StGH 2011/14
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 1. Juli 2011, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Marzell Beck als Vorsitzender; stellvertretender Präsident Dr. Hilmar Hoch, Univ.-Doz. Dr. Peter Bussjäger, lic. iur. Siegbert Lampert und Prof. Dr. Klaus Vallender als Richter sowie Barbara Vogt als Schriftführerin in der Beschwerdesache
Beschwerdeführer: Liechtensteinische Ärztekammer Bahnhofstrasse 20 9494 Schaan
Belangte Behörde: Landtag des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz vertreten durch: Jehle & Partner Rechtsanwälte AG 9490 Vaduz
gegen: Art. 4b des Gesetzes über die Krankenversicherung (KVG) i. d. F. v. LGBl. 2010 Nr. 451 und die Übergangsbestimmungen von LGBl. 2010 Nr. 451
wegen: Verletzung verfassungsmässig gewährleisteter Rechte (Streitwert: CHF 100'000.00)
beschlossen:
1. Die Individualbeschwerde wird zurückgewiesen.
2. Die Beschwerdeführer sind zur ungeteilten Hand schuldig, die Gerichtskosten im Gesamtbetrag von CHF 1'530.00 binnen vier Wochen bei sonstiger Exekution an die Landeskasse zu bezahlen.
1. Am 30. Dezember 2010 wurde das Landesgesetzblatt LGBl. 2010 Nr. 451 ausgegeben, mit welchem das Gesetz vom 24. November 1971 über die Krankenversicherung (KVG), LGBl. 1971 Nr. 50, in der geltenden Fassung, wie folgt abgeändert wurde:
"Art. 4b Statistik
1). Das Amt für Statistik publiziert jährlich eine Statistik über die Krankenversicherung und über das Gesundheitswesen. Diese Statistik beinhaltet insbesondere die pro Kalenderjahr erzielten gesamten Umsätze, aufgeteilt nach Behandlung, Medikamente, andere Heilmittel und weitere Kosten, der in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätigen Leistungserbringer, aufgegliedert nach Kategorien von Leistungserbringern und Fachgruppen von Leistungserbringern. Die Anonymität der Leistungserbringer ist dabei zu wahren.
2). Die Statistik nach Abs. 1 stützt sich insbesondere auf:
a). die Jahresrechnungen und die nach dem Gesetz zu liefernden statistischen Angaben der Kassen;
b). die vom Kassenverband nach Art. 19 Abs. 2a erstellte Statistik der Behandlungskosten;
c). die statistischen Angaben, welche gestützt auf das Statistikgesetz bei den Leistungserbringern und anderen Institutionen im Gesundheitswesen erhoben werden.
3). Zu diesem Zweck weist das Amt für Gesundheit in Absprache mit dem Amt für Statistik die Kassen und die Leistungserbringer an, wie Daten zu erfassen und für statistische Erhebungen bereitzuhalten und bis zu welchem Datum diese abzuliefern sind. Es berücksichtigt dabei die Anforderungen der Gesetzgebung über den Datenschutz, insbesondere ist die Anonymität des Versicherten zu wahren."
2. Dieses Gesetz ist am 1. Januar 2011 in Kraft getreten. Gemäss seiner Übergangsbestimmung sind die Umsätze der Leistungserbringer nach Art. 4b KVG erstmals für das Jahr 2009 zu publizieren.
3. Mit Schriftsatz vom 28. Januar 2011 haben die Beschwerdeführer gegen dieses Gesetz, LGBl. 2010 Nr. 451, bzw. gegen die Gesetzesbestimmung des Art. 4b und die Übergangsbestimmung Individualbeschwerde gemäss Art. 15 Abs. 3 StGHG wegen Verletzung verfassungsmässig gewährleisteter Rechte, konkret wegen der Verletzung der persönlichen Freiheit, der Handels- und Gewerbefreiheit, des Gleichheitssatzes, des Grundsatzes von Treu und Glauben sowie des Willkürverbots, an den Staatsgerichtshof erhoben. Mit ihrer Individualbeschwerde haben die Beschwerdeführer auch einen Antrag auf Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung verbunden.
In ihrer Beschwerde bringen die Beschwerdeführer insbesondere vor, dass die Beschwerdeführer bereits in den Jahren 2009 und 2010 Daten preisgegeben hätten, ohne die korrekte Verwendungsmöglichkeit zu kennen. Die Leistungserbringer hätten insbesondere die Zahlen für 2009 sowie zum Grossteil für das Jahr 2010 bereits übergeben und deshalb keine Möglichkeit mehr, sich gegen eine Publikation nach Art. 4b KVG zu wehren bzw. sich gegen die Weitergabe der Zahlen zu schützen.
4. Mit Beschluss vom 3. Februar 2011 gab der Präsident des Staatsgerichtshofes dem Antrag der Beschwerdeführer auf Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung dahingehend Folge, als dem Amt für Statistik bis zur Erledigung der Individualbeschwerde untersagt wurde, die Umsätze der Leistungserbringer nach Art. 4b des Gesetzes über die Krankenversicherung (KVG), i. d. F. LGBl. 2010 Nr. 451, zu publizieren.
5. Mit Schriftsatz vom 1. März 2011 erstattete der Landtag zur Individualbeschwerde eine Äusserung und beantragte, der Staatsgerichtshof wolle den Individualantrag der Beschwerdeführer zurück-, in eventu abweisen. Der Landtag vertritt die Auffassung, dass der Individualantrag unzulässig wie auch zur Gänze unbegründet ist.
6. Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
1. Der Staatsgerichtshof hat von Amtes wegen zu prüfen, ob eine ihm zur Entscheidung vorgelegte Individualbeschwerde zulässig ist bzw. ob die Voraussetzungen für eine materielle Entscheidung über die Beschwerde vorliegen (siehe Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd. 43, Schaan 2007, 446 mit zahlreichen Literatur- und Rechtsprechungsnachweisen).
2. Nach Art. 15 Abs. 3 StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof über Beschwerden, soweit der Beschwerdeführer behauptet, durch ein Gesetz, eine Verordnung oder einen Staatsvertrag in einem seiner verfassungsmässig gewährleisteten Rechte oder in einem seiner durch internationale Übereinkommen garantierten Rechte, für die der Gesetzgeber eine Individualbeschwerderecht ausdrücklich anerkannt hat, unmittelbar verletzt zu sein und die jeweilige Rechtsvorschrift ohne Fällung einer Entscheidung oder Verfügung der öffentlichen Gewalt für den Beschwerdeführer wirksam geworden ist.
2.1. Was zunächst die Beschwerdelegitimation betrifft, so ist diese bezüglich des Beschwerdeführers zu 1. und der Beschwerdeführerin zu 2. offensichtlich nicht gegeben. Für die Prüfung der Legitimation legt der Staatsgerichtshof im Hinblick auf privatrechtliche und öffentlichrechtliche Verbände die analogen Massstäbe an, die er im Zusammenhang mit der Legitimationsprüfung für Beschwerden nach Art. 15 Abs. 1 StGHG entwickelt hat (vgl. hierzu StGH 2008/128, Erw. 1; StGH 2005/44, Erw. 3.1.2 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; StGH 2000/12, Erw. 2.1 ff.). Nur wenn diese Voraussetzungen gegeben sind, ist weiter zu prüfen, ob die besonderen Anforderungen nach Art. 15 Abs. 3 StGHG erfüllt sind.
Der Beschwerdeführer zu 1. ist, worauf der Landtag in seiner Äusserung zu Recht hinweist, als Dachverband, dessen Mitglieder juristische Personen sind, nicht zur Beschwerde legitimiert, weil die Voraussetzungen, welche die ständige Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs an die Legitimation stellt, nicht vorliegen. Eine unerlässliche Bedingung der Zuerkennung des Beschwerderechts an einen Verband ist, "dass eine genügende Anzahl seiner Mitglieder dem Kreis der persönlich Anfechtungsberechtigten angehört" (StGH 2005/37, Erw. 2.6 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]). Die Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht gegeben, weil die Mitglieder juristische Personen sind, die von der gerügten Regelung nicht betroffen werden. Das Vorliegen dieser Voraussetzung hätte im Übrigen der Beschwerdeführer zu 1. zweifelsfrei darzulegen gehabt. Der Beschwerdeführer zu 1. ist nach dem Gesagten nicht zur Beschwerde legitimiert, weswegen seine Beschwerde zurückzuweisen ist.
2.2. Die Beschwerdeführerin zu 2. ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Sie hat nach Art. 39 Abs. 1 ÄrzteG den Zweck, die gemeinsamen beruflichen und wirtschaftlichen Belange der Ärzte wahrzunehmen und zu fördern sowie unter Beachtung des öffentlichen Interesses für die Wahrung des ärztlichen Berufsansehens und der ärztlichen Berufspflichten zu sorgen. Art. 39 Abs. 2 ÄrzteG listet Aufgaben auf, welche der Ärztekammer neben den im Gesetz ausdrücklich zugewiesenen Aufgaben zukommen. Eine gesetzliche Bestimmung, welche die Ärztekammer zur Beschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG ermächtigen würde, fehlt. Es kommen daher die allgemeinen Grundsätze zur Anwendung, welche die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes zur Beschwerdelegitimation öffentlich-rechtlicher Körperschaften und speziell hinsichtlich der Ärztekammer entwickelt hat. Insbesondere ist die Ärztekammer im vorliegenden Fall nicht wie ein Privater betroffen. Zu Recht weist der Landtag in seiner Äusserung sodann darauf hin, dass der Staatsgerichtshof die Legitimation der Ärztekammer mit ausführlicher Begründung in StGH 2005/44 bereits verneint hat. An dieser Rechtsprechung hält der Staatsgerichtshof fest, sodass auch die Beschwerde hinsichtlich der Beschwerdeführerin zu 2. zurückzuweisen ist.
3. Im Folgenden ist der Frage nachzugehen, ob die 66 beschwerdeführenden Ärzte und Ärztinnen im konkreten Fall zur Beschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG berechtigt sind.
3.1. Nach gefestigter Rechtsprechung des Staatsgerichthofes handelt es sich bei Art. 15 Abs. 3 StGHG um ein besonderes Rechtsmittel, das mit dem StGHG vom 27. November 2003 eingeführt worden ist (hierzu Tobias Wille, a. a. O., 584 ff.). Als Vorbild für dieses Rechtsmittel diente die analoge österreichische Regelung des Art. 139 Abs. 1 und Art. 140 Abs. 1 öB-VG (StGH 2008/38, Erw. 2 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li] mit Hinweisen auf 2007/21, Erw. 1, und die dort genannten Literaturangaben). Aufgrund der Entstehungsgeschichte knüpft der Staatsgerichtshof bei der Auslegung von Art. 15 Abs. 3 StGHG an die österreichische Praxis zu Art. 139 und 140 öB-VG an. Davon ausgehend, handelt es sich bei Art. 15 Abs. 3 StGHG um ein subsidiäres Rechtsmittel, das nur dann zur Anwendung kommen soll, wenn der ordentliche Rechtsweg nicht möglich oder nicht zumutbar ist. Vermieden werden sollte auf jeden Fall eine Doppelgleisigkeit des Rechtsschutzes im Sinne eines die Individualbeschwerde ergänzenden abstrakten Normenkontrollverfahrens vor dem Staatsgerichtshof (StGH 2008/38, Erw. 2 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; 2007/21, Erw. 1 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]). Die Geltendmachung der Individualbeschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG sollte nur dann möglich sein, wenn die angefochtene Rechtsvorschrift für den Beschwerdeführer tatsächlich ohne Fällung eines gerichtlichen Entscheids beziehungsweise ohne Erlass einer Verfügung einer Verwaltungsbehörde rechtswirksam geworden ist und ihn in seinen verfassungsmässigen Rechten unmittelbar verletzt (StGH 2007/21, Erw. 1 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li] mit Hinweisen auf Stotter, Die Verfassung des Fürstentums Liechtenstein, 2. Aufl. Vaduz 2004, 737 f.; Rudolf Machacek/Martin Hiesel, in: Rudolf Machacek [Hrsg.], Verfahren vor dem VfGH und VwGH, 6. Aufl. 2008, 66 ff., 71 ff.). Aus der Subsidiarität der Beschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG folgt auch, dass sie nur in Frage kommt, wenn kein anderer zumutbarer Weg zur Rüge der Verfassungswidrigkeit offen steht. Auch der österreichische Verfassungsgerichtshof vertritt in ständiger Rechtssprechung die Auffassung, Art. 140 Abs. 1 B-VG gewähre Rechtsschutz gegen generelle Normen nur insoweit, "als ein anderer zumutbarer Weg hierfür nicht zur Verfügung steht [z.B. VfSlg. 10.481/1985, 11.864/1988, VfGH 26.9.2000, G197/98]." (Entscheidung vom 27. November 2001. G122/01).
3.2. Nach dem Wortlaut des Art. 15 Abs. 3 StGHG muss der Beschwerdeführer in einem seiner verfassungsmässig gewährleisteten Rechte unmittelbar verletzt sein. Es muss also ein Eingriff in die "Rechtssphäre des Antragstellers" behauptet werden (Willibald Liehr/Manfred Griebler, Zulässigkeitsanforderungen an Individualrechtsbehelfe, in: EuGRZ 2006, 509 ff., 512). Dazu ist es, legt man die Rechtsprechung des österreichischen Verfassungsgerichtshofes zugrunde, namentlich erforderlich, dass der Beschwerdeführer oder die Beschwerdeführerin Adressat der angefochtenen gesetzlichen Bestimmung ist und das angefochtene Gesetz selbst tatsächlich in die Rechtssphäre des Beschwerdeführers oder der Beschwerdeführerinunmittelbar eingreift. Weiter muss dieser Eingriff durch das Gesetz selbst eindeutig bestimmt sein (öVfGH, VfSlg. 13444/1993, Erw. 3). Freilich darf dieses Erfordernis nicht dazu führen, dass der Gesetzgeber eine Gesetzestechnik wählt, welche zur Verunmöglichung der Beschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG in Fällen führt, in denen dieser Rechtsbehelf zur Gewährleistung des Grundrechtsschutzes den einzigen Weg öffnet. Eine solche Vorgehensweise wäre mit dem Sinn der Norm nicht zu vereinbaren.
3.3. Im vorliegenden Fall ist insbesondere zu prüfen, ob die weiteren Beschwerdeführer - 66 Ärzte und Ärztinnen - Adressaten der gesetzlichen Bestimmung sind, deren Verfassungswidrigkeit sie behaupten und ob ein Eingriff in die verfassungsmässigen Rechte der Beschwerdeführer durch die beanstandete Rechtsnorm selbst erfolgt und sie auf anderem Weg nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüft werden kann.
Beide Fragen sind nach Auffassung des Staatsgerichtshofes zu verneinen. Zur Beschwerde gemäss Art. 15 Abs. 3 StGHG legitimiert ist nach Auffassung des Staatsgerichtshofes die Beschwerdeführerin oder der Beschwerdeführer, an den sich die Norm direkt wendet, die Person, die durch die Norm unmittelbar verpflichtet oder berechtigt wird, oder - wie es der österreichische Verfassungsgerichtshof ausdrückt - "ein Rechtsträger, an den oder gegen den sich die angefochtene Norm wendet (VfSlg. 11369, Erw. III A. 2. mit Hinweis auf VfSlg. 8009/1977). Adressat der Norm ist im gegenständlichen Fall, worauf der Landtag in seiner Äusserung zutreffend hinweist, das Amt für Statistik. Insofern erweisen sich die behaupteten Grundrechtsverletzungen als blosse Reflexwirkung der Verpflichtung des Amtes für Statistik (vgl. zu analogen Argumentation des österreichischen Verfassungsgerichtshofes: VfSlg. 13444/1993, Erw. 3 und 4).
Das Fehlen der Adressateneigenschaft ergibt sich klar aus Art. 4b Abs. 1 KVG, wonach das "Amt für Statistik" jährlich eine Statistik über die Krankenversicherung und das Gesundheitswesen publiziert und damit Normadressat ist. Weiter folgt aus Art. 4b Abs. 2 Bst. c KVG u. a., dass sich die Statistik nach Abs. 1 insbesondere auf die statistischen Angaben bezieht, welche gestützt auf das Statistikgesetz bei den Leistungserbringern und anderen Institutionen im Gesundheitswesen erhoben werden. Schliesslich folgt aus Art. 4b Abs. 3 Satz 1, dass das Amt für Gesundheit in Absprache mit dem Amt für Statistik die Kassen und die Leistungserbringer anweist, wie Daten zu erfassen und für statistische Erhebungen bereitzuhalten und bis zu welchem Datum sie abzuliefern sind. Adressat der gesetzlichen Bestimmung des Art. 4b KVG ist demnach auch das Amt für Gesundheit. Dabei hat das Amt für Gesundheit namentlich die Anforderungen der Gesetzgebung über den Datenschutz zu berücksichtigen. Ein allfälliger Eingriff erfolgt nach dieser gesetzlichen Systematik nicht unmittelbar durch Gesetz, d. h. durch Art. 4b KVG, dessen Adressaten Ämter sind, sondern durch den Vollzug des Gesetzes, namentlich indem das Amt für Statistik die Kassen und Leistungserbringer anweist, wie Daten zu erfassen und für statistische Erhebungen bereit zu halten sind. Gegen diese "Anweisung" muss den Leistungserbringern und den Kassen der Rechtsweg offenstehen. Damit wäre aber den Leistungserbringern im gegenständlichen Fall nicht geholfen, verlangt doch die Übergangsbestimmung des KVG die Publikation der Umsätze der Leistungserbringer bereits für das Jahr 2009.
Den Ausweg bietet jedoch die Feststellungsverfügung. Den Leistungserbringern mit aktuellem schutzwürdigem Interesse an der Klärung der Rechtslage (StGH 2006/20, Erw. 6) steht nämlich die Möglichkeit offen, vom Adressaten des Art. 4b KVG, d. h. vom Amt für Statistik, eine anfechtbare Feststellungsverfügung zu erwirken (vgl. Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LPS Bd. 23, Vaduz 1998, 144 ff.; weiter derselbe, Die Feststellungsverfügung - eine ganz gewöhnliche Verfügung?, in: Festschrift für Yvo Hangartner, St. Gallen/Lachen, 1998; Georg Müller, et al, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., St. Gallen/Zürich 2010, Rz. 895). Dieses Vorgehen ist den Adressaten der Anweisung durchaus zumutbar, weshalb auch aus diesem Grund für die (subsidiäre) Individualbeschwerde nach Art. 15 Abs. 3 StGHG kein Platz bleibt. Auch nach der neueren Rechtsprechung des österreichischen Verfassungsgerichtshofes macht die Möglichkeit der Erwirkung eines Feststellungsbescheids einen Individualantrag unzulässig (Rudolf Machacek/Martin Hiesel, a. a. O., 75 mit Nachweisen). Dabei kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des österreichischen Verfassungsgerichtshofes "auf die Erfolgsaussichten der Parteien in der Sache nicht an" (VfSlg. 16362/2001 Erw. 2b mit Hinweisen auf VfSlg. 12.914/1991, 13.226/1992, 13.754/1994).
3.4. Aufgrund dieser Erwägungen ist auch die Beschwerde der 66 Ärzte und Ärztinnen mangels Erfüllung der Beschwerdelegitimationsvoraussetzungen gemäss Art. 15 Abs. 3 StGHG zurückzuweisen.
3.5. Man könnte allenfalls einwenden, dass die Beantragung einer Feststellungsverfügung im gegenständlichen Fall durch eine unmittelbar nach der Zustellung dieses Beschlusses des Staatsgerichtshofes seitens des Amtes für Statistik erfolgende Veröffentlichung der in Frage stehenden Zahlen obsolet würde. Dem ist entgegenzuhalten, dass ein solches Vorgehen des Amtes für Statistik nicht mit dem Gehalt dieses Beschlusses vereinbar wäre.
4. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass spruchgemäss zu entscheiden war.
5. Die von den Beschwerdeführern zu tragenden Gerichtskosten im Gesamtbetrag von CHF 1'530.00 setzen sich aus der gegenständlichen Beschlussgebühr in Höhe von CHF 850.00 (Art. 56 Abs. 1 StGHG i. V. m. Art. 19 Abs. 1, 3 und 5 GGG) sowie aus der Beschlussgebühr für den Präsidialbeschluss vom 3. Februar 2011 betreffend die Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung im Betrage von CHF 680.00 zusammen (Art. 56 Abs. 1 StGHG i. V. m. Art. 24 Abs. 1 und 3 GGG). Im erwähnten Präsidialbeschluss wurde die Auferlegung der Verfahrenskosten gemäss ständiger Praxis des Staatsgerichtshofes vom Ausgang des Hauptverfahrens abhängig gemacht. Nachdem die Individualbeschwerde zur Gänze zurückgewiesen wird, sind den Beschwerdeführern nunmehr auch diese Kosten aufzuerlegen.