StGH 2002/72
Art 31 LV Willkürverbot Art 33 Abs 3 LDG
Die Grenze der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist dort erreicht, wo der Gesetzgeber Unterscheidungen trifft, für die in den zu regelnden Verhältnissen ein vernünftiger sachlicher Grund nicht sichtbar ist und auch vom Gesetzeszweck her nicht zu rechtfertigen ist.
Der Gesetzgeber kann an öffentlichen Schulen tätige Lehrkräfte grundsätzlich sowohl dem öffentlichen als auch dem privaten Recht unterstellen. Wenn der Gesetzgeber aber eine Lehrerkategorie mit voller Anstellung dem einen Regime unterstellt und alle anderen voll angestellten Lehrer dem anderen, so verfällt er in Willkür. Es lässt sich, zumal die gleichen gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt werden müssen, um auf unbestimmte Dauer eingestellt zu werden, kein sachlich vertretbarer Grund dafür erblicken, vollamtliche Lehrer (zB Primarlehrer) hinsichtlich des Dienstverhältnisses dem öffentlichen Recht zu unterstellen, Kindergärtnerinnen aber dem Privatrecht.
1. Dem Antrag wird Folge gegeben. Art 33 Abs 3 des Lehrerdienstgesetzes (LDG) vom 19.11.1980 ist verfassungswidrig und wird aufgehoben.
2. Diese E ist unverzüglich gem Art 43 Abs 2 StGHG im Landesgesetzblatt kundzumachen.
3. Die Kosten des Verfahrens trägt das Land.
1. Die VBI hat in ihrer nicht-öffentlichen Sitzung vom 14.08.2002 beschlossen, das Verfahren VBI 2001/107 gem Art 28 Abs 2 StGHG zu unterbrechen und die Frage der Verfassungsmässigkeit von Art 33 Abs 3 LDG dem StGH zur Prüfung zu unterbreiten.
2. Dem Verfahren VBI 2001/107 liegen im Wesentlichen folgende Tatsachen zu Grunde:
a). E K, die mit Dienstvertrag vom 17.08.1999 vom Gemeindeschulrat auf unbestimmte Zeit als Kindergärtnerin angestellt worden war, wurde mit Schreiben des Gemeindeschulrates Mauren und der Gemeindevorstehung Mauren vom 26.02.2001 mitgeteilt, ihr Dienstvertrag werde unter Einhaltung der vereinbarten viermonatigen Kündigungsfrist auf Ende des Schuljahres 2000/2001 gekündigt.
b). Eine Beschwerde gegen die Kündigung an den Gemeinderat der Gemeinde Mauren mit Antrag, die ausgesprochene Kündigung aufzuheben, blieb erfolglos. Der Gemeinderat wies die Beschwerde wegen Unzuständigkeit mit Entscheid vom 19.04.2001 zurück. Begründet wurde dieser Entscheid im Wesentlichen unter Berufung auf Art 33 Abs 3 LDG. Hinsichtlich Abschluss und Beendigung eines Arbeitsvertrages stünden sich die Gemeinde bzw Gemeindeschulrat und die Bf als Privatrechtssubjekte gegenüber. Es handle sich beim Zustandekommen und bei der Beendigung um privatrechtliche Willensäusserungen, die einer öffentlich-rechtlichen Überprüfung, wie sie in Art 41 LDG bzw Art 115 des Schulgesetzes vorgesehen sei, nicht zugänglich sei.
c). Ebenso erfolglos blieb eine Beschwerde vom 9./10. 05.2001 gegen die E des Gemeinderates bei der Regierung, mit der beantragt wurde, die angefochtene E des Gemeinderates wegen Nichtigkeit des Verfahrens aufzuheben. Eventualiter wurde beantragt, die Regierung wolle die E des Gemeinderates aufheben und die Sache zur neuerlichen Verhandlung und E an den Gemeinderat zurückweisen. Die Regierung wies die Beschwerde mit Entscheid vom 28./29.08.2001 wegen Unzulässigkeit des Verwaltungsweges zurück. Nach der Rechtsauffassung der Regierung ist die E der Gemeinde bzw des Gemeinderates, das Arbeitsverhältnis mit der Bf zu beenden, nicht als Hoheitsakt zu erachten, weil diese E nur als Willensbildung im Hinblick auf die Auflösung eines privatrechtlichen Arbeitsvertrages anzusehen sei. Da es im vorliegenden Fall grundsätzlich um die Auflösung eines privatrechtlichen Rechtsverhältnisses gehe und von der geltenden Rechtslage auszugehen sei, fänden in Übereinstimmung mit Art 29 Abs 1 lit a LVG die Bestimmungen des einfachen Verwaltungsverfahrens und damit auch die Bestimmungen über die Verwaltungsbeschwerde gem Art 90 ff LVG auf die E des Gemeinderates der Gemeinde Mauren vom 19.04.2001 keine Anwendung. Deshalb sei die Beschwerde wegen Unzulässigkeit des Verwaltungsweges zurückzuweisen und die Bf sei zur Geltendmachung allfälliger Rechtsverletzungen auf den Zivilrechtsweg zu verweisen.
d). Gegen die E der Regierung vom 28./29.08.2001 erhob die Bf am 12.09.2001 Beschwerde bei der VBI und beantragte die Feststellung, dass die Mitteilung vom 26.02.2001 betreffend die Aufkündigung des Dienstverhältnisses ohne Rechtsgrundlage erfolgt sei und daher keine rechtsverbindliche Kündigung des Dienstverhältnisses stattgefunden habe. Mit Schriftsatz vom 10.07.2002 beantragte die Beschwerdeführerin, die VBI wolle das Verfahren gem Art 28 Abs 2 StGHG unterbrechen und die Frage der Verfassungsmässigkeit und Kassation von Art 33 Abs 3 LDG dem StGH unterbreiten.
3. Wie in Z 1 ausgeführt, beantragt die VBI, die Überprüfung von Art 33 Abs 3 LDG auf seine Verfassungsmässigkeit. Sie ist mit der Bf im zugrunde liegenden Verfahren VBI 2001/107 der Meinung, dass Art 33 Abs 3 LDG der Überprüfung auf Verfassungsmässigkeit nicht Stand hält. Die Argumente, welche die VBI zu dieser Auffassung vorbringt, sind im Wesentlichen die folgenden. Die VBI hält zunächst fest, dass Lehrer (Primär-, Hilfsschul-, Oberschul-, Real-, Gymnasial- und Fachlehrer nach Art 1 Abs 1 LDG zum Staat in einem öffentlich- oder privatrechtlichen Arbeitsverhältnis stehen. Hauptlehrer iS der Legaldefinition von Art 7 LDG könnten nach Durchführung des in Art 11 vorgesehenen Verfahrens definitiv angestellt werden (Art 13). Ein definitiv angestellter Hauptlehrer stehe zum Staat in einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis und könne, vor behältlich Art 19 f LDG (Auflösung des Dienstverhältnisses aus administrativen Gründen), nicht ohne Disziplinarverfahren aus dem Schuldienst entlassen werden (Art 13 Abs 3 LDG). Demgegenüber stünden Kindergärtnerinnen gem Art 33 Abs 3 LDG in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis zur Gemeinde. Für das Arbeitsverhältnis würden die gesetzlichen Bestimmungen über den Einzelvertrag (Art 33 Abs 3 zweiter Satz) gelten. Hierin erblickt die VBI einen Verstoss gegen da? Gleichheitsgebot. Ein solcher liege nach der Rechtsprechung des StGH vor, wenn in einer Norm gleich zu be handelnde Sachverhalte bzw Personengruppen ohne einen vertretbaren Grund und somit in willkürlicher Weise ungleich behandelt würden.
Aus der Unterstellung des Dienstverhältnisses zwischen Gemeinden und Kindergärtnerinnen unter die Bestimmungen des Privatrechts ergäben sich Benachteiligungen, die sachlich nicht vertretbar seien. So könnten Kindergärtnerinnen im Gegensatz zu Hauptlehrern nicht definitiv angestellt werden. Das Gesetz sehe lediglich vor, dass der Gemeindeschulrat mit Genehmigung des Gemeinderates mit Kindergärtnerinnen Dienstverträge von unbestimmter Dauer abschliessen könne (Art 3: Abs 2 LDG). Eine weitere Benachteiligung bestehe darin, dass Kindergärtnerinnen ohne Angabe von Gründen gemäss den Bestimmungen über den Einzelarbeitsvertrag entlassen werden könnten. Andererseits sehe Art 34. Abs 1 lit e LDG vor, dass gegen Kindergärtnerinnen Disziplinarmassnahmen gem Art 25 bis 27 LDG eingeleitet bzw verhängt werden könnten.
Die Schlechterstellung der Kindergärtnerinnen ge genüber den Hauptlehrern sei umso weniger gerechtfertigt, als die Aufgabenstellung beider Berufsgattungen vergleichbar sei. Im Vernehmlassungsbericht der Regierung zur Neufassung des Lehrerdienstgesetzes von 27.03.2001, RA 1/903, werde denn auch die Auffassung vertreten, aufgrund der vergleichbaren Aufgabenstellung rechtfertige es sich, Kindergärtnerinnen und Lehrkräfte in Bezug auf ihre dienstlichen Pflichten, insbesondere in Bezug auf den Dienstauftrag, grundsätzlich gleich zu be handeln.
1. Nach Art 28 Abs 2 StGHG kann jedes Gericht, wenn in einem anhängigen Verfahren die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes behauptet wird oder wenn ihm eine Verordnungsbestimmung als verfassungs- oder gesetzwidrig erscheint, das Verfahren unterbrechen und dem StGH die Frage zur Prüfung unterbreiten. Die VBI ist nach die ständigen Rechtsprechung des StGH (StGH 1997/28, LES 1999, 148 [152 E 1] mit Verweis auf StGH 1986/7, LES 1987, 141 [143 E 1]; weiter StGH 2002/8 E. 1) und nach der Lehre (vgl Herbert Wille, Die Normenkontrolle irr liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, Vaduz 1999, 179) ein Gericht iS von Art 28 Abs 2 StGHG. Die VBI ist deshall antragsberechtigt wie die Zivil- und Strafgerichte. Au ihren Antrag, die Verfassungsmässigkeit von Art 33 Abs 3 LDG zu prüfen, ist daher einzutreten.
2. Die Antragstellerin geht davon aus, dass es dem Gleichheitsgebot widerspricht, wenn der Gesetzgeber definitiv angestellte Hauptlehrer einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis, Kindergärtnerinnen aber den gesetzlichen Bestimmungen über den Arbeitsvertrag unterstellt. Sie würden ohne einen vertretbaren Grund und somit in willkürlicher Weise ungleich behandelt. Aus der unterschiedlichen Unterstellung ergäben sich Benachteiligungen, die sachlich nicht vertretbar seien. So könnten Kindergärtnerinnen im Gegensatz zu Hauptlehrern nicht definitiv angestellt werden. Es könnten nach Gesetz nur Dienstverträge von unbestimmter Dauer abgeschlossen werden. Eine weitere Benachteiligung bestehe darin, dass die Kindergärtnerinnen ohne Angabe von Gründen gemäss den Bestimmungen des Einzelarbeitsvertrags entlassen werden könnten. Auf der anderen Seite sehe Art 34 Abs 1 lit e LDG vor, dass gegen Kindergärtnerinnen Disziplinarmassnahmen gem Art 25 bis 27 LDG eingeleitet bzw verhängt werden könnten. Die Schlechterstellung der Kindergärtnerinnen gegenüber den Hauptlehrern sei umso weniger gerechtfertigt als die Aufgabenstellung vergleichbar sei. Im Vernehmlassungsbericht der Regierung vom 27.03.2001, Ra 1/903, werde die Auffassung vertreten, aufgrund der vergleichbaren Aufgabenstellung rechtfertige es sich, Kindergärtnerinnen und Lehrkräfte in Bezug auf ihre dienstlichen Pflichten, insbesondere in Bezug auf den Dienstauftrag, grundsätzlich gleich zu behandeln.
a). Unter der Marginalie «Bestellung und Dienstrecht» enthält Art 33 für Kindergärtnerinnen die folgenden Regelungen: Nach Art 33 Abs 1 LDG werden Kindergärtnerinnen vom Gemeindeschulrat vorerst für die Dauer von höchstens zwei Jahren durch Dienstvertrag provisorisch angestellt. Gemäss Art 33 Abs 2 LDG kann der Gemeindeschulrat mit Genehmigung des Gemeinderates mit der Kindergärtnerin nach Ablauf von zwei Jahren einen Dienstvertrag von unbestimmter Dauer abschliessen. Art 33 Abs 3 bestimmt:
«Kindergärtnerinnen stehen in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis zur Gemeinde. Für das Arbeitsverhältnis gelten die gesetzlichen Bestimmungen über den Einzelarbeitsvertrag.»
Die Pflichtstundenzahl für Kindergärtnerinnen beträgt nach Art 3 der VO vom 02.05.1989 über die Lehrverpflichtung und den Studienurlaub für Hauptlehrer (LR 411.311.3) wöchentlich 22,5 Stunden, wobei die Teamstunde als Bestandteil der Lehrverpflichtung anerkannt wird.
b). Die Kindergärtnerinnen können nach der beschriebenen Ordnung ausschliesslich in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis zur Gemeinde stehen. Die LV enthält keine Bestimmung, die dem Gesetzgeber die Wahl verwehren würde, das Arbeitsverhältnis betreffend die in öffentlichen Schulen tätigen Lehrkräfte dem öffentlichen oder dem privaten Recht zu unterstellen. Insofern steht dem Gesetzgeber eine grosse Gestaltungsfreiheit offen. Namentlich aus Gründen der Gewaltenteilung und der Demokratie ist es erforderlich, dass der StGH sich bei der Prüfung gesetzlicher Vorschriften auf ihre Verfassungsmässigkeit grosse Zurückhaltung auferlegt. Die Grenze ist freilich namentlich dort erreicht, wo der Gesetzgeber Unterscheidungen trifft, für die in den zu regelnden Verhältnissen ein vernünftiger sachlicher Grund nicht sichtbar ist und auch vom Gesetzeszweck her nicht zu rechtfertigen ist. Ebenso kann es gegen das Gleichheitsgebot verstossen, wenn der Gesetzgeber Unterscheidungen, die von der Sache her geboten sind, unterlässt. Unterschiedliche Behandlung durch Gesetz ist zulässig, wenn damit ein verfassungsmässiges Ziel erreicht werden soll (vgl zur Rechtsgleichheit in der Rechtsetzung Rainer Schweizer, in: St. Galler Kommentar zu Art 8 BV, Rz 39 und 40).
c). Kindergärtnerinnen haben, um auf unbestimmte Dauer eingestellt zu werden, die Voraussetzungen nach Art 8 Abs 2 LDG und diejenigen nach Art 11 Abs 2 LOG zu erfüllen, dh die gleichen Voraussetzungen wie die Hauptlehrer. Sie haben also die gleichen Anforderungen zu erfüllen, das volle Kindergärtnerinnenlehrdeputat zu übernehmen, werden aber auf unterschiedliche Weise angestellt. Die unterschiedliche Anstellung - hier privatrechtlicher Einzelarbeitsvertrag, dort öffentlichrechtliches Dienstverhältnis - hat ua zur Eolge, dass die differenzierten Bestimmungen betreffend die Auflösung des Dienstverhältnisses aus administrativen Gründen bei den Arbeitsverträgen der Kindergärtnerinnen nicht zur Anwendung gelangen. So kommt insbesondere Art 19 LDG nicht zur Anwendung, wonach ein definitiv angestellter Lehrer erst entlassen werden kann, wenn zwei Inspektionsberichte vorliegen, aus denen hervorgeht, dass die Voraussetzungen für eine Entlassung gegeben sind. Weitere Folge der Ordnung ist, dass Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis Zivilrechtsstreitigkeiten sind.
d). Der Gesetzgeber unterwirft nach dem Gesagten Kindergärtnerinnen in rechtsrelevanter Weise einem gegenüber anderen Lehrern unterschiedlichen Anstellungsregime. Für diese unterschiedliche Behandlung der Kindergärtnerinnen gegenüber anderen Lehrerkategorien müssten sich sachliche Gründe anführen lassen können. Solche sind nicht ersichtlich. Dabei verkennt der StGH nicht, dass sich zweifellos sachliche Gründe für die Unterstellung des Dienstverhältnisses unter den privatrechtlichen Einzelarbeitsvertrag anführen lassen; ebenso lassen sich vernünftige Gründe für die Unterstellung unter das öffentliche Dienstrecht anführen (Vgl Tobias Jaag, Besonderheiten des Personalrechts im halbstaatlichen Bereich, in: Peter Helbling/Thomas Poledna [Hrsg], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, 594). Wenn der Gesetzgeber aber eine Lehrerkategorie mit voller Anstellung dem einen Regime unterstellt und alle anderen voll angestellten Lehrer dem anderen, verfällt er in Willkür. Eine solche Rechtslage ist vorliegend gegeben. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, die stundenmässige Gesamtbelastung der Kindergärtnerinnen sei verglichen mit den anderen voll angestellten Lehrerkategorien gem Art 3 VO vom 02.05.1989 über die Lehrverpflichtung und den Studienurlaub für Hauptlehrer erheblich tiefer; die Unterrichtszeit belaufe sich zwar auf 22,5 Stunden Unterricht und reiche somit fast an die Stundenbelastung der Primarlehrer heran, die 29 Lektionen zu 45 Minuten zu halten haben, die Vorbereitungszeit sei aber erheblich niedriger, weshalb die Stelle der Kindergärtnerin verglichen mit den Anstellungen der anderen Lehrerberufe «faktisch» eine Teilzeitstelle bilde. Diese geringere Stundenzahl lässt sich ua organisatorisch begründen, wenn eine Kindergärtnerin eine Klasse betreut und die Stundenzahl für die den Kindergarten besuchenden Kinder weniger Stunden vorsieht als beispielsweise für Primarschüler. Der StGH kann keinen sachlich vertretbaren Grund dafür erblicken, vollamtliche Lehrer (zB Primarlehrer) hinsichtlich Dienstverhältnis dem öffentlichen Recht zu unterstellen, Kindergärtnerinnen aber dem Privatrecht.
Nach dem Gesagten war wie im Spruch zu entscheiden.