StGH 2004/76
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 31. Oktober 2005, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Marzell Beck als Vorsitzender; stellvertretender Präsident Dr. Hilmar Hoch, Dr. Klaus Berchtold, lic. iur. Siegbert Lampert und Prof. Dr. Klaus A. Vallender als Richter sowie Esther Sele als Schriftführerin
über den Antrag des Fürstlichen Obergerichts vom 10. November 2004 bezüglich Art. 5 lit. a des Gewerbegesetzes, LGBl. 1970 Nr. 21, und bezüglich der Bestimmung des Art. 4 der Gewerbeverordnung, LGBl. 2003 Nr. 121, die genannten Bestimmungen als verfassungswidrig aufzuheben,
zu Recht erkannt:
1. Dem Antrag wird Folge gegeben. Art. 5 lit. a des Gewerbegesetzes, LGBl. 1970 Nr. 21, und Art. 4 der Gewerbeverordnung, LGBl. 2003 Nr. 121, sind als verfassungswidrig aufzuheben. Die Rechtswirksamkeit der Aufhebung wird um ein Jahr aufgeschoben. Der Anlassfall ist davon ausgenommen.
2. Diese Entscheidung ist gemäss Art. 19 Abs. 3 StGHG unverzüglich im Landesgesetzblatt kundzumachen.
3. Die Kosten des Verfahrens trägt das Land.
1. Beim Obergericht ist unter dem Aktenzeichen 12 EU.2003.440 ON 28 ein Berufungsverfahren hängig. Dabei geht es nach Schilderung des Berufungsgerichts um folgenden Sachverhalt: Die in Triesen wohnhafte R H wurde mit Urteil des Landgerichts vom 14. Juni 2004, 12 EU.2003.440-18, wegen Übertretung nach Art. 38 Abs. 1 lit. a i. V. m. Art. 5 lit. a des Gewerbegesetzes zu einer Busse von CHF 1'500,--(im Uneinbringlichkeitsfalle zu 15 Tagen Ersatzstrafe) und zum Ersatz der Kosten des Strafverfahrens, die mit CHF 500,-- bestimmt wurden, verurteilt. Ihr wurde zur Last gelegt, in der Zeit vom 10. Februar 2003 bis zum 31. Juli 2003 in Liechtenstein die Ausübung einer gewerbsmässigen Tätigkeit, nämlich das Binden und Arrangieren von Sträussen und Gestecken, ohne erforderliche Gewerbeberechtigung verrichtet zu haben. R H, vertreten durch A C,..., hat gegen dieses Urteil Berufung erhoben und darin unter anderem den Antrag gestellt, das Verfahren allenfalls auszusetzen "und den Vorgang dem Staatsgerichtshof zur Klärung der Frage vorzulegen, ob die Anwendung der gesetzlichen Strafvorschrift verfassungskonform ist" (Berufung ON 19, S. 6 und 19).
2. Das Berufungsgericht hat in der Berufungsverhandlung vom 10. November 2004 nach Einvernahme der für den Bereich des Gewerberechtes im Amt für Volkswirtschaft zuständigen Sachbearbeiterin G W als Zeugin beschlossen, das Berufungsverfahren zu unterbrechen und beim Staatsgerichtshof die Einleitung des Gesetzesprüfungsverfahrens sowie die Aufhebung der Bestimmungen des Art. 5 lit. a Gewerbegesetz, LGBl. 1970 Nr. 21, sowie der Bestimmung des Art. 4 der Gewerbeverordnung, LGBl. 2003 Nr. 121, als verfassungswidrig zu beantragen. Die Gründe, die dem Beschluss des Berufungsgerichts zu Grunde liegen, ergeben sich aus den folgenden Entscheidungsgründen.
3. Die Regierung hat mit Schreiben vom 26. Oktober 2005 eine Stellungnahme zum Antrag des Obergerichtes auf Überprüfung der Verfassungs- und Gesetzesmässigkeit des Art. 5 lit. a GewG erstattet. In ihrer Stellungnahme geht die Regierung auf den Antrag des Obergerichts ein und gibt kurz die Gründe wieder, welche das Obergericht zur Begründung der Verfassungswidrigkeit anführt.
Sie fährt dann fort, es werde festgehalten, dass das geltende Gewerbegesetz vom 10. Dezember 1969 (LGBl. 1970 Nr. 21) auf dem in der Verfassung in Art. 36 statuierten einfachen Gesetzesvorbehalt basiere und als umfassendes Regelwerk zu verstehen sei. Es lege unter anderem fest, welche gewerblichen Tätigkeiten unter welchen Voraussetzungen in Liechtenstein selbständig ausgeübt werden könnten.
Art. 36 der Verfassung gewährleiste die Freiheit von Handel und Gewerbe innerhalb der gesetzlichen Schranken. Es liege in der Natur der Sache, dass komplexe Materien wie "Handel und Gewerbe" von verschiedenen Gesichtspunkten her gesetzlicher Regelungen bedürften. Solche gesetzlichen Schranken seien im Gewerberecht (LGBl. 1970 Nr. 21) hinsichtlich Voraussetzungen, Umfang und Ausübung der Gewerberechte gezogen.
Das geltende Gewerbegesetz trenne die Gewerbeberechtigungen in anmeldepflichtige und bewilligungspflichtige Gewerbe (Art. 3-5).
Art. 4 statuiere, dass alle Gewerbe, die nicht im Sinne von Art. 5 bewilligungspflichtig seien, als anmeldepflichtig gelten. Für den Antritt dieser Gewerbe sei die Erfüllung der allgemeinen Voraussetzungen notwendig. Art. 5 benenne die bewilligungspflichtigen Gewerbe. Es seien dies vor allem solche, deren Ausübung besondere Fachkenntnisse erforderten. Inhalt dieser Bestimmung sei es, dass der Antritt dieser Gewerbe an bestimmte, für jedermann erfüllbare Mindestbedingungen hinsichtlich der Ausbildung geknüpft werde. Hier gehe es somit nicht darum, Privilegien zu schaffen. Für den einzelnen Gewerbetreibenden selbst wie auch für den Staat sei es nur von Vorteil, wenn für die vorgesehene Tätigkeit eine notwendige Ausbildung und der Nachweis verlangt werde. Aufgrund dieser Bestimmung seien insbesondere diejenigen handwerksmässigen Tätigkeiten bewilligungspflichtig, in welchen eine vom Staat anerkannte Berufslehre abgeschlossen werden könne. Festzuhalten sei, dass sich die Lehrausbildung in Liechtenstein an der schweizerischen Ausbildung orientiere und die liechtensteinischen Lehrlinge z.B. auch die schweizerischen Berufsschulen besuchten. Auch aufgrund der in Bälde vollzogenen Revision des Berufsbildungsgesetzes in Liechtenstein sei zu erwähnen, dass auch diese neue Gesetzesvorlage von der Schweiz übernommen werde.
Erwähnenswert sei auch die Tatsache, dass aufgrund der sich immer wieder ändernden Wirtschaftsverhältnisse - neue Berufe, neue Ausbildungsmöglichkeiten, etc. - eine konkrete Bestimmung betreffend Fachkenntnisse nicht im Gesetz vorgeschlagen wurde, um eine flexible Anpassung gewährleisten zu können. Dies auch im Sinne eines schlanken und liberalen Ansatzes schon in der Zeit der Schaffung des Gewerbegesetzes im Jahre 1970. Somit könne der Entwicklung ohne Gesetzesänderung Rechnung getragen werden.
Der Vollständigkeit halber sei auch festzuhalten, dass die Einteilung in anmeldeund bewilligungspflichtige Gewerbe im geltenden Gewerbegesetz nur in dem Sinne eine Unterscheidung darstelle, als von Gewerben, die Fachkenntnisse erfordern, also bei denen der Abschluss einer Lehre möglich sei, als bewilligungspflichtig bezeichnet würden. Hinsichtlich der Erteilung der Gewerbeberechtigung sowohl eines bewilligungspflichtigen als auch eines anmeldepflichtigen Gewerbes gebe es verfahrensmässig keine Unterschiede. Für beide Arten werde eine Gewerbeberechtigung (Gewerbebewilligung bei jur. Personen/Gewerbeschein bei natürlichen Personen) nach positiver Prüfung der gewerberechtlichen Voraussetzungen erteilt.
Die in Prüfung stehende Regelung betreffend Art. 5 lit. a GewG stelle eine hinreichend bestimmte Gesetzesbestimmung dar und werde nicht als verfassungswidrig angesehen.
Auch die Bestimmung Art. 4 der Gewerbeverordnung verweise auf die Anwendung des schweizerischen Ausbildungsreglements (seco - heute: BBT), welches - wie bereits erwähnt - in Liechtenstein herangezogen werde resp. Anwendung finde. Das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie in der Schweiz (BBT) führe ein Reglement, bei welchem sämtliche Lehrberufe geführt würden und das laufend den wirtschaftlichen Verhältnissen angepasst werde. Liechtenstein orientiere sich seit jeher an diesem Reglement. Verfahrenstechnisch mache dies Sinn, da Liechtenstein auch im Zuge des Berufsbildungsgesetzes schweizerischem Vorbild folge.
Die in Prüfung stehende Regelung betreffend Art. 4 Gewerbeverordnung erscheine daher ebenfalls nicht unbestimmt und sei somit verfassungskonform.
In der Folge geht die Stellungnahme kurz auf die im Gange befindliche Revision des GewG ein und fährt dann fort, insgesamt sei zu sagen, der Gesetzgeber könne eine bestimmte Materie durchaus "offen" regeln, um individuell-konkrete Einzelfallgerechtigkeit auf unterer Ebene zu eröffnen. Dabei erscheine die Konkretisierung durch den Erlass von Ausführungsbestimmungen dann als richtig, wenn die Unbestimmtheit oder Offenheit einer Regelung dazu dienen solle, die Anpassung an veränderte Verhältnisse zu erleichtern, wenn sie also Flexibilität bezwecke.
1. Nach Art. 18 Abs. 1 Bst. b StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof über die Verfassungsmässigkeit von Gesetzen oder einzelner gesetzlicher Bestimmungen auf Antrag eines Gerichts, wenn und soweit dieses ein ihm verfassungswidrig erscheinendes Gesetz oder einzelne seiner Bestimmungen in einem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwenden (Präjudizialität) und auf Unterbrechung des Verfahrens zur Antragstellung an den Staatsgerichtshof entschieden hat. Ebenso entscheidet der Staatsgerichtshof nach Art. 20 Abs. 1 Bst. a StGHG über die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit sowie über die Staatsvertragsmässigkeit von Verordnungen oder einzelnen Bestimmungen von Verordnungen auf Antrag eines Gerichts oder einer Gemeindebehörde, wenn und soweit diese eine ihnen verfassungs-, gesetz-oder staatsvertragswidrig erscheinende Verordnung oder einzelne ihrer Bestimmungen in einem bei ihnen anhängigen Verfahren anzuwenden haben (Präjudizialität) und sie auf Unterbrechung des Verfahrens zur Antragstellung an den Staatsgerichtshof entschieden haben. Nach Art. 18 Abs. 2 und Art. 20 Abs. 2 StGHG muss der Antrag die Darlegung der Gründe der behaupteten Rechtsverletzungen enthalten.
Das Obergericht ist unbestritten ein Gericht im Sinne der Art. 18 und 20 StGHG. Sein Antrag ist entsprechend den gesetzlichen Anforderungen begründet. Auf seinen Antrag, die Verfassungsmässigkeit des Art. 5 lit. a Gewerbegesetz, LGBl. 1970 Nr. 21 sowie der Bestimmung des Art. 4 der Gewerbeverordnung, LGBl. 2003 Nr. 121 zu prüfen und die genannten Bestimmungen gegebenenfalls als verfassungswidrig aufzuheben, ist daher einzutreten.
2. Die im Anlassfall zur Anwendung gelangten Bestimmungen lauten:
Gewerbegesetz, LGBl. 1970 Nr. 21,: Art. 5 Abs. 1
"Bewilligungspflichtige Gewerbe sind:
a) Gewerbe, deren Ausübung besondere Fachkenntnisse erfordert, insbesondere jene handwerksmässigen Tätigkeiten, in welchen eine vom Staate anerkannte Berufslehre abgeschlossen werden kann; "
Art. 9 Abs. 1 Satz 1
"Die Fachkenntnisse können nachgewiesen werden:
a) durch den erfolgreichen Abschluss einer Lehre oder einer gleichwertigen Berufsfachschule und einer dreijährigen Berufsübung in dem betreffenden Gewerbe nach dem Lehrabschluss oder durch eine andere gleichwertige Ausbildung."
Art. 24
"Der Umfang des Gewerberechtes wird nach dem Inhalt des Gewerbescheines oder der Gewerbebewilligung mit Festhaltung nachstehender Grundsätze beurteilt. Im Zweifelsfalle sind die den einzelnen Gewerben eigentümlichen Arbeitsvorgänge, die verwendeten Roh- und Hilfsstoffe, Werkzeuge und Maschinen und die technische Entwicklung zur Beurteilung des Umfanges der Gewerbeberechtigung heranzuziehen."
Art. 38 Abs. 1
"Vom Landgericht wird wegen Übertretung mit Busse bis zu 20 000 Franken, im Nichteinbringlichkeitsfall mit Freiheitsstrafe bis zu drei Monaten bestraft, wer vorsätzlich: a) ohne erforderliche Gewerbeberechtigung eine gewerbsmässige Tätigkeit ausübt;"
Gewerbeverordnung, LGBl. 2003 Nr. 121,: Art. 4
"Als Gewerbe, in denen die Möglichkeit der Absolvierung einer Lehre oder einer Berufsfachschule gegeben ist (Art. 9 Abs. 1 Bst. a des Gesetzes), gelten solche, die im Berufsverzeichnis des Staatssekretariats für Wirtschaft (seco), Bern, registriert sind."
3. Das Obergericht geht namentlich davon aus, dass angesichts der in Art. 36 LV normierten Handels- und Gewerbefreiheit das Abstellen auf "besondere Fachkenntnisse" als Abgrenzungskriterium zwischen anmelde- und bewilligungspflichtigen Gewerben kein rechtsstaatlich ausreichend bestimmtes Kriterium darstellt, das eine willkürfreie Verwaltungspraxis zulässt. Die von ihm erhobene Verwaltungspraxis zeige jedenfalls, dass dieses Kriterium keineswegs zu willkürfreien und jedermann einsichtigen Abgrenzungen führe, da nicht nachvollziehbar sei, warum im Handel generell keine besonderen Fachkenntnisse erforderlich sein sollen, ein Händler hingegen, der ohne besondere Fachkenntnisse mit Blumen und Pflanzen aller Art handeln darf, nicht auch Blumensträusse herstellen dürfe. Auch dass ein Berufsgärtner, der nach seiner Gewerbeberechtigung Blumen züchten dürfe, diese nicht zu einem Blumenstrauss oder Gesteck arrangieren dürfe, sei sachlich nicht plausibel. Angesichts der in Art. 14, 19 und 20 LV festgelegten Staatsaufgaben, welche die Hebung der Erwerbsfähigkeit und die Pflege der wirtschaftlichen Interessen der Bevölkerung zum Gegenstand haben, erscheine es nicht notwendig, dass für das Binden von Blumensträussen und das Arrangieren von Gestecken eine staatliche Bewilligung in Form einer Gewerbeberechtigung erforderlich sei, da in einer marktwirtschaftlichen Gesellschaft die Frage der fachlichen Akzeptanz von Blumensträussen und Gestecken vom Markt beantwortet werde. Gerade dieser Aspekt spreche dafür, die Bewilligungspflicht einer gewerblichen Tätigkeit nach anderen Gesichtspunkten zu regeln als durch den letztlich jede Berufstätigkeit ergreifenden Begriff "besonderer Fachkenntnisse". Dieses Kriterium sei rechtsstaatlich nicht ausreichend bestimmt, eröffne willkürliche Abgrenzungsmöglichkeiten und stehe mit dem Grundsatz der Gewerbefreiheit und der Freiheit des Dienstleistungsverkehrs nicht im Einklang, so dass die Wortfolge als verfassungswidrig erscheine.
Weiter sei auch das Abstellen auf eine "vom Staat anerkannte Berufslehre" als Abgrenzungskriterium für anmelde- und bewilligungspflichtige Gewerbe nicht hinreichend. Der Berufungssenat habe keine genaue Kenntnis, welche Berufe in dem rund 400 Seiten umfassenden Berufsverzeichnis des Bundesamtes für Berufsbildung und Technologie BBT als Lehrberufe angeführt seien, doch gehe er aufgrund des allgemeinen Erfahrungswissens davon aus, dass praktisch für alle Berufe, für die nicht eine höherwertige andere Berufsausbildung Voraussetzung sei, die Möglichkeit der Absolvierung einer einschlägigen Berufslehre bestehe, so dass auch dieses Kriterium kein aussagekräftiges Abgrenzungskriterium zwischen anmeldeund bewilligungspflichtigen Gewerben darstelle.
Art. 5 lit. a GewG müsse zudem im Zusammenhang mit Art. 9 GewG gesehen werden, wo neben einem Lehr- und Berufsfachabschluss auch auf andere gleichwertige Ausbildungen verwiesen werde. Sehe man diese Bestimmungen im Zusammenhang mit Art. 5 lit. a GewG, so müsse man zum Schluss kommen, dass die Ausübung jeder beruflichen Tätigkeit, sofern sie nicht aufgrund besonderer gesetzlicher Regelungen dem Anwendungsbereich des Gewerbegesetzes entzogen sei, bewilligungspflichtig im Sinne des Art. 5 lit. a GewG sei, da es für jeden Beruf, selbst wenn es wohl für diesen keine Lehrausbildung gäbe, eine einer Lehre "gleichwertige Ausbildung" gebe. Daher sei das Abstellen auf die Möglichkeit eines Abschlusses einer vom Staate anerkannten Berufslehre (oder gleichwertigen Ausbildung) kein sachlich gerechtfertigtes und inhaltlich hinreichend bestimmtes Kriterium zur Abgrenzung von anmelde- und bewilligungspflichtigen Gewerben, so dass auch dieses Kriterium der Gewerbefreiheit, der Dienstleistungsfreiheit und dem Erfordernis hinreichender Determiniertheit gesetzlicher Vorschriften nicht entspreche. Nach Auffassung des Berufungsgerichts sei diese Bestimmung deshalb insgesamt verfassungswidrig.
Weiter geht das Berufungsgericht davon aus, dass Art. 4 GewV keine ausreichende gesetzliche Grundlage ist für die automatische Rezeption sämtlicher schweizerischer Ausbildungsreglemente, die im Zusammenhang mit Lehrausbildungen bestehen und geschaffen würden. Sie könne auch nicht einen Akt staatlicher Anerkennung, den Art. 5 lit. a GewG für Lehrausbildungen vorsehe, ersetzen. Die Festlegung der Ausbildungsregeln sei bei der automatischen Übernahme der schweizerischen Ausbildungsreglemente einer Mitwirkung durch den inländischen Gesetzgeber entzogen, was mit dem Grundsatz staatlicher Souveränität und Autonomie in dieser Form nicht vereinbar erscheine. Das Berufungsgericht sei der Meinung, dass Ausbildungsreglemente einer inländischen Gesetzesgrundlage bedürften, die Art. 4 GewV nicht böte.
4. Nach Art. 36 Satz 1 LV sind Handel und Gewerbe innerhalb der gesetzlichen Schranken frei. Wie der Staatsgerichtshof in Übereinstimmung mit entsprechenden Äusserungen im Schrifttum (KUNO FRICK, Die Gewährleistung der Handels- und Gewerbefreiheit nach Art. 36 der Verfassung des Fürstentums Liechtenstein, Freiburg 1998, S. 125; WOLFRAM HÖFLING, Die liechtensteinische Grundrechtsordnung, LPS 20, 1994, S. 198 und die dort zitierte Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs) erkannt hat, steht hier "Handel und Gewerbe" ganz allgemein für Wirtschaftsfreiheit. Gewährleistet ist den Trägern dieses Freiheitsrechts dem Grundsatze nach die Freiheit jeder privaten auf Erwerb gerichteten Tätigkeit. Wesentliche Inhalte der Handels- und Gewerbefreiheit sind neben der Vertragsfreiheit namentlich die Berufswahlfreiheit und die Berufsausübungsfreiheit. Demnach steht es den Einzelnen in der stark arbeitsteilig organisierten Gesellschaft insbesondere frei, eine Erwerbstätigkeit nach eigener Bewertung und Chanceneinschätzung zu wählen und auszuüben. Es geht dabei nicht zuletzt um die freie Entfaltung der Persönlichkeit im wirtschaftlichen Bereich, den die LV unter besonderen Schutz stellt (StGH 2004/14, E. 2).
5. Art. 36 Satz 1 LV schützt die Handels- und Gewerbefreiheit "innerhalb der gesetzlichen Schranken", was zeigt, dass das Grundrecht nicht absolut gilt. Andererseits darf daraus nicht der Schluss gezogen werden, dass jedes Gesetz ausreicht, um das Freiheitsrecht einzuschränken. Die Steuerungskraft des Grundrechts gegenüber dem Gesetzgeber liefe ansonsten leer. Es bedarf daher als Voraussetzung für die Verfassungsmässigkeit von Eingriffen neben der genügend klaren gesetzlichen Grundlage eines hinreichenden öffentlichen Interesses, der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit und der Respektierung des Kerngehalts des Grundrechts (StGH 2004/14, E. 3a; StGH 2003/48, E. 5 mit Verweis auf StGH 1985/11, E. 5 sowie auf HÖFLING, a.a.O., S. 198 und die dort zitierte Rechtsprechung). Der Handels- und Gewerbefreiheit liegt namentlich die Idee zugrunde, dass das Wirtschaften grundsätzlich Sache der Privaten ist. Sie schützt somit die Individuen insbesondere vor Eingriffen in die Freiheit der Berufswahl-und Berufsausübung, welche die genannten Eingriffsvoraussetzungen nicht beachten. Die Verfassung bringt damit zugleich zum Ausdruck, dass der Verfassungsgeber von einer grundsätzlich auf Privatautonomie basierenden Wirtschaftsordnung ausgeht (StGH 2004/14, E. 3a mit Hinweis auf HÖFLING, a.a.O., S. 188).
6. Im Folgenden ist zu prüfen, ob die vom Obergericht gerügten Bestimmungen die Eingriffsvoraussetzungen erfüllen. Bei der Prüfung ist zu berücksichtigen, dass sich der Staatsgerichtshof aus Gründen der Gewaltenteilung und der Demokratie in ständiger Rechtsprechung bei der Prüfung von Gesetzen auf ihre Verfassungsmässigkeit grosse Zurückhaltung auferlegt (StGH 2003/16 E 2b, StGH 2004/14 E. 4.). Der Gesetzgeber hat hier eine von der Judikative zu respektierende "Entscheidungsprärogative". Der Staatsgerichtshof greift daher nur ein, wenn die oben dargelegten Eingriffsvoraussetzungen nicht gegeben sind. In diesem Fall ist es allerdings seine Pflicht "zum Schutze der verfassungsmässig gewährleisteten Rechte" (Art. 104 LV) einzugreifen (StGH 2004/14, E. 4).
7. Das GewG unterscheidet in Art. 3 zwei Arten von Gewerben: anmeldungspflichtige Gewerbe und bewilligungspflichtige Gewerbe. Als anmeldepflichtige Gewerbe gelten nach Art. 4 Abs. 1 GewG alle jene, die nicht bewilligungspflichtig sind, insbesondere die Handels- und Geschäftsvermittlungsgewerbe. Für den Antritt bzw. die Ausübung eines anmeldepflichtigen Gewerbes ist nach Art. 4 Abs. 2 GewG "nur die Erfüllung der allgemeinen Voraussetzungen im Sinne der Art 6, 7 und 8 notwendig." Unter den Allgemeinen Voraussetzungen regelt der Gesetzgeber in Art. 7 GewG Fragen der Staatsangehörigkeit und des Wohnsitzes, insbesondere die Gleichstellung der Staatsangehörigen einer Vertragspartei des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum mit liechtensteinischen Staatsangehörigen und in Art. 8 GewG bestimmte Ausschliessungsgründe. In Art. 6 GewG sind die persönlichen Voraussetzungen geregelt, welche neben den Voraussetzungen der Art. 7 und 8 GewG auch für den Antritt bzw. die Ausübung der (nur) anmeldepflichtigen Gewerbe gelten (Art. 4 Abs. 2 GewG). Nach Art. 6 Abs. 1 GewG ist zum "selbständigen Betrieb eines jeden Gewerbes erforderlich, dass der Unternehmer bzw. Geschäftsführer: a) handlungsfähig ist; b) die der Art des Gewerbes entsprechende persönliche Eignung besitzt und Gewähr für eine ordnungsgemässe Führung des Gewerbebetriebes bietet; und c) zuverlässig ist." Diese Regelung zeigt, dass nicht nur eine reine Meldepflicht vorgesehen ist, sondern ebenfalls eine Bewilligungspflicht; diese zwar mit niedrigeren Anforderungen. Art. 5 GewG hat die bewilligungspflichtigen Gewerbe zum Gegenstand. Der Gesetzgeber sieht in Art. 5 lit. a GewG eine Bewilligungspflicht vor, "insbesondere für jene handwerksmässigen Tätigkeiten, in welchen eine vom Staat anerkannte Berufslehre abgeschlossen werden kann". Die entsprechenden Kenntnisse können nach Art. 9 GewG gewonnen werden durch den "erfolgreichen Abschluss einer Lehre oder einer gleichwertigen Berufsfachschule und einer dreijährigen Berufsausübung in dem betreffenden Gewerbe nach dem Lehrabschluss oder durch eine andere gleichwertige Ausbildung."
8. Die umschriebene Bewilligungspflicht stellt einen erheblichen Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit dar (FRICK, a.a.O., S. 308). Wer eine solche gewerbsmässige Tätigkeit ausüben will, muss die genannten Ausbildungsvoraussetzungen erfüllen. Der Marktzutritt wird denjenigen vorbehalten, die Fachkenntnisse nachweisen können, die sie in Übereinstimmung mit Art. 9 Abs. 1 GewG erworben haben. An der Erfüllung solcher Voraussetzungen besteht in bestimmten Berufen offensichtlich ein öffentliches Interesse. Zu denken ist hier vor allem an Berufe, mit deren Ausübung Gefahren verbunden sind, die das Mass des Üblichen, d.h. der normalen Alltagsrisiken überschreiten. Das öffentliche Interesse liegt hier im Polizeigüterschutz. Zu beantworten ist hier die Frage, ob darüber hinaus ein öffentliches Interesse daran besteht, eine Bewilligungspflicht für alle Berufe, also auch für solche, deren Ausübung nicht mit besonderen Gefahren verbunden ist, einzuführen, die aber dessen ungeachtet, wie z.B. der Beruf der Blumenbinderinnen oder Blumenbinder, mit einer Berufslehre (Floristenlehre) abgeschlossen werden können und demzufolge die Bewilligung vom Abschluss einer Berufslehre oder einer gleichwertigen Berufsfachschule und einer dreijährigen Berufsausübung in den entsprechenden Gewerben nach dem Lehrabschluss oder durch eine andere gleichwertige Ausbildung abhängig zu machen.
a) Bei der Beantwortung der gestellten Frage stünde es dem Gesetzgeber offen, ausgehend von der in Art. 36 LV verankerten Handels- und Gewerbefreiheit die Eigenverantwortung der Einzelnen in den Vordergrund zu stellen, die Ausbildung zu fördern, aber von (indirektem) Zwang grundsätzlich abzusehen. Er könnte demnach davon ausgehen, dass in einer ganz wesentlich durch die Handelsund Gewerbefreiheit geprägten Privatwirtschaft die Auswahl der Tüchtigen keine Staatsaufgabe darstellt, sondern von den Anbietern und Nachfragern auf den jeweiligen Märkten erfolgt; dies jedenfalls insoweit als mit den angebotenen Leistungen keine Gefahren für Dritte verbunden sind und auch keine sozialpolitischen oder anderen Erwägungen des öffentlichen Wohls die Beschränkungen der Gewerbefreiheit als unerlässlich begründen. Das Obergericht geht offenbar von dieser Grundüberlegung aus, wenn es argumentiert, in einer marktwirtschaftlichen Gesellschaft werde die Frage der fachlichen Akzeptanz von Blumensträussen und Gestecken vom Markt beantwortet. In der Tradition dieser Argumentation stehen grundsätzlich die Praxis der Gesetzgeber in den Kantonen der Schweiz und die Praxis des schweizerischen Bundesgerichts zu Art. 27 i. V. m. Art. 94 der schweizerischen Bundesverfassung (bis im Jahre 2000 zu Art. 31 aBV). So lautet beispielsweise Art. 2 des bernischen Gesetzes über Handel und Gewerbe (HGG, BGS 930.1): "Gewerbliche Tätigkeiten können grundsätzlich ohne Bewilligung ausgeübt werden. Einschränkungen gewerblicher Tätigkeiten gestützt auf dieses Gesetz sind nur zulässig, wenn sie a) dem Schutz der öffentlichen Ordnung, Gesundheit, Sicherheit oder dem Schutz des Publikums vor unlauterem Geschäftgebaren dienen, b) verhältnismässig sind und c) den Grundsatz der Rechtsgleichheit beachten." Auf dieser Linie lag in der Vergangenheit auch die Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichts. Entsprechend hat es beispielsweise als unverhältnismässigen Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit bewertet, die Ausübung des Coiffeurgewerbes im Kanton Fribourg von einer Polizeibewilligung abhängig zu machen (BGE 70 I 140 = Pr 1944 Nr. 151).
b) Die Frage ist, ob die Landesverfassung den Gesetzgeber auf diese Betrachtungsweise festlegt. Die Frage ist nicht leicht zu beantworten. Die Landesverfassung enthält auf der einen Seite das Individualrecht der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 36 LV), auf der anderen Seite u.a. den Auftrag, für die "wirtschaftlichen Interessen des Volkes" zu sorgen (Art. 14 LV). Die Antwort, ob darin die Befugnis eingeschlossen ist, die Strategie zu verfolgen, mittels Ausübung von Zwang, dafür zu sorgen, dass die Anbieter und Anbieterinnen von gewerblichen Leistungen ganz unabhängig davon, ob damit Alltagsrisiken überschreitende Gefahren für Dritte verbunden sind, über bestimmte fachliche Fähigkeiten verfügen und diese durch Prüfungen und Praxis nachweisen müssen, kann der Verfassung nicht ohne weiteres entnommen werden. Dieser Tradition entsprach in der Vergangenheit in gewissem Mass das Vorgehen des deutschen Gesetzgebers (vgl. hierzu ROLF STOBER, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 12. Auflage, Stuttgart/Berlin/Köln 2001, S. 96 ff. mit weiteren Literaturhinweisen und grundlegend BVerfG 13, 97, E. C I und II) oder auch des österreichischen Gesetzgebers (vgl. hierzu Dietmar Pauger, Gewerberecht, in: Bernhard Raschauer [Hrsg.] Österreichisches Wirtschaftsrecht, 2. Auflage, Wien 2003, S. 107 ff., 140 ff. mit Hinweisen auf Literatur und auf die einschlägige Rechtsprechung des österreichischen Verfassungsgerichtshofs) betreffend das Handwerk.
Lässt die Landesverfassung die Frage, welches Vorgehen einzuschlagen ist, grundsätzlich offen, ist es nach dem Prinzip der Gewaltenteilung und der Demokratie in erster Linie Sache des demokratischen Gesetzgebers die zu verfolgende Konzeption zu konkretisieren. Rechtsvergleichende Aspekte über die Schweiz hinaus bestätigen diese Betrachtungsweise. Nach Auffassung des Staatsgerichtshofs und in Übereinstimmung mit der zitierten Rechtsprechung des deutschen Bundesverfassungsgerichts hält sich der Gesetzgeber im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit, wenn er die eine oder die andere Strategie verfolgt, obgleich die erste Variante der Handels- und Gewerbefreiheit offensichtlich mehr Raum belässt als die zweite.
Die Materialien zum GewG zeigen, dass der Gesetzgeber die Vorgehensweise gewählt hat, dergemäss es Staatsaufgabe ist, ganz allgemein dafür zu sorgen, dass namentlich die selbständigen Gewerbetreibenden einen guten Ausbildungsstand aufweisen. Demnach hat der Staat "ein gesundes Interesse daran, dass gesunde Voraussetzungen für Betriebe des Handwerks, der Industrie und Unternehmen verschiedener Dienstleistungsbetriebe vorhanden sind. Im Hinblick auf eine zu erwartende weitere internationale Liberalisierung in wirtschaftlichen Belangen und eine noch engere Integration in Europa muss unser kleines Land alles daran setzen, die Betriebe sowohl auf dem Ausland- wie dem Inlandmarkt konkurrenzfähig zu machen. Es kann nur von Vorteil sein, wenn bei sonstiger Wahrung der Freiheit in der Ausübung von Gewerben die Gewerbetreibenden die nötigen Existenzvoraussetzungen durch eine gute Ausbildung mitbringen." (Bericht und Antrag der Fürstlichen Regierung an den Hohen Landtag betreffend die Schaffung eines neuen Gewerbegesetzes vom 5. September 1969, S. 5).
c) Geht der Gesetzgeber diesen Weg, muss er freilich die Voraussetzungen für Grundrechtseingriffe beachten, das heisst zunächst eine klare gesetzliche Grundlage schaffen. Aus dieser muss hinreichend deutlich erkennbar sein, welche selbständigen Tätigkeiten welche Anforderungen voraussetzen. Da es sich um schwerwiegende Eingriffe, nämlich um solche mit Rückwirkung auf die Berufswahlfreiheit - es geht um den Berufsantritt -, handelt, sind an die gesetzliche Grundlage strenge Anforderungen zu stellen.
Art. 5 lit. a GewG erfüllt diese Voraussetzungen entgegen der von der Regierung in ihrer Stellungnahme geäusserten Auffassung nicht. Die Regierung beschränkt sich im Wesentlichen auf den Hinweis, dass das geltende GewG auf dem in Art. 36 LV umschriebenen einfachen Gesetzesvorbehalt basiert, auf die Wiedergabe der gesetzlichen Ordnung und auf die Feststellung, wonach die in Prüfung stehende Regelung betreffend Art. 5 lit. a GewG eine hinreichend bestimmte Gesetzesbestimmung darstelle und nicht als verfassungswidrig angesehen werde.
Art. 5 umschreibt, was nach Gesetz "Bewilligungspflichtige Gewerbe sind". Im ersten Satz von Art. 5 lit. a wird die Regel aufgestellt, wonach darunter "Gewerbe" fallen, "deren Ausübung besondere Fachkenntnisse erfordert". Nach dem klaren Wortlaut fallen also sämtliche Gewerbe, deren Ausübung besondere Fachkenntnisse erfordert, unter die Bewilligungspflicht. In der Folge gibt der Gesetzgeber ein Beispiel für die Berufe, die er meint, wenn er von Gewerben spricht, deren Ausübung besondere Fachkenntnisse erfordert. Es sind "insbesondere jene handwerksmässigen Tätigkeiten, in welchen eine vom Staat anerkannte Berufslehre abgeschlossen werden kann" (Hervorhebung nur hier). Der Gesetzgeber nennt also nicht hinreichend bestimmt alle Berufe, die bewilligungspflichtige Gewerbe sind, sondern begnügt sich mit der Angabe eines (wichtigen) Beispiels. Auch die weiteren literae des Art. 5 ändern an dieser Betrachtungsweise nichts. Weiter fällt auf, dass der Gesetzgeber die Berufe, in welchen eine vom Staat anerkannte Berufslehre abgeschlossen werden kann, ebenfalls nicht nennt. Nicht einmal der Verordnungsgeber nennt diese Berufe. Nach Art. 4 GewV gelten als Gewerbe, in denen die Möglichkeit der Absolvierung einer Lehre oder einer Berufsfachschule gegeben ist, "solche, die im Berufsverzeichnis des Staatssekretariats für Wirtschaft (seco), Bern, registriert sind." Die Adressaten des Gewerbegesetzes können demnach weder aus dem Gesetz noch aus der Verordnung ohne weiteres erkennen, ob und gegebenenfalls welche Voraussetzungen sie erfüllen müssen, wenn sie handwerkliche Berufe selbständig ausüben wollen. Damit erweist sich die gesetzliche Grundlage als ungenügend bestimmt. Sie ist - wie das antragstellende Berufungsgericht auf S. 8 des Antrags überzeugend darlegt - "zu unbestimmt und zur sachgerechten Abgrenzung von anmelde- und bewilligungspflichtigen Gewerben nicht geeignet, da zur sachgerechten Ausübung jeden Berufes ‚besondere', d. h. berufsspezifische Fachkenntnisse erforderlich sind." Das Berufungsgericht weist überzeugend darauf hin, dass der Verweis auf das Berufsverzeichnis in Art. 4 GewV als gesetzliche Grundlage ungenügend ist. Das trifft zunächst rein formal zu, weil der Verweis auf das Berufsverzeichnis des Staatssekretariats leerläuft, wird doch das Berufsverzeichnis von diesem gar nicht geführt. Der Verweis auf das Verzeichnis in Art. 4 GewV ist aber darüber hinaus unter dem Aspekt des Legalitätsprinzips fraglich. Materiell ist nämlich zu berücksichtigen, dass die Ausbildungsgänge in der Schweiz, jedenfalls diejenigen der Berufe, von denen keinerlei das Übliche übersteigende Gefahren für Dritte ausgehen, nicht unter dem Aspekt konzipiert werden, dass ihre Absolvierung rechtliche Voraussetzung für den Berufsantritt als Selbständigerwerbende bildet. Dem Obergericht ist daher auch insoweit zu folgen, als es davon ausgeht, dass Art. 4 GewV "keine ausreichende gesetzliche Grundlage für die automatische Rezeption sämtlicher schweizerischer Ausbildungsreglements" darstellt (Antrag des Obergerichts, S. 10). Dies leuchtet umso mehr ein, wenn man die Folgen des Verstosses gegen die Bewilligungspflicht mit in die Betrachtung einbezieht, wird doch nach Art. 38 Abs. 1 GewG vom Landgericht wegen Übertretung mit Busse bis zu CHF 20'000,--, im Nichteinbringungsfall mit Freiheitsstrafe bis zu 3 Monaten bestraft, wer vorsätzlich: a) ohne erforderliche Gewerbeberechtigung eine gewerbsmässige Tätigkeit ausübt;".
Die Stellungnahme der Regierung vermag auch soweit sie sich auf Art. 4 GewV bezieht, an dieser rechtlichen Beurteilung nichts zu ändern. Sie beschränkt sich auf die Feststellung, Art. 4 GewV verweise auf die Anwendung des schweizerischen Ausbildungsreglementes (seco - heute: BBT). Das ist eine Bezugnahme auf den Inhalt von Art. 4 GewV. Das Bundesamt für Berufsbildung und Technologie in der Schweiz (BBT) führe ein Reglement, bei welchem sämtliche Lehrberufe geführt würden und das laufend den wirtschaftlichen Verhältnissen angepasst werde, woran sich Liechtenstein seit jeher orientiere. Verfahrensrechtlich mache das Sinn, da Liechtenstein auch im Zuge des Berufsbildungsgesetzes schweizerischem Vorbild folge. Es folgt die Feststellung, die in Prüfung stehende Regelung betreffend Art. 4 Gewerbeverordnung erscheine daher ebenfalls nicht unbestimmt und sei somit verfassungskonform.
d) Neben der hinreichend klaren gesetzlichen Grundlage muss der Gesetzgeber den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren. Das bedeutet insbesondere, dass sich die Massnahme als geeignet und notwendig erweisen muss, um dem angestrebten öffentlichen Interesse zu entsprechen. Wenn davon auszugehen ist, dass die Privaten auch ohne den staatlichen Eingriff die im Gesamtinteresse liegenden Massnahmen treffen, erweist sich der Eingriff als unverhältnismässig und somit verfassungswidrig (YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Band II: Grundrechte, Zürich 1982, S. 85; ANDREAS KLEY, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LP 23, Vaduz 1998, S. 227 ff.; HERBERT WILLE, Liechtensteinisches Verwaltungsrecht: Ausgewählte Gebiete, LP 38, Vaduz 2004, S. 544). Weiter muss das Verbot des Missverhältnisses von Eingriffszweck und Eingriffswirkung beachtet werden. Freilich kommt dem Gesetzgeber auch bei der Beurteilung der Elemente des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ein beträchtliches Mass politischer Gestaltungsfreiheit zu (so StGH 1985/11, Urteil vom 2.5.1988, 100 und KLEY, a.a.O., S. 227). Die Geeignetheit der in Frage stehenden Massnahme zur Hebung des Ausbildungsniveaus ist kaum von der Hand zu weisen. Zur verfassungsrechtlichen Frage der Notwendigkeit, den Lehrabschluss oder gleichwertige Ausbildungsgänge zur Voraussetzung der selbständigen Berufsausübung zu machen, um auf diese Weise den Ausbildungsstand zu sichern, dürfte es begründet unterschiedliche Auffassungen geben. Es kommt daher auch hier prinzipiell dem Gesetzgeber zu, die Frage in der einen oder anderen Weise zu beantworten. Das Erfordernis der Notwendigkeit (Übermassverbot) verlangt , dass der mit dem Eingriff verbundene Zwang, also die Freiheitsbeschränkung, in einem vernünftigen Verhältnis zum im öffentlichen Interesse angestrebten Ziel stehen muss. Das Erfordernis eines Lehrabschlusses oder einer gleichwertigen Ausbildung als Voraussetzung zur Berufsaufnahme beschränkt die Berufswahl. Allerdings ist diese Anforderung als materielle Hürde im Normalfall als nicht besonders hoch zu gewichten. Dies mindestens solange genügend Lehrstellen zur Verfügung stehen, bzw. gleichwertige Bildungsabschlüsse offen stehen und der Nachweis der genügenden Kenntnisse einfach zu erbringen ist. Schliesslich verlangt das Verbot des Missverhältnisses, dass die öffentlichen Interessen, denen die Massnahme dient, in einem vernünftigen Verhältnis zur Freiheitsbeschränkung, hier zur Beschränkung der Berufsfreiheit, stehen müssen, d.h., dass das öffentliche Interesse an der Beschränkung das Interesse an der freien Gewerbeaufnahme und Gewerbeausübung übersteigen muss. Erforderlich ist hier die Abwägung der öffentlichen Interessen und der betroffenen privaten Interessen. Es geht um eine "Zumutbarkeitsprüfung" (HERBERT WILLE, a.a.O., S. 543 f.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage Zürich 2002, S. 125 N 613 bis N 615). Das Verbot des Missverhältnisses legt es im vorliegenden Fall insbesondere nahe, nicht zu verlangen, die Zulässigkeit jeder gewerbsmässigen Verrichtung (Teilverrichtung), die zu den Elementen eines Berufes gehört, für den eine Berufslehre vorgesehen ist, an das Vorliegen eines Fähigkeitszeugnisses zu knüpfen, wenn diese Verrichtung im Zusammenhang mit einem anderen bewilligungspflichtigen oder meldepflichtigen Gewerbe steht. Dies vor allem dann, wenn, wie im Fall der Regelung nach GewG die als "Meldepflicht" bezeichnete Bewilligungspflicht (mit geringeren Anforderungen) bereits die "persönliche Eignung" verlangt. So ist es offensichtlich stossend, wenn von Personen, die den Beruf der Blumenhändlerin oder des Blumenhändlers zulässigerweise ausüben, verlangt wird, dass sie die einer mehrjährigen Floristenlehre entsprechenden Kenntnisse nachweisen, ansonsten sie dem Verbot unterliegen, Blumen zu Sträussen zusammenzubinden. Alltagsgefahren überschreitende Gefahren gehen von dieser Tätigkeit nicht aus und das Ziel der Hebung und Bewahrung des hohen Ausbildungsstandes betreffend die Gewerbeausübung im Fürstentum Liechtenstein würde hier auch nicht schwerwiegend beeinträchtigt, weshalb es das Privatinteresse an der Ausübung der Tätigkeit nicht überwiegen kann (zum Grundgedanken dieser Erwägung VfGH Erkenntnis 14038).
e) Zusammenfassend ergibt sich entsprechend den dargelegten Gründen, dass im Ergebnis der Rechtsauffassung des antragstellenden Obergerichts zu folgen ist und Art. 5 lit. a Gewerbegesetz und Art. 4 Gewerbeverordnung wegen Verstosses gegen die Handels- und Gewerbefreiheit als verfassungswidrig aufzuheben sind, weil sie die Anforderungen an zulässige Eingriffe in dieses Freiheitsrecht (Legalitätsprinzip und Verhältnismässigkeitsprinzip) nicht erfüllen.
9. Nach den vorstehenden Erwägungen war wie im Spruch zu entscheiden.
10. Die Rechtswirksamkeit der Aufhebung wird um ein Jahr aufgeschoben. Davon ist der Anlassfall ausgenommen (Art. 19 Abs. 3 StGHG). Die Aufschiebung drängt sich namentlich deshalb auf, weil unter den von Art. 5 Abs. 1 GewG erfassten Gewerben solche sind, von deren Ausübung Gefahren für Dritte ausgehen können (Polizeigüterschutz) und dem Gesetzgeber daher genügend Zeit eingeräumt werden muss, um im Rahmen der LV die aus seiner Sicht richtige Regelung zu treffen.
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, den 31. Oktober 2005