Dem Antrag des Verwaltungsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein wird keine Folge gegeben. Art. 88 Abs. 4 des Gesetzes vom 24. November 2010 über die Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz; ALVG), LGBl. 2010 Nr. 452, ist weder verfassungs- noch EMRK-widrig.
2. Die Gerichtskosten trägt das Land Liechtenstein.
1. Der Verwaltungsgerichtshof beschloss in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 22. November 2012, das Beschwerdeverfahren zu VGH 2012/104 zu unterbrechen und beim Staatsgerichtshof die Aufhebung des Art. 88 Abs. 4 ALVG wegen EMRK-Widrigkeit zu beantragen.
2. Den Normenkontrollantrag begründete der Verwaltungsgerichtshof im Wesentlichen wie folgt:
2.1. Der Beschwerdeführer im Verfahren zu VGH 2012/104 habe vom 2. September 2002 bis zum 31. Dezember 2011 als Hauswart gearbeitet. Am 30. November 2011 sei ihm durch seinen ehemaligen Arbeitgeber gekündigt worden. Er habe sich daraufhin beim Amt für Volkswirtschaft (AVW) als arbeitslos gemeldet.
2.2. Mit Verfügung des AVW vom 9. März 2012 sei der Beschwerdeführer wegen selbst verschuldeter Arbeitslosigkeit für 30 Tage in seinem Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung eingestellt worden (Spruchpunkt 3.). Zur Begründung se ausgeführt worden, dass die vom Arbeitgeber eingereichten Schreiben zeigten, dass der Beschwerdeführer in den letzten zwei Jahren mehrmals darauf hingewiesen worden sei, er solle seine Arbeitsleistung und sein Verhalten ändern. Dem Kündungsschreiben sei zu entnehmen, dass eine solche Änderung nicht eingetreten sei. Der Beschwerdeführer widerspreche den Darstellungen des Arbeitgebers nicht und bringe lediglich vor, dass er nicht verstehe, dass man mit seinen Leistungen nicht zufrieden gewesen sei. Somit stehe fest, dass der Beschwerdeführer gewusst habe, dass sein ehemaliger Arbeitgeber mit seinem Verhalten und seiner Leistung nicht zufrieden gewesen sei und dass sein Verhalten zur Kündigung führen könnte.
2.3. Die Verfügung des AVW vom 9. März 2012 sei von der Regierung mit Entscheidung vom 14. August 2012 bestätigt worden. Unter Berücksichtigung der Angaben des ehemaligen Arbeitgebers und des Beschwerdeführers habe die Regierung festgestellt, dass der Beschwerdeführer seine arbeitsvertraglichen Pflichten nicht erfüllt und daher dem ehemaligen Arbeitgeber Anlass zur Kündigung gegeben habe, weswegen ihn das AVW zu Recht für 30 Tage in der Anspruchsberechtigung eingestellt habe.
2.4. Gegen die Regierungsentscheidung habe der Beschwerdeführer Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof erhoben.
2.5. Gemäss Art. 88 Abs. 4 des Gesetztes über die Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (ALVG), LGBl. 2010 Nr. 452, könne sich die Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof nur gegen rechtswidriges Vorgehen und Erledigen oder gegen aktenwidrige oder unvollständige Sachverhaltsfeststellungen richten. Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung sei es also dem Verwaltungsgerichtshof verwehrt, den vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt, ausser auf Aktenwidrigkeit und Unvollständigkeit, zu überprüfen.
Laut Art. 6 Abs. 1 EMRK habe jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen von einem unabhängigen Gericht in einem fairen Verfahren verhandelt werde. Nach der Rechtsprechung des EGMR fielen unter diese Bestimmung auch Streitigkeiten im Recht der Sozialversicherung. Die Leistungen aus der Sozialversicherung würden als Verlängerung bzw. Ersatz des vertraglichen Arbeitsentgeltes qualifiziert, weshalb diese den Charakter des zivilrechtlichen Vertrages teilten (Christoph Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention, Wien 2009, § 24 Rz. 7 ff.). Die Garantie eines fairen Gerichtsverfahrens verlange u. a., dass mindestens einmal im Verfahren ein Gericht den Sachverhalt und die Rechtsfragen voll überprüfen könne (Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zürich 1999, § 19 Rz. 427).
Bei Streitigkeiten über Leistungen der Arbeitslosenversicherung entscheide erstinstanzlich das AVW und in zweiter Instanz die Regierung, also jeweils eine Behörde. Erst in dritter Instanz entscheide ein Gericht im Sinne von Art. 6 EMRK, nämlich der Verwaltungsgerichtshof. Da Art. 88 Abs. 4 ALVG die Kognition des Verwaltungsgerichtshofes beschränke und nur eine Überprüfung von aktenwidrigen oder unvollständigen Sachverhaltsfeststellungen zulasse, sei diese Bestimmung EMRK-widrig.
In der vorliegenden Rechtssache widersprächen sich die Angaben des Beschwerdeführers und seines ehemaligen Arbeitgebers zu den Kündigungsgründen, weswegen der Verwaltungsgerichtshof eine Beweiswürdigung vornehmen müsse, die ihm aber aufgrund von Art. 88 Abs. 4 ALVG verwehrt sei. Art. 88 Abs. 4 ALVG sei somit im anhängigen Verfahren anzuwenden (Präjudizialität).
3. Mit Schriftsatz vom 18. Dezember 2012 äusserte sich die Regierung zum Normenkontrollantrag des Verwaltungsgerichtshofes im Wesentlichen wie folgt:
Das Verwaltungsverfahren sei vom Grundsatz der Amtswegigkeit geprägt. Danach kläre die zuständige Behörde den Sachverhalt selber vollständig ab (Art. 58 Abs. 2 und 3 LVG). Gemäss Art. 79 Abs. 1 LVG gelte der Grundsatz der freien Beweiswürdigung. Die Behörde sei gehalten, die aufgenommenen Beweise nach deren Überzeugungskraft und Schlüssigkeit zu beurteilen (Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechtes, Band 23, 1998, 267 ff.). Anschliessend treffe sie eine Entscheidung über die Rechtsfolgen. Gemäss Art. 88. Abs. 4 ALVG könne sich die Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof gegen rechtswidriges Vorgehen und Erledigen oder gegen aktenwidrige oder unvollständige Sachverhaltsfeststellungen richten. Das bedeute, dass der Verwaltungsgerichtshof u. a. überprüfen könne, ob die Behörde den Sachverhalt ausreichend erhoben habe und ob die bei der Beweiswürdigung vorgenommenen Erwägungen schlüssig seien.
Durch Art. 88 Abs. 4 ALVG solle lediglich die Ermessensprüfung verhindert werden, jedoch sei dem Verwaltungsgerichtshof nicht die Prüfung des Sachverhaltes verwehrt. Dieses Vorgehen des Gesetzgebers stelle keinen Einzelfall dar. Der Staatsgerichtshof halte in diesem Zusammenhang in seinem Urteil vom 10. Dezember 2008 (StGH 2008/38) ausdrücklich fest, dass mit der gleichlautenden Bestimmung (Art. 61 Abs. 3 GesG: "Die Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof kann sich nur gegen rechtswidriges Vorgehen und Erledigen oder gegen aktenwidrige oder unrichtige (gemäss Art. 88 Abs. 4 ALVG: unvollständige) Sachverhaltsdarstellung richten.") "die Kognition des Verwaltungsgerichtshofes auf Rechtskontrolle, d. h. auf die Überprüfung von Tatsachen- und Rechtsfragen, einschliesslich der Überprüfung von Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung beschränkt ist."
Der Staatsgerichtshof habe in seiner Entscheidung weiter ausgeführt, dass er keinen Verfassungsverstoss darin erblicken könne, wenn der Gesetzgeber die gerichtliche Ermessensprüfung für einzelne Rechtsgebiete ausschliesse. Zusammengefasst könne daher festgehalten werden, dass die Regierung der Ansicht sei, dass der Verwaltungsgerichtshof ein echtes Instanzengericht sei, dem die volle Sachverhalts- und Rechtskontrolle zukomme, weshalb Art. 88 Abs. 4 ALVG nicht EMRK- und verfassungswidrig sei. Der Antrag des Verwaltungsgerichtshofes sei daher abzuweisen.
4. Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
1. Nach Art. 18 Abs. 1 Bst. b StGHG hat der Staatsgerichtshof über die Verfassungsmässigkeit von Gesetzen oder einzelner gesetzlicher Bestimmungen auf Antrag eines Gerichts zu entscheiden, wenn und soweit dieses ein ihm verfassungswidrig erscheinendes Gesetz oder einzelne seiner Bestimmungen in einem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwenden (Präjudizialität) und auf Unterbrechung des Verfahrens zur Antragstellung an den Staatsgerichtshof entschieden hat.
1.1. Beim Verwaltungsgerichtshof handelt es sich unbestritten um ein Gericht, welches zur Antragstellung gemäss Art. 18 Abs. 1 Bst. b StGHG berechtigt ist (vgl. StGH 2012/83, Erw. 1.1; StGH 2012/67, Erw. 1.1; StGH 2009/145, Erw. 1; StGH 2007/118, Erw. 1 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; StGH 2006/5, Erw. 1 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; dazu auch schon StGH 1997/28, LES 1999, 148 [152, Erw. 1] mit Verweis auf StGH 1986/7, LES 1987, 141 [143, Erw. 1]; weiter StGH 2002/8, Erw. 1; vgl. auch Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht, LPS Bd. 27, Vaduz 1999, 178 f. mit Rechtsprechungsnachweisen und Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd. 43, Schaan 2007, 168 ff.). Der Verwaltungsgerichtshof ist deshalb wie die Zivil- und Strafgerichte antragsberechtigt.
1.2. Die Präjudizialität ist im Antrag des Verwaltungsgerichtshofes hinreichend dargelegt. Ebenso sind die weiteren Eintretensvoraussetzungen gemäss Art. 18 Abs. 2 StGHG gegeben, sodass auf den Normprüfungsantrag des Verwaltungsgerichtshofes, Art. 88 Abs. 4 des Gesetzes vom 24. November 2010 über die Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz; ALVG), LGBl. 2010 Nr. 452, als EMRK-widrig aufzuheben, einzutreten ist.
2. Die auf ihre EMRK- bzw. Verfassungskonformität zu prüfende Bestimmung des Art. 88 Abs. 4 des Gesetzes über die Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (ALVG), LGBl. 2010 Nr. 452, lautet wie folgt:
"Die Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof kann sich nur gegen rechtswidriges Vorgehen und Erledigen oder gegen aktenwidrige und unvollständige Sachverhaltsfeststellungen richten."
2.1. Der Verwaltungsgerichtshof erachtet Art. 88 Abs. 4 des Gesetzes über die Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (ALVG), LGBl. 2010 Nr. 452, im Ergebnis deshalb als verfassungswidrig, weil gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK jede Person ein Recht darauf habe, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen von einem unabhängigen Gericht in einem fairen Verfahren verhandelt werde. Nach der Rechtsprechung des EGMR fielen unter diese Bestimmung auch Streitigkeiten des Sozialversicherungsrechts. Die Garantie eines fairen Gerichtsverfahrens verlange u. a., dass mindestens einmal im Verfahren ein Gericht den Sachverhalt und die Rechtsfragen voll überprüfen könne.
Bei Streitigkeiten über Leistungen der Arbeitslosenversicherung entscheide in erster und zweiter Instanz jeweils eine Behörde. Erst in dritter Instanz entscheide ein Gericht im Sinne von Art. 6 EMRK, nämlich der Verwaltungsgerichtshof. Da Art. 88 Abs. 4 ALVG die Kognition des Verwaltungsgerichtshofes beschränke und nur eine Überprüfung von aktenwidrigen oder unvollständigen Sachverhaltsfeststellungen zulasse, sei diese Bestimmung EMRK-widrig.
2.2. Zunächst ist dem Verwaltungsgerichtshof insoweit Recht zu geben, dass sozialversicherungsrechtliche Angelegenheiten nach der Rechtsprechung des EGMR unter die Garantien des Art. 6 EMRK fallen (siehe dazu näher die Beispiele bei Christoph Grabenwarter/Katharina Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 5. Aufl., München/Basel/Wien 2012, 387, Rz. 10). Die Bestimmung des Art. 88 Abs. 4 ALVG ist daher auf ihre Konformität mit Art. 6 EMRK zu prüfen.
2.3. Die Regierung verweist in ihrer Stellungnahme auf StGH 2008/38. In diesem Urteil hatte der Staatsgerichtshof die Verfassungsmässigkeit des Art. 61 Abs. 3 GesG zu prüfen. Diese Bestimmung hatte folgenden Wortlaut:
"Die Beschwerde an den Verwaltungsgerichthof kann sich nur gegen rechtswidriges Vorgehen und Erledigen oder gegen aktenwidrige oder unrichtige Sachverhaltsdarstellung richten."
In seiner damaligen Entscheidung hielt der Staatsgerichtshof allgemein fest, dass die volle Ermessenskontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof durch übergeordnetes Recht nicht gefordert sei (siehe StGH 2008/38, Erw. 22 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]. Der Staatsgerichtshof hatte bereits in StGH 2002/69 die Auffassung vertreten, dass Art. 6 Abs. 1 EMRK ebenso wie das Recht auf Beschwerdeführung gemäss Art. 43 LV nur die Möglichkeit der Überprüfung des Verwaltungshandelns durch ein unabhängiges Gericht mit voller Sach- und Rechts-, nicht aber Ermessenskognition verlange (StGH 2002/69, LES 2005, 206 [222, Erw. 2.3.3]). Gemäss Art. 90 Abs. 6 und Art. 100 Abs. 2 LVG kann der Verwaltungsgerichtshof zwar auch Ermessensentscheide überprüfen. Diese weitreichende Überprüfungsbefugnis ist im internationalen Vergleich aber ungewöhnlich (siehe Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LPS Bd. 23, Vaduz 1998, 194). Wenn in einzelnen Bestimmungen, wie in der hier angefochtenen Norm, die Ermessenskontrolle eingeschränkt wird, wird damit lediglich für diese Bereiche ein Entscheidungsspielraum der Verwaltungsbehörden geschaffen, wie er in anderen Staaten allgemein üblich ist (siehe StGH 2008/38, Erw. 22 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; vgl. etwa für Österreich Art. 130 Abs. 3 B-VG i. d. F. der Verwaltungsgerichtsbarkeitsnovelle BGBl. I Nr. 51/2012 hinsichtlich der Kognitionsbefugnis der mit 1. Januar 2014 einzuführenden neuen österreichischen Verwaltungsgerichte: "Ausser in Verwaltungsstrafsachen und in den zur Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes des Bundes für Finanzen gehörenden Rechtssachen liegt Rechtswidrigkeit nicht vor, soweit das Gesetz der Verwaltungsbehörde Ermessen einräumt und sie dieses im Sinne des Gesetzes geübt hat.").
Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass auch die blosse Rechtsprüfungskompetenz in verschiedener Hinsicht eine Überprüfung der unterinstanzlichen Ermessensausübung ermöglicht:
Denn die Ermessensausübung jeder staatlichen Behörde hat sich an den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts, an der Rechtsgleichheit und an den Grundrechten auszurichten. Insoweit ist der gelegentlich verwendete Begriff des "freien Ermessens" irreführend (vgl. Andreas Kley, a. a. O., 192; siehe auch StGH 2004/45, Erw. 2.2 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]). Das Ermessen ist vielmehr ein "gebundenes", das pflichtgemäss auszuüben ist; es ist den Behörden beispielsweise durch den Gleichheitssatz gemäss Art. 31 Abs. 1 LV verwehrt, ohne qualifizierte Gründe von der gefestigten Praxis abzuweichen (Andreas Kley, a. a. O., 193; StGH 2004/45, Erw. 2.2 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]).
3. Die fehlende Ermessenskontrolle wird allerdings auch im vorliegenden Normenkontrollantrag des Verwaltungsgerichtshofes nicht in Frage gestellt. Vielmehr rügt dieser, dass die in Art. 88 Abs. 4 ALVG normierte blosse Überprüfung von Aktenwidrigkeit und unvollständiger Sachverhaltsfeststellung keine volle Überprüfung des vorinstanzlich festgestellten Sachverhalts erlaube.
3.1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes verlangt das Beschwerderecht gemäss Art. 43 LV ebenso wie Art. 6 EMRK, dass im Sinne eines effektiven Rechtsschutzes grundsätzlich immer ein Verfahren vor einem unabhängigen Gericht mit voller Prüfungsbefugnis als Sach- und Rechtsinstanz offen steht (StGH 2010/145, Erw. 2.2; StGH 2009/93, Erw. 7.1; siehe auch Tobias Michael Wille, Beschwerderecht, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 518 f., Rz. 18 m. w. N.).
In diesem Sinne wird es von Kühne, Kommentar zu Art. 6 EMRK, in: Katharina Pabel/Stefanie Schmahl [Hrsg], Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention [2013], Rz. 318) als notwendig betrachtet, "dass es eine Verhandlung gibt, in welcher ein Gericht unter der Beachtung sämtlicher in Art. 6 Abs. 1 vorgeschriebenen Garantien sowohl den Sachverhalt feststellt als auch die rechtliche Subsumtion trifft." Allein die Revisionsentscheidung eines Gerichtes unter Beschränkung auf die Rechtsfragen genüge nicht. Es müsse ein Gericht vorhanden sein, das sich sowohl mit den tatsächlichen wie rechtlichen Fragen auseinandersetzen könne (Kühne, a. a. O., Rz. 319). Entscheidend ist, dass das Gericht volle Kognitionsbefugnisse in Rechts- und Tatsachenfragen hat, d. h. befugt ist, Punkt für Punkt eines Vorbringens in der Sache zu prüfen, ohne seine Unzuständigkeit zur Behandlung oder zur Ermittlung einzelner Sachverhaltselemente zu erklären (Christoph Grabenwarter/Katharina Pabel, a. a. O., 400, Rz. 29; siehe auch das Urteil des EGMR Sigma Radio Television gg. Zypern vom 21. Juli 2011, 32181/04 ),
3.2. Dem Verwaltungsgerichtshof ist darin zuzustimmen, dass eine blosse Aktenwidrigkeits- und Vollständigkeitsprüfung gemäss dem Wortlaut von Art. 88 Abs. 4 ALVG an sich keine volle Sachverhaltsprüfung umfasst. Eine solche ergibt sich allerdings auch nicht aus dem Wortlaut von Art. 61 Abs. 3 GesG ("aktenwidrige oder unrichtige Sachverhaltsdarstellung"). Vielmehr umfasst eine volle Sachverhaltskognition eben beides: Das Gericht muss die "unrichtige und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts" prüfen können (so etwa die Formulierung in Art. 49 Bst. b des schweizerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes [VwVG]; siehe dazu: Benjamin Schindler, Komm. zu Art. 49 VwVG, insbesondere Rz. 28 ff., in: Christoph Auer et al. [Hrsg.], VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008).
Der Staatsgerichtshof hat aber schon Art. 61 Abs. 3 GesG dahingehend ausgelegt, dass diese Bestimmung eine volle Tatsachenkognition beinhalte (siehe StGH 2008/38, Erw. 22 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]). Der Staatsgerichtshof sieht im vorliegenden Fall ebenfalls keinen Grund, Art. 88 Abs. 4 ALVG anders auszulegen, als dass der Gesetzgeber dem Verwaltungsgerichtshof auch hier eine volle Tatsachenprüfungskompetenz einräumen wollte; dies zumal auch die Regierung in ihrer Stellungnahme vom 18. Dezember 2012 diesen Standpunkt vertritt und sich aus den Gesetzesmaterialien ebenfalls nichts Gegenteiliges ergibt.
3.3. Dem vorliegenden Normenkontrollantrag war deshalb keine Folge zu geben, da Art. 88 Abs. 4 ALVG gerade auch unter Berücksichtigung des mutmasslichen Willens des Gesetzgebers verfassungs- und EMRK-konform interpretiert werden kann.
4. In Verfahren, wie etwa auch bei Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmässigkeit von Gesetzen und Verordnungen, die im Grundsatz allein der Durchsetzung öffentlicher Interessen dienen, sind die Verfahrenskosten unabhängig vom Verfahrensausgang dem Land zu überbinden (StGH 1998/97, LES 2011, 9 [12, Erw. 7]; StGH 2012/67, Erw. 12).
5. Aus all diesen Gründen war spruchgemäss zu entscheiden.