StGH 2003/74
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 3. Mai 2004, an welcher teilnahmen: lic. iur. Harry Gstöhl als Vorsitzender; Dr. Klaus Berchtold, Dr. Hilmar Hoch und Prof. Dr. Klaus A. Vallender als Richter sowie Marzell Beck als Ersatzrichter und Jacqueline Kindle als Schriftführerin
über den Antrag des Fürstlichen Landgerichts vom 21. Februar 2003 auf Aufhebung der Verordnung vom 11. Februar 2003 über die Grundbuchgebühren und Öffentlichkeitsgebühren, LGBl 2003/67, wegen Verfassungs- und Gesetzwidrigkeit.
zu Recht erkannt:
1/. Dem Antrag wird teilweise Folge gegeben. Anhang 1 Abschnitt B Bst. a der Verordnung vom 11. Februar 2003 über die Grundbuch- und Öffentlichkeitsgebühren, LGBl 2003/67, wird aufgehoben.
2/. Dieses Urteil ist unverzüglich gemäss Art 43 Abs 2 StGHG im Landesgesetzblatt kundzumachen.
3/. Die Kosten des Verfahrens trägt das Land.
1/ Beim Landgericht ist unter dem Aktenzeichen 7 GB.2003.3 ein Beschwerdeverfahren hängig. In diesem Verfahren wird vom Beschwerdeführer, Dr. J, eine Verfügung angefochten, die sich auf Anhang 1 Abschnitt B Bst. a und k der Verordnung vom 11. Februar 2003 über die Grundbuch- und Öffentlichkeitsregistergebühren, LBGl 2003/67, stützt. Der Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerde u.a. geltend, die genannte Verordnung sei gesetzes- und verfassungswidrig. Das Landgericht schliesst sich dieser Rechtsauffassung an.
2/ Das Landgericht beantragt die "Verordnung vom 11.02.2003 über die Grundbuch- und Öffentlichkeitsregistergebühren, LGBl 2003/65, als verfassungs- und gesetzwidrig aufzuheben." Das Landgericht bringt zur Begründung vor, nach der Judikatur des Staatsgerichtshofs lasse sich das Mass der Bestimmtheit der Delegation nicht generell feststellen, sondern hänge von der Bedeutung und der Natur der zu regelnden Materie ab. Eine offene flexible Regelung auf Gesetzesstufe sei insbesondere in Materien komplexer und/oder technischer Verhältnisse erlaubt, soweit es sich nicht um grundlegende Bestimmungen handele (das Landgericht verweist hier auf StGH 1999/11 [LES 2002]). Grundlegende, wichtige, primäre und nicht unumstrittene Bestimmungen müssten im Gesetz enthalten sein. Zur Beurteilung der Wichtigkeit eines Rechtssatzes seien dabei die Zahl der geregelten Verhaltensalternativen, die Grösse des Adressatenkreises, die Betroffenheit von Grundrechtspositionen, die Bedeutung für die Ausgestaltung des politischen Systems, die finanziellen Auswirkungen, die Akzeptanz des geltenden Rechts als Massstab und die Gewähr für die Richtigkeit der Regelung (mit Verweis des Landgerichts auf StGH 1998/57 [LES 2001, 69]) massgebend. In gleicher Weise werde in der einschlägigen Literatur die Auffassung vertreten, dass in Verordnungen nur Bestimmungen sekundärer Bedeutung aufgenommen werden dürfen. Die Verordnung vom 11. Februar 2003 über die Grundbuch- und Öffentlichkeitsregistergebühren, LGBl 2003/67, vermöge sich nach Massgabe der ihr zu Grunde liegenden Delegationsnorm des Art 547 Abs 1 Sachenrecht (SR) auf kein einziges Kriterium hinsichtlich der Gebührenarten, der Bemessungsgrundlagen und der Höhe der Gebühren abzustützen. Die Verordnung sei deshalb verfassungs- und gesetzwidrig.
1/ Nach Art 28 Abs 2 StGHG kann jedes Gericht, wenn in einem Verfahren die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes behauptet wird oder wenn ihm eine Verordnungsbestimmung als verfassungs- oder gesetzwidrig erscheint, das Verfahren unterbrechen und dem Staatsgerichtshof die Frage zur Prüfung unterbreiten. Ein Gericht kann auch nach Art 25 Abs 2 StGHG beim Staatsgerichtshof beantragen, eine Verordnung oder einzelne Vorschriften als verfassungs- oder gesetzwidrig aufzuheben, wenn es diese in einem bestimmten Falle unmittelbar oder mittelbar anzuwenden hat. Gemäss Art 27 StGHG muss der Antrag das Begehren enthalten, dass die Verordnung ihrem ganzen Inhalt nach oder einzelne ihrer Vorschriften aufzuheben sind, unter Angabe der Gründe. Ein Gericht kann sich also nicht damit begnügen, die Verfassungs- oder Gesetzwidrigkeit zu behaupten, sondern hat seinen Antrag zu begründen.
Das Landgericht ist unbestritten ein Gericht im Sinne der Art 25 Abs 2 und 28 Abs 2 StGHG. Es ist deshalb antragsberechtigt. Auf seinen Antrag, die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der Verordnung vom 11. Februar 2003 über die Grundbuch- und Öffentlichkeitsregistergebühren, LGBl 2003/67, zu prüfen und die genannte Verordnung gegebenenfalls als verfassungs- und gesetzwidrig aufzuheben, ist daher einzutreten. Dabei ist aber die folgende Einschränkung zu machen, die sich aus der Regelung des Antragsrechtes für abstrakte Normenkontrollen ergibt. Auf den Antrag ist nur insoweit einzutreten als die Verfassungs- und Gesetzwidrigkeit der Gebühr, die im Anlassfall zur Anwendung kommt, gerügt wird. Eine Prüfungsausweitung drängt sich im vorliegenden Fall nicht auf, da die einzelnen Gebührenpositionen der Verordnung nicht in einer gegenseitigen Abhängigkeit stehen (vgl. Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, Vaduz 1999, S. 278 ff.).
2/ Das Landgericht führt zwar in der Begründung seines Antrages zur Normenkontrolle nicht näher aus, inwiefern die spezifischen für das Abgaberecht massgebenden Anforderungen an die formell-gesetzliche Grundlage vorliegend verletzt sein sollen; insbesondere beziehen sich seine Angaben betreffend die Präjudizien des Staatsgerichtshofs nicht auf diesen Bereich (in StGH 1999/11 ging es um ein Urteil vom 14. Dezember 1999, bei dem über die Verfassungsmässigkeit der Verordnung vom 2. März 1999 über das Verbot besonders gefährlicher Waffen und Munition zu entscheiden war; mit StGH 1998/57 beruft sich das Landgericht auf das Urteil vom 22. Februar 1999, das die Prüfung der Verfassungsmässigkeit von Art 2 Abs 1 Bst. e des Gesetzes vom 9. Dezember 1992 über die Treuhänder zum Gegenstand hatte). Dessen ungeachtet lässt sich aus der Antragsbegründung des Landgerichts entnehmen, dass es die gesamte in Frage stehende Verordnung und insbesondere die im Anlassfall zur Anwendung gelangte Abgabe deshalb für verfassungs- und gesetzwidrig hält, weil der gesetzlichen Grundlage die hinreichende Bestimmtheit mangelt.
Art 92 Abs 2 LV und Art 78 Abs 1 LV bestimmen, dass sich die gesamte Landesverwaltung innerhalb der Schranken der Verfassung und der Gesetze zu bewegen hat. Die LV betont damit das zentrale Anliegen des Legalitätsprinzips. Gemäss der gefestigten Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes genügt für die Verfassungswidrigkeit einer Verordnung bzw. einer Verordnungsbestimmung jede Gesetzwidrigkeit. Das gilt im Rahmen von Verfassungsbeschwerden ebenso wie im Rahmen von abstrakten Normenkontrollverfahren (StGH 2002/66, E 2; StGH 2003/2, E. 2 mit weiteren Hinweisen).
Hinsichtlich der öffentlichen Abgaben - Steuern und Kausalabgaben - hat das Legalitätsprinzip besondere Konkretisierungen erfahren. Das Erfordernis der Gesetzmässigkeit hat bezüglich des Abgaberechtes den Charakter eines verfassungsmässigen Rechts, dessen Verletzung selbständig geltend gemacht werden kann (StGH 2002/70 E. 5). Das Legalitätsprinzip verwirklicht namentlich die Idee der demokratischen Legitimation der Abgabebelastung (STGH 2002/66 E. 2 mit Hinweisen auf das einschlägige Schrifttum). Abgesehen für Kanzleigebühren - Abgaben in bescheidener Höhe für einfache Verrichtungen - sollten der Kreis der Abgabepflichtigen, die Bemessungsgrundlagen und die Höhe der Abgaben in den Grundzügen im formellen Gesetz bestimmt werden (vgl. STGH 2002/66, E. 6).
3/ Das Landgericht geht in der Begründung seines Antrages davon aus, dass die formellgesetzliche Grundlage den verfassungsmässigen Anforderungen nicht genügt. Im Folgenden ist auf diese Frage einzugehen. Die zu untersuchende Verordnung stützt sich hinsichtlich der im Anlassfall streitigen Abgabe auf Art 547 des Sachenrechts vom 31. Dezember 1922 (SR), LGBl 1923 Nr. 4, in der Fassung vom 20. Dezember 2002, LGBl 2003/65. Art 547 lautet wie folgt:
Für die vom Grundbuch-und Öffentlichkeitsregisteramt vorzunehmenden Amtshandlungen werden Gebühren erhoben. Die Regierung legt die Höhe der Gebühren mit Verordnung fest.
Eintragungen, Vormerkungen, Anmerkungen und Löschungen im Grundbuch, die von Amts wegen oder auf Anordnung des Gerichtes oder der Aufsichtsbehörde erfolgen, sind gebührenfrei, ebenso Auszüge aus dem Grundbuch oder dem Eigentumsvorbehaltsregister, die für den Amtsgebrauch bestimmt sind.
Von der Zahlungspflicht und Haftung für diese Gebühren sind das Land Liechtenstein, der Landesfürst, alle inländischen Behörden und die in deren Auftrag amtlich tätigen Personen, sowie Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechtes, soweit diese nachgewiesenermassen in Verfolgung ihrer gesetzlichen oder statutarischen Aufgaben an einem Verfahren als Partei beteiligt sind, befreit.
Die Verordnung vom 11. Februar 2003 über die Grundbuch- und Öffentlichkeitsregistergebühren, LGBl 2003/67, regelt nach ihrem Art 1 Abs 1 die Gebühren für Amtshandlungen des Grundbuch- und Öffentlichkeitsregisteramtes in Grundbuch- und Öffentlichkeitsregistersachen. Die Höhe der Gebühren ist in den Anhängen 1 und 2 der Verordnung festgelegt. Die Verordnung regelt weiter die Zahlungsart, die Gebührenermittlung, die Zahlungspflicht, die Gebührenfreiheit und die Sicherung und Einbringung von Gebühren und Kosten. Das Landgericht hat im Anlassfall den Anhang 1 Abschnitt B Bst. a und k der Verordnung über die Grundbuch- und Öffentlichkeitsregistergebühr anzuwenden. Hiernach wird im Falle des Erwerbs von Eigentum, Eigentumsanteilen und Baurechten eine Gebühr von 6 Promille des Erwerbspreises des Eigentums oder jedes Eigentumsanteils oder des Baurechts, mindestens aber 100 Franken, erhoben.
Soweit sich die Gebührenordnung auf Art 547 SR stützt, darf die Regierung ausschliesslich Verwaltungsgebühren erheben, d.h. Gebühren für die vom Abgabepflichtigen veranlasste Amtshandlung. Art 547 SR gibt der Regierung insbesondere keine Kompetenz zur Erhebung anderer öffentlicher Abgaben.
Ob und inwieweit das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip geeignet sind bei den Gebühren im Sinne von Art 547 SR eine Lockerung der Anforderungen an die gesetzliche Grundlage zu rechtfertigen, muss im vorliegenden Fall nicht beantwortet werden, wenn sich erweist, dass die Gebühren gemäss Anhang 1 Abschnitt B Bst. a in diesen Prinzipien offensichtlich nicht ihre Grenze finden oder blosse Kanzleigebühren darstellen. Kanzleigebühren werden für einfache Verrichtungen der Verwaltung erhoben und bewegen sich in bescheidener Höhe Für diese Abgaben gilt das Erfordernis der Gesetzesform nicht, jedoch ist die Rechtsatzform erforderlich (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage 2002, S. 580 Rz. 2699 ff.).
4/ Wie der Staatsgerichtshof feststellte, zerfallen die öffentlichen Abgaben in Kausalabgaben und Steuern. Kausalabgaben (Gebühren, Vorzugslasten und Ersatzabgaben) sind dadurch gekennzeichnet, dass sie an eine gegenüber dem Abgabepflichtigen erbrachte besondere Gegenleistung des Gemeinwesens anknüpfen, während Steuern gegenleistungslos geschuldet werden. Steuern werden deshalb auch als "voraussetzungslos" geschuldete Abgaben bezeichnet (StGH 1996/30 LES 1997, 207 [210]). Wie der Staatsgerichtshof festhielt, ist es dem Gesetzgeber grundsätzlich nicht verwehrt, Abgaben vorzusehen, die vom Motiv her betrachtet eine Mischung von Gebühren (im Sinne von Entschädigungen für verursachten Verwaltungsaufwand) und Steuern (im Sinne voraussetzungslos geschuldeter Abgaben) darstellen. Solche Abgaben werden herkömmlich als Gemengsteuern bezeichnet. Man kann sie auch den kostenunabhängigen Kausalabgaben zurechnen. Falls der Gesetzgeber solche Gemengsteuern einführen will, hat er dies transparent zu tun, damit die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger den Charakter der Abgabe erkennen. Es darf insbesondere aus Gründender Referendumsdemokratie der Steuercharakter mit der Bezeichnung Gebühr nicht verdunkelt werden. Ausserdem muss der Gesetzgeber die Besteuerungsgrundsätze (Wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, Allgemeinheit, Gleichmässigkeit) beachten (StGH 1996/30 LES 1997, 207 [210]).
5/Hinsichtlich der Rechtsnatur der in Frage stehenden Abgaben ergibt sich Folgendes: Die Gebühr nach Anhang 1 Abschnitt B Bst. k der Verordnung über die Grundbuch- und Öffentlichkeitsregistergebühren ist eine als fixe Gebühr ausgestaltete Kanzleigebühr. Sie wird anlässlich einer verhältnismässig einfachen Leistung des Grundbuchamtes - Anmerkung derAufhebung des Miteigentums - erhoben und verlässt den Rahmen, den ihr der Verhältnismässigkeitsgrundsatz setzt, nicht. Demgegenüber stellt die Gebühr gemäss Anhang 1 Bst. ader Verordnung über die Grundbuch- und Öffentlichkeitsregistergebühren eine "Promillegebühr" dar. Im Falle des Erwerbs von Eigentum, Eigentumsteilen und Baurechten wird eine Gebühr von 6 Promille erhoben. Die Abgabe ist dadurch gekennzeichnet, dass sie nach oben unbegrenzt steigt. Bei einem Erwerbspreis von 1 000 000,-- Franken beträgt sie bereits6000,-- Franken, bei einem Erwerbspreis von 5 000 000,-- Franken beläuft sie sich auf30 000,-- Franken. Es ist offensichtlich, dass Grundbuchgebühren in solcher Höhe den Gebührencharakter verlieren und zur indirekten Steuer werden. Für die Erhebung einer derartigen Gemengsteuerbietet Art 547 SR aber offensichtlich keine genügende gesetzliche Grundlage. Daraus ergibt sich, dass Anhang 1 Abschnitt B Bst. a der Verordnung vom 11.Februar 2003 über die Grundbuch- und Öffentlichkeitsregistergebühren, LGBl 2003/67, gesetz- und verfassungswidrig ist.
6/Nach den vorstehenden Erwägungen war wie im Spruch zu entscheiden.
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, 3. Mai 2004