Art. 20 Abs. 1 Bst. c StGHG
Für die Einleitung des Verfahrens zur Verordnungsüberprüfung gemäss Art 20 Abs 1 lit c StGH bedarf es keines besonderen Interesses der Antragsteller. Mit dem mit diesem Verfahren verbundenen Zweck des Schutzes der verfassungsmässig garantierten Rechte des Einzelnen, des Schutzes der Sicherung der Verfassung und der Entscheidungsprärogative des Gesetzgebers wäre es nicht zu vereinbaren, wenn an die Antragstellung übertriebene formale Anforderungen gestellt würden.
Gesetzmässigkeit der öffentlichen Abgaben Art. 30 Abs. 2, 3, 4 FMAG FMA-GebührenV
Hinsichtlich öffentlicher Abgaben sind der Abgabetatbestand, der Kreis der Abgabepflichtigen, und die Bemessung der Abgabe hinreichend bestimmt und voraussehbar im formellen Gesetz zu regeln.
Die Anforderungen an die Bestimmtheit im formellen Gesetz sind umso höher, je schwerwiegender die Eingriffe sind. Für schwerwiegende Belastungen muss der Gesetzgeber die Bemessungsgrundlage und die Höhe der Abgabelast hinreichend klar regeln. Er kann z.B. Obergrenzen im Gesetz festlegen.
Eine Abgabe ist umso klarer im formellen Gesetz zu regeln, je schlechter sie auf ihre Übereinstimmung mit dem Äquivalenzprinzip geprüft werden kann.
Das Äquivalenzprinzip kann seine Begrenzungsfunktion nicht hinreichend bestimmt wahrnehmen, wenn der objektive Wert der Leistungen schwer bestimmbar ist und ein Marktwert für die Einzelmassnahmen der staatlichen Wirtschaftsaufsicht nicht besteht. Hier richtet sich das Äquivalenzprinzip an den Gesetzgeber und verlangt von diesem die erforderliche Konkretisierung.
Das FMAG enthält keine die Abgabenlast hinreichend begrenzenden Massstäbe. Es lässt die Grundzüge der Regelung, was die Höhe der einzelnen Gebühren betrifft, offen. Es begrenzt die potentiellen Gebühren nicht nach oben, womit die Eingriffsschwere unbestimmt bleibt. Dies hat zur Folge, dass die in Art 30 Abs 4 FMAG vorgenommene Delegation hinsichtlich Gebühren verfassungswidrig ist. Damit fehlt auch der Verordnung betreffend die Gebühren die gesetzliche Grundlage.
Die FMA-Aufsichtsabgaben sind, da voraussetzungslos geschuldet, den Steuern zuzurechnen. Art 30 Abs. 2 FMAG enthält die Bemessungskriterien. Auf der Grundlage dieser Bemessungskriterien ist die zu erwartende Abgabeschuld nicht hinreichend bestimmbar oder voraussehbar. Auch der Mittelbedarf für eine effektive Aufsicht begrenzt die Abgabenlast nicht hinreichend im Voraus. Die Höhe der Aufsichtsabgaben ist somit im formellen Gesetz zu wenig bestimmt. Daraus folgt, dass die Gesetzesdelegation hinsichtlich der Aufsichtsabgaben verfassungswidrig ist. Damit fehlt auch der Verordnung betreffend die Aufsichtsabgaben die gesetzliche Grundlage.
StGH 2010/024
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 22. Juni 2010, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Marzell Beck als Vorsitzender; stellvertretender Präsident Dr. Hilmar Hoch, Univ.-Doz. Dr. Peter Bussjäger, lic. iur. Siegbert Lampert und Prof. Dr. Klaus Vallender als Richter sowie Barbara Vogt als Schriftführerin
über den Antrag der
Antragsteller: 272 Stimmberechtigte des Fürstentums Liechtenstein
alle vertreten durch:
Advokaturbüro Dr. Dr. Batliner & Dr. Gasser 9490 Vaduz
Belangte Behörde: Regierung des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz
auf: Aufhebung der Verordnung vom 22. Dezember 2009 über die Erhebung von Aufsichtsabgaben und Gebühren nach dem Finanzmarktaufsichtsgesetz (FMA-Gebührenver-ordnung; FMA-GebV), LGBl. 2009 Nr. 388
wegen: Verfassungs- und Gesetzwidrigkeit (Streitwert: CHF 100'000.00)
zu Recht erkannt:
1. Dem Antrag wird Folge gegeben.
2. Art. 30 Abs. 3 und Abs. 4 des Gesetzes vom 18. Juni 2004 über die Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz; FMAG), LGBl. 2004 Nr. 175, in der Fassung LGBl. 2009 Nr. 362, werden als verfassungswidrig aufgehoben.
3. Die Verordnung vom 22. Dezember 2009 über die Erhebung von Aufsichtsabgaben und Gebühren nach dem Finanzmarktaufsichtsgesetz (FMA-Gebühren-verordnung; FMA-GebV), LGBl. 2009 Nr. 388, wird als gesetz- und verfassungswidrig aufgehoben.
4. Ziffer 2 und 3 des Urteilsspruches sind von der Regierung gemäss Art. 19 Abs. 3 i. V. m. Art. 21 Abs. 3 StGHG unverzüglich im Landesgesetzblatt kundzumachen.
5. Das Land Liechtenstein ist schuldig, den Antragstellern die Kosten ihrer Vertretung in Höhe von CHF 3'813.10 binnen vier Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
6. Die Gerichtskosten trägt das Land Liechtenstein.
1. Am 30. Dezember 2009 wurde das Landesgesetzblatt LGBl. 2009 Nr. 388 ausgegeben, mit welchem die Regierung gestützt auf Art. 30 Abs. 3 und 4 des Gesetzes vom 18. Juni 2004 über die Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz; FMAG), LGBl. 2004 Nr. 175, und Art. 169 des Gesetzes vom 21. April 1922 über die allgemeine Landesverwaltungspflege (LVG), LGBl. 1922 Nr. 24, in der jeweils geltenden Fassung, die Verordnung vom 22. Dezember 2009 über die Erhebung von Aufsichtsabgaben und Gebühren nach dem Finanzmarktaufsichtsgesetz (FMA-Gebührenverordnung; FMA-GebV), erliess. Die Verordnung trat gemäss Art. 40 FMA-GebV am 1. Januar 2010 in Kraft.
2. Mit Schriftsatz vom 29. Januar 2010 haben 272 Stimmberechtigte des Fürstentums Liechtenstein gegen diese Verordnung Beschwerde an den Staatsgerichtshof wegen Verletzung verfassungsmässig und durch die EMRK gewährleisteter Rechte erhoben. Beantragt wird, der Staatsgerichtshof wolle die Verordnung über die Erhebung von Aufsichtsabgaben und Gebühren nach dem Finanzmarktaufsichtsgesetz (FMA-Gebührenverordnung; FMA-GebV) vom 22. Dezember 2009, kundgemacht mit LGBl. 2009 Nr. 388, als gesetz- und verfassungswidrig aufheben. Mit ihrer Beschwerde haben die Antragsteller auch einen Antrag auf Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung, eventualiter auf Erlass einer vorsorglichen Massnahme verbunden.
3. Mit Beschluss vom 11. Februar 2010 hat der Präsident des Staatsgerichtshofes den Antrag der Antragsteller, ihrer Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, als unzulässig zurückgewiesen, und ihrem Eventualantrag, der Finanzmarktaufsicht bis zur Erledigung ihrer Verfassungsbeschwerde im Sinne einer vorsorglichen Massnahme gemäss Art. 53 Abs. 1 StGHG zu untersagen, die Verordnung über die Erhebung von Aufsichtsabgaben und Gebühren nach dem Finanzmarktaufsichtsgesetz (FMA-Gebührenverordnung; FMA-GebV) vom 22. Dezember 2009, kundgemacht mit LGBl. 2009 Nr. 388, anzuwenden, abgewiesen.
4. Die Regierung hat mit Schreiben vom 2. März 2010 zum Antrag der Antragsteller Stellung genommen und beantragt, der Staatsgerichtshof wolle die Verordnung über die Erhebung von Aufsichtsabgaben und Gebühren nach dem Finanzmarktgesetz (FMA-Gebührenverordnung; FMA-GebV) als verfassungs- und gesetzeskonform bestätigen. Auf die Gründe, welche die Regierung vorträgt, wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
5. Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
1. Nach Art. 20 Abs. 1 Bst. c StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof über die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit sowie über die Staatsvertragsmässigkeit von Verordnungen oder einzelnen Bestimmungen von Verordnungen auf Antrag von mindestens 100 Stimmberechtigten, wenn dieser Antrag innerhalb einer Frist von einem Monat seit der Kundmachung der Verordnung im Landesgesetzblatt gestellt wird. Gemäss Art. 20 Abs. 2 StGHG muss ein Antrag unter Darlegung der Gründe der behaupteten Verfassungs-, Gesetz- oder Staatsvertragswidrigkeit das Begehren enthalten, eine bestimmte Verordnung oder einzelne Bestimmungen aufzuheben.
1.1. Der gegenständliche Antrag ist von 272 Stimmberechtigten unterzeichnet worden. Der Staatsgerichtshof verlangt als Beleg für die Stimmberechtigung der Unterzeichner entsprechende Bestätigungen der jeweiligen Gemeindekanzleien (StGH 2009/82, Erw. 1, mit Verweis auf StGH 2004/18, LES 2006, 102 [104, Erw. 1]; StGH 2003/2, LES 2005, 281 [288]). Solche Bestätigungen wurden im Anlassfall für 272 Unterzeichner der Unterschriftenbögen beigebracht.
1.2. Die Regierung verneint in ihrer Stellungnahme die Legitimation der Antragsteller.
Sie geht von einer unzulässigen Delegation der Beschwerdebefugnis aus. Sie führt aus, die Ausübung des Beschwerderechts im Rahmen einer Popularbeschwerde stelle die Ausübung eines Volksrechtes dar; dieses sei vertretungsfeindlich. Es müsse erwartet werden, dass die Stimmberechtigten, die vom Recht der Popularbeschwerde Gebrauch machten, mindestens in Ansätzen wüssten und angäben, weshalb sie diese Beschwerde führten. Die pauschale Behauptung der Verfassungs- und Gesetzwidrigkeit einer Verordnung (deren Titel übrigens auf den Unterschriftenbögen nicht korrekt angegeben werde) reiche dafür nicht aus. Wenn im Gesetz vorgesehen sei, dass der Prüfungsantrag "unter Darlegung der Gründe" einzureichen sei, so verlange dies, dass jeder stimmberechtigte Beschwerdeführer seinen Standpunkt begründe und nicht nur ein beauftragter Anwalt. Dies setze voraus, dass jeder Stimmberechtigte Kenntnis vom Inhalt der Beschwerde habe, unter welche er seinen Namen setze und in Bezug auf welche er sein Volksrecht ausüben wolle. Zumindest eine summarische Begründung des Inhaltes der Beschwerde hätte zwingend auf den Unterschriftenbögen enthalten sein müssen. Es könne auch bei weitestgehender Auslegung nicht der Sinn des Volksrechtes der Popularbeschwerde sein, ohne jegliche Begründung und Kenntnis der Argumente die Verfassungs- oder Gesetzwidrigkeit einer Verordnung zu beklagen, um es dann einem beauftragten Rechtsanwalt zu überlassen, der Beschwerde den ihm passend scheinenden Inhalt zu geben. Die Beschwerde müsse deshalb mangels Legitimation und Begründung zurück- bzw. abgewiesen werden.
Die Regierung stellt aber keinen diesbezüglichen Antrag. Vielmehr führt sie weiter aus, da ihr jedoch sehr an einer inhaltlichen Klärung der aufgeworfenen Fragen liege, wäre es im Sinne der Schaffung von Klarheit und Rechtssicherheit zu begrüssen, wenn sich der Staatsgerichtshof auch materiell zur FMA-GebV äussern würde, die nach Ansicht der Regierung rechtmässig sei.
Die Regierung beantragt, "der StGH wolle die Verordnung über die Erhebung von Aufsichtsabgaben und Gebühren nach dem Finanzmarktaufsichtsgesetz (FMA-Gebührenverordnung; FMA-GebV) als verfassungskonform bestätigen."
1.3. Der Staatsgerichtshof teilt die Bedenken der Regierung hinsichtlich fehlender Legitimation nicht. Nach Art. 20 Abs. 1 Bst. c StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof über die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit sowie die Staatsvertragsmässigkeit von Verordnungen oder einzelnen Bestimmungen von Verordnungen auf Antrag von mindestens 100 Stimmberechtigten, wenn dieser innerhalb der Frist von einem Monat seit Kundmachung der Verordnung im Landesgesetzblatt gestellt wird. Gemäss Art. 20 Abs. 2 StGHG muss der Antrag unter Darlegung der Gründe der behaupteten Verfassungs-, Gesetz- oder Staatsvertragswidrigkeit das Begehren enthalten, eine bestimmte Verordnung oder einzelne ihrer Bestimmungen aufzuheben.
Bei diesem Antragsrecht handelt es sich um ein spezifisches verfassungsrechtliches "Rechtsschutzmittel" (Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, LPS Bd. 27, Vaduz 1999, 86 in Anlehnung an Christian Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 3. Auflage, München 1991, 441). Für die Einleitung des Verfahrens bedarf es keines besonderen Interesses der Antragsteller. Der Zweck dieses Rechtsschutzmittels liegt im Schutz der verfassungsmässig garantierten Rechte des einzelnen und im Schutz der Sicherung der Verfassung. Der Gesetzgeber möchte mit diesem Rechtsmittel "den Verordnungsgeber, das heisst die Regierung und damit Regierungsverordnungen einer umfassenden Kontrolle unterwerfen, um die Entscheidungsprärogative des Gesetzgebers zu sichern (Herbert Wille, a. a. O., 89; siehe auch 2009/82, Erw. 1).
Mit diesem Zweck wäre es nicht zu vereinbaren, wenn an die Antragstellung übertriebene formale Anforderungen gestellt würden.
Im vorliegenden Fall sind die Anforderungen erfüllt. Die FMA-GebV vom 22. Dezember 2009 wurde mit LGBl. 2009 Nr. 388 am 30. Dezember 2009 kundgemacht. Der Antrag auf Verordnungsprüfung ist am 29. Januar 2010 eingegangen, so dass die Frist eingehalten ist. Die Antragsteller beauftragten das Advokaturbüro Dr. Dr. Batliner und Dr. Gasser, Vaduz, zu Einreichung. Der Text der Unterschriftenbögen lautet wie folgt:
"Popularbeschwerde gem. Art. 20 Abs. 1 lit. c des StGHG
Die unten angeführten stimmberechtigten Landesbürger beantragen beim FL Staatsgerichtshof, die Verordnung der liechtensteinischen Regierung vom 22.12.2009 über die Erhöhung von Aufsichtsabgaben und -gebühren nach dem Finanzmarktaufsichtsgesetz (FMA-GebV) für verfasssungs- und gesetzwidrig zu erklären. Sie beauftragen das Advokaturbüro Dr. Dr. Batliner & Dr. Gasser, Vaduz, Marktgasse 21, die entsprechende Beschwerde anzufertigen und beim Staatsgerichtshof einzureichen."
Nach Auffassung des Staatsgerichtshofes genügen dieser Auftrag und diese Vollmacht unter Berücksichtigung des Zwecks des Rechtsschutzmittels - Achtung der Verfassung und der Entscheidungsprärogative des Gesetzgebers - den Minimalanforderungen an die Antragstellung. Der von der Regierung gerügte Fehler hinsichtlich Verordnungsbezeichnung - "Erhöhung" statt Erhebung - tut dem keinen Abbruch. Die Antragsteller sind aufgrund ihres gemeinsam gestellten Antrags als Einheit zu behandeln. Sie lassen sich vom beauftragten Anwaltsbüro vertreten, das ihre Parteirechte wahrnimmt (Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd. 43, Schaan 2007, 195).
1.4. Da somit die Antragslegitimation gegeben ist und der Antrag fristgerecht erhoben wurde, hat der Staatsgerichthof materiell darauf einzutreten.
2. Die Antragsteller gehen davon aus, dass die Verordnung vom 22. Dezember 2009 über die Erhebung von Aufsichtsabgaben und Gebühren nach dem Finanzmarktaufsichtsgesetz (FMA-Gebührenverordnung; FMA-GebV), LGBl. 2009 Nr. 388, gesetz- und verfassungswidrig ist. Sie bringen vor, die angefochtene Verordnung verstosse gegen das in Art. 92 Abs. 2 LV verankerte Gesetzmässigkeitsprinzip, das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 31 Abs. 1 LV, das Recht auf Vermögenserwerb nach Art. 28 Abs. 1 LV, die Eigentumsgarantie nach Art. 34 Abs. 1 LV und das Willkürverbot. Im Folgenden ist zunächst auf die Rüge des Verstosses gegen das Legalitätsprinzip einzugehen. Falls sich diese Rüge als begründet erweist, braucht auf die weiteren Vorbringen nicht mehr eingegangen zu werden.
3. Nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes stellt der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der öffentlichen Abgaben (Steuern und Kausalabgaben) ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht dar (StGH 2002/70 Erw. 5 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li] mit Hinweis auf StGH 2000/39 Erw. 4c [LES 2004, 56], siehe zuletzt StGH 2009/181, Erw. 3.2). Dabei geht der Staatsgerichtshof von folgender Begrifflichkeit aus: "Kausalabgaben (Gebühren, Vorzugslasten und Ersatzabgaben) sind dadurch gekennzeichnet, dass sie an eine gegenüber dem Abgabepflichtigen erbrachte besondere Gegenleistung des Gemeinwesens anknüpfen, während Steuern gegenleistungslos geschuldet werden. Steuern werden deshalb auch als "voraussetzungslos" geschuldete Abgaben bezeichnet (StGH 1996/30, LES 1997, 207 [210]), StGH 2003/74, Erw. 4, im Internet abrufbar unter www.stgh.li). Diese Sicht entspricht der herrschenden Lehre (vgl. für Liechtenstein Herbert Wille, Liechtensteinisches Verwaltungsrecht - Ausgewählte Gebiete, LPS Bd. 38, Schaan 2004, 590 ff.; für die Schweiz Peter Hettich/Yannick Wettstein, Rechtsfragen um Kostenanlastungssteuern, in: Archiv für Schweizerisches Abgaberecht (78) 2009/2010, 537 ff. [545 ff.] mit zahlreichen Hinweisen auf das Schrifttum). Der Grundrechtscharakter des Legalitätsprinzips hat nach Auffassung des Staatsgerichtshofes seinen Grund insbesondere darin, "dass hinsichtlich Ausgestaltung der Steuerordnung eine grosse Gestaltungsfreiheit bei der Auswahl von Steuertatbeständen besteht und es von der Natur der Sache her keine hinreichend griffigen Begrenzungen der Steuerlast gibt. Namentlich fehlen hier hinsichtlich der Auswahl der Steuerobjekte und des Steuermasses genügend Zweckgesichtspunkte, Kriterien, die der Eingriffsintensität immanente Grenzen setzen." (StGH 2002/70, Erw. 5, im Internet abrufbar unter www.stgh.li).
Der Gesetzgeber hat nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes auch darüber zu entscheiden, welche der den Abgabepflichtigen individuell vernünftig zurechenbaren Leistungen des Gemeinwesens in welchem Umfang mit Kausalabgaben, insbesondere Gebühren und welche mit Steuererträgen finanziert werden. Dabei ist beachtlich, dass Steuern - was der vorliegende Fall illustriert - teilweise durch Kausalabgaben substituierbar sind. Es handelt sich bei der Frage der Finanzierung der staatlichen Leistungen mit Steuern oder Kausalabgaben um politische Fragen, die nicht von der Regierung oder von Verwaltungsbehörden, sondern vom demokratisch legitimierten Gesetzgeber unter Beachtung des Verfassungsrechts, namentlich der Grundrechte und der daraus abgeleiteten Prinzipien entschieden werden müssen (StGH 2009/181, Erw. 3.1). Hinsichtlich öffentlicher Abgaben sind der Abgabetatbestand, der Kreis der Abgabepflichtigen, und die Bemessung der Abgabe hinreichend bestimmt im Gesetz im formellen Sinne zu regeln. In einer Demokratie soll der Gesetzgeber über die den Bürgerinnen und Bürgern auferlegten Lasten entscheiden. Das Gesetzgebungsverfahren ist am besten geeignet, im öffentlichen Diskurs die Gründe und Gegengründe zu erörtern und die Abgaben so zu regeln, dass die Belastungen für die Betroffenen hinreichend voraussehbar sind. Die Anforderungen an die Bestimmtheit im formellen Gesetz sind um so höher, je schwerwiegender die Eingriffe sind, welche mit den in Frage stehenden Abgaben verknüpft sein können.
4. Vorliegend umstritten sind die Gebühren und Aufsichtsabgaben, die in Art. 30 FMAG geregelt sind.
Nach Art. 30 Abs. 1 Satz 1 FMAG erhebt die FMA zur Finanzierung ihrer Tätigkeit sowie zur Schaffung angemessener Reserven von den beaufsichtigten natürlichen und juristischen Personen Gebühren für Aufsichtsverfahren im Einzelfall und für Dienstleistungen. Zudem erhebt sie gemäss Art. 30 Abs. 1 Satz 2 FMAG von den Beaufsichtigten jährlich pro Aufsichtsbereich eine Aufsichtsabgabe für die Kosten der FMA, die durch die Gebühren und den Beitrag des Landes nicht gedeckt sind.
Bei den hier interessierenden Kausalabgaben handelt es sich um Gebühren, die - wie oben ausgeführt - aus Anlass von Verwaltungsleistungen erhoben werden. Die Verwaltungsleistungen werden von der Finanzmarktbehörde (Finanzmarktaufsicht, FMA) erbracht, die eine selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit darstellt (Art. 2 FMAG).
Die Aufsichtsabgaben sind demgegenüber insofern "voraussetzungslos" geschuldet und daher den Steuern zuzurechnen, als sie nicht an einzelne den Abgabepflichtigen vernünftig zurechenbare Leistungen des Gemeinwesens anknüpfen. Ob man diese Abgaben als "Sonderabgaben" oder als "Umlage" (§ 16 des deutschen Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetzes) oder als Kostenanlastungssteuern bezeichnet, ist für die Frage der Voraussetzungen, die an die gesetzliche Grundlage zu stellen sind, unbeachtlich. Entscheidend ist der Umstand, dass die Abgaben im beschriebenen Sinn "voraussetzungslos" geschuldet werden (zur abgaberechtlichen Einordnung der Aufsichtsabgaben vgl. Herbert Wille, a. a. O., 598 f.; Peter Hettich/Yannick Wettstein, a. a. O., 550; weiter Xavier Oberson/Michel Hottelier, La taxe de surveillance perçue auprès des organismes d'autorégulation en matière de lutte contre le blanchiment d'argent: nature juridique et constitutionalité, in: AJP 2007, 51 [55 f.]).
Im vorliegenden Fall stellt sich die Frage, ob die Abgaben, welche die FMA-GebV vorsieht, im formellen Gesetz hinreichend bestimmt geregelt sind. Die Antragsteller verneinen diese Frage.
Hinsichtlich der Aufsichtsabgaben hat der Gesetzgeber in Art. 30 Abs. 2 FMAG Kriterien für die Bemessung aufgestellt. Die Regierung kann nach Art. 30 Abs. 3 FMAG mit Verordnung die Aufteilung der Aufsichtsabgabe in eine fixe Grundabgabe und eine variable Zusatzabgabe vorsehen. Für Gebühren enthält das Gesetz betreffend Bemessung keine weiteren Festlegungen.
Art. 30 Abs. 4 FMAG lautet:
"Die Einzelheiten über die Erhebung der Aufsichtsabgaben und Gebühren regelt die Regierung nach Anhörung der Branchenverbände mit Verordnung, namentlich:
a) die Bemessungsgrundlagen;
b) die Aufsichtsbereiche nach Abs. 1;
c) die Aufteilung der durch die Aufsichtsabgabe zu finanzierenden Kosten unter den Aufsichtsbereichen;
d) die Höhe der Reserven der FMA."
5. Was zunächst die Gebühren betrifft, enthält das Finanzmarktaufsichtsgesetz in Art. 30 Abs. 1 und Abs. 4 eine Delegationsnorm. Diese ist nicht isoliert, sondern im Gesamtkontext des Finanzmarktaufsichtsgesetzes zu interpretieren (vgl. in diesem Sinne auch das Urteil des österreichischen Verfassungsgerichtshofes vom 10. März 2004 [VfSlg. 17161/2004 E. 2.17]). Demnach ergibt sich, dass zumindest die möglichen Abgabesubjekte und die Abgabegegenstände durch Auslegung des Gesetzes hinreichend bestimmbar sind. Die Abgabesubjekte sind die beaufsichtigten natürlichen und juristischen Personen. Der Gesetzgeber ermächtigt sodann die Regierung als Abgabeobjekte die Aufsichtsleistungen vorzusehen, die sich aus den in Art. 5 FMAG, der die Überschrift "Aufgaben" trägt, genannten Gesetzen und den dazugehörigen Durchführungsverordnungen ergeben. Der Gesetzgeber überlässt allerdings die Regelung der weiteren für die Gebührenpflicht und die Höhe der Gebühren relevanten Fragen dem Verordnungsgeber. Nicht geregelt sind im Gesetz die Bemessungsgrundlagen (ausdrücklich delegiert in Art. 30 Abs. 2 Bst. a FMAG) und die Gebührensätze. Es fragt sich, ob die Delegation dieser Elemente verfassungsmässig ist. Das ist der Fall, wenn der Gesetzgeber und nicht der Verordnungsgeber das "Wesentliche" regelt. Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes können das Kostendeckungsprinzip und das aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip abgeleitete Äquivalenzprinzip die Anforderungen an die formellgesetzliche Grundlage bei bestimmten Abgaben lockern. Was zunächst das als Gesamtkostendeckungsprinzip zu verstehende Kostendeckungsprinzip betrifft, ist davon auszugehen, dass dieses im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte zur Bestimmung der Höhe der einzelnen Gebühren liefert, denn die Gesamtkostendeckung ist vorliegend kein Ziel der Gebührenerhebung. Die Gesamtkosten, die übrigens betreffend die zukünftige Entwicklung nicht im Voraus feststehen und daher nach oben nicht zahlenmässig begrenzt sind, sollen ja aus der Summe aus dem Beitrag des Landes plus Gebührenerträgen und Aufsichtsabgaben gedeckt werden. Der Gesamtgebührenertrag bleibt somit stets unter den Gesamtkosten.
Beim Äquivalenzprinzip handelt es sich um eine Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsprinzips im Abgaberecht. Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes wird verlangt, dass die Höhe der einzelnen Kausalabgabe nicht in einem Missverhältnis, sondern in einem vernünftigen Verhältnis zum objektiven Wert der abzugeltenden Leistung steht. Dabei geht der Staatsgerichtshof davon aus, dass ein Konnex zwischen den Anforderungen an die Bestimmtheit der Regelung im formellen Gesetz und der Begrenzungsfunktion des Äquivalenzprinzips besteht und die Abgabe um so klarer im formellen Gesetz zu regeln ist, je schlechter sie auf ihre Übereinstimmung mit dem Äquivalenzprinzip geprüft werden kann (vgl. zur ungenügenden Begrenzungsfunktion des Äquivalenzprinzips Daniela Wyss, Kausalabgaben - Begriff, Bemessung, Gesetzmässigkeit, Diss. Bern, Basel 2009, 72 ff., 87). In Anlehnung an eine entsprechende Erwägung des schweizerischen Bundesgerichtes erwog der Staatsgerichthof, es fehle an der genügenden Begrenzung namentlich dort, wo mangels eines Marktwertes der staatlichen Leistung das Äquivalenzprinzip nicht wirksam greifen kann (StGH 2002/70, Erw. 11 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li] mit Hinweisen auf BGE 121 I 230, 238 und auf Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrechts, 104 [2003], 505 ff., 523). Weiter wies der Staatsgerichthof darauf hin, dass die im Schrifttum vorgebrachte Rechtsansicht, wonach auch der Nutzen der Verwaltungsleistung im Rahmen der Äquivalenzprüfung mit einbezogen werden sollte, im Regelfall keine Lockerung der Anforderungen an die formellgesetzliche Grundlage rechtfertigt, weil der Nutzen nur in Ausnahmefällen hinreichend quantifizierbar sein dürfte (StGH 2002/70, Erw. 11, im Internet abrufbar unter www.stgh.li).
Die Regierung ist als Verordnungsgeber betreffend die Festlegung der Höhe der hier in Frage stehenden, die Abgabepflichtigen nicht unbeachtlich belastenden Gebühren, durch das Äquivalenzprinzip nicht hinreichend gebunden. Das Äquivalenzprinzip allein kann hier die nötige Begrenzung und Voraussehbarkeit der Abgabebelastung nicht bewirken. Die Gebühren für die einzelnen in Frage stehenden Verwaltungshandlungen (Bewilligungen, Entzüge von Bewilligungen etc.) sind - was die Höhe betrifft - im formellen Gesetz nicht zum voraus festgelegt und daher für die Stimmbürger auf Grund des Gesetzeswortlautes nicht bestimmbar und auch für den Abgabepflichtigen nicht genügend voraussehbar. Das Äquivalenzprinzip kann seine Begrenzungsfunktion nicht hinreichend bestimmt wahrnehmen, da der objektive Wert der Leistungen schwer bestimmbar ist und ein Marktwert für die Einzelmassnahmen der staatlichen Wirtschaftsaufsicht nicht besteht. Wer könnte aufgrund des Gesetzes sagen, ob die Gebühren für die Bankenbewilligung CHF 10'000.00 oder CHF 20'000.00 oder CHF 50'000.00 betragen sollen oder, wie es die FMA-GebV vorsieht, CHF 60'000.00 bis CHF 100'000.00. Das Mass der Gebühren ist hier durch das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip nicht genügend bestimmt, so dass nur der Gesetzesvorbehalt den nötigen "Schuldnerschutz" bieten kann (so dem Sinne nach StGH 2004/22, Erw. 3.2). Die Bestimmung dieser Abgaben ist somit in weitem Mass eine politische Frage, die der Gesetzgeber zumindest in grundsätzlicher Weise regeln sollte. Hier richtet sich das Äquivalenzprinzip an den Gesetzgeber und verlangt von diesem die erforderliche Konkretisierung. Die Folge ist, dass der Verordnung bezüglich den Gebührenregelungen die hinreichende gesetzliche Grundlage fehlt, was sie gesetz- und verfassungswidrig macht. Für so schwerwiegende Belastungen genügt es nicht, dass der Gesetzgeber die möglichen Abgabesubjekte und Abgabenobjekte so hinreichend bestimmt regelt, dass sie durch Auslegung ermittelt werden können. Er muss zudem die Bemessungsgrundlage und die Höhe der Abgabelast hinreichend klar festlegen. Es stehen ihm da unterschiedliche Wege offen, so kann er z. B. Obergrenzen im Gesetz festlegen oder Gebührensätze bezogen auf gesetzlich bestimmte Bemessungsgrundlagen vorsehen (vgl. hierzu auch Pierre Tschannen, Systeme des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Bern 2008, 116 ff., [118]). Es ist, namentlich aus Gründen der Gewaltentrennung, nicht die Aufgabe des Staatsgerichtshofes dem Gesetzgeber hier Vorgaben zur Beantwortung politischer Fragen zu machen. Wie anlässlich der 1. Lesung betreffend die Schaffung und Harmonisierung gesetzlicher Grundlagen zur Führung und Transparenz von öffentlichen Unternehmen (Schaffung eines Rahmengesetzes und Abänderung der entsprechenden Spezialgesetze) deutlich wurde, enthält das Gesetz keine die Abgabelast hinreichend begrenzenden Massstäbe. ("Für Gebühren im Besonderen habe ich jetzt auf die Schnelle keine Kriterien gefunden" [Votum Diana Hilti, anlässlich der 1. Lesung, Landtagsprotokoll, 17. September 2009, S. 965]). In der erwähnten ersten Lesung ist zwar immer wieder vom Äquivalenzprinzip die Rede gewesen (siehe z. B. das Votum des Regierungschefs Klaus Tschütscher, anlässlich der ersten Lesung, Landtagsprotokoll, 17. September 2009, S. 958; weiter das Votum des Abgeordneten Wendelin Lampert, ebenda S. 959), ohne dass aber dargelegt wurde, inwiefern und inwieweit dieses Prinzip vorliegend zur hinreichenden Gebührenbegrenzung tauglich sein könnte. Das Gesetz lässt die Grundzüge der Regelung, was die Höhe der einzelnen Gebühren betrifft, offen. Es begrenzt die potentiellen Gebühren nicht nach oben, womit die Eingriffsschwere unbestimmt bleibt. Offenbar herrschte auch bei den Gesetzesberatungen der Eindruck vor, es fehle mit Bezug auf die Bemessungskriterien an der nötigen "Transparenz" (vgl. z. B. das Votum der Abgeordneten Doris Beck, anlässlich der ersten Lesung, Landtagsprotokoll, 17. September 2009, S. 966).
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das FMAG betreffend die Gebühren nicht hinreichend bestimmte Begrenzungen enthält. Die Bestimmung der für die Abgabepflicht wichtigen Höhe ist allein aus dem Verordnungsrecht ersichtlich, d. h. aus den Art. 19 bis 35 FMA-GebV (Gebührenpflicht [Art. 19 Abs. 1 Bst. a bis c]; Ansätze der Gebührenbemessung [Art. 19 Abs. 2 bis Abs. 4 i. V. m. Art. 21 bis 36]). Daraus folgt, dass die in Art. 30 Abs. 4 FMAG vorgenommene Delegation hinsichtlich Gebühren verfassungswidrig ist, woraus sich zugleich ergibt, dass für die Bestimmungen der Verordnung betreffend Gebühren die gesetzliche Grundlage fehlt, weshalb auch diese gesetz- und verfassungswidrig sind.
6. Betreffend Aufsichtsabgaben, die, wie weiter vorne festgehalten, voraussetzungslos geschuldet und deshalb als Steuern (Kostenanlastungssteuern) einzustufen sind, enthält das FMA-Gesetz in Art. 30 Absatz 2 "Kriterien" für die Bemessung. Diese werden bezogen auf die nach den verschiedenen Aufsichtsgesetzen Beaufsichtigten angeführt (Bankengesetz: Bilanzsumme und Effektenumsatz; Vermögensverwaltungsgesetz: Höhe des verwalteten Vermögens, Bruttoertrag und Betriebsgrösse; Gesetz für Investmentunternehmen: Höhe des verwalteten Vermögens, Bruttoertrag und Betriebsgrösse; Versicherungsaufsichtsgesetz: Bruttoprämie und Bilanzsumme; Gesetz über die Versicherungsvermittlung: Zahl der im Versicherungsvermittlerregister eingetragenen Personen; Gesetz über die betriebliche Personalvorsorge: die Bilanzsumme; Pensionsfondsgesetz: Bruttovermögen; Gesetz über Wirtschaftsprüfer und Revisionsgesellschaften: die bei der Prüfung von Beaufsichtigten erzielten Honorare; Sorgfaltspflichtgesetz: Bruttoertrag und Betriebsgrösse).
Auf der Grundlage dieser "Bemessungskriterien" ist die zu erwartende Abgabeschuld weder für die Stimmbürger hinsichtlich der Ergreifung des Referendums noch für den einzelnen Beaufsichtigten betreffend die zu erwartende Abgabelast hinreichend bestimmbar und voraussehbar. Auch hier regelt der Verordnungsgeber das Wichtige, d. h. die Bemessung und die Höhe der einzelnen den Aufsichtspflichtigen treffenden Abgabe. Die Höhe der Abgabe wird nach Art. 30 Abs. 4 FMAG von der Regierung auf dem Verordnungsweg festgesetzt.
Die Delegation des Art. 30 Abs. 4 FMAG ist zwar bei den Aufsichtsabgaben nicht in genau gleichem Ausmass offen wie bei den Gebühren. Gleichwohl liegt auch hier eine unzulässige Delegation an die Regierung vor, weil zentrale Elemente des Abgaberechtsverhältnisses auf der Gesetzesebene fehlen. Auch hinsichtlich der Aufsichtsabgaben ermangelt daher der Verordnung die hinreichende gesetzliche Grundlage im formellen Gesetz.
Der Staatsgerichtshof geht, anders als wohl das (deutsche) Bundesverfassungsgericht nicht davon aus, dass der "Mittelbedarf" für eine effektive Aufsicht die Abgabenlast zum voraus hinreichend begrenzt (BVerfG, 2 BvR 852/07 vom 16. September 2009, E. III; der Beschwerdeführer hatte allerdings diesbezüglich auch keine Rügen vorgebracht). Einen Hinweis auf die Richtigkeit dieser Annahme (der in BGE 131 II 271 [287] E. 7.3 und E. 7.4 wohl das Bundesgericht und im Urteil vom 14. September 2007 zur "Verkaufsabgabe auf notifizierten Arzneimitteln", BVGE 2007/43 E. 4.3.4.1, auch das schweizerische Bundesverwaltungsgericht folgte,) gibt im vorliegenden Fall der kontinuierlich gestiegene Mittelbedarf der FMA. Nach Meinung der Regierung werden die Kosten der Aufsichtstätigkeit im Wesentlichen "durch die Ablaufprozesse und Strukturen des Unternehmens bestimmt und sollen mit professioneller und adäquater Aufgabenerfüllung gerechtfertigt werden." (BuA 53/2009, S. 156). Nach allgemeiner Lebenserfahrung dürfte wohl auch - worauf auch die Antragsteller in ihrer Beschwerde hinweisen - die Regelung der Budgetierung und Budgetkontrolle auf Gesetzesebene nicht hinreichend begrenzend wirken (siehe namentlich Art. 12 Abs. 1 Bst. g FMAG: "Dem Aufsichtsrat kommen folgende unentziehbare und nicht delegierbare Aufgaben zu: [...] g) die Erstellung des Jahresbudgets, des Jahresberichtes und der Jahresrechnung;" Art. 32 Abs. 1 FMAG: "Die Regierung hat den Geschäftsbericht [Jahresrechnung und Jahresbericht der FMA] dem Landtag zur Kenntnis zu bringen." und Art. 33a Abs. 2 Bst. d FMAG: "Der Regierung obliegen [...] d) die Genehmigung des Jahresbudgets, des Jahresberichtes und der Jahresrechnung sowie die Entlastung des Aufsichtsrates"; vgl. zu analogen Überlegungen das schon erwähnte Urteil des schweizerischen Bundesverwaltungsgerichts, BVGE 2007/43 E. 4.3.4.1: "Der Abgabepflichtige kann sich zwar aufgrund der auf der Internetseite des Instituts veröffentlichten Jahresrechnungen und des ebendort publizierten Leistungsauftrages samt den jährlichen Leistungsvereinbarungen [Art. 70 HMG] ein approximatives Bild davon machen, welche Gesamtsumme das Institut zur Erreichung des vorgegebenen Kostendeckungsgrades aus allen seinen Abgaben einnehmen muss [...]. Er findet aber im Gesetz nur wenig Hinweise darauf, wie diese Summe auf die verschiedenen heilmittelrechtlichen Abgabetypen [Verkaufsabgabe einerseits, Gebühren für Bewilligungen, Kontrollen und Dienstleistungen andererseits] verteilt wird. Zudem lässt sich aus dem Gesetz nicht ableiten, wie hoch die Verkaufsabgabe im konkreten Einzelfall ausfallen wird, fehlen doch ein Gebührenrahmen oder andere Bemessungsregeln, und steht der Abgabe keine staatliche Leistung gegenüber, welche im Sinne des Äquivalenzprinzips eine einzelfallweise Bestimmung der Abgabenhöhe ermöglichen würde [kein individueller Zurechnungszusammenhang, vgl. E 4.2 hiervor; zum gebührenrechtlichen Äquivalenzprinzip etwa BGE 128 I 46 E. 4 mit Hinweisen]").
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Höhe der Aufsichtsabgaben im formellen Gesetz zu wenig bestimmt geregelt ist. Daraus folgt, dass die Gesetzesdelegation hinsichtlich Aufsichtsabgaben verfassungswidrig ist. Zugleich ergibt sich daraus, dass auch der angefochtenen Verordnung betreffend die Aufsichtsabgaben die gesetzliche Grundlage fehlt, weshalb auch diese gesetz- und verfassungswidrig sind.
Die Regierung beruft sich in ihrer Stellungnahme vom 2. März 2010 auf analoge Regelungen in der FinMA-GebV der Schweiz. Aus ihrer Aufstellung wird die enge Anlehnung der FMA-GebV deutlich. Daraus ist für die Beantwortung der Frage der Verfassungsmässigkeit des Art. 30 FMAG und der darauf gestützten FMA-GebV nichts zu gewinnen.
In der Schweiz gibt es insofern keine vergleichbare Verfassungsgerichtsbarkeit im Hinblick auf die hier interessierenden, im Bundesrecht geregelten Abgaben, als das Bundesgericht nach Art. 190 BV (früher Art. 191 BV) an das Massgeblichkeitsprinzip (hierzu Yvo Hangartner, St. Galler Kommentar, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 190 BV, Rz. 5 ff.) gebunden ist. Es besteht zwar kein Prüfungsverbot, aber ein Befolgungsgebot. Von der Möglichkeit der Prüfung macht das Bundesgericht von Fall zu Fall in unterschiedlichem Mass Gebrauch.
Entsprechend hat das Bundesgericht in mehreren Fällen, in denen es um Aufsichtsabgaben ähnlicher Art ging wie bei denen nach FMAG, die Frage der Verfassungsmässigkeit explizit offen gelassen (siehe z. B. BGer B-2334/2006 vom 6. September 2007 E. 4.6.2: "Da Bundesgesetze für alle rechtsanwendenden Behörden massgebend sind [Art. 190 BV in der seit 1. Januar 2007 geltenden Fassung] kann offen gelassen werden, ob es sich bei Art. 22 GwG um eine verfassungswidrige Bestimmung handelt [vgl. BGE 128 II 247 E. 4.2] [...]. Somit erwiese sich die Rüge des Beschwerdeführers aufgrund von Art. 190 BV selbst dann als unbeachtlich, wenn man davon ausgehen würde, dass die Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe als verfassungsrechtlich unzulässige Kostenanlastungssteuer zu qualifizieren wäre - was aber nicht leichthin anzunehmen ist."). Im oben schon erwähnten Fall, bei dem es u. a. um die Frage ging, ob Art. 32e Abs. 2 Umweltschutzgesetz (SR 814.01) zur Erhebung der dort vorgesehenen Kostenanlastungssteuer eine hinreichend bestimmte Rechtsgrundlage biete, führte es jedoch aus, insgesamt könne der Abgabepflichtige die steuerliche Belastung aus Art. 32e Abs. 2 USG nicht mit genügender Sicherheit voraussehen. "Art. 32e Abs. 2 USG widerspricht folglich als formellgesetzliche Grundlage für die Abgabenhöhe dem Bestimmtheitsgebot von Art. 127 Abs. 1 BV. Die Bestimmung ist indessen für das Bundesgericht aufgrund von Art. 191 BV verbindlich." (BGE 131 II 271 S. 287).
Will man die Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichtes heranziehen, kann das mit Bezug auf die im vorliegenden Fall relevanten Fragen hinsichtlich der Verfassungsgerichtsbarkeit betreffend kantonale Regelungen Gewinn bringen. Zum Legalitätsprinzip im Abgaberecht hat das Bundesgericht beispielsweise in BGE 132 I 157 in der E. 2.2 Folgendes ausgeführt (Hervorhebungen nur hier):
"Das Erfordernis der gesetzliche Grundlage (Legalitätsprinzip) im Abgaberecht ist ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV (Art. 4a BV) geltend gemacht werden kann. Danach bedürfen öffentliche Abgaben einer formellgesetzlichen Regelung - zumindest in den Grundzügen - über ihre Ausgestaltung, namentlich den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Steuer und deren Bemessung (BGE 132 II 562 E. 3.1 S. 565; BGE 129 I 346 E. 5.1 S. 353 f.; BGE 128 I 317 E. 2.2.1 S. 320 f. mit Hinweisen). (...) Ob die einer kantonalen Gesetzesvorschrift gegebene Auslegung zulässig ist, beurteilt das Bundesgericht auch bei der Anrufung des speziellen abgaberechtlichen Legalitätsprinzips nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür; mit freier Kognition prüft es dagegen auf entsprechende Rüge hin, ob die aus der Bundesverfassung folgenden Anforderungen an die Ausgestaltung und Bestimmtheit der formellgesetzlichen Vorgaben und die damit zusammenhängenden Delegationsschranken eingehalten sind (BGE 126 I 180 e. 2a/aa S. 182 mit Hinweisen)."
Diese Rechtsprechung entspricht zumindest von der Stossrichtung her der langjährigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes.
7. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass spruchgemäss zu entscheiden war.
8. Den Antragstellern waren die Kosten ihrer Vertretung (CHF 1'782.00 [TP 3C] + CHF 712.80 [40 % ES] + CHF 891.00 (50 % Streitgenossenzuschlag] = CHF 3'385.80 + CHF 257.30 [7,6 % MwSt.] = CHF 3'643.10) zuzusprechen, dies mit Ausnahme der verzeichneten Eingabegebühr von CHF 340.00, welche auf CHF 170.00 herabzusetzen war, da von den Antragstellern anlässlich der Erhebung ihrer Beschwerde eine Eingabegebühr in Höhe von CHF 170.00 eingehoben wurde (Art. 56 Abs. 1 StGHG i. V. m. Art. 16 und Art. 17 Abs. 1 lit. e GGG).