StGH 2004/9
Die Unterscheidung zwischen generell-abstraktem Erlass und individuell-konkreter Verfügung kann keineswegs immer klar vorgenommen werden, sondern ist, wie etwa bei Allgemeinverfügungen, mitunter fliessend. Die Unterscheidung zwischen Verfügung und Erlass ist auch wesentlich danach vorzunehmen, dass ein optimaler Rechtsschutz gewährleistet ist. Wenn die individuelle Betroffenheit durch einen Verwaltungsakt schon genügend konkret ist, soll dieser sinnvollerweise auch als Verfügung bzw E im Verwaltungsbeschwerdeweg angefochten werden können.Aus Rechtssicherheitsüberlegungen erscheint es angezeigt, nicht primär auf die dogmatische Unterscheidung zwischen generell-abstrakten und individuell-konkreten Hoheitsakten abzustellen, sondern darauf, in welche äussere Form diese Hoheitsakte gekleidet sind. Nur wenn das Abstellen auf die Form zu keinem oder einem offensichtlich unbefriedigendem Ergebnis führt, ist auf das Rechtsschutzinteresse des Bf abzustellen.Das Schreiben, womit die Regierung die Tarife gemäss dem zwischen dem LKV und dem Physiotherapeuten-Verband FL abgeschlossenen Tarifvertrag generell um 15 % reduzierte, ist als Verfügung zu qualifizieren. Die Tarifreduktion hat nämlich konkrete, klar ersichtliche Auswirkungen auf einen eng begrenzten Adressatenkreis. Sie ist konkret genug, sodass die Auswirkungen für die betroffenen Tarifpartner ohne zusätzliche Konkretisierungsverfügung ersichtlich sind.Im Lichte des grundrechtlichen Beschwerderechts gem Art 43 LV ist im Zweifel für die Anfechtbarkeit eines Verwaltungsaktes im ordentlichen Instanzenzug zu plädieren.
1. Der Beschwerde wird Folge gegeben. Der Bf ist durch das angefochtene U des VGH vom 28.01.2004, VGH 2004/1, in den geltend gemachten verfassungsmässig gewährleisteten Rechten verletzt.
2. Die angefochtene E wird aufgehoben und zur Neuentscheidung an den VGH unter Bindung an die Rechtsansicht des StGH zurückverwiesen.
3. Dem Bf sind Verfahrenskosten in Höhe von CHF 1789.00 binnen vier Wochen von der Landeskasse zu ersetzen.
1. Mit Schreiben vom 16.12.2003 informierte die Regierung den Bf über die von ihr getroffene E vom gleichen Tage wie folgt:
"Für das Jahr 2004 wird folgende Übergangsregelung genehmigt:
Der bestehende Tarifvertrag zwischen dem liechtensteinischen Krankenkassenverband LKV und dem Physiotherapeutenverband Fürstentum Liechtenstein PVFL wird bis Ende 2004 weitergeführt, wobei der Taxpunktwert ab 01.01.2004 um 15 % gesenkt wird.
Zwischen den Tarifpartnern ist eine Regelung auf Basis der Schweizer Tarifstruktur auszuarbeiten und der Regierung bis spätestens Ende Juni 2004 zur Genehmigung zu unterbreiten.
Diese Regelung gilt sinngemäss für den Verband diplomierter Masseure und medizinischer Bademeister des Fürstentums Liechtenstein."
2. Gegen die E der Regierung vom 16.12.2003 erhob der Bf eine mit "Einspruch" bezeichnete Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Er erhob "Einspruch" gegen alle Punkte der Regierungsentscheidung. Mit Schreiben vom 30.12.2003 ergänzte der Bf seine Beschwerde dahingehend, dass er bisher keine förmliche E zugestellt erhalten habe und die Regierungsentscheidung vom 16.12. 2003 weder eine Begründung noch eine Rechtsmittelbelehrung beinhalte. Er beantragte die Aufhebung der Regierungsentscheidung vom 16.12.2003 und die Bestätigung des bestehenden Tarifvertrages ab 01.01.2004. Eventualiter beantragte der Bf, der VGH wolle die Regierungsentscheidung vom 16.12.2003 aufheben und der Regierung auftragen, eine den Bestimmungen des LVG entsprechende E mit Spruch, Begründung und Rechtsmittelbelehrung auszufertigen und dem Bf zuzustellen. Im Weiteren beantragte der Bf die Einholung eines rechtlichen und volkswirtschaftlichen Gutachtens zur neuen Krankenkassenverordnung.
3. Mit U vom 28.01.2004 wies der VGH die Beschwerde vom 25.12.2003 unter Kostenfolgen zurück. Begründet wurde diese E im Wesentlichen wie folgt:
3.1. Wie sich aus dem Regierungsakt ergebe, sei zwischen dem Bf und dem liechtensteinischen Krankenkassenverband (LKV) bis heute kein Tarifvertrag abgeschlossen worden. Die Leistungen seien nach dem Physiotherapeutentarif abgerechnet worden. Der LKV habe den Tarifvertrag mit den Physiotherapeuten per 31.12.2002 gekündigt. Nachdem zwischen den Tarifpartnern keine Einigung erzielt worden sei, habe die Regierung in ihrer Sitzung vom 18.12.2002 entschieden, dass der Tarifvertrag in der ab 01.01.1996 gültigen Fassung weiter gelte, bis zu einer endgültigen Einigung oder bis zu einer Regierungsentscheidung. Weder der Physiotherapeutenverband noch der Bf hätten eine Einigung mit dem LKV erzielt.
3.2. Gemäss Art 16c Abs 6 des Gesetzes über die Krankenversicherung, LGBl 1971/50 idF LGBl 2003/241, lege die Regierung den Tarif für die Vergütung der Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung fest, wenn zwischen dem Kassenverband und den Verbänden von Leistungserbringern kein Tarifvertrag zustande komme. Auch die alte Fassung des Krankenversicherungsgesetzes, die bis Ende 2003 Gültigkeit gehabt habe, habe in Art 16b Abs 3 vorgesehen, dass die Regierung den Tarif festlege, wenn zwischen den Verbänden kein Tarifvertrag zustande komme. Im vorliegenden Fall sei zwischen dem Bf und dem LKV keine Tarifvereinbarung zustande gekommen, weswegen die Regierung berechtigt und verpflichtet gewesen sei, den Tarif, zu dem die Kosten vergütet würden, selber festzulegen.
3.3. Es stelle sich hier zunächst die Frage, in welcher Rechtsform die Regierung den Tarif festzulegen habe. Ob es sich bei der Festlegung des Tarifes durch die Regierung um einen Rechtssatz oder eine Verfügung handle, sei nämlich entscheidend für die Rechtsschutzmöglichkeiten.
Rechtssätze seien generell-abstrakte Normen, welche sich an die Allgemeinheit wendeten (generell) und eine Vielzahl von Sachverhalten (abstrakt) ordneten. Der Verwaltungsakt bzw die Verfügung oder E sei dem gegenüber ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt werde. Zwischen Rechtssatz und Verfügung stehe die sogenannte Allgemeinverfügung. Wie die Verfügung regele sie einen konkreten Fall, doch im Unterschied zu dieser richte sie sich an eine unbestimmte Zahl von Personen, was die Allgemeinverfügung mit dem Rechtssatz gemein habe. Die Allgemeinverfügung werde in der schweizerischen und deutschen Rechtsprechung als Verfügung behandelt, in der österreichischen Rechtsprechung aber als Verordnung. In der liechtensteinischen Rechtsprechung sei die Allgemeinverfügung in der E StGH 1978/12 als Verordnung angesehen worden. Diese unveröffentlichte E sei aber singulär geblieben (Verweis auf Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LPS Bd 23, Vaduz 1998, S 38 und 113 f; Max Imboden, Rene Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtssprechung Bd 1, Basel und Stuttgart 1976, S 32 f; Ulrich Haefelin, Georg Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1998, Rz 737 ff).
Die Festlegung des Tarifs zwischen den Leistungserbringern der Gesundheitspflege und den Krankenkassen sei nicht nur für diese, sondern auch für alle Krankenversicherten verbindlich. Damit gelte der Tarif für eine unbestimmte Zahl von Personen. Der Tarif lege die Vergütung von verschiedenen Leistungen fest, ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine Person. Nach der Ansicht des VGH habe daher die Festsetzung des Tarifes durch die Regierung in einem Rechtssatz zu erfolgen. Auch nach Auffassung des schweizerischen Bundesgerichtes seien Tarife generell-abstrakte Regelungen von nach irgendwelchen Kriterien abgestuften Geldzahlungen, insbesondere von Entgelten für Leistungen der Angehörigen bestimmter Berufe oder bestimmter Dienstleistungsbetriebe (Verweis auf BGE 100 I b 330). Dabei könne es auch keine Rolle spielen, dass im vorliegenden Fall die Festlegung des Tarifes von der Regierung zeitlich auf ein Jahr beschränkt worden sei.
3.4. Jeder Rechtssatz, sei er ein Gesetz oder eine Verordnung, müsse zu seiner Gültigkeit in geeigneter Form publiziert werden. Die Regierung habe aber lediglich in ihrer Sitzung vom 16.12.2003 den Tarif festgelegt, ohne ihn anschliessend zu publizieren. Damit der festgelegte Tarif tatsächlich Gültigkeit erlange, habe die Regierung dieses Versäumnis nachzuholen.
Da die Festlegung des Tarifes als Rechtssetzung zu werten sei, sei die Beschwerde zurückzuweisen gewesen, weil Rechtssätze nicht mit einer Beschwerde angefochten werden könnten. Erst die aufgrund eines Rechtssatzes ergehenden Einzelverfügungen seien mit Beschwerde anfechtbar.
4. Gegen diese VGH-Entscheidung erhob der Bf mit Datum vom 17.02.2004 Verfassungsbeschwerde an den StGH, wobei eine Verletzung des Willkürverbots, des Verbots der Rechtsverweigerung, der Eigentumsgarantie, des Rechts auf den ordentlichen Richter sowie auf ein faires Verfahren geltend gemacht wird. Beantragt wird, der StGH wolle der Beschwerde stattgeben und feststellen, dass der Bf und dessen Mitglieder durch die Regierungsentscheidung vom 16.12.2003 sowie das VGH-Urteil vom 28.01.2004 in seinen verfassungsmässig und durch die EMRK gewährleisteten Rechten verletzt worden sei; er wolle die beiden E in vollem Umfang in Folge Verfassungswidrigkeit ersatzlos aufheben, in eventu das VGH-Urteil aufheben und die Rechtssache unter Überbindung der Rechtsansicht des StGH an den VGH zur neuerlichen E zurückverweisen; der StGH wolle der Beschwerde stattgeben und feststellen, dass das Krankenversicherungsgesetz in der Weise, in welcher es vom VGH durch Spruch und Urteilsbegründung angewendet werde, verfassungswidrig sei; der StGH wolle ferner das Land Liechtenstein zur Tragung der ausgewiesenen Rechtsvertreterkosten des Bf verpflichten und dem Land die sonstigen Kosten überbinden. Weiters wird beantragt, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu gewähren. Die Grundrechtsrügen werden im Wesentlichen wie folgt begründet:
4.1. In der hier angefochtenen VGH-Entscheidung stehe mit keinem Wort, dass die Regierung die E in einem sogenannten Verordnungsverfahren getroffen habe. Sie habe den Entscheid auch nicht als "Verordnung" oder Anordnung bezeichnet.
Die Regierungsentscheidung vom 16.12.2003 sei auch nicht für die Allgemeinheit bestimmt, sondern habe ganz klar den Bf und damit indirekt dessen namentlich bekannte Mitglieder betroffen.
Die schwerwiegenden Verfahrensmängel im Verfahren bei der Regierung und in der Form ihrer E könnten nicht dadurch saniert werden, dass "die Regierung dieses Versäumnis nachzuholen" habe (gemeint Publikation der Verordnung), um dem festgelegten Tarif tatsächlich Gültigkeit zu verschaffen. Die Art und Weise, wie die Regierung in Ansprüche, Rechte und Rechtsverhältnisse des Bf und indirekt in die seiner Mitglieder eingegriffen habe, sei ein Akt grober Willkür. Dieser Willkürakt sei zusätzlich noch mit dem Mangel behaftet, dass die Regierung - wie der VGH helfend erklären wolle - wohl nach Art 16c Abs 6 KVG den "Tarif festlegen" könne, wenn kein Tarifvertrag zustande komme bzw ein solcher nicht mehr bestehe. Das geltende Recht, nämlich das neue Krankenversicherungsgesetz, sehe auch noch ein Schlichtungsverfahren vor, bevor ein Tarif festgelegt werden könne. Das Schlichtungsverfahren gemäss geltendem Recht sei weder eingeleitet noch versucht worden, vielmehr habe die Regierung trotz dem vorgesehenen Schlichtungsverfahren vor einem Schiedsgericht, die am 16.12.2003 so bezeichnete Verordnung, der Rechtsansicht des VGH folgend, die Verordnung publiziert. Diese verletze Gesetz und Recht. Die Unterschriftensammlung gegen die Verordnung sei bereits im Gange. Die Verordnung werde in dem dafür vorgesehenen Verfahren angefochten werden. Aufgrund dieser hängenden Verfahren sei es undenkbar, dass die Regierung die willkürliche E auch noch in die Praxis umsetze, bevor abgeklärt sei, ob das Vorgehen und Inhalt der Verordnung in Ordnung seien. Mit dieser Überlegung und Begründung stelle der Bf auch Antrag auf eine einstweilige Anordnung gegenüber der Regierung. Das "alte" sowie das derzeit geltende Krankenversicherungsgesetz sehe klar die Festlegung des Tarifs durch einen Vertrag vor. Das VGH-Urteil sei ebenfalls mit Willkür behaftet.
Der VGH stelle im angefochtenen U fest, dass die Regierung berechtigt und verpflichtet gewesen sei, den "Tarif, zu dem den Versicherten die Kosten vergütet werden, ... festzulegen". Gegenstand der VGH-Entscheidung bzw derjenigen der Regierung sei aber in erster Linie die Feststellung der Kosten, die den Leistungserbringern, nämlich dem Bf und indirekt seinen Mitgliedern, für ihre fachlichen Dienstleistungen bezahlt würden. Es gehe um die Existenz der Mitglieder des Bf, es gehe darum, ob dieser Verband von Leistungserbringern gewinnbringend und zur Deckung der Kosten arbeiten könne. Dies sei, um es vorwegzunehmen, bei einer willkürlich einseitigen, sachlich unbegründeten, radikalen Kürzung des Tarifs seitens der Regierung nicht mehr möglich. Der Bf rufe daher für sich bzw seine Mitglieder die verfassungsmässig gewährleistete Eigentumsgarantie an. Die Regierung kenne das Kostengefüge der physiotherapeutischen Leistungen. Der VGH habe sich damit, nach dem Inhalt der Entscheidungsgründe zu schliessen, nicht befasst.
Wesentlicher Anlass für die Notwendigkeit dieser Beschwerdeführung sei die Frage, "in welcher Rechtsform die Regierung den Tarif festzulegen hat". Der VGH habe zum Teil unveröffentlichte E und schweizerische Kommentatoren zur Frage angerufen, ob es sich bei dieser zu wählenden Rechtsform einer E um eine Verfügung oder um eine Verordnung handle.
Klar sei, dass sich aus der Regierungsentscheidung vom 16.12.2003 in keiner Weise ergebe, dass es sich dabei um eine Verordnung zum Krankenversicherungsgesetz handle, so dass ohne übertriebenen Formalismus klar sei, dass es sich um eine Regierungsentscheidung iS der einschlägigen Bestimmungen des LVG handle, welche gemäss den Bestimmungen über das Verwaltungsverfahren durch Einsprache, Vorstellung bzw Wiedererwägungsgesuch und Beschwerde angefochten werden könne. Die Zurückweisung der Beschwerde vom 25.12. 2003 gegen die Regierungsentscheidung vom 16.12.2003 sei daher zu Unrecht erfolgt.
Mit dieser Zurückweisung habe auch der VGH neben den Mängeln, die der Regierungsentscheidung anhafteten, ebenfalls einen Akt der Willkür, der Rechtsverweigerung, der unrichtigen oder sogar verweigerten Rechtsanwendung gesetzt, einen Verwaltungsakt, welcher in die dem Bf verfassungsmässig gewährleisteten Rechte, insbesondere in jenes der Eigentumsgarantie und in das Recht auf den ordentlichen Richter (also die kompetente Instanz) sowie in das Recht auf ein faires Verfahren eingreife.
Aus diesen Gründen sei die Beschwerde an den StGH berechtigt und begründet.
4.2. Die rechtlichen Überlegungen des VGH über die richtige Bezeichnung und rechtliche Qualifikation der Regierungsentscheidung vom 16.12.2003 seien unlogisch und rechtlich unrichtig. Richtig sei, dass gem Z IV des acht Tage vor dem angefochtenen Regierungsentscheid ausgegebenen Krankenversicherungsgesetzes bestimmt sei, dass der Gesetzgeber der Regierung den Vollzug des Krankenversicherungsgesetzes durch Verordnung und dessen rechtliche Kontrolle übertragen habe. Das was der VGH finde, sei eine weit über diese Kompetenz hinausgehende, nach Ansicht des Bf falsch gesehene Durchführungs- und Vollzugsverordnung. Es könne sich daher bei der der Regierung vom Gesetzgeber zugewiesenen Kompetenz lediglich um eine Vollstreckungsverfügung zur tarifvertraglichen Gestaltung handeln. Es wäre übrigens wohl richtiger, anstatt der schweizerischen Kommentatoren, die ihre Rechtsanschauung über einen Grundriss des schweizerischen Verwaltungsrechts in den letzten 25 Jahren darlegten, österreichische Kommentatoren über das österreichische Verwaltungsrecht, und zwar aus der Zeit der Rezeption der Grundrisse für ein liechtensteinisches Verwaltungsrecht, zu konsultieren. Dies, weil das liechtensteinische Verwaltungsrecht überwiegend österreichischer Rechtsmeinung und Judikatur gefolgt sei und - soweit überhaupt veränderte Rechtsanschauungen festzustellen seien - eher die österreichische Judikatur zu konsultieren sei.
Nach dem Krankenversicherungsgesetz in der früheren Fassung, gestützt auf Art 30 KVG idF LGBl 1971/50, sei eine Verordnung (KW) erlassen worden. Das neue Gesetz, ausgegeben rund eine Woche vor der Regierungsentscheidung vom 16.12.2003, enthalte weder ausdrücklich noch sinngemäss etwas darüber, ob die Verordnung zum Krankenversicherungsgesetz in der alten Fassung (1971) auch für das neue Gesetz gelte. Die neu publizierte, anzufechtende Verordnung enthalte nichts darüber, ob sie die alte Verordnung ergänze, im Übrigen aber auch für das neue Gesetz gelte, sondern die neue Verordnung enthalte lediglich den von der Regierung verkündeten Sparakt. Der Regierungsentscheid vom 16.12.2003 sei keine Verordnung, weil:
die E nicht als solche bezeichnet sei,
der Entscheid die Regierung selbst ihren Spruch als E bezeichne,
die Regierung selbst ausdrücklich statuiert habe, dass der Tarifvertrag bis Ende 2004 weitergeführt werde, also noch eine vertragliche Regelung gelte,
weil somit gar kein rechtlicher Raum für eine vom VGH so ausgelegte Allgemeinverfügung bestehe,
die Regierung weder durch einen Verwaltungsakt (Entscheidung), noch durch eine Verordnung in einen noch geltenden Vertrag rechtsgestaltend und ändernd eingreifen könne,
die Regierung mit dem vom VGH falsch angewendeten Art 16c Z 6, zweiter Satz, auch nur durch eine E einen individuellen Verwaltungsakt, einen Vertragsersatz, also sozusagen eine obligatorische vertragliche Regelung vorsehe. Dieser zweite Satz der Z 6 des Art 16c enthalte mit keinem Wort die Kompetenz oder die Form einer Verordnung, mit welcher die tarifliche Regelung zwischen zwei Verbänden gelten solle und schliesslich weil
die Regierungsentscheidung selbst vorsehe, dass zwischen den Tarifpartnern eine Regelung (gemeint wieder eine tarifvertragliche) auf Schweizer Basis auszuarbeiten und der Regierung zur Genehmigung zu unterbreiten sei.
Alle gesetzlichen Hinweise hätten nichts mit einer Allgemeinverfügung bzw mit einer allgemeinen Verordnung zu tun, wie der VGH in rechtlich unrichtiger Weise interpretiere.
Die Willkür der Regierung und der rechtsverweigernde Urteilsakt des Verwaltungsgerichtshofes zeigten sich eklatant aus der gleichen Z 6 des Art 16c KVG (neu).
Danach hätten diese, nämlich der Kassenverband und die Leistungserbringer, ein Schiedsgericht anzurufen (Satz 1 von Z 6). Bei fehlender Einigung über den Vorsitzenden erfolge ein zivilprozessuales Verfahren vor dem LG (zweiter Satz). Wenn die Verbände den schiedsgerichtlichen Einigungsvorschlag nicht annähmen, so habe die Regierung - und erst dann - Kassenvergütungen und weitere Bedingungen und Auflagen, sozusagen in einem obligatorischen Vertrag festzulegen. Die kompetente Form für die Regelung des Tarifs wäre wiederum nicht eine Allgemeinverfügung oder eine Verordnung, sondern eine rechtsgestaltende E als individualer Verwaltungsakt.
4.3. Gestützt auf verwaltungsrechtliche Grundsätze sei nach Ansicht des Bf der Regierungsentscheid vom 16.12. 2003 als eine Anordnung anzusehen, die sich an die oder gegen die Mitglieder des Bf, also eine genau bekannte Zahl von Personen richte, somit an mehrere Adressaten, die in der Regierungs-Anordnung" klar mit Leistungserbringern (Physiotherapeuten und Masseure) bezeichnet seien. Dieser Personenkreis sei nicht zuletzt aufgrund der entsprechenden Berufserlaubnisse bzw Gewerbescheine klar bekannt und abgegrenzt. Es handle sich daher nicht um abstrakt bezeichnete Adressaten der Regierungsanordnung. Der Spruch der Regierung sei daher klar einer relativ kleinen numerisch bekannten Gruppe von Individuen zuzurechnen.
Damit sei die Regierungsentscheidung vom 16.12. 2003 klar ein individualer Verwaltungsakt. Es könne sich in der Regierungsentscheidung vom 16.12.2003 nur um eine E zur tarifvertraglichen Regelung zwischen zwei Parteien handeln. Dass es eben nur darum gehen könne, sei aus dem (wenn auch spärlichen) Inhalt der Regierungsentscheidung selbst zu entnehmen, indem die Regierung eine Regelung zwischen diesen beiden Vertragsteilen genehmige, die übergangsweise gelten solle.
Es liege ein Streit vor zwischen dem Versicherungsträger der Krankenversicherung (und indirekt zwischen Versicherten und Versicherungsträgern) einerseits und Leistungserbringern andererseits, der sich aber im Wesentlichen auf einen zur Zeit noch bestehenden aber auslaufenden Tarifvertrag zwischen dem Bf und den Krankenversicherungen beziehe. Erst nachdem die Regierung die Erfolglosigkeit des vorgeschriebenen, noch durchzuführenden Schlichtungsverfahrens vor dem Schiedsgericht festgestellt habe, obliege ihr die Festlegung des weiteren Verfahrens zur Festlegung des Tarifs. Das heisse die Bewertung der vom Bf und seinen Mitgliedern erbrachten bzw zu erbringenden Leistungen. Die bindende Regelung des Rechtsverhältnisses zwischen zwei Parteien, nämlich LKV und dem Verband der Leistungserbringer, stehe noch bevor.
Die Regierung habe mit ihrer E, abgesehen von formalen Fehlern, einen wesentlichen Vertragsgegenstand, nämlich die Bestimmung der tariflichen Leistungen vorweggenommen, indem sie willkürlich und ohne ein einziges Wort der Begründung die bisherigen vertraglich geregelten Leistungsquoten um 15 % reduziert habe. Dies stelle einen krassen Verstoss gegen die gesetzlich vorgesehenen Regelungen (Schiedsgericht, tariflicher Einzelvertrag, allenfalls individualer Verwaltungsakt zur zukünftigen Regelung usw) dar. Wie bereits geltend gemacht, stelle dieses Vorgehen einen rechtswidrigen Eingriff in die verfassungsmässig gewährleistete Eigentumsgarantie dar. Obwohl es nicht Gegenstand dieser Beschwerde sei und in dem stattzufindenden Schlichtungsverfahren geltend zu machen sei, halte der Bf noch Folgendes fest: Die E vom 16.12.2003 sei offensichtlich deshalb entstanden, weil die Regierung einen Sparakt setzen wolle. Sie vertrete offenbar - wie aus einer Zeitungskolumne zu entnehmen sei - die Auffassung, mit diesem Sparakt könnten die bekanntlich ständig steigenden Gesundheitskosten in den Griff bekommen werden. Gemeint wären hier der Anteil der Behandlungskosten durch Physiotherapeuten an den gesamten Gesundheitskosten, was grob gerechnet kaum mehr als einen halben Prozent ausmachen könne. Die Regierung unterliege offensichtlich dem Irrtum, dass sie meine, mit dem Sparakt auch das Mengenaufkommen der Behandlungen reduzieren zu können.
Der Akt der Regierung, welchen der VGH ungeprüft übernommen habe, stelle einseitig, ohne mit Fakten irgendwie unterlegt und gerechtfertigt zu sein, fest, dass die Physiotherapeuten ab 01.01.2004 einfach schlechter bezahlt würden. Die Regierung habe eine willkürliche Kürzung vorgenommen und eine E getroffen, die so allgemein gehalten sei, dass sie nicht der Prüfung nach rechtsstaatlichen Kriterien standhalte. Die Regierung greife willkürlich in Rechte des Bf und seiner Mitglieder ein, die den Anspruch auf gerechte, angemessene Leistung hätten.
5. Der Präsident des StGH gab dem Antrag des Bf, seiner Verfassungsbeschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, mit Präsidialbeschluss vom 11.03.2004 Folge.
6. Mit Schreiben vom 25.03.2004 teilte der VGH seinen Verzicht auf eine Gegenäusserung zur vorliegenden Beschwerde mit.
7. Der StGH hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
1. Die vorliegende Verfassungsbeschwerde wurde am 17.02.2004 eingereicht, somit nach dem Inkrafttretensdatum (20.01.2004) des neuen Staatsgerichtshofgesetzes LGBl 2004/32. Entsprechend ist auf das vorliegende Verfassungsbeschwerdeverfahren uneingeschränkt das neue Recht anwendbar.
Art 15 Abs 4 StGHG (neu) sieht nunmehr eine vierwöchige Beschwerdefrist vor, doch ist im Beschwerdefall auch die alte zweiwöchige Frist eingehalten. Weiters ist es gem Art 15 Abs 1 StGHG (neu) erforderlich, dass die angefochtene E nicht nur letztinstanzlich, sondern auch enderledigend ist. Die vorliegende Zurückweisungsentscheidung des VGH erfüllt offensichtlich beide Voraussetzungen, da das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit dieser E vorbehaltlich des ausserordentlichen Rechtsmittels der Individualbeschwerde an den StGH abgeschlossen ist.
Da die Individualbeschwerde auch formgerecht eingebracht wurde, hat der StGH materiell darauf einzutreten.
2. Der Bf rügt, dass die Zurückweisung seiner VGH-Beschwerde vom 25.12.2003 durch den VGH verfassungswidrig sei, wobei eine Verletzung des Willkürverbots, des Rechts auf den gesetzlichen Richter, des Rechtsverweigerungsverbots und des Rechts auf ein faires Verfahren geltend gemacht wird.
2.1. Der Bf bringt konkret vor, der VGH habe das Schreiben der Regierung vom 16.12.2003, womit die Regierung die Tarife gemäss dem zwischen dem liechtensteinischen Krankenkassenverband (LKV) und dem Bf abgeschlossenen Tarifvertrag (welchem auch der Verband diplomierter Masseure und medizinischer Bademeister des Fürstentums Liechtenstein [VdMFL] beigetreten war) generell um 15 % reduzierte, unzulässigerweise als Verordnung und nicht als Verfügung qualifiziert.
Aufgrund der Qualifizierung der Tarifreduktion als Verordnung erachtete der VGH diesen Verwaltungsakt als der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung entzogen, sodass die vom Bf an den VGH erhobene Beschwerde ohne materielle Behandlung zurückgewiesen wurde. Es ist offensichtlich, dass die vorliegende Zurückweisungsentscheidung des VGH sowohl in den Schutzbereich des Rechts auf den ordentlichen Richter gem Art 33 Abs 1 LV als auch in das Verbot der Rechtsverweigerung eingreift. Es ist zunächst zu prüfen, ob es sich dabei um einen zulässigen Eingriff in diese beiden Grundrechte handelt.
2.2. Art 33 Abs 1 LV ist dann verletzt, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde eine E in Anspruch nimmt, die ihr kompetenzmässig nicht zusteht oder umgekehrt, wenn sie eine ihr gesetzlich zustehendende Angelegenheit ablehnt (siehe StGH 1978/3, LES 1980, 28 [31]; StGH 1981/12, LES 1982, 125 [126]). Dabei zeigt sich auch eine Überschneidung mit dem ebenfalls gerügten Verbot der formellen Rechtsverweigerung (hierzu StGH 1996/27, Erw 2.1 mit Verweis auf Wolfram Höfling, Die liechtensteinische Grundrechtsordnung, LPS Bd 20, Vaduz 1994, S 243). Wenn eine solche Rechtsverweigerung bzw Nichtausschöpfung der Kognition im Rechtsmittelverfahren erfolgt, liegt auch eine Überschneidung mit dem - wenn auch nicht explizit gerügten - grundrechtlichen Beschwerderecht vor (siehe StGH 1998/29, LES 1999, 276 [280 Erw 3.2.1]). Gerade zum Beschwerderecht hat der StGH eine für den Beschwerdefall bedeutsame Praxis entwickelt. So hat der StGH eine entsprechende OGH- Rechtsprechung bestätigt, wonach gesetzliche Einschränkungen dieses Grundrechts im Zweifel zugunsten der Gewährung des Beschwerderechts zu interpretieren sind (siehe StGH 1998/29, LES 1999, 276 [280 Erw 3.2.1]; StGH 1995/11, LES 1996, 1 [6]; siehe auch OGH-B LES 1987, 66 [68]). Insbesondere im Lichte dieser Rechtsprechung hat der StGH Folgendes erwogen:
2.3. Zunächst ist zu beachten, dass die im Beschwerdefall wesentliche Unterscheidung zwischen generell-abstraktem Erlass und individuell-konkreter Verfügung keineswegs immer klar vorgenommen werden kann, sondern mitunter fliessend ist. Dies zeigt sich unter anderem am Beispiel der Allgemeinverfügung, welche einerseits einen bestimmten Sachverhalt regelt, andererseits aber einen unbestimmten Adressatenkreis betrifft und somit als generell-konkret zu qualifizieren ist. Auf die hierzu vertretenen unterschiedlichen Auffassungen geht auch der VGH in der angefochtenen E detailliert ein, allerdings ohne diese Ausführungen in Bezug zum Beschwerdefall zu setzen. Entgegen der inzwischen überholten StGH- Entscheidung 1978/12 plädiert der auch vom VGH zitierte Autor Andreas Kley dafür, die Allgemeinverfügung als Verfügung anzusehen mit dem Hinweis, dass Verordnungen nicht so leicht anfechtbar sind wie Verwaltungsakte (Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrecht, LPS Bd 23, Vaduz 1998, S 114; vgl auch VBI 1998/67 - 69, LES 1999, 96 [99 Erw 21]).
Tatsächlich ist die Unterscheidung zwischen Verfügung und Erlass wesentlich auch danach vorzunehmen, dass ein optimaler Rechtsschutz gewährleistet wird (vgl Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A, Bern 1994, S 134 f). Wenn die individuelle Betroffenheit durch einen Verwaltungsakt schon genügend konkret ist, soll dieser sinnvollerweise auch als Verfügung bzw E im Verwaltungsbeschwerdeweg angefochten werden können.
2.4. Im Beschwerdefall richtet sich das die Tarifreduktion beinhaltende Schreiben der Regierung vom 16.12.2003 jeweils direkt an die Tarifpartner LKV und den Bf sowie an den VdMFL, welcher dieser Tarifvereinbarung beigetreten ist.
Die Krankenversicherten sind durch Tarifänderungen nur indirekt betroffen, insofern eine Tarifänderung allenfalls auch eine Änderung der Höhe der Versicherungsbeiträge nach sich ziehen kann. Anders wäre dies offensichtlich, wenn die Prämien für die obligatorische Krankenversicherung direkt Gegenstand eines behördlichen Tarifs wären (vgl Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S 45 f).
Die gegenständliche Tarifreduktion richtet sich somit primär an die Tarifpartner, demnach an wenige, klar bestimmte Adressaten und stellt folglich eher eine individuelle als eine generelle Massnahme dar.
Die Tarifreduktion um 15 % ist auch konkret genug, so dass die Auswirkungen ohne zusätzliche "Konkretisierungsverfügung" (so die Formulierung in BGE 125 I 313) für die betroffenen Tarifpartner ersichtlich sind. Zudem enthält das Schreiben der Regierung vom 16.12.2003 die klarerweise individuell-konkrete Anweisung an die Tarifpartner, "eine Regelung auf Basis der Schweizer Tarifstruktur auszuarbeiten und der Regierung bis Ende Juni 2004 zur Genehmigung zu unterbreiten."
An diesen Erwägungen ändert auch der Verweis des Verwaltungsgerichtshofes auf die E des schweizerischen Bundesgerichts BGE 100 Ib 328 nichts. Dort werden Tarife (zu) pauschal als generell-abstrakte Regelungen qualifiziert (wesentlich differenzierter hierzu Tobias Jaag, aaO, S 188 ff). Unabhängig hiervon stellt auch das Bundesgericht aber nicht primär auf die dogmatische Unterscheidung zwischen generell-abstrakten und individuellkonkreten Hoheitsakten, sondern in der Regel darauf ab, in welche äussere Form diese gekleidet sind. Dies erscheint auch aus Rechtssicherheitsüberlegungen angezeigt. Nur wenn das Abstellen auf die Form zu keinem Ergebnis oder einem offensichtlich unbefriedigenden Resultat führt, stellt das Bundesgericht massgeblich auf das Rechtsschutzinteresse des Bf ab (Walter Kälin, aaO, S 135).
2.5. Im Beschwerdefall hat die Regierung die Tarifreduktion zunächst offensichtlich selbst nicht als Verordnung qualifiziert und diese den Tarifpartnern mit individuellen Schreiben mitgeteilt. Inwieweit die Regierung dabei alle Formvorschriften für eine Verfügung beachtet hat, ist eine andere Frage und nicht Gegenstand des vorliegenden Verfassungsbeschwerdeverfahrens, welches allein die Zurückweisungsentscheidung des VGH betrifft.
Im Sinne der erwähnten Bundesgerichtsrechtsprechung führt die Qualifizierung der Tarifreduktion als Verfügung auch keineswegs zu einem für den Rechtsschutz der Betroffenen unbefriedigenden oder gar stossenden Ergebnis. Vielmehr erscheint es sinnvoll, dass die Tarifreduktion als Verfügung qualifiziert wird und somit unmittelbar angefochten werden kann, da diese, wie erwähnt, klar ersichtliche Auswirkungen auf einen eng begrenzten Adressatenkreis hat.
Gerade im Lichte des grundrechtlichen Beschwerderechts gem Art 43 LV hätte der VGH die vom Bf angefochtene Tariffestsetzung der Regierung als Verfügung qualifizieren müssen. Denn, wie ausgeführt, ist im Lichte dieses Grundrechts im Zweifel für die Anfechtbarkeit eines Verwaltungsaktes im ordentlichen Instanzenzug zu plädieren.
2.6. Hieran ändert auch nichts, dass die Regierung im Gefolge der hier angefochtenen VGH-Entscheidung die Tarifreduktion auch noch mit LGBl 2004/57 vom 13.02. 2004 als Verordnung publiziert hat. Selbst wenn es sich bei der Tarifreduktion um einen generell-abstrakten Hoheitsakt und somit um eine Verordnung handeln würde, so wäre jedenfalls die erwähnte individuell-konkrete Anweisung an die Tarifpartner im Schreiben der Regierung vom 16.12.2003 als Verfügung und das Schreiben entsprechend als sogenannter gemischter Hoheitsakt zu qualifizieren. Da zudem die Tarifpartner im Gegensatz zu den Versicherten von der Tarifreduktion unmittelbar betroffen sind, ist es durchaus sachgerecht, dass sie sich hiergegen direkt im Verwaltungsbeschwerdeweg wehren können (vgl Tobias Jaag, aaO, S 128 f).
Im Übrigen erscheint zwar die nachträgliche Publikation einer Verordnung trotz der Verpflichtung zur unverzüglichen Kundmachung gem Art 13 Kundmachungsgesetz an sich zulässig. Da die Publikation aber Gültigkeitserfordernis ist, ist die Gesetz- und Verfassungsmässigkeit einer Verordnung jedenfalls bezogen auf den Zeitpunkt der tatsächlichen Kundmachung zu prüfen. Im Beschwerdefall ist deshalb als gesetzliche Grundlage für die am 13.02.2004 kundgemachte Verordnung LGBl 2004/57 die am 01.01.2004 in Kraft getretene KVG-Novelle, LGBl 2003/241, heranzuziehen. Der in der Verordnung vorgenommene Verweis auf das KVG idF LGBl 1999/28 ist dagegen unrichtig. Vielmehr ist die neue Regelung gem Art 16c Abs 6 der KVG-Novelle LGBl 2003/241 anwendbar, wonach bei Uneinigkeit der Tarifpartner vor Einschreiten der Regierung zunächst ein Schiedsverfahren vorgesehen ist. Mangels Durchführung eines solchen Schiedsverfahrens entbehrt die Verordnung von vornherein der gesetzlichen Grundlage. Da gegen diese Verordnung inzwischen im Rahmen der StGH-Verfahren 2004/18 und 2004/19 eine abstrakte Normenkontrolle gem Art 20 Abs 1 lit c StGHG (neu) beantragt worden ist, ist dieser Erlass gleichentags mit der vorliegenden E als verfassungswidrig aufgehoben worden.
3. Aufgrund dieser Erwägungen braucht auf die weiteren Grundrechtsrügen nicht mehr eingegangen zu werden. Der vorliegenden Verfassungsbeschwerde ist jedenfalls Folge zu geben und die angefochtene Zurückweisungsentscheidung des VGH aufzuheben, sodass sich dieser nunmehr materiell mit der an ihn gerichteten Beschwerde des Bf vom 25.12.2003 auseinander zu setzen haben wird.
4. Zum Kostenspruch ist festzuhalten, dass der Bf in seinem Kostenverzeichnis den doppelten TP 3C geltend gemacht hat. Der StGH spricht indessen in konstanter Praxis nur Kosten gemäss dem einfachen TP 3C zu. Er sieht keine Veranlassung, von dieser Praxis abzuweichen, da nicht ersichtlich ist, inwiefern das Verfahren vor dem StGH höhere Anforderungen an den Rechtsvertreter stellen soll als das Revisionsverfahren vor dem OGH (siehe StGH 1994/19, LES 1997, 73 [77]). Die dem Bf zu ersetzenden Kosten waren deswegen entsprechend zu kürzen.