StGH 2002/66
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 17. November 2003 an welcher teilnahmen: Stellvertretender Präsident lic. iur. Wolfgang Seeger als Vorsitzender; Dr. Hilmar Hoch, Dr. Rony Frick und Prof. Dr. Klaus A. Vallender als Richter, Dr. Johannes Müller als Ersatzrichter sowie Jacqueline Kindle als Schriftführerin
über den Antrag der Verwaltungsbeschwerdeinstanz (Antragstellerin) in den VBI-Beschwerdeverfahren 2002/81 und VBI 2002/92 betreffend die Prüfung der Verfassungsmässigkeit von Art 12 des Gesetzes vom 23. September 1971 über den Fremdenverkehr (LGBl. 1971 Nr. 42 in der Fassung von LGBl. 1986 Nr. 83) und Art 15 Tourismus-Gesetz vom 15. Juni 2000 (LGBl. 2000 Nr. 166) sowie der Gesetz- und Verfassungsmässigkeit der Verordnung vom 21. November 1995 zum Fremdenverkehrsgesetz (Berechnung der Fremdenverkehrsumlage) (LGBl. 1995 Nr. 222) und der Verordnung vom 26. September 2000 über die Tourismusumlage (LGBl. 2000 Nr. 185)
zu Recht erkannt:
1/. Dem Antrag wird Folge gegeben. Art 12 des Gesetzes vom 23. September 1971 über den Fremdenverkehr (LGBl. 1971 Nr. 42 in der Fassung von LGBl. 1986 Nr. 83, aufgehoben durch Art 30 des Tourismus-Gesetzes vom 15. Juni 2000, LGBl. 2000 Nr. 166), die Verordnung vom 21. November 1995 zum Fremdenverkehrsgesetz (Berechnung der Fremdenverkehrsumlage) (LGBl. 1995 Nr. 222, aufgehoben durch Art 11 der Verordnung vom 26. September 2000 über die Tourismusumlage, LGBl. 2000 Nr. 185) sind wegen Verfassungswidrigkeit nicht mehr anwendbar, Art 15 Tourismus-Gesetz vom 15. Juni 2000 (LGBl. 2000 Nr. 166) und die Verordnung vom 26. September 2000 über die Tourismusumlage (LGBl. 2000 Nr. 185) werden wegen Verfassungswidrigkeit unter Ansetzung einer Frist von 6 Monatenseit Veröffentlichung im Landesgesetzblatt gemäss Art 43 Abs 2 StGHG aufgehoben.
2/. Dieses Urteil ist unverzüglich gemäss Art 43 Abs 2 StGHG im Landesgesetzblatt kundzumachen.
3/. Die Kosten des Verfahrens trägt das Land.
1/ Bei der Verwaltungsbeschwerdekommission (im Folgenden VBI) sind zwei Beschwerdeverfahren hängig (VBI 2002/81 und VBI 2002/92), bei denen die Anwendung der Gesetzgebung über die Fremdenverkehrs- bzw. Tourismusabgabe strittig ist. Wie die VBI in ihrem Normenprüfungsantrag festhält, geht es beim ersten Verfahren um die Einhebung der Fremdenverkehrsumlage für die Jahre 1998 und 1999 auf der Grundlage des Gesetzes vom 23. September 1971 über den Fremdenverkehr (LGBl. 1971 Nr. 42 in der Fassung von LGBl. 1986 Nr. 83, im Folgenden Fremdenverkehrsgesetz) und der Verordnung vom 21. November 1995 zum Fremdenverkehrsgesetz (Berechnung der Fremdenverkehrsumlage) (LGBl. 1995 Nr. 222, im Folgenden Fremdenverkehrsverordnung) sowie die Einhebung der Tourismusumlage für das Jahr 2000 auf der Grundlage des Tourismus-Gesetzes vom 15. Juni 2000 (LGBl. 2000 Nr. 166, im Folgenden Tourismus-Gesetz) und der dazugehörenden Verordnung vom 26. September 2000 über die Tourismusumlage (LGBl. 2000 Nr. 185, im Folgenden Tourismusumlageverordnung). Betroffen ist ein Einzelunternehmen, das sich in der Marketing- und Verkaufsberatung betätigt. Im zweiten Fall geht es um die Einhebung der Tourismusumlage für das Jahr 2000 gemäss Tourismusgesetz und Tourismusumlageverordnung. Betroffen ist ein Einzelunternehmen, das Handel mit kunstgewerblichen Artikeln betreibt.
2/ Die VBI hat in ihrer nicht-öffentlichen Beratung vom 30. Oktober 2002 beschlossen, dem Staatsgerichtshof einen Normenkontrollantrag zur Prüfung zu stellen. Der Antrag lautet wie folgt:
"Der Staatsgerichtshof wolle
feststellen, dass Art 12 des Gesetzes vom 23. September 1971 über den Fremdenverkehr, LGBl. 1971 Nr. 42 in der Fassung von LGBl. 1986 Nr. 83, verfassungswidrig ist und dass deshalb diese Bestimmung nicht mehr angewandt werden darf;
feststellen, dass die Verordnung vom 21. November 1995 zum Fremdenverkehrsgesetz (Berechnung der Fremdenverkehrsumlage), LGBl. 1995 Nr. 222, als Gesamtes gesetzes- und verfassungswidrig ist und deshalb nicht mehr angewendet werden darf; in eventu: feststellen, dass die Aufzählung der "Werbe- und Public Relations-Büros" in Art 3 Abs 2 lit. b der Verordnung LGBl. 1995 Nr. 222 gesetzes- und verfassungswidrig ist und deshalb nicht mehr angewandt werden darf,
Art 15 Tourismus-Gesetz vom 15. Juni 2000, LGBl. 2000 Nr. 166, als verfassungswidrig aufheben;
die Verordnung vom 26. September 2000 über die Tourismusanlage, LGBl. 2000 Nr. 185, zur Gänze als gesetzes- und verfassungswidrig aufheben; in eventu: die Aufzählung der Geschäfte für "kunstgewerbliche Artikel" in Art 2 Abs 2 lit. b und die Aufzählung der "Werbe- und Public Relations-Büros" in Art 3 Abs 2 lit. b der Verordnung vom 26. September 2000 über die Tourismusumlage, LGBl. Nr. 185, als gesetzes- und verfassungswidrig aufheben."
Die Gründe, von welchen sich die VBI bei ihrem Antrag leiten lässt, ergeben sich aus der nachfolgenden Begründung.
1/ Nach Art 28 Abs 2 StGHG kann jedes Gericht, wenn in einem Verfahren die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes behauptet wird oder wenn ihm eine Verordnungsbestimmung als verfassungs- oder gesetzwidrig erscheint, das Verfahren unterbrechen und dem Staatsgerichtshof die Frage zur Prüfung unterbreiten. Ein Gericht kann auch nach Art 25 Abs 2 StGHG beim Staatsgerichtshof beantragen, eine Verordnung oder einzelne Vorschriften als verfassungs- oder gesetzwidrig aufzuheben, wenn es diese in einem bestimmten Falle unmittelbar oder mittelbar anzuwenden hat.
Nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes (StGH 1997/28, LES 1999, 148 [152 E. 1] mit Verweis auf StGH 1986/7, LES 1987, 141 [143 E. 1]; weiter StGH 2002/8, E. 1]) und gemäss herrschender Lehre (Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, Vaduz 1999, S. 179) ist die VBI ein Gericht im Sinne des Art 28 Abs 2 StGHG. Die VBI ist deshalb antragsberechtigt wie die Zivil- und Strafgerichte. Auf ihren Antrag, die Verfassungsmässigkeit von Art 12 Fremdenverkehrsgesetz und Art 15 Tourismus-Gesetz sowie die Verfassungsund Gesetzmässigkeit der Fremdenverkehrsverordnung und der Tourismusumlageverordnung zu prüfen und die genannten Bestimmungen als verfassungs- bzw. verfassungs- und gesetzwidrig aufzuheben bzw. als nicht anwendbar zu erklären, ist daher einzutreten.
2/ Gemäss Art 92 Abs 2 LV und Art 78 LV hat sich die gesamte Landesverwaltung innerhalb der Schranken der Verfassung und der Gesetze zu bewegen. Damit betont die LV das zentrale Anliegen des Legalitätsprinzips (zum Legalitätsprinzip statt vieler Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, S. 78, Rz 368). Verwaltungstätigkeiten dürfen insbesondere nicht gegen das Gesetz verstossen. Das gilt namentlich auch bezüglich des Erlasses von Regierungsverordnungen. Diese dürfen den vom Gesetzgeber gezogenen Rahmen nicht verlassen, seine Absichten nicht vereiteln und insbesondere die gesetzlichen Berechtigungen nicht einschränken oder neue Pflichten vorsehen (vgl. Häfe-lin/Müller, a.a.O., S. 29, Rz 138 mit Hinweis auf BGE 126 II 283, 291). Gemäss der gefestigten Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes genügt für die Verfassungswidrigkeit einer Verordnung bzw. einer Verordnungsbestimmung jede Gesetzwidrigkeit. Das gilt im Rahmen von Verfassungsbeschwerden ebenso wie im Rahmen von abstrakten Normkontrollverfahren (StGH 2003/2, E. 2 mit weiteren Hinweisen).
Hinsichtlich der öffentlichen Abgaben - Steuern und Kausalabgaben - hat das Legalitätsprinzip besondere Konkretisierungen erfahren. Das Erfordernis der Gesetzmässigkeit besitzt im Abgaberecht den Charakter eines verfassungsmässigen Rechts, dessen Verletzung selbständig geltend gemacht werden kann (StGH 2000/39, E. 4c). Die Anerkennung als selbständiges verfassungsmässiges Recht bringt den hohen Stellenwert des abgaberechtlichen Legalitätsprinzips in der liechtensteinischen Rechtsordnung zum Ausdruck. Nach Auffassung des Staatsgerichtshofs hat das seinen Grund insbesondere darin, dass hinsichtlich der Ausgestaltung der Steuerordnung eine grosse Gestaltungsfreiheit bei der Auswahl von Steuertatbeständen besteht und es von der Natur der Sache her keine hinreichend griffigen Begrenzungen der Steuerlast gibt. Namentlich fehlen hier betreffend die Auswahl der Steuerobjekte und des Steuermasses genügend Zweckgesichtspunkte, Kriterien, die der Eingriffsintensität immanente Grenzen setzen. Auch hinsichtlich Kausalabgaben besteht eine beachtliche Gestaltungsfreiheit. Es handelt sich bei der Ausgestaltung der Steuer- und Abgabeordnung um politische Fragen, die vom demokratischen Gesetzgeber zu entscheiden sind. Das Legalitätsprinzip verwirklicht namentlich die Idee der demokratischen Legitimation der Abgabebelastung (vgl. Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht Bd. I, 9. Auflage, Bern/Stuttgart/Wien 2001, S. 130 ff.; Peter Locher, Legalitätsprinzip im Steuerrecht, ASA 60 [1991/92], S. 1 ff., 4 und 10; Klaus A. Vallender/René Wiederkehr, Art. 127, Rz. 4, in: Bernhard Ehrenzeller/Philippe Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich/Basel/Genf 2002; Jean-François Aubert, Art. 127 CF, no 5 et 6, in: Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération Suisse du 18 avril 1999, Zürich 2003; Klaus A. Vallender, Die Auslegung des Steuerrechts, 2. Auflage, Bern/Stuttgart 1985, S. 125 ff.).
Auch das schweizerische Bundesgericht erkennt im Legalitätsprinzip im Abgaberecht in ständiger Rechtsprechung ein verfassungsmässiges Recht (BGE 127 I 60, 64 f.; 126 I 180, 182). Demnach bedürfen öffentliche Abgaben einer hinreichend bestimmten Grundlage in einem formellen Gesetz. Aus diesem müssen sich zumindest der Kreis der Abgabepflichtigen, das Abgabeobjekt (bei Steuern) bzw. der Anknüpfungspunkt (Anlass, Gegenleistung bei Kausalabgaben) und die Bemessungsgrundlage sowie die Kriterien der Bemessung hinreichend klar ergeben (vgl. Höhn/Waldburger, a.a.O., S. 130 f.; weiter Häfelin/Müller, a.a.O., S. 579, Rz. 2695). In der schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ist das abgaberechtliche Legalitätsprinzip ausdrücklich verankert. Nach Art 127 Abs 1 BV ist die Ausgestaltung der Steuern, namentlich der Kreis der Steuerpflichtigen, der Gegenstand der Steuer und deren Bemessung in den Grundzügen im Gesetz selbst zu regeln. Diese Bestimmung bringt einen allgemeinen Grundsatz zum Ausdruck, der nicht nur für Bundessteuern, sondern für alle öffentlichen Abgaben gilt (Häfelin/Müller, a.a.O.). Nach Art 164 Abs 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Hierzu gehören nach Art 164 Abs 1 Bst. d. BV insbesondere die grundlegenden
Bestimmungen über den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die Bemessung von Abgaben.
3/Die VBI geht davon aus, dass die Bestimmungen in den genannten Gesetzen und Verordnungen über die Einhebung der Fremdenverkehrsumlage bzw. Tourismusumlage dem Legalitätsprinzip nicht entsprechen und zudem gleichheitswidrig und willkürlich sind. Sie argumentiert, dass die Fremdenverkehrs- bzw. Tourismusumlage eine Steuer ist, die dem Legalitätsprinzip gemäss Art 92 LV wie es in Lehre und Rechtsprechung für das Abgaberecht konkretisiert wurde nicht entspricht, weil die wesentlichen Elemente des Abgaberechtsverhältnisses, namentlich die Höhe der Abgabe, nicht hinreichend bestimmt auf der Stufe des formellen Gesetzes geregelt sind. Im folgenden ist auf die Argumente der VBI einzugehen.
4/Die zu untersuchende Fremdenverkehrs- bzw. Tourismusumlage ist wie folgt geregelt:
4.1 Das Fremdenverkehrsgesetz, das der Förderung des Fremdenverkehrs dient, regelt in Art 12 Folgendes:
Die am Fremdenverkehr interessierten Geschäftsbetriebe zahlen zur Aufbringung der Mittel für die Fremdenverkehrsförderung eine jährlich festzusetzende und einzuhebende Umlage.
Die Höhe der Fremdenverkehrsumlage beträgt höchstens Fr. 2500,--.
Die Fremdenverkehrsumlagen sind so festzusetzen, dass damit die Hälfte der Kosten der Fremdenverkehrszentrale und der Fremdenverkehrswerbung gedeckt werden können. Ein Mehraufbringen geht an die Verkehrsvereine, und zwar im Verhältnis zu der von den Umlagepflichtigen der betreffenden Gemeinde aufgebrachten Umlage."
Art 13 des Fremdenverkehrsgesetzes betrifft die Veranlagung und lautet wie folgt:
"Die Umlage wird jährlich im nachhinein von der Kommission veranlagt. Sie hat dabei einerseits Erwerb oder Umsatz und andererseits die vermuteten Geschäftsinteressen des Umlagepflichtigen am Fremdenverkehr zu berücksichtigen."
Nach Art 14 Fremdenverkehrsgesetz erfolgen Vorschreibung und Einzug der Fremdenverkehrsumlagen auf Grund der Veranlagung der Kommission durch die Landeskasse.
Das Tourismus-Gesetz, welches das Fremdenverkehrsgesetz ersetzt hat, enthält eine analoge Regelung. Art 15 Tourismus-Gesetz, welcher Art 12 Fremdenverkehrsgesetz entspricht, lautet:
"1) Die am Tourismus interessierten Geschäftsbetriebe zahlen zur Aufbringung der Mittel für die Tourismusförderung eine jährlich festzusetzende und einzuhebende Umlage.
Die Höhe der Tourismusumlage beträgt maximal 4000 Franken.
Die Tourismusumlagen sind so festzusetzen, dass damit, unter Berücksichtigung der übrigen Einnahmen von Liechtenstein Tourismus, die Kosten von Liechtenstein Tourismus gedeckt werden können.
Das Nähere wird von den Regierung mit Verordnung geregelt."
Zur Veranlagung sagt Art 16 Tourismus-Gesetz Folgendes:
"1) Die Umlage wird jährlich im Nachhinein vom Verwaltungsrat veranlagt. Er hat dabei einerseits Erwerb oder Umsatz und andererseits die vermuteten Geschäftsinteressen des Umlagepflichtigen am Tourismus zu berücksichtigen.
Gemäss Art 17 Tourismus-Gesetz erfolgen die Verschreibung und der Einzug der Tourismusumlagen aufgrund der Veranlagung des Verwaltungsrates.
Die Ordnung im Tourismus-Gesetz zeigt, dass die Struktur der Regelung der in Frage stehenden Umlage gegenüber dem Fremdenverkehrsgesetz beibehalten wurde. Ins Auge sticht ansonsten materiell die Erhöhung der Abgabe auf 4'000 Franken und die Umschreibung der Festsetzung, die jetzt so erfolgen soll, dass unter Berücksichtigung der übrigen Einnahmen die Kosten von Liechtenstein Tourismus gedeckt werden können.
Auf Verordnungsstufe finden sich folgende Regelungen hinsichtlich Fremdenverkehrs- bzw. Tourismusumlagen:
Die Fremdenverkehrsverordnung bestimmt in Art 1 Folgendes:
"Als am Fremdenverkehr interessierte Geschäftsbetriebe gelten Unternehmen, die durch eine selbständige Erwerbstätigkeit unmittelbar und mittelbar aus dem Aufenthalt von Gästen einen wirtschaftlichen Nutzen ziehen. "
Art 2 Abs 1 der Fremdenverkehrsverordnung umschreibt die Geschäftsbetriebe mit unmittelbarem Nutzen wie folgt:
"Unmittelbaren wirtschaftlichen Nutzen aus dem Aufenthalt von Gästen ziehen Unternehmen, welche mit diesen in direkte wirtschaftliche Beziehung treten."
Art 2 Abs 2 der Fremdenverkehrsverordnung zählt die Unternehmen einzeln auf, die nach Meinung des Verordnungsgebers einen unmittelbaren wirtschaftlichen Nutzen aus dem Aufenthalt von Gästen ziehen.
Art 3 Abs 1 Fremdenverkehrsverordnung umschreibt die Geschäftsbetriebe mit mittelbarem wirtschaftlichen Nutzen wie folgt:
"Mittelbaren wirtschaftlichen Nutzen aus dem Aufenthalt von Gästen ziehen Unternehmen, welche regelmässig Leistungen für Unternehmen gemäss Art 2 erbringen."
Art 3 Abs 2 zählt die Unternehmen auf, die nach Meinung der Regierungeinen solchen mittelbaren wirtschaftlichen Nutzen erzielen.
Die Berechnung der Fremdenverkehrsumlage ist in den Art 4 bis 6 der Fremdenverkehrsverordnung für die Unternehmen, welche zu den Geschäftsbetrieben mit unmittelbarem wirtschaftlichen Nutzen geschlagen werden und in Art 7 für die Geschäftsbetriebe mit mittelbarem wirtschaftlichen Nutzen geregelt. Dabei werden Unternehmen mit direktem wirtschaftlichem Nutzen nach einem differenzierten Punktesystem gemäss den Artikeln 5 und 6 taxiert, die Geschäftsbetriebe mit mittelbarem wirtschaftlichen Nutzen nach dem Punktesystem von Art 7.
Die Tourismusumlageverordnung, die Nachfolgerin der Fremdenverkehrsverordnung, enthält eine analoge Ordnung. Art 1 sagt wiederum was unter interessierten Geschäftsbetrieben verstanden werden soll, Art 2 umschreibt die Geschäftsbetriebe mit unmittelbarem wirtschaftlichen Nutzen, Art 3 diejenigen Geschäftsbetriebe mit mittelbarem wirtschaftlichen Nutzen und die Berechnungsweise ist in den Art 4 bis 7 auf analoge Weise festgelegt.
5/ Die Fremdenverkehrs- bzw. die Tourismusumlage ist eine öffentliche Abgabe. Sie ist, wie die VBI in ihrem Antrag zutreffend festhält, voraussetzungslos geschuldet, d.h. nicht als Gegenleistung für eine dem Abgabepflichtigen gegenüber erbrachte besondere Leistung des Gemeinwesens geschuldet. Sie ist eine Zwecksteuer, weil die Verwendung des Ertrags der Abgabe gesetzlich vorgeschrieben ist (Kosten der Fremdenverkehrszentrale und der Fremdenverkehrswerbung [Art 12 Abs 3 Fremdenverkehrsgesetz], Kosten von Liechtenstein Tourismus [Art 15 Abs 3 Tourismus-Gesetz]). Im Weiteren handelt es sich um eine Kostenanlastungssteuer, da die Steuer denjenigen auferlegt werden soll, die von den mit der Steuer finanzierten Tourismusfördermassnahmen in besonderer Weise begünstigt werden. Unter Kostenanlastungssteuern versteht man öffentliche Abgaben, die einer "bestimmten Gruppe von Pflichtigen auferlegt werden, weil diese Personen zu bestimmten Aufwendungen des Gemeinwesens eine nähere Beziehung haben als die Gesamtheit der Steuerpflichtigen" (BGE 124 I 289, 291 mit Literaturangaben). Kostenanlastungssteuern müssen wegen ihres Ausnahmecharakters und der damit verbundenen Gefahr rechtsungleicher Behandlung besonders begründet werden (Yvo Hangartner, Bemerkungen zu BGE 124 I 289, AJP 1999, S. 100).
6/ Handelt es sich bei der Umlage um eine Steuer, sind die wesentlichen Elemente der Tourismusumlage hinreichend bestimmt auf der Stufe des formellen Gesetzes zu regeln. Dazu gehört zunächst eine Umschreibung des Abgabepflichtigen. Schaut man in die einschlägigen Gesetze, Fremdenverkehrsgesetz und Tourismusgesetz, wird deutlich, dass von einer den Anforderungen der Gesetzmässigkeit der Steuer entsprechenden Umschreibung der Steuersubjekte keine Rede sein kann. Der Gesetzgeber nennt die "am Fremdenverkehr interessierten Geschäftsbetriebe" (Art 12 Fremdenverkehrsgesetz) oder die "am Tourismus interessierten Geschäftsbetriebe" (Art 15 Tourismus-Gesetz). Diese Umschreibung bestimmt den Kreis der Abgabepflichtigen völlig ungenügend und lässt dem Verordnungsgeber in dieser Hinsicht einen weiten Gestaltungsfreiraum.
Es sei ergänzt, dass die vom Verordnungsgeber gewählte konkretisierende Bestimmung der Abgabepflichtigen kaum den verfassungsrechtlichen Besteuerungsgrundsätzen und dem Gleichheitsgebot genügt (siehe zu diesen die auch für das liechtensteinische Verfassungsrecht zutreffenden Ausführungen in BGE 124 I 289, 291 f.), und daher wohl auch dann als verfassungswidrig aufzuheben gewesen wäre, wenn sie vom formellen Gesetzgeber beschlossen worden wäre. Die aufgeworfene Frage muss aber hier nicht abschliessend behandelt werden.
Es fällt weiter auf, dass die Bemessungsgrundlage der Umlage ebenfalls nicht auf der Gesetzesstufe geregelt ist. Was die Höhe betrifft, so ist die Abgabe auf 2'500 Franken (Fremdenverkehrsgesetz) bzw. 4'000 Franken (Tourismus-Gesetz) beschränkt. Wie der Rahmen von 1 bis 4'000 Franken auszufüllen ist, sagt der Gesetzgeber nicht und lässt damit in diesem Rahmen die Bemessung der Abgabenhöhe völlig offen.
Damit steht fest, dass die fraglichen Umlagen als Steuern über keine hinreichende gesetzliche Grundlage verfügen und deshalb gesetz- und verfassungswidrig sind. Auch die Bestimmungen betreffend die Festsetzung der Abgabe (Art 12 Abs 3 Fremdenverkehrsgesetz, Art 15 Abs 3 Tourismusgesetz) ändern an dieser Einschätzung nichts. Dass die Fremdenverkehrsumlagen so festzusetzen sind, "dass damit die Hälfte der Kosten der Fremdenverkehrszentrale und der Fremdenverkehrswerbung" (Art 12 Abs 3 Fremdenverkehrsgesetz) bzw. "unter Berücksichtigung der übrigen Einnahmen von Liechtenstein Tourismus, die Kosten von Liechtenstein Tourismus gedeckt werden können" (Art 15 Abs 3 Tourismusgesetz),
begrenzt die Höhe der einzelnen Steuer nicht im Sinne der Anforderungen, die das Legalitätsprinzip im Abgaberecht stellt, weil zum einen die Gesamtkosten der fraglichen Tourismusleistungen nach oben nicht klar begrenzt, sondern vom Ausgabeverhalten der Fremdenverkehrszentrale bzw. Liechtenstein Tourismus abhängen, und zum anderen eine Obergrenze für den Gesamtsteuerertrag keine Vorgaben für die Höhe der einzelnen Abgabe beinhaltet.
Der Grund für die Verfassungswidrigkeit der Fremdenverkehrs- bzw. Tourismusumlage liegtin der ungenügend klaren und bestimmten Regelung auf der Stufe des formellen Gesetzes.Zur Herstellung der Verfassungsmässigkeit genügt es daher nicht, die Eventualanträge gutzuheissen und die Aufzählung der "Werbe- und Public Relations Büros" in Art 3 Abs 2 Bst. b der Fremdenverkehrsverordnung als gesetz- und verfassungswidrig und daher für unanwendbar zu erklären und die Aufzählung der Geschäfte für "kunstgewerbliche Artikel" in Art 2 Abs 2 Bst. b der Tourismusumlageverordnung als gesetz- und verfassungswidrig aufzuheben.
7/Der Staatsgerichtshof hatte sich in einem Urteil vom 17. September 2001 (StGH 2001/22)mit der Tourismusumlage zu beschäftigen. Zu den hier aufgeworfenen Fragen musste in diesem Fall indessen nicht Stellung genommen werden. Die dort vorgebrachten Rügen,Art 1, 2, 4, 5 und 6 der Fremdenverkehrsverordnung seien gesetzes- und verfassungswidrig, waren nicht zu prüfen, da diese Verordnung auf den Beschwerdefall nicht anwendbar war(StGH 2001/22, E. 4).
8/Soweit der Staatsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 3. Mai 1988 (StGH 1987/20 LES 1988, 136) zum Schluss kam, die Bestimmungen der Art 12 und 13 Fremdenverkehrsgesetzseien verfassungsmässig, kann an dieser Rechtsprechung aus den oben genannten Gründen nicht festgehalten werden. Der Staatsgerichtshof hatte u.a. ausgeführt, der "Interessenbereich" Förderung des Fremdenverkehrs erscheine verfassungsgemäss umschrieben. Damit sei aber auch der sachliche Rahmen für die Festlegung des Kreises der "am Fremdenverkehr interessierten Geschäftsbetriebe" sowie ihrer Umlagepflicht und deren Höhe gesteckt (a.a.O., 137 E. 3.2). Wie die VBI in ihrem Normenkontrollantrag zutreffend ausführt,entspricht diese im Urteil StGH 1987/20 zum Ausdruck gebrachte Auffassung einem modernen Verständnis des Legalitätsprinzips im Bereich der Steuern nicht mehr. Dabei ist zu beachten, dass der Staatsgerichtshof ganz allgemein die Bindung des Gesetzgebers durch die Verfassung, namentlich durch die Grundrechte, zunehmend substanziiert hat. Wolfgang Höfling spricht in diesem Zusammenhang treffend von der "prädominanten Schrankenperspektive zum "Denken von den Grundrechten her"" (Wolfgang Höfling, Die liechtensteinische Grundrechtsordnung, Vaduz 1994, S. 92 ff.). Sodann wurde das Legalitätsprinzip im Abgaberecht - worauf die VBI ebenfalls zu Recht hinweist - zwischenzeitlich als ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht anerkannt. Es ist zwar richtig, dass keine Regelung verlangt werden darf, die jede Auslegung überflüssig macht. Eine solche Forderung würde den Grundsatz der Gesetzmässigkeit der öffentlichen Abgaben unsachgemäss überspannen. Vom Gesetzgeber kann und muss aber verlangt werden, "dass er die Pflichten der Steuerpflichtigen hinreichend bestimmt regelt und damit die Steuerpflicht und die Steuerfreiheit voneinander abgrenzt" (StGH 2000/39, E. 4c, mit Hinweis auf Ernst Höhn, Zweck(e) des Steuerrechts und Auslegung, in: Joachim Lang [Hrsg.], Steuerrechtsordnung in der Diskussion, Festschrift für Klaus Tipke zum 70. Geburtstag, Köln 1995, S. 213 ff., 226 ff.). Diesen Erfordernissen genügt die Regelung der Fremdenverkehrs- bzw. der Tourismusumlage nicht.
9/ Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass den Anträgen der VBI zu entsprechen und wie im Spruch zu entscheiden war. Anzumerken ist, dass hinsichtlich der nicht mehr in Kraft befindlichen Normen nurmehr die Verfassungswidrigkeit festzustellen und auf eine formelle Aufhebung zu verzichten war, wie dies für Verordnungen explizit in Art 27 Abs 2 StGHG vorgesehen ist.
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, 17. November 2003